; sever- :, over- sen als an m en . derlin- t ikten.

(1)

proef-

~le

aar- er-lief-

; sever- :, over- sen als an m en . derlin- t ikten.

IVerd er Neder- t medi- teraard Neder- teHoge ter ver- n socie- net het

verga-

ter aan- der be- len Uyl vijftig:

~ootjes,

J,

nt

)etische en zon-

ndeloos ens een wellicht :hap dat :euwen- saderlij- 1g. Wat

... ?Hoe proces?

s &..o 6 '994

Het Ievert eigenlijk zotte taferelen op, die confrontatie tussen micro- en macro-wereld in verkiezingstijd. Politici in geforceerd gesprek met de burger en de burger met zijn obsessie voor dat ene praktijkvoor- beeld die zijn hart Iucht bij de beleidsmakers. Het trapezewerk in de kloof tussen politiek en burger heeft wei iets van Circus Sarazani. Ei- genlijk zijn aldie directe confrontaties tussen politici en de 'werkelijk- heid' in bejaardentehuizen, zwerfjongerenpensions of high tech-be- drijven wezensvreemd aan de politiek. De kengetallen en categorieen van beleid lenen zich slecht voor een metamorfose in termen van alle- daagse ervaringen. Voor politici moet het een enorme men tale aanslag betekenen, die overschakeling van macro-beleidswereld naar micro- leefwereld. Gelukkig duren verkiezingscampagnes maar enkele we- ken, want anders zouden onze politici opgenomen moeten worden met ernstige klachten van surrealistische schizofrenie.

Ik zie Wallage nog zitten in Paul Witteman's Tv-programma De Kloif. Met het hoofd vol uit- en instroomcijfers van de WAO, recente evaluaties van Sociale Verzekeringsraad en GAK en een memo van Financien over ingeboekte bezuinigingen, moet hij in gesprek met 'een nieuwe w AO-er '. Beleidslogica moet nu worden toegepast op een vernielde rug. 'Inderdaad, voor een dee! bent u arbeidsonge- schikt, en voor het andere dee! beschouwen wij u gewoon als werk- loos, net zo werkloos als ieder ander; dus voor dat dee! van u krijgt u geen bovenminimale uitkering.

U

bent voor ons dus een kapotte rug in een verder gezond werkzaam lichaam.'

De psychiater Van Dantzig heeft de onbarmhartige vogelvlucht-blik waarmee maatschappelijke gebeurtenissen bezien worden vanuit de wereld van politiek en beleid aardig geobserveerd. In zijn bundeling van filmstukjes,

Films- voor aezien aetekend

(Boom,

^I99 3)

schetst hij een scherp dilemma: 'Wie politieke besluiten wil nemen moet zich niet te vee! verdiepen in de nare gevolgen voor de mensen over wie het gaat, dan wordt de besluitvaardigheid je wei ontnomen. Oat dat betekent, dat diegenen makkelijk in d e politiek omhoogdrijven die van nature daar al geen last van hebben, maakt het dilemma aileen maar groter' .

Waar het hier om gaat, de soms absurdistische spanning tussen micro - en macro-wereld, wordt meer en meer een thema in de poli- tiek. Neem de discussie over de recrutering van politici . Men wil

af

van de veredelde beleidsmedewerkers, van de ambtenaren-politici;

dit ten gunste van de nieuwe practici in de politiek: de huisarts, poli- tieagent en drogist. Eenzelfde soort opstandigheid tegen de macro- wereld van beleid en bureaucratie zien we terug bij de experimenten rond sociale vernieuwing en bij het overvloedig spreken over 'maat- werk' en individuele trajectbemiddeling.

Via uitgekiende vormen van staatkundige en bestuurlijke vernieu- wing zou het absorptievermogen van het beleids- en beslissingscircus voor burgers en hun 'echte wereld' kunnen worden vergroot. Het di- lemma tussen micro- en macro-wereld zou verder kunnen worden ontscherpt door politici die de logica en dynamiek van beleid en bureaucratie zo nu en dan weten te ontregelen en verstoren: trapeze- artiesten tussen burger en beleidsnota. Maar het zou al heel mooi zijn, wanneer de personages van de 'sofa van Van Dantzig' minder naar ho- ven drijven in politiek en bureaucratie .

Circus Sarazani

RENE CUPERUS Redacteur

s &P

273

(2)

2 274

- - - - - ,,

s &_o 6 '994

Partijvernieuwing:

nostalgie of toekomstdroom?

'De houdinB van vele Neder- landers ten aanzien van het politieke Leven is er een van skepsis en lijdelijkheid'. ¹

Daalder-lezinB

analyse van de manco's in onze democratie dertig jaar geleden nog kon beginnen met het signaleren van scepsis en lijdelijkheid, gaat het nu om vee! emstiger Zo luidde de vaststelling

van Daalder in zijn oratie, nu dertig jaar geleden. Hij

1994

aanvaardde dit niet als een

verschijnselen. Vee! bur- gers hebben het vertrou- vanzelfsprekend, !outer his-

torisch bepaald gegeven maar zocht ook naar een verklaring voor dit feno- meen. In zijn oratie wees

ED. VAN THIJN

wen verloren en zelfs opge- zegd in een overheid die faalt bij de handhaving van

Dud-Minister van Binnenlandse Zaken

hij onder andere op de 'regentenmentaliteit' die de toenmalige overheid kenmerkte, de verzuiling, de voorkeur voor depolitisering van politiek belangrij- ke vraagstukken en 'het diffuus worden van de poli- tieke verantwoordelijkheden, waartoe ons politiek bestel leidt'. Het zijn inmiddels klassieke sleutel- woorden en ijkpunten geworden bij het onderzoek naar en de beoordeling van het functioneren van ons politiek bestel.

Over dat bestel wil ik enkele ideeen aan u voorleg- gen en dat doe ik aan de hand van mijn artikel over partijvernieuwing dat verscheen in een bundel in

1967.²

Voor sommigen zal dat vooral gevoelens van nostalgie oproepen en bij anderen de herinne- ring aan een mooie toekomstdroom. Ik hoop u ervan te overtuigen dat die herinnering de bran moet vormen van een nieuw innerlijk besef, ook voor degenen die destijds nog niet of net geboren waren, dat staatkundige vernieuwing een blijvende opgave vormt.

Zoraelijke situatie

De geringe betrokkenheid van de Nederlanders bij het politieke Ieven - het thema dat Daalder aanzet- te tot zijn werkzaarnheden in de wetenschap- , is voor mij in de politieke praktijk - om met het be- faamde onderwijsartikel in onze Grondwet te spre- ken - steeds 'een voorwerp van aanhoudende zorg' gebleven. Die zorg is zelfs toegenomen. Waar de

wet en recht. De overheid spreekt op haar beurt ver- ontwaardigd van calculerende burgers. De scepsis en lijdelijkheid van

1964

zijn anna

1994

ontaard in afkeer van de overheid, individualisering zonder burgerzin en proteststemmen op extremistische groeperingen. Ik beschouw deze vertrouwensbreuk tussen burgers en overheid als een uiterst veront- rustende ontwikkeling die bij verwaarlozing de ver- kouden Nederlandse democratie tot een gevaarlijke longontsteking kan brengen.

Situatie 1967

Redenen te over dus om eens na te gaan welke re- medies daarvoor kunnen worden gevonden. Daar- bij neem ik mijn bijdrage aan de bundel

Partij- vernieuwinB

uit

1967

als vertrekpunt. Ik schreef het artikel na de turbulente politieke ontwikkelingen tussen

1964

en

1967.

Drie kabinetten regeerden zonder tussentijdse verkiezingen, de handhaving van de openbare orde in Amsterdam was een punt van zorg en tenslotte lanceerden de verkiezingen

D '66

in de Kamer en bezorgden de Boerenpartij

een forse zetelwinst. Staatkundige vemieuwing

prijkte bovenaan de publieke agenda, maar het leek

mij vanuit de politieke praktijk ook belangrijk om

aandacht te vragen voor partijvemieuwing. In mijn

artikel wees ik erop dat het democratisch besluit-

vormingsproces zich in essentie kenmerkt door de

permanente mogelijkheid van afwisseling in het

politieke leiderschap door de uitspraak van de kie-

zers.

(3)

t

s &,_o 6 '994

Drie typen van democratie

Binnen de democratie heb ik toen onderscheid gemaakt tussen het model van de penduledemocra- tie, de waaierdemocratie en de tangdemocratie. In de

penduledemocratie

komt het democratische be- ginsel van afwisseling van !eiders door de uitspraak van de kiezers het beste naar voren omdat de onvre- de van de kiezers zich direct vertaalt in de aflossing van de wacht van de oude, zittende groep door de nieuwe, aantredende groep. Het beleid wisselt, de democratie werkt optimaal. In de

waaierdemocratie

kan de ontevredenheid van de kiezers zich niet posi- tief richten op een herkenbaar altematief voor het gevoerde beleid, maar waaiert uit over allerlei groepen die onderling geen samenhang vertonen.

Het beleid wordt voortgezet, maar de democratie wankelt. Deze ontwikkeling kan op den duur leiden tot het ontstaan van de

tangdemocratie.

Aan de vleu- gels van de waaier ontstaan dan antidemocratische groepen die tezamen de andere groepen in het democratische centrum veroordelen tot samen- werking. Dit kan tenslotte lei den tot een eenmalige keuze tussen de verharde vleugels aan de uiteinden van de waaier en het democratische centrum. Dan is er sprake van een fatale tangbeweging die de on- dergang van zowel het beleid als de democratie in- luidt.

Stressbestendigheid

De Nederlandse democratie is een waaierdemocra- tie. In beginsel draagt onze democratie dus het zaad van de eigen vernietiging in zich, zodat voortduren- de waakzaamheid geboden is. Evenmin als in

1967

acht ik de tangdemocratie nabij, maar toch neemt het probleem van het vinden van een toereikend draagvlak zorgwekkende proporties aan. In de Tweede Kamer heb ik onlangs naar aanleiding van vragen van het

G PV

opgemerkt dat de vergelijking met de situatie in de republiek van Weimar voor Nederland gelukkig nog niet in zicht is. Dat neemt niet weg dat elke mogelijke beweging in de richting van een tangdemocratie voor Nederland nauwlet- tend gevolgd moet worden.

Wat mij vooral zorgen baart is de stressbestendig- heid van onze democratie. Regeren betekent - zeker in een tijd van oplopende werkeloosheid, met een moeilijk beheersbare immigratie en een over- belasting van de verzorgingsstaat, dat er onherroe- pelijk impopulaire maatregelen moeten worden ge- nomen die leiden tot gevoelens van onvrede en pro- test. Dat ongenoegen waaiert uit over tal van partij- en. Die uitwaaiering heeft echter tot gevolg dat de vorming van een werkbaar, creatief altematief juist bemoeilijkt wordt . Immers, een coalitie met partij- en die een nog forsere ombuigingstaakstelling be- ogen dan de huidige coalitie, betekent een nog gro- tere inbreuk op de verzorgingsstaat terwijl er voor het beleid van nu al geen breed draagvlak bestaat.

Omdat het protest tegen impopulaire maatregelen zich diffuus verspreidt over het gehele spectrum, wordt de instabiliteit en de onzekerheid ook alge- meen. Als gevolg daarvan nemen de duidelijkheid, stabiliteit en het probleemoplossend vermogen van de overheid verder af. Voor de belangrijke en moeilijke opgaven waar de nationale en lokale overheid voor staan, is dat een ernstige ontwikke- ling. Het gaat om een kwaal die niet kan genezen door zachte heelmeesters, maar een ingrijpende verandering vergt. Ik kom daar later op terug.

De politieke partij: 1967

Een tweede aspect in mijn bijdrage van

1967

naast de penduledemocratie, betreft de functie van de politieke partij. Ik heb beschreven hoe na de fase van de kiesvereniging van de negentiende eeuw en de fase van de integratiepartij uit de verzuiling de behoefte is ontstaan aan de communicatiepartij die zich permanent en via de media richt tot de kiezers.

Daarbij wees ik erop dat het zwaartepunt van de politieke participatie hoe Ianger hoe meer buiten de partijen kwam te liggen in actiegroepen en demon- straties. Verder signaleerde ik dat de betekenis van de politieke partij als middel van communicatie tus- sen politiek en kiezers afnam terwijl de invloed van de televisie op het politieke gebeuren toenam.

De noodzaak van communicatie tussen politiek

t. H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek (Assen 1964) 5

2. E. van Thijn, 'Van partijen naar stembusaccoorden' in: Open briif 2.

Partijvemieuwing? (Amsterdam 1967) 54-7 3. Herdrukt in onder andere:

E. van Thijn, Democratie als hartstocht.

Commentaren en pleidooien 1966-1991 (A'dam 1991) 35-52.

275

(4)

2

^{s &_o}^{6 1994}

en kiezers is sindsdien aileen maar sterker gewor- den. Ik heb toen vooral gewezen op de communica- tiefunctie van de volksvertegenwoordigers, ook

in

regionaal en lokaal verband. Daaraan zou ik nu toe- voegen dat deze communicatieve kwaliteiten be- langrijker zijn dan ooit en dat ook ministers, burge- meesters e.d. voortdurend open moeten staan voor een dialoog met de kiezers, zowel om waar te ne- men wat er onder de kiezers leeft als om inzicht te geven in het beleid. Verder heb ik in

1967

gepleit voor een zorgvuldige en meer open recrutering van kandidaten door de partij; een verbreding van de toegang tot het Binnenhof, om de titel van het proefschrift van Van den Berg aan te halen. Op dat punt zijn inmiddels ook goede vorderingen ge- maakt. Er is sprake van personele vernieuwing op een breed front.

Moderne kaderpartij en jundamentele waarden

In algemene zin lijkt dit beeld niet veel te verschil- len van wat Ruud Koole in zijn proefschrift de modeme kaderpartij noemt. Hij geeft daarin aan dat de partijen zich minder op de ]eden en meer op de kiezers moeten richten. Oat is zeker waar nu de voorheen verzuilde kiezers op drift zijn geraakt zonder, zoals Andeweg in zijn dissertatie al aangaf, nieuwe en vaste bindingen met een partij aan te gaan. Met Koole ben ik echter van mening dat ook de leden van de partij van groot belang blijven. Zijn voorstel om het lidmaatschap van partijen aantrek- kelijker te maken door de invoering van een zoge- naamd

tientjeslidmaatschap

naar analogie van de omroepen, vind ik ook het overwegen waard.

3

Kooles pleidooi voor een gematigde vorm van polarisatie als een kans voor politieke partijen om de ontwikkeling naar een

eenpartijstaat

te keren, is mij natuurlijk uit het hart gegrepen.

4

Met hem ben ik van mening dat een duidelijker standpuntbepa- ling wei degelijk mogelijk is binnen de Nederlandse verhoudingen die compromissen noodzakelijk rna- ken. Partijen of coalities van partijen zijn immers niet !outer een doorgeefluik van een waargenomen kiezersvoorkeur maar hebben de kiezers zelf ook iets te bieden. We moeten niet terugvallen naar het stadium van de kiesvereniging met de bijbehorende sfeer van sterk persoonsgebonden animositeit en

3. R. Koole, De opkomst van de moder- ne kaderpartij. Veranderende partijoroanisa- tie in Nederland 1960-1990 (Utrecht 1992) 421-422.

4· Koole, modeme kaderpartij, 416-417

rivaliteit. De partij of een coalitie van gelijkgestem- de partijen is de vergaderplaats bij uitstek van uit- eenlopende gedachten en opvattingen die gemspi- reerd en getoetst worden aan enkele fundamentele overtuigingen. Ook Hoogerwerf bepleitte in zijn afscheidsrede

Het verval van de politiek

een voortdu- rende bezinning in de politiek op fundamentele waarden. Volgens hem is de grootste uitdaging waar de politiek voor staat : 'Niet de oppervlakkige en eenzijdige modes te volgen, maar denkend van- uit fundamentele dilemma's van politieke waarden de politieke beschaving verder te brengen'.

S

Daar zie ik een belangrijke taak weggelegd voor politieke partijen, maar ook voor de overheid.

In dit verband wil ik wijzen op mijn reactie op het rapport

Eiaentijds buraerschap

van de W etenschap- pelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

⁶

In dat rap- port wordt een beeld geschetst van een plurale samenleving waarin het individu - misschien moet ik zeggen : het ego - centraal staat, een gemeen- schappelijke grondslag ontbreekt en het mondige burgerschap is gereserveerd voor een elite. Ik heb daar grote moeite mee. Op deze manier leidt indi- vidualisering tot een tweedeling in de maatschappij, een 'Zweidrittelgesellschaft' met een onderklasse die wordt afgeschreven. Verder worden in de bena- dering van de

WRR

fundamentele noties als tole- rantie, solidariteit en gelijkwaardigheid als gemeen- schapsnormen ondergewaardeerd. Zowel politieke partijen als de overheid mogen en moeten in hun functioneren bij voortduring gestalte geven aan de- ze wezenlijke bouwstenen, aan de samenbindende elementen van wat ik beschouw als een rechtvaardi- ge plurale samenleving. Daarbij moet het goede voorbeeld worden gegeven, maar mag ook een ap- pel op de tolerantie en solidariteit van aile burgers worden gedaan om die rechtvaardige plurale sa- menleving voor iedereen leefbaar en werkbaar te houden.

Noodzaak van vernieuwinB

Met deze analyse van de Nederlandse waaierdemo- cratie en de functie van politieke partijen kom ik nu aan de voorstellen die ik heb gedaan tot vemieu- wing van onze democratie.

5. A. Hoogerwerf, Het verval in de poli- tiek. Evenwichtsstoornissen bij blijvende dilemma's van waarde (z.p. 1993) 42.

6. E. van Thijn, Solidariteit als norm (z.p.

1993) 2J-29.

(5)

1

:l

r

e

:t

e

:t

e b

i- j,

e

L-

l-

.e n

.e i- .e

)-

~s l-

:e

) -

.u

l-

s &..o 6 '994-

Ik ben niet zo somber gestemd als Daalder was over de mogelijkheden van hervorming. Weliswaar heb- ben wij in

I 970

bij de behandeling van het initiatief- voorstel over de gekozen formateur en het distric- tenstelsel de slag verloren7 en was mijn vorige ministerschap te kortstondig om het advies van de commissie-Biesheuvel in ontvangst te nemen, maar ik heb de hoop op vernieuwing van de democratie niet opgegeven. Ook de ingrijpende constitutionele veranderingen van

I 848

en

1 9 I 7

ken den een lange voorgeschiedenis van pleitbezorgers van de minis- teriele verantwoordelijkheid en het algemeen kies- recht. In de traditie van mijn partij als beweging voor het algemeen kiesrecht en democratisering is naar mijn oordeel het eindpunt ook nog lang niet bereikt. Zoals ik in het begin reeds aangaf, vind ik de noodzaak van vernieuwing van de democratie nog dringender dan voorheen. Er is niet Ianger sprake van lethargie, scepsis en lijdelijkheid maar van een regelrechte vertrouwensbreuk.

Daarmee heeft de discussie over staatkundige vernieuwing niet aileen aan

sense

if

^uraency

^ge-

wonnen, maar is ook in een ander teken komen t e staan.

Fjfectiviteit en leaitimiteit van de overheid

Stond in de jaren zestig en zeventig het vraagstuk van de legitimiteit voorop, nu is vooral de effec- tiviteit in het geding gekomen. En bij een gebrekkig functionerende overheid vallen de slachtoffers het eerst onder hen die dat het minst kunnen verdra- gen. Daarom betreur ik het ook dat in de afgelopen jaren de discussie over de inrichting en de taken van de overheid vooral is gevoerd in bureaucratische termen en met aan het bedrijfsleven ontleende be- grippen terwijl een fundamenteel debat over de rol van de overheid in de samenleving in haar diverse aspecten achterwege is gebleven.

In modern managersjargon wordt over de effec- tiviteit van de overheid vaak het aan 'de Western' ontleende begrip 'afrekenen op' gebruikt. Het is niet toevallig dat deze term vaak in de passieve

vorm wordt gebruikt. In ons stelsel is het namelijk zelden duidelijk wie waarop door wie wordt afge- rekend . Ons kiesrecht is beperkt tot de samenstel- ling van vertegenwoordigende organen die zonder duidelijke meerderheden door coalities, compro- missen en consensus op stroperige wijze voortrnod- deren om tot gecompromitteerde besluitvorming te komen. Angstvallig wordt de aanstelling van functionarissen die in politiek en bestuur een spe- cifieke, zelfstandige verantwoordelijkheid hebben of een college leiden, zoveel mogelijk buiten het bereik van de kiezers gehouden. Zelfs de Grondwet wordt in dit verband als bastion van behoudzucht naar voren geschoven. In deze zaken ligt een demo- cratisch tekort van de eerste orde dat zowel de legi- timiteit als de effectiviteit van het bestuur aantast.

HerscheppinB van de overheid

Het is hoog tijd 'to re-invent government', voor een herschepping van de overheid en wel in die zin dat stroperigheid en fragmentatie plaatsmaken voor een doelgericht optreden . De overheid moet tast- bare en zichtbare resultaten kunnen boeken op moeilijke terreinen als de zorg voor het milieu, de bevordering van de veiligheid en de integratie van minderheden. Een herschapen overheid moet on- der meer duidelijkheid bieden over verantwoorde- lijkheden en leiderschap en tevens beschikken over instrumenten om knopen door te kunnen hakken.

Het openbaar bestuur heeft ook te maken met mondige en zelfstandige burgers die daarom vra- gen. Vooral op lokaal niveau stellen de burgers ho- ge eisen aan de doelmatigheid van het bestuur. Het gaat dan immers om hun directe leefomgeving die zij minstens zo goed kennen als hun vertegenwoor- digers en bestuurders. Dit verlangen naar doelma- tigheid botst echter niet zelden met de eigen ratio- naliteit van de gemeentelijke besluitvorming.

Pieter Tops wees in zijn recente hoek over

Moderne reaenten

treffend op het dilemma waar bestuurders dan mee worden geconfronteerd. De burgers wil- len zowel democratie als daadkracht terwijl deze

7. Het initiatiefvoorstel was afkomstig van de kamerleden Van Thijn, Goudsmit en Aarden ; Kamerstukken 11, 1970-1971, 10993, nrs. 1-3; Zievoor het wetsvoorstel en de mondelinge behandeling : De grondwetsherziening 1972, dee! IV (documentatiereeks Naar een nieuwe Grondwet, dee! 1 o)

(Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1975) •8J·5•7-

(6)

2

s &..o 6 1994

niet zonder meer met elkaar zijn te verenigen. Tops signaleert ook de uitweg uit dit dilemma: 'Slag- vaardig beleid is vaak niet mogelijk zonder actieve inbreng van betrokkenen. Democratie en doelma- tigheid veronderstellen elkaar: geen doelmatigheid zonder democratie, maar ook geen democratie zon- der doelmatigheid' .

8

In aansluiting bij deze analyse acht ik een sterker profiel van de burgemeester op lokaal niveau en van de minister-president op nationaal (en intematio- naal) niveau, van groot belang. Een versterking van de positie van deze ambtsdragers als onderdeel van de versterking van de effectiviteit van de overheid, roept natuurlijk direct de vraag op naar de verster- king van de democratische legitimatie van de wijze waarop de burgemeester en de minister-president worden aangesteld. Beide elementen, effectiviteit en legitimatie, kunnen niet los van elkaar worden gezien. De noodzaak van versterking van de effec- tiviteit van het openbaar bestuur dwingt ons daar- om opnieuw aandacht te geven aan verdergaande democratisering van de aanstelling van de burge- meester en de minister-president. Ook rnijn voor- stellen van destijds ten aanzien van partijpolitieke vernieuwing en het kiesstelsel zijn tegen deze nieu- we achtergrond nog steeds actueel. Uitvoering van deze voorstellen vind ik zelfs dringend geboden met het oog op de vergroting van het probleemop- lossend vermogen van de overheid en de daarmee onverbrekelijk verbonden versterking van de de- mocratische legitimatie van de overheid .

De samenhang van legitirniteit en effectiviteit, van democratie en daadkracht, is gelukkig ook naar voren gekomen in de werkzaarnheden van de com- missie-Deetman en de subcommissies daarvan . Ik zie deze rapporten als goed voorwerk voor vemieu- wing. De gevoerde debatten zie ik niet als achter- hoedegevechten maar als voorhoedegevechten; de stellingen zijn betrokken maar de slag moet nog worden geleverd.

Verenisd Koninkrijk

AI eerder heb ik betoogd dat rnijn voorkeur voor de penduledemocratie niet automatisch naar een

tweepartijenstelsel voert. Ik hoef niet te verhullen dat een dergelijk stelsel rnij nog steeds het meest bekoort. In dit opzicht kijk ik vooral, overigens op- nieuw in het goede gezelschap van Hans Daalder, met intense belangstelling naar de overzijde van de Noordzee waar de uitspraak van de kiezers direct leidt tot de vorming van een kabinet. Daarbij denk ik natuurlijk niet zozeer aan de in schandalen ge- smoorde

Back to

basics-campagne waarbij zelfs Pro- fumo het schaamrood naar zijn kaken zou voelen stijgen. Ik denk vooral aan de vitaliteit van de Britse politiek en democratie. Wie herinnert zich niet de gebeurtenissen rond de val van mevrouw Thatcher en de spannende stemming in het Lagerhuis over de amendementen bij het Verdrag van Maastricht. De Britse burgers (en de toeschouwers van overzee) zijn geboeid en betrokken bij de drama's en kome- dies van Westminster waar parlement en politiek een arena en theater vormen in de goede zin des woords. Het is mij niet ontgaan dat het ritme van de pendule daar sinds geruime tijd vertraagd is. Maar er lijkt inmiddels weer voldoende wrijvingsenergie te zijn verzameld voor een nieuwe slingerbewe- ging. Hoezeer de hete adem van de kiezers de Britse regering beweegt, zeker in de aanloop naar de ver- kiezingen voor het Europese Parlement, is voor iedereen zichtbaar.

Meerpartijen-coalities: japan

Het was mij echter al in

¹967

duidelijk dat een der- gelijk stelsel in Nederland geen goede voedingsbo- dem vindt. Wij hechten daarvoor teveel aan de vrij - heid om onze beginselen ook in organisatorische zin ten voile te belijden. Een tweepartijenstelsel is ook niet nodig om het vi tale democratische principe van de machtswisseling door een kiezersuitspraak vorm te geven. Vorig jaar hebben we gezien hoe dit oer- mechanisme van de democratie ook in een land als Japan kon werken. De partij die daar decennia lang de dienst had uitgemaakt, viel na een reeks van schandalen die verband hielden met het monopolie van de macht, tenslotte uiteen. Dit opende de weg naar het ontstaan van een altematieve coalitie van meer partijen die na de verkiezingen uiteindelijk een belangrijke politieke hervorming en een wijzi-

8. P. Tops, Modeme reaenten. Over lokale democratie (Amsterdam 1994)

189-190; Zie over daadkracht en democratie ook de analyse in het rap- port 'De buraemeester ontketend' (Kamerstukken 11, 1992-1993, nr. 35, o.a. 3-4 en 8.

(7)

11 t

e

t

k

.e .e

)-

i-

n

k

n n

ls

• g

n

i e

s &..o

6

1994

ging van het kiesstelsel wist te bewerkstelligen.

Soortgelijke ontwikkelingen hebben zich voorge- daan in Canada en doen zich nu voor in Italie.

Stembusakkoord

Ook in ons land lijkt een politieke aardverschuiving op til. Evenals in

1967

zullen de beide grote partij- en in meer of mindere mate verliezen aan andere partijen. Deze verschuiving blijft echter beperkt tot een ingrijpende herschikking van de bestaande waaier bij het ontbreken van een helder alternatief.

Ik heb destijds voorgesteld om te komen tot een stembusakkoord waarbij een groep partijen de kie- zers tegemoet treedt met een gemeenschappelijk concept-regeringsprogramma en een gemeen- schappelijke kandidaat-premier. Dit voorstel biedt de kiezer het gewenste alternatief en respecteert de inbreng van de eigen opvattingen van de betrokken partijen. Zelfs dit compromis is te radicaal gebleken voor de bestaande verhoudingen in ons land. Het ging erom de kiezers v66r de verkiezingen duide- lijkheid te verschaffen over de regeringsvornlling na de verkiezingen. Nu is de situatie voor de kiezers onoverzichtelijker dan ooit omdat elke partij zijn hand en vrijhoudt, zelfs

D 66,

al spreekt deze partij het duidelijkst van allen een voorkeur uit voor de eerste optie, namelijk de paarse coalitie. Toch blijf ik ervan overtuigd dat het instrument van het stem- busakkoord niet aan waarde, betekenis en actuali- teit heeft ingeboet.

Partieel stemmachine-akkoord

Daarom zou ik nu, om althans enige duidelijkheid te verschaffen, het voorstel op tafel willen leggen van een partieel stemmachineakkoord.

Ik denk aan een stemmachineakkoord over de wenselijkheid van staatkundige vernieuwing ter be- vordering van een penduledemocratie: een ak- koord tussen de partijen die hieraan de voorkeur geven. Dit akkoord kan worden geformuleerd als een concept-passage voor het regeerakkoord.

Daarin zouden in elk geval een herziening van het kiesrecht in de richting van een districtenstelsel, een meer directe invloed van kiezer en parlement bij de aanwijzing van de formateur, de positie van

de minister-president, de positie en de aanstelling van de burgemeester, uitbreiding van de openbaar- heid van bestuur (met name van belang voor het uitoefenen van publieke controle bij verzelfstandi- gingen en bij de Europese besluitvorming) en ten- slotte het referendum moeten worden opgenomen.

De partijen die dit politieke akkoord onderschrij- ven geven daarmee aan dit thema gezamenlijk tot inzet van de verkiezingen, de kabinetsformatie en de uitvoering van het regeerakkoord te maken . Het akkoord impliceert geen uitspraak over de politieke samenstelling van het te vormen kabinet, maar fun- geert wei als toetssteen voor de betrokken partijen onderling en voor de kiezers aan wie - tenminste op het vitale punt van de vernieuwing van onze de- mocratie - een helder alternatief geboden wordt.

Kiesstelsel en minister-president

Hiermee heb ik tegelijk een verbinding gelegd tus- sen partijpolitieke en staatsrechtelijke vernieu- wing. Beide benaderingen kunnen niet los van el- kaar worden gezien. Partijpolitieke vernieuwing, vooral in de verhouding en samenwerking tussen partijen, is nodig om tot staatsrechtelijke vernieu- wing te komen, maar staatsrechtelijke vernieuwing heeft ook belangrijke gevolgen voor partijpolitieke vernieuwing .

Daalder wees in

1967

al op de problemen die hier liggen.9 De staatsrechtelijke vernieuwers ble- ven volgens hem steken in de onverenigbaarheid van het Britse parlementaire en het Amerikaanse presidentiele model terwijl de partijvernieuwers stuitten op de onwil van het centrum om de ma- noeuvreerruimte van het 'verdeel en heers', prijs te geven.

Tegelijk geeft deze analyse echter ook de kansen aan die er nu zijn voor vernieuwing. De komende jaren is het waarschijnlijk niet meer vanzelfspre- kend waar het centrum in de Nederlandse partijpo- litiek ligt. Bij de staatsrechtelijke vernieuwing (ik denk dan vooral aan het kiesstelsel en de aanstelling van de minister-president) kunnen nu doordachte en creatieve voorstellen worden geformuleerd die mogelijke onverenigbaarheden van het Britse en Amerikaanse model vermijden.

9. H. Daalder, 'Politiek bestel en andere realiteiten' in: H. Daalder, Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en veraelijkende politieke wetenschap, red.

J.Th.J. van den Berg en B.A.G.M.

Tromp(A'dam

1990) 177-192 .

279

(8)

2 28o

s &_.o 6 1994

De commissie-Biesheuvel heeft op dit punt het voorstel gedaan om de formateur door de Tweede Kamer te laten aanwijzen binnen een bepaalde ter- mijn.10

Ook de voorzitter van de commissie-Deetman zelf heeft, na de terechte kritiek op het magere en onvolledige rapport van de commissie-De Koning, in overleg met enkele deskundigen, onder wie Andeweg en enkele deskundigen van de stafafdeling Constitutionele Zaken en W etgeving van mijn de- partement, een interessant stuk geproduceerd. '' Daarin zijn uitgewerkte teksten van de Grondwet en Kieswet opgenomen voor een regeling van de verkiezing van de minister-president en het distric- tenstelsel naar Duits model. Het Duitse model dat in de jaren zestig weinig aandacht kreeg, heeft zijn aantrekkelijke kanten, zowel ten aanzien van het kiesrecht als de aanwijzing van de Bondskanselier door het parlement. Ook een aanwijzingsbevoegd- heid van de parlementair voorgedragen regerings- leider verdient in dit verband nadere overweging.

Ik wil hier ook zelf een duit in het zakje doen. Ik denk aan het volgende. Onze verkiezingen staan sterk in het teken van de lijsttrekkers die door hun partijen en de media worden geafficheerd en gepre- senteerd als toekomstige minister-president. 1 2 Die duidelijkheid wordt de kiezer gelukkig wei gebo- den. Als een van die kandidaat-premiers er tijdens het wonderlijke proces van de kabinetsformatie in slaagt om het begeerde ambt te verwerven, kan hij zich als nieuwe minister-president dan ook met een zeker recht - zij het op een indirecte wijze - als gelegitimeerd beschouwen. De kiezers staan nog steeds buiten spel, maar door hun toedoen is de kring van spelers in elk geval beperkt. Bij een der- gelijke ontwikkeling past de spelregel dat het lijst- trekkerschap ook in formele zin fungeert als benoe- mingsvereiste voor het ambt van premier. Ver- rassingen voor de kiezers ten aanzien van de kring van kandidaat-premiers worden daarmee in elk geval uitgesloten. Een duveltje uit de doos achteraf zou op dit punt immers kiezersbedrog betekenen.

Natuurlijk is dit voorstel geen substituut voor het vitale punt dat de kiezers voor de verkiezingen dui- delijkheid moet worden geboden over de rege-

1 o. Rapporten van de Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezer- beleidsvorming (Den Haag

1984).

11 .

Kamerstukken II

1993-1994 21427 ,

nr.

62.

1 2. J.P. Rehwinkel, De minister-presi-

ringsvorming na de verkiezingen. Toch lijkt het me een stapje in de goede richting om de in de verkie- zingspraktijk op dit punt reeds geboekte winst ook vast te leggen.

Kortom : er zijn voldoende en recente voorstel- len voor vernieuwing beschikbaar die de aandacht verdi en en.

Districtenstelsel en voorkeurstem

De versterking van de legitimiteit en effectiviteit van de overheid zijn naar mijn oordeel gediend bij de voorkorning van een vergaande versnippering van het politieke spectrum en bij een nog grotere concentratie op personen in politieke campagnes.

De verantwoordelijkheden en alternatieven wor- den daarmee voor de kiezer helder gesteld, zowel tussen partijen als binnen een partij . Een wijziging van het kiesrecht in de richting van een districten- stelsel en een verzwaring van de voorkeurstem zijn daarvoor de aangewezen instrumenten. Ook Daal- der meende in

1967

dat dit een begaanbaar pad naar vernieuwing was. '3 Het is dan ook te betreuren dat de commissie-Deetman deze kans voor een belang- rijk deel heeft gemist ondanks de steun die ervoor leek te bestaan . Ik moet hier toch vaststellen dat het concrete resultaat van de werkzaamheden van de commissie-Deetman op dit punt, om de woorden van mijn artikel uit

1967

aan te halen, is verzand 'in wat moeizaam gesleutel aan een enkel onderdeel van ons kiesstelsel'. '4

Riferendum

Tenslotte kom ik bij het referendum. Dit instru- ment komt niet voor in de analyse van de pendule- democratie die ik heb gegeven maar staat daar ook zeker niet haaks op. Ik herinner eraan dat het eerste concrete voorstel in Nederland voor de invoering van een referendum - overigens gekoppeld aan de afschaffing van de Eerste Kamer - afkomstig was van Troelstra. Het referendum vormt een belicha- ming van het model van de directe democratie. Al te lang klonk hier te Iande het ' Keine Experimente' bij voorstellen tot invoering van dit democratische instrument voor besluitvorming. Ten onrechte werd en wordt het referendum afgeschilderd als een bedreiging van onze vertegenwoordigende de-

dent, Eerste onder aelijken

'!.f

aelijke onder eersten? (Zwolle

1971) 139- 146.

1 3. Daalder, Politieke realiteiten

190-

I

9

^I.

14.

E. van Thijn, Stembusaccoorden,

54·

(9)

-

e k

l-

It

it ij

g

·e

'·

::I t g

1-

n

1-

J-

,

>r

::t

le

1-

as

a-

\1 e'

1e

te .Is

e-

s&.o6 1994

mocratie, terwijl het juist fungeert als een verrij- king en stimulans daarvan. Ik zie alle reden om ook ten aanzien van het referendum - om met Willy Brandt te spreken - wat meer democratie te 'wagen'. Dit komt het publieke debat, de betrok- kenheid van de burgers bij de aanpak van gemeen- schappelijke problemen en de legitimiteit van de overheid ten goede. Daarbij vind ik dat het natuur- lijk om echte, bindende referenda moet gaan. Vrij- blijvende raadplegingen van de bevolking die niet resulteren in de uitvoering van de gebleken opvat- ting van de stemmers, kunnen immers snel een funeste en averechtse werking hebben op de ver- houding tussen burgers en overheid. Ook lijkt het me goed om te overwegen het initiatief voor een referendum niet uitsluitend bij het bestuur maar ook bij de bevolking te leggen. De commissie-Bies- heuvel en de commissie-Deetman hebben voor de nadere vormgeving van het referendum belangrijk werk verricht, zowel voor het referendum op lokaal niveau als het referendum op nationaal ni- veau. In deze reeks past ook het organiseren van referenda bij verdragen waarbij belangrijke delen van de nationale soevereiniteit overgedragen wor- den aan intemationale organen. We moeten mis- schien ook denken aan de organisatie van een refe- rendum op Europees niveau.

Slinaer-en teaenbeweaina

Ik begon met Daalders bekende kanttekeningen bij de 'regentenmentaliteit'. Vervolgens heb ik Tops genoemd die aangaf dat onze democratie hoge eisen stelt aan de moderne regenten. Nu keer ik aan het eind van dit betoog weer terug naar de regen ten van Daalder.

Daalder heeft in zijn boeiende afscheidsrede van vorig jaar ook met een zeker begrip gesproken over de oude regententradities en de deling van macht die weliswaar de betekenis van verkiezingen relati- veert, maar wei de inbreng van tal van maatschap- pelijke organisaties in het zogenaamde middenveld bij de overheid verzekert.

¹5

Overigens liet hij niet na te wijzen op de commerciele exploitatie van de

overheidsambten in het verleden en de kostbare he- dendaagse varian ten daarop in de vorm van calcule- rende contractanten als exteme adviseurs en inte- rim-managers. Tegelijk wees Daalder echter op de slinger van de tegenbeweging die telkens weer een eenduidig politiek primaat verlangt door de kiezers meer invloed te geven en de overheid slagvaardiger te maken. Voor die tegenbeweging blijf ik - na meer dan vijfentwintig jaar praktijkervaring - een voorkeur houden, ook al kan dit afbreuk doen aan de consensusdemocratie. Ik pleit daarmee niet voor een nieuw 'polarisatiescheutje', zoals Daalder in een recent interview met

Trouw

werd voorgehou- den door zijn gesprekspartners

¹⁶,

maar juist voor een akkoord voor vernieuwing, geen 'agreement to disagree' maar een 'agreement to agree'.

Toekomstdroom en impuls

Meer dan vijfentwintig jaar geleden zag ik moge- lijkheden voor staatkundige vernieuwing in ons land tegen de achtergrond van lijdelijkheid, scepsis en lethargie. Terugblikkend geeft dat wel een zeker gevoel van nostalgie maar daarin mag de toekomst- droom van destijds niet verloren gaan. Toekomst- dromen omvatten vaak zowel een waarschuwing als een voorspelling die uitkomt. Daarin onderscheidt de droom zich wezenlijk van de illusie die per definitie tot mislukken gedoemd is. Ik zie mijn be- spiegelingen in deze lezing dan ook bepaald niet als luchtspiegelingen maar als een impuls voor droom, denken en daad bij de staatkundige vemieuwing die onze democratie hard nodig heeft.

Wiser

maar op een aantal punten ook

sadder

dan voorheen, acht ik die vernieuwing nu absoluut noodzakelijk om de vertrouwensbreuk tussen burger en overheid te helen en de effectiviteit en democratische legitima- tie van de overheid, daadkracht en democratie, te versterken. Het momentum daarvoor is gekomen, de tijd dringt.

*

Toespraak van de minister van Binnenlandse Zaken drs. E. Van Thijn, ter aeleaenheid van de Daalder-lezinB op 1 6 april 1994 te Lei den

1 5. H. Daalder, Van oude en nieuwe reeenten. Of politiek als beroep. (Leiden 1993) J8-J9·

16. W. Breedveld en H. Goslinga, 'Kiezers van co A en PvdA op drift door fa! end leiderschap', Trouw (9 april 1994)·

28 1

(10)

2 282

s&..o6 1994

Een Renaissance voor de publieke

omroep

Voor

I So

gulden per jaar heeft de Nederlandse tele-

Om de toekomst van de publieke omroep veilig te stellen moeten in de huidi- visiekijker een prachtig aan-

bod van drie publieke tele- visienetten en vijf radio- zenders: goed nieuws, veel sport, amusement en cul- tuur. Niet commercieel en toch geen staatsomroep, plu-

WALTER ETTY

ge structuur twee wijzigin- gen worden aangebracht.

Twee ingrepen die ener- zijds meebuigen met de in- ternationale ontwikkeling,

Commissaris Zendtijd en Toezichtzaken

Commissariaat voor de Media; penninameester van de Partij van de Arbeid

riform dus voor elk wat wils.

Toch zal het binnen tien jaar gedaan kunnen zijn met deze bijkans ideale situatie. Niet omdat de Hilversumse omroepen lui en onbekwaam zouden zijn en ook niet omdat de Haagse wetgever er niks van zou begrijpen, maar omdat de gevolgen van technische, econornische en juridische ontwikke- lingen op wereldschaal het in stand houden van het huidige Nederlandse omroepbestel tot een achter- hoedegevechtmaken.

Erkenning van die internationale ontwikkeling, maar vooral het onderkennen van de toekomst- waarde van een aantal specifiek Nederlandse ken- merken van de publieke omroep kunnen de basis zijn voor een nieuwe bloeiperiode.

T wee inarepen

De grootste bedreiging van het huidige bestel is de toenemende concurrentie door commerciele zen- ders. Dat zet enerzijds de financiering door middel van de s

T E R

onder druk en knaagt anderzijds aan de maatschappelijke acceptatie van de verplichte om- roepbijdrage.

De concurrentieslag tussen de publieke en de commerciele omroepen is een ongelijke. De pu- blieke omroep moet immers aan bepaalde pro- grammavoorschriften voldoen en is beperkt in zijn mogelijkheden om op nieuwe technische ontwikke- lingen, zoals interactieve televisie, in te spelen.

Daartegenover staat dat de publieke omroep, in tegenstelling tot de commerciele omroep, bij voor- baat verzekerd is van

70

procent van zijn inkom- sten.

anderzijds de oorspronke- lijke kracht van de om- roepverenigingen benutten:

I.

De financiering uit de verplichte omroepbij- drage wordt in een korte overgangsperiode om- gebouwd tot een systeem van abonnee-televisie.

Aileen wie kijken wil, betaalt. Dat dit echt niet tot het faillissement van de omroep zalleiden zal ik nog verduidelijken. Het wegnemen van de betaalverplichting maakt het doorsnijden van de steeds knellender mediawettelijke gouden koorden mogelijk. De omroepverenigingen krijgen daardoor dezelfde handelingsvrijheid als de commerciele concurrent.

2 .

De huidige omroepverenigingen en de

N

o s vormen een cooperatie naar het model van de Perscombinatie n.v. Dit is de vorm waarin het ideaal van een pluriforme omroep op ideele grondslag ook een groot zakelijk succes kan worden in een concurrerende markt.

Van oudsher blijkt dat de combinatie van inkomsten uit abonnementen en reclame bij de gedrukte me- dia een succes-recept is voor kwaliteitsprodukten.

Toegepast op de audiovisuele media zal ook zonder dwang van een wettelijk verplicht programmavoor- schrift de omvang en kwaliteit van nieuws, infor- matie en cultuur op

^TV

minimaal gelijk blijven en waarschijnlijk sterk verbeteren.

Een directe relatie tussen kijker en omroep zallei-

den tot een renaissance van de publieke omroep .

Deze ontwikkeling zal bovendien de trekker kun-

nen zijn van de ontwikkeling van abonnee-televisie

en nieuwe multimediadiensten op de kabel.

(11)

-

le

:e i-

1-

t.

r-

1-

g,

e-

:1-

i

j-

n- e.

et :

al :le

i l l

~n

tls

)S

::le

.et

Je an

en .e-

n.

.er

>r-

>r- en

ei-

:p.

m- sie

s&_o61994

De huidige goede uitgangspositie

van

de

Neder-

landse audiovisuele industrie en de telecommunica- tiesector

(kabelinfrastructuur) kan zo in een daad-

werkelijk competitief voordeel in Europa worden

omgezet.

1.

Goede uitaanaspositie

Wie kijkt naar kosten en kwaliteit moet erkennen dat de

Nederlandse

publieke

omroep

het

goed

doet. Vergelijking met het buitenland

en met R T L

4

en

5 kan deze stelling onderbouwen.

In de ons omringende Ianden wordt meestal een

veel hoger kijken luistergeld geheven. Ook door

het groter aantal inwoners is het uurbedrag dat de publieke omroep in bijvoorbeeld Duitsland ter be-

schikking staat vier keer zo hoog als bij ons.

Omroepbijdragen

1993

per jaar per huishouden voor kleurentelevisie, omgerekend in Nederlandse guldens (cijfers kunnen iets cifwijken wegens koersverschillen)

Belgie 372 Denemarken 451 Duitsland 3 2 I

Frankrijk 201 Groot Brittannie 224

Ierland 114 Italie 173 Luxemburg

Nederland 168 Noorwegen 333 Oostenrijk 387

Polen 83

Zweden 334

Zwitserland 397

Het

succes van Van den Ende en De Mol en ook het

NoB in

het buitenland

wordt

onder andere

ver-

klaard door de goede prijs/kwaliteitsverhoudimg die de Nederlandse situatie kenmerkt.

De programmering van

R T L 4 wordt wel veel

goedkoper gemaakt dan de drie Nederlandse zen- ders, maar blijft ver achter als het gaat om informa-

tie, cultuur en sport.

Er valt zeker veel te leren van de efficiency waar- mee onder Luxemburgse Ieiding

R TL4

(in Hilver-

sum en Aalsmeer) zijn programma produceert. Ad-

Zendtijdaandelen per programmasoort publieke omroep vs.

R T L

in

199 3

(tijdvak

18.00-24.00

uur)

- Publieke omroep

c::::J

^{R T L}4( + 5) 3sl 27 410 415 "13 4 121•4 614 712

30

25

20

10

II 1 1n ilo ⁿ

5

0

8114

Zendtijd totaal: n 1 +2+3= 62 83 uren

I

^{R T L}4+ 5=2703 uren Bron: Nos Kijk-en Luisteronderzoek

derlandse

schaal echter

onvoldoende op om

een volledig programma (niet alleen amusement maar ook informatie en cultuur) te financieren.

Nu de rook van de Luxemburgse

verovering van een

fors deel

van

de Nederlandse kijkersmarkt is opgetrokken blijkt dat het marktaandeel van onze publieke omroep in Europees perspectief op een goed peil blijft

en R T L vooral

publiek met lage koopkracht trekt.

Marktaandelen publieke en commercie1e omroepen in

1992

publiek commercieel

% %

Belgie (Vlaams) 34.3 42,8 Belgie (Wallonie) 23,4 27' 2

Duitsland 43 ^40,1

Frankrijk 39,6 56,9

Eng eland 44.4 ^5o,8

Nederland 47.4 28,6

vertenties als enige inkomstenbron leveren op Ne- (Bron: Screen Diaest, oktober 1993)

(12)

S 8{.D 6 1994

Anders dan in d~ andere Europese Ianden wordt publieke omroep in Nederland gemaakt door priva- te organisaties (A VR o, NCR v, v A RA etcetera) die in onderlinge concurrentie groot geworden zijn, maar tegelijkertijd gehouden waren samen te wer- ken. Pluriformiteit is daarom een ingebakken ei- genschap en niet een door de wet opgelegde saai- heid of neutraliteit.

Deze private organisaties hebben een eigen band met de kijkers, niet aileen door de programma's, maar ook door lidmaatschap en programmabladen.

Die eigen binding met de kijkers kent ook een zake- lijke component: de omroepverenigingen hebben een belangrijke eigen inkomstenstroom,waarvan de omvang afhankelijk is van eigen inspanning: leden- werving en -binding, kwaliteit en kosten van het programmablad. Bovendien is men er in geslaagd een aanzienlijk eigen vermogen op te bouwen.

Hoe kunstmatig (en met steeds meer wet- en regel- geving beschermd) deze structuur de afgelopen twee decennia ook is geworden, toch hebben we daarmee in Nederland kenmerken en eigenschap- pen ontwikkeld om eerder en beter dan elders in Europa de essentiele kwaliteiten van publieke om- roep te behouden, ook a! heeft deze staatsgegaran- deerde produktiewijze als juridische en economi- sche vorm geen toekomst.

II. Multimedia: een wereldrevolutie

Omroep was in Europa tot voor kort een staatsmo- nopolie. Schaarste in frequenties en schaarste in financiele middelen zijn daarvoor de belangrijkste verklaring. Ook een ontzag voor de grote invloed van radio en later televisie op de burger speelde een rol bij de strakke regulering. De zakelijke belangen van de traditionele media, de uitgevers van kranten en tijdschriften, hebben bovendien een grote rol gespeeld in het aan de leiband houden van de om- roep, met name om de reclame te minimaliseren.

lntussen is van schaarste in technische zin geen sprake meer, integendeel. Kabel en satelliet zijn als altematief voor, of aanvulling op de ether beschik- baar. Digitalisering en compressie zorgen voor over- vloed. Het technisch onderscheid tussen spraak, beeld en data verdwijnt. Juridisch onderscheid tus- sen omroep, telecommunicatie en dataverkeer is nauwelijks meer te maken.

Ook financiele schaarste kan het overheidsmo- nopolie niet Ianger rechtvaardigen, integendeel.

Ondanks pogingen om commerciele omroep door nationale wetgeving tegen te houden zijn er grote private TV-imperiums ontstaan. Binnenlandse en buitenlandse investeerders staan te trappelen om te kunnen investeren in een van de weinige veelbelo- vende groeisectoren van de Europese economie:

multimedia en telecommunicatie.

De vrije markt en de open grenzen van de Eu- ropese Unie brengen een juridisch kader mee waar- in de combinatie van inkomstenbronnen van de publieke omroep uit enerzijds reclame en ander- zijds een verplichte omroepbijdrage als marktver- storing en oneerlijke concurrentie wordt gezien.

Aileen door strenge voorwaarden en beper- kingen aan de publieke omroep op te leggen en te handhaven kan een verplichte omroepbijdrage en een voorrangspositie in de ether en op de kabel nog worden verdedigd.

Radio en televisie zijn inmiddels inderdaad dee!

van een markt geworden. De wereldmarkt van multimedia waarin hardware en software, telecom- municatie, video en computer, film en televisie tech- nisch en commercieel aan elkaar geknoopt worden.

De publieke omroep is echter van oorsprong non-commercieel en nationaal en moet die ken- merken in Europees rechtelijke zin eerder verster- ken dan Iaten varen. In de Nederlandse Mediawet is bij voorbeeld vrijwel alles wat riekt naar risicodra- gend investeren met andere private partners verba- den, evenals 'nevenactiviteiten' die niet direct aan het verzorgen van programma's zijn verbonden. De produktie van programma's, de handel en exploita- tie van rechten en de ontwikkeling van nieuwe diensten vraagt echter juist om steeds nieuwe com- binaties, creatief en commercieel, waarbij nationale grenzen aileen een rol spelen als die samenvallen met de grens van een taal- ofmarktgebied.

III. Omroepbijdraae alsjuik

Ook a! is de verplichte omroepbijdrage in ons land relatief laag, toch is er geen enkel perspectief op verhoging. Oat heeft verschillende oorzaken.

Allereerst wordt het kijk- en luistergeld gezien als een door de overheid opgelegde heffing. Het algemene klimaat in ons land is dat de collectieve lastendruk juist omlaag moet. Onderdeel van dit klimaat is ook dat de publieke opinie overheids- gefinancierde sectoren inefficient en spilziek vindt.

Het beschikken over drie publieke kana! en vindt

de kijker vanzelfsprekend. Er is geen enkel verband

tussen betalen en genieten.

(13)

>r

:e

:n

:e

)-

l-

r-

le

r- r-

el

Ll1

1- 1- 1.

:n

:n ot

•e

it s-

s &..o 6 '994

In de tweede plaats is er via de kabel een groot aan- bod van kanalen waarvoor men niets hoeft te be- talen. Met name sinds de komst van RTL

4

groeit het sentiment dat niet de kijker maar de adverteer- der betaalt voor televisie. Dit wordt nog versterkt doordat ook bij de publieke omroep reclamespots en sponsoring een zeer zichtbare inkomstenbron vormen.

Twee derde van de inkomsten van de publieke omroep komt echter uit de omroepbijdrage, slechts een derde uit de reclame. De omvang van de om- roepbijdrage staat echter vast, terwijl de reclame- opbrengst sterk kan fluctueren. Als de STER goed verkoopt kan men extra geld steken in de program- ma's, bij terugloop van het aantal spotjes of het tariefmoet de omroep bezuinigen.

Ook al creeert men een risicofonds om conjunc- turele tegenvallers in de reclameopbrengst op te vangen, het zal duidelijk zijn dat bij een vastliggen- de omroepbijdrage de programmering op lange ter- mijn gestuurd zal worden door de noodzaak de reclame-inkomsten op peil te houden.

Die inkomsten zullen zeer waarschijnlijk zelfs sterk moeten stijgen. Programma's die vee! kijkers trekken worden immers steeds duurder. Ook de concurrerende commerciele omroep wil namelijk meer kijkers om de reclamespotjes duurder te kun- nen verkopen. TV sterren krijgen daarom steeds meer betaald, de rechten om voetbal, films en bui- tenlandse series te mogen uitzenden worden steeds duurder.

Het geld van de omroepbijdrage zal steeds meer ingezet moeten worden om in de concurrentieslag om de reclamegelden overeind te blijven . De pu- blieke omroep moet een ongelijke strijd voeren.

De commercielen kunnen zich immers vrijelijk op de internationale markt begeven, waar de publieke omroep wettelijk sterk beperkt wordt: omdat de publieke omroep al een kleine miljard gulden uit de verplichte kijk- en luistergelden ontvangt moet het zich in zijn commercieel handelen vergaand beper- ken .

De Tv-rechten op een film zullen in de toekomst steeds vaker worden verbandeld in een combinatie van bioscoop-, video-, abonnee-Tv- en open net- exploitatie. lnternationale combinaties zullen van produktontwikkeling tot uitzending ketens vor- men, waaraan de publieke omroep niet mag deelne- men .

Alleen door meer geld te bieden dan de recla- meopbrengsten recbtvaardigen zal de publieke

omroep weerwerk kunnen bieden. Het budget voor bet brengen van diepgravende infoirnatie, kunst en gerichte programma's voor kleine groe- pen kijkers zal zo onder druk komen.

Handhaven van de verplicbte omroepbijdrage is daarom een fuik waarin de publieke omroep steeds minder publieke sympathie krijgt, steeds minder mogelijkheden voor pluriformiteit en brede pro- grammering beeft; een fuik, omdat bet Europees mededingingsrecbt steeds meer beperkimgen zal eisen in ruil voor de verplicbte omroepbijdrage als staatssubsidie. Een fuik waarvan de maaswijdte en de afnemende doorsnee worden gedicteerd door de handel in recbten en de reclameopbrengst.

IV. Publieke omroep als abonnee-televisie

Het principe van de huidige financiering van de pu- blieke omroep is goed: de combinatie van een kij- kersbijdrage en reclame-inkomsten is bij de ge- drukte media de formule voor kwaliteitsprodukten met een massapubliek. Uitsluitend van reclame kun- nen alleen huis-aan-buisbladen of controlled circu- lation-tijdschriften

(Aijormatie, Binnenlands Bestuur

etc.) bestaan. Kleine vakbladen en boeken worden gebeel door de lezers betaald. Maar publiekstijd- schriften en dag- en weekbladen zijn afhankelijk van de betaling door lezer en adverteerder .

Tot voor kort was een directe vrijwillige beta- lingsrelatie tussen kijker en omroep technisch on- mogelijk: ongerichte verspreiding door de ether kon geen onderscheid maken tussen betaler en zwartkijker. Het Nederlandse omroepbestel bena- derde zo'n relatie wei: een omroep kreeg zendtijd en geld naar bet aantal betalende !eden dat de om- roep had. Het bedrag van de ledenbijdrage is echter slecbts een fractie van de omroepbijdrage en moet vooral worden gezien als een abonnement op bet omroepblad. Nog steeds is bet merendeel van de buisboudens lid van een omroep.

Met de ontwikkeling van satelliet- en kabeltele- visie is ook abonneetelevisie ge'introduceerd, in ons land aileen door

Filmnet

nog tot ontwikkeling ge- bracbt. Dit systeem maakt bet techniscb mogelijk dat aileen beeld wordt doorgegeven als daarvoor betaald wordt. De kijker kan direct aan de omroep betalen zonder tussenkomst van de staat.

Filmnet beeft volgens eigen opgave

1 6o.ooo

abonnees die 55 gulden per maand betalen voor

twee kanalen met voornamelijk films en - sinds

kort - voetbalwedstrijden.

(14)

2 286

s &.o 6 1994

T er vergelijking: de ruim vijf miljoen huishoudens die de verplichte omroepbijdrage moeten opbren- gen betalen omgerekend slechts vijftien gulden per maand voor drie Tv-kanalen met een voiledig pro- gramma en vijf radiostations.

Het moet mogelijk zijn om het overgrote deel van deze kijkers/betalers vast te houden als betaling vrijwillig wordt, maar geen abonnement ook bete- kent: geen Nederland

I, 2

en

3.

Zelfs als van de ene dag op de andere de verplichte omroepbijdrage van

I So

gulden wordt omgezet in een vrijwillig abon- nement kan verwacht worden dat vrijwel alle Nederlanders zuilen meedoen. Een paar jaar gele- den werd aan Amsterdamse kabelabonnees het aan- bod gedaan om een rijksdaalder per maand minder te betalen als men slechts een beperkt aantal zen- ders wilde ontvangen. Minder dan

I

procent van de Amsterdammers is toen op dat voorstel ingestapt.

De belangen bij een omschakeling van de ver- plichte bijdrage naar een vrijwillig abonnement zijn echter groot. Als bijvoorbeeld slechts de helft van de Nederlanders mee zou doen, verliest de publie- ke omroep ten opzichte van de huidige situatie niet aileen een half miljard aan abonneegelden, maar ook een fors bedrag aan advertentie-inkomsten, omdat de kijkdichtheid van de programma's en daarmee de reclametarieven sterk zullen dalen.

Het is daarom verstandig een overgangsperiode in te bouwen van bij voorbeeld drie jaar. Gedu- rende die drie jaar betalen aile kijkers die een kabel- aansluiting hebben de nog steeds verplichte om- roepbijdrage als een maandelijkse opslag op hun kabelabonnement. De kabelexploitant wordt zo nodig wettelijk verplicht deze incasso-activiteit op zich te nemen. Maar het is waarschijnlijk beter om met de

VECAI

als vertegenwoordiger van de ex- ploitanten een vrijwillige overeenkomst te sluiten.

Zo kan beter worden geanticipeerd op de vrijwilli- ge situatie na drie jaar. De kosten van incasso via het kabelabonnement zullen waarschijnlijk lager zijn dan de perceptiekosten van de Dienst Omroep- bijdrage, zo'n vijftig miljoen gulden per jaar. Deze dienst zal gedurende de driejaarsperiode nog wel de kijkers en luisteraars die geen kabelaansluiting heb- ben op de huidige manier tot betaling blijven bren- gen.

Na afloop van de overgangsperiode ontstaat dan het moment dat de kabelexploitant zijn abonnee voor de keuze plaatst: wil hij gewoon hetzelfde be- drag per maand blijven betalen in ruil voor hetzelf-

de pakket, of wil hij vijftien gulden per maand min- der betalen, maar dan niet Ianger Nederland

1, 2

en

3

ontvangen?

Voor de mensen zonder kabelaansluiting zal vanaf dat moment een decoder te huur aangeboden moeten worden om het dan gecodeerde signaal te kunnen blijven ontvangen.

In de overgangsperiode kunnen de kabelexploi- tanten, de kijkers, maar vooral de publieke omroep zich op de nieuwe situatie voorbereiden.

De kabelexploitant zal die tijd benutten om zich in te steilen op een nieuwe verhouding met pro- gramma-aanbieders en kijkers. Niet Ianger wette- lijk verplicht doorgeven van programma's naar aile abonnees, maar het verhuren van de verbinding tus- sen een individuele programma-aanbieder en een individuele kijker is het perspectief voor de kabel- maatschappij van de toekomst zoals dat toch al internationaal geschetst wordt. Met de publieke omroep als trekker krijgt de kabelexploitant de kans om aan de kijkers de keuze te geven welke kanalen ze tegen welke prijs willen hebben. De toe- komstige rol van de kabelexploitant zal niet meer vergelijkbaar zijn met die van het waterleidingbe- drijf ofhet

GEB

maar met Albert Heyn of - meer in mediatermen - met een Bruna of

A K

o-kiosk .

v.

Van NOS naar Omroepcombinatie NV

Een driejarige periode is vooral nodig om de huidi- ge publieke omroep de overgang van een staatsge- garandeerd inkomen naar een vrije relatie met de kijkers en luisteraars te Iaten maken. Zoals gezegd, de staatsgarantie is een fuik, brengt onvermijdelijk een groot aantal media-wettelijke en mededin- gings-rechtelijke beperkingen met zich mee en zal de rechtgeaarde programmamaker steeds minder te bieden hebben; tegelijk is de omroepbijdrage na- tuurlijk wei een gegarandeerd inkomen, biedt het omroepbestel een groot aantal bestuurders een zin- vol bestaan en zorgt een semi-publieke rechtsposi- tie voor de medewerkers voor optimale zekerheid.

Een geleidelijke overgang kan het beste van de be- staande situatie combineren met nieuwe groei en bloei.

Het voorbeeld van de Perscombinatie

NV

kan gebruikt worden om aan te geven hoe de omroep- verenigingen als organisaties zonder winstoogmerk succesvol in een concurrerende markt van vrije ondernemingsgewijze produktie kunnen floreren.

De acht A-omroepverenigingen, de

^NOS

en de

(15)

al

i-

:p

:h

) -

le s-

:n

:1- al ce le ce e- er e- in

e-

le :l, jk

rJ.-

.al te a- et

rJ.-

;i-

d.

e-

~n

m

p- rk

je :le

s&.o6 1994

NPS

richten gezamenlijk een nieuwe onderneming op. Ieder brengt bet eigen programma, het eigen bedrijf en een gelijk geldbedrag in. Gezamenlijk brengt men drie Tv-kanalen en vijf radiostations in . De tien aandeelhouders wijzen een Raad van Com- missarissen aan die op zijn beurt een directie be- noemt. Deze directie is verantwoordelijk voor bet exploiteren van de drie Tv-kanalen door middel van tien 'titels'. De programmadirecteur van elke titel wordt benoemd en ontslagen in overleg tussen de directie en het bestuur van de betreffende om- roepvereniging/ aandeelhouder.

Samen uit, samen thuis

De A-omroepen hebben nu allemaal even vee! zend- tijd. Bij de start van de nieuwe onderneming blijft dat zo: aile titels krijgen dezelfde hoeveelheid zend- tijd. In de statuten wordt vastgelegd dat dit ook zo blijft tenzij de aandeelhoudersvergadering met een gekwalificeerde meerderheid anders beslist. Dit sam en uit/ samen thuis-principe zorgt ervoor dat niet lichtvaardig een van de bestaande titels, met de daarbij behorende identiteit, wordt ingekrompen of opgeheven.

Een tijdelijk of eventueel zelfs permanent ver- lies op een van de titels kan de prijs zijn voor bet blijven aanbieden van een pluriform pakket van programma's. Als slecht functioneren van een titel geweten kan worden aan de hoofdredacteur kan hij vanuit de directie worden ondersteund of volgens bovengenoemde procedure worden vervangen.

Als een gekwalificeerde meerderheid van de aandeelhouders echter de overtuiging heeft dat aan een bepaalde titel onvoldoende behoefte is bij de kijker of dat handhaven van een titel het voortbe- staan van de hele onderneming in gevaar brengt dan moet inkrimping of opheffing mogelijk zijn. In zo'n situatie moet aan de bij die titel horende omroep- vereniging wei de mogelijkheid worden geboden zich uit de onderneming terug te trekken. De ande- re aandeelhouders moeten hem desgevraagd dus uitkopen, zodat deze omroepvereniging bij voor- beeld voor eigen rekening en risico abonnee-Tv kan gaan aanbieden of zijn eigen doelstelling op nog andere wijze kan nastreven.

Drie kanalen, een pakket

Een tweede afspraak die bij aanvang gemaakt zou kunnen worden is om gedurende bij voorbeeld vijf jaar de drie kanalen als een pakket aan abonnees aan te bieden. Later kan blijken dat het voor de onder-

neming als geheel nuttig of nodig is om een meer gedifferentieerd aanbod te doen. De ontwikkeling van de markt en van de techniek laat zich niet ge- heel voorspellen. Op dit moment ligt voor de hand dat de nieuwe onderneming bovenop bet basispak- ket van drie kanalen met volledige programma's een aanvullend aanbod zal gaan ontwikkelen. Spe- ciale doelgroepen kunnen een eigen abonnee-aan- bod krijgen, geproduceerd vanuit een bedrijf dat alles al in huis heeft. Sport- en filmrechten kunnen zo verder worden geexploiteerd, maar ook educa- tieve programma's lijken kansrijk. (Educom moet misschien wei de elfde aandeelhouder worden).

De omroepvereniyiny: identiteit, ledenbindiny en aandeelhouder

Elke omroepvereniging wordt dus eigenaar van tien procent van de aandelen van de nieuwe onderne- ming . Bij de benoeming van de programmadirec- teur van de 'eigen' titel heeft het bestuur van de vereniging instemmingsrecht. De omroepbladen blijven bestaan, waarbij het verstandig lijkt om bet management van de bladen bij de nieuwe onderne- ming onder te brengen. De hoofdredacteur wordt aangewezen op voordracht van de omroepvereni- ging en zal steeds nauw samenwerken met de pro- grammadirecteur van de eigen titel.

De verschillen in aantallen !eden/ abonnees en in winstgevendheid tussen de huidige bladen zijn groot. Geheel inbrengen van de omroepbladen in de nieuwe onderneming lijdt onvermijdelijk tot grote verschillen in de omvang van ieders aandeel- houderschap . Bovendien kan bet blad ook in de toe- komst zorgen voor een speciale binding met de

!eden. De huidige ledenbinding heeft immers grote toekomstwaarde. In de kritiek op het oude verzuil- de Nederland wordt gauw vergeten hoe belangrijk ook in deze tijd een emotionele binding en iden- tificatie van burgers met maatschappelijke orga- nisaties is. Ook commerciele ondernemingen pro- beren tegenwoordig door middel van clubs hun klanten emotioneel aan hun produkten te binden.