De functie van planning in de maatschappelijke ontwikkeling 1)

S. L. M A N S H 0 L T

De functie van planning in de maatschappelijke ontwikkeling ^{1 )}

H etgeen dat er geweest is, hetzelfde zal er zijn; en hetgeen dat er gedaan is, hetzelfde zal er gedaan worden, zodat er niets nieuws is onder de zon' heeft de Prediker reeds 3000 jaar geleden met enige filosofische overdrijving gezegd. Wat men overigens van deze stelling denken mag, zij is stellig van toepassing op het onderwerp, dat ons vandaag bezighoudt. Planning is een wezenstrek van het menselijk handelen, individueel zowel als in groepsverband en is inherent aan het feit, dat de mens doeleinden stelt, mogelijkheden overweegt, over intelligentie be- schikt en ook wilskracht heeft, d.w.z. het vermogen om offers te brengen ter wille van iets dat hij van grotere betekenis acht dan het gebrachte offer.

'Gouverner c' est prévoir' is een oud adagium. Een Frans staatsman heeft onlangs een variatie op dit gezegde gekozen als titel voor een boek 'Gouvemer c' est choisir'.

In vooruitzien en een keuze maken uit de mogelijkheden, die zich voordoen, ligt in feite reeds het wezen der planning opgesloten. In elke fase der geschiedenis en in alle samenlevingen hebben zij, die de verantwoordelijkheid droegen voor het welzijn van hun groep, stam of volk getracht, met de hun ten dienste staande kennis en middelen gegeven situaties te analyseren, toekomstige ontwikkelingen te voorzien en vervolgens een koers te bepalen, waarbij zij al naar gelang van de omstandigheden hebben verkozen hun gemeenschap op de verwachte ontwikkelingen voor te bereiden en in te stellen, dan wel deze ontwikkelingen te beheersen en aan te passen aan wat zij als het belang van hun gemeenschap zagen. Zelfs centraal geleide planning in het kader van de gehele volkshuishouding, die ons in sommige opzichten zo modem aan- doet, komt in het grijs verleden voor. Zo moet er in het oude Mesopotamië reeds een zekere vorm van geleide economie hebben bestaan en hetzelfde geldt voor het rijk der Inca's. Wat Europa betreft, vindt men in het oude Rome sporen van econo- mische planning, terwijl in meer recente tijden het mercantilisme een voorbeeld is.

Dat de planning niet altijd op een strikt wetenschappelijke basis behoeft te berusten om tot bevredigende resultaten te leiden kan men afleiden uit wat de bijbel vertelt over de voorstellen die Jozef in het oude Egypte aan de Farao deed naar aanleiding van diens dromen over de zeven vette en de zeven magere koeien.

Als planning eigenlijk zoiets gewoons is, vanouds bestaan heeft en deel uitmaakt van onze dagelijkse bezigheden, waaraan moeten wij het dan toeschrijven dat dit

1) Vertaling van een in het Engels gehouden voordracht voor het 'Seminar on Region al Planning and Development' te 's-Gravenhage op 1 juli 1957.

625

woord in de westerse wereld zo vaak aanleiding heeft gegeven tot emotionele op- winding en heftige discussies, in het bijzonder waar het de planning betreft in nationaal en internationaal verband? Voor een deel moet dit ongetwijfeld worden toegeschreven aan het feit, dat de westerse staat gedurende de eerste helft van deze eeuw na een betrekkelijk korte periode van geplande onthouding op sociaal, economisch en cultureel gebied opnieuw op de voorgrond is getreden als actief en leidinggevend orgaan. Na een overgangsperiode van incidentele interventies wanneer de nood hiertoe drong, is dit optreden verbreed en min of meer geïntegreerd tot een veelomvattend beleid. De beide wereldoorlogen en de daartussen gelegen economi- sche crisis der jaren dertig hebben dit ontwikkelingsproces ten zeerste versneld. Het zou evenwel onjuist zijn deze catastrophen aan te merken als oorzaken van de over- gang van het vrije spel der maatschappelijke krachten naar de huidige situatie. Het is ook onjuist te menen, dat wij deze overgangsperiode al achter de rug hebben. De planning in het kader van onze nationale huishoudingen draagt ook nu in menig opzicht nog een voorlopig en een ietwat incidenteel karakter.

Het zoeken naar oorzaken voor de aangeduide ontwikkeling is op zich zelf sympto- matisch voor de miske1ming van het feit, dat niet overheidsbeleid en -planning, doch veeleer dit vrije spel der maatschappelijke krachten zoals het ons bekend is uit de vorige eeuw, beschouwd moet worden als een uitzonderlijk experiment in de ge- schiedenis der mensheid.

Historische achtergrond

Maar laten wij, alvorens de voornaamste impulsen aan te geven tot de ontwikke- ling van de centraal geleide planning, aandacht schenken aan de vraag waarom dit proces vaak op zulke weerstanden is gestuit. Daarbij zou ik in eerste instantie iets willen zeggen over de historische achtergrond van het l9e-eeuwse 1aisser-faire' om vervolgens in grote lijnen na te gaan hoe zich van hieruit opnieuw de staatsinvloed in het maatschappelijke leven heeft doen gelden.

Het westerse politieke denken na de Verlichting en de burgerlijke revolutie wordt gekenmerkt door een scherp onderscheid tussen staat en maatschappij. Wanneer wij in dit verband de termen 'maatschappij' en 'maatschappelijke krachten' gebruiken, bedoelen wij hiermede voornamelijk de stedelijke maatschappij en de stedelijke maatschappelijke krachten.

Dank zij de opkomst en de steun der steden is het de Europese landsvorsten gelukt het feodale stelsel der middeleeuwen te overwinnen en nationale gecentraliseerde staten te vestigen. De stedelijke burgerij vormde in dit bondgenootschap evenwel een autonome macht, welker belangen parallel liepen met die der vorsten zolang deze hun gezag aanwendden om orde te scheppen en het recht te handhaven in zich voortdurend uitbreidende economische ruimten. Zodra evenwel de vorsten naar absolute heerschappij gingen streven en zich daarbij eveneens vergrepen aan een- maal verworven stedelijke privileges, verkeerde het bondgenootschap in een felle strijd om de macht.

In deze strijd vertegenwoordigden de vorsten het centrale en centraliserende staatsgezag, terwijl de burgerij der steden opkwam voor burgerlijke rechten en vrij- heden, voor medezeggenschap vooral inzake de voornamelijk door haar te fourneren

1 i

1 ]

a

b

u

~

e

.t

s :l

.t ij

t,

e

e :1 g h r

e e

1 I

t

financiële middelen, noodzakelijk voor het volvoeren van de voornaamste taak der vorsten, welke bestond uit de handhaving en uitbreiding van hun machtssfeer.

In Nederland en Engeland werd het pleit reeds vroegtijdig, respectievelijk in 1581 en in 1649 en 1688, beslist ten gunste van de bourgeoisie. In Spanje behield de vorstelijke macht de overhand. In Duitsland en Italië kreeg de overwinning van de feodale versnippering eerst in de 19e eeuw definitief haar beslag, waardoor de afwij- king van het algemene beeld verklaard kan worden. In Frankrijk bracht eerst de grote revolutie van 1789 de ondergang van het absolute vorstengezag.

Overal waar deze ontwikkeling zich voltrokken heeft is de staat in zekere zin geannexeerd door de maatschappij en tot haar orgaan gemaakt. In de voorafgaande periode had de staat zijn gezag aan de maatschappij opgelegd of getracht op te leggen, waarbij hij zijn mandaat uitdrukkelijk niet ontleende aan het volk maar aan God.

Deze lange strijd dient in het oog te worden gehouden als achtergrond van de ideologische controverse met betrekking tot planning. Evenals het Griekse en Romeinse denken beheerst werd door een antimonarchaal complex sinds het verjagen der koningen, zo staat het politieke denken in de westerse parlementaire democratieën nog steeds onder de invloed van een antigouvernementeel complex, ondanks het feit dat de staat door de overwinning van de burgerij tot orgaan van de maatschappij is gemaakt. Aan de weerstand welke het principe der planning oproept, ligt derhalve ongetwijfeld een stuk emotionaliteit ten grondslag, verklaarbaar uit de historische ontwikkeling van de burgerlijke democratie zoals deze zich in het westen voltrokken heeft.

Maar er zijn ongetwijfeld andere factoren in het spel. Enkele hiervan wil ik hier niet onvermeld laten. Men moet immers zijn kritische instelling jegens de planning bewaren, juist om tot positieve oplossingen te komen waar de kritiek gerechtvaardigd is. De ontwikkeling van de wetenschappelijk gefundeerde planning in het kader van de nationale huishouding verkeert in menig opzicht nog in een aanvangsstadium. Het lijkt mij nuttig hier een parallel te trekken met de ontwikkeling van de planning in het moderne bedrijfsleven, toen ook deze zich nog in dit stadium bevond.

De planning in het moderne bedrijfsleven en in de volkshuishouding

Toen in de bedrijfshuishouding nog niet zo lang geleden de wetenschappelijke planning haar intrede deed, heeft dit aanvankelijk tot velerlei conflicten aanleiding gegeven. Deze deden zich voor tussen de directie en de bedrijfsleiders, zowel als tussen de directie en de arbeiders. De bedrijfseconomische planning maakte het immers noodzakelijk het gehele bedrijfsproces scherp te analyseren. Daarbij zijn aanvankelijk vele fouten gemaakt. Te weinig aandacht werd bij voorbeeld besteed aan de persoonlijke verhoudingen, aan de machine werd te veel en aan de mens te weinig betekenis toegekend. Een belangrijke oorzaak voor conflicten was voorts hierin gelegen, dat de wetenschappelijke analyse van het bedrijf gebreken aan het licht bracht. Gebreken in de samenwerking, een minder juiste taakverdeling, ja zelfs geheel overbodige functies kwamen voor de dag. De geringe produktiviteit van sommige afdelingen kon door de daarvoor verantwoordelijke functionarissen niet langer verborgen worden gehouden. De planning moest zich derhalve ook bezig-

627

- - . . I •

houden met het elimineren van in het verleden gegroeide fouten. Deze correcties grepen uiteraard ook in de persoonhjke sfeer in.

Langs de weg van trial and error is de planning geleidelijk verbeterd en zelfs onmisbaar geworden. In de moderne bedrijfsvoering wordt het gehele bedrijf stelsel- matig en regelmatig doorgelicht. De taak van de planning is daardoor steeds meer komen te liggen bij het voorkómen in plaats van bij het corrigeren van fouten. De pijnlijke correcties zijn daardoor van secundaire betekenis geworden.

De planning in het kader van de gehele volkshuishouding vertoont zoals opgemerkt, enkele onmiskenbare analogieën met die van de moderne onderneming. Beide moeten op een wetenschappelijke basis berusten; een grondige kennis van de feiten, van de relaties en interdependenties tussen de maatschappelijke factoren is een noodzakelijke voorwaarde voor een verantwoorde planning. Ook bij de maatschappelijke planning is het doorlichten van de economische en sociale realiteit onmisbaar, hoewel veel minder eenvoudig dan bij een onderneming. En ook hier leidt de planning ertoe, dat de vinger wordt gelegd op gebreken in de economie. De aan de planning ten grondslag liggende analyse toont nl. aan dat bepaalde sectoren van de economie - b.v. de landbouw of de woningbouw - hun economische functie minder goed vervullen dan andere. De analyse wijst uit dat bepaalde groeperingen in de samen- leving het algemeen belang schaden. De ervaring leert, dat de achtergebleven secto- ren en de. groeperingen die het algemeen belang schaden, op dezelfde wijze reageren als de in de bedrijfsplanning gediskwalificeerde afdelingen en functionarissen, nl.

door een afwijzende houding aan te nemen tegen de analyse en de planning als zodanig.

Daarenboven doen zich bij de planning van de volkshuishouding enkele andere aspecten voor, die hoewel ook bij de produktiehuishouding niet onbekend, toch in het allesomvattende kader van de samenleving van bijzondere betekenis zijn.

Planning is weliswaar een hulpmiddel, een techniek, gebaseerd op een neutrale wetenschappelijke analyse, maar dit hulpmiddel dient als grondslag voor het bepalen van de in de toekomst te volgen gedragslijn. Het is m.a.w. nauw gelieerd aan doel- einden enerzijds en het toepassen van middelen om deze doeleinden te bereiken anderzijds. De planning van de volkshuishouding is als het ware ingebed in de politiek en de politiek-juridische structuur van de samenleving die de planning als hulpmiddel gebruikt. En hier stuiten wij ongetwijfeld op een der belangrijkste oor- zaken voor de ongerustheid die er bij sommigen bestaat.

Planning, zo menen sommigen, kan leiden tot staatsalmacht en het beknotten van de persoonhjke vrijheid en verantwoordelijkheid op een wijze die het goed functio- neren van het democratisch bestel onmogelijk maakt. In deze gedachtengang is het economische en sociale gebeuren in een volkshuishouding zo ingewikkeld, dat een gedetailleerd plannen van de te volgen economische en sociale politiek reeds bijzonder moeilijk is, doch dat het welha;ast onmogelijk lijkt de voorgenomen politiek in al zijn consequenties en onderdelen te verwezenlijken tenzij de overheid daarbij kan steu- nen op omvangrijke ambte}jjke diensten en grote uitvoerende bevoegdheden. De overheid zal daarom - wellicht ongewild maar noodgedwongen - zijn macht trachten te vergroten, hetgeen automatisch ten koste gaat van democratische controle. Bureau- cratie treedt dan geleidelijk in de plaats _van democratie. De overheid gaat als het

t r

c

1

a

t

T

:s

:s l-

t, n

.e : e g

~~

!11 l e

d

l-

t ~-

ls

r-

l n D-

et

r n er

jn u-

>e

m u- et

111 - - - -

ware een eigen leven leiden, op eigen verantwoordelijkheid en gezag doeleinden stellen en middelen hanteren waarbij haar verantwoordelijkheid jegens de gemeen- schap steeds meer het karakter gaat aannemen van een zuivere formaliteit.

Deze ontwikkeling, zo meent men, heeft de tendentie zich .zelf te versterken. In laatste instantie wordt de almachtige staat een van de gemeenschap losgekoppelde machinerie, bediend door technocraten en geleid door aan niemand of niets gebonden dictatoren. Waarschuwend wordt gewezen op de toestanden in het door de commu- nisten beheerste deel van de wereld, die ongeveer met dit beeld overeenstemmen en op de massavernietiging en het stelselmatig aankweken van stompzinnigheid welke in nazi-Duitsland essentiële elementen waren van een allesomvattende en door niemand geremde planning. Het schrikbeeld van Orwells 1984 en Huxley's Brave New World staat degenen die aldus redeneren voor ogen. De profeet van het Planning for Freedom, Karl Mannheim, vatte het probleem samen in de vraag: Who plans the planner? Hij gaf op deze vraag geen definitief antwoord, doch merkte wijselijk op: 'We live in a world of unsolved problems, soit will, perhaps, he less useful to give an optimistic answer than to conclude with an open question.' Zijn variant evenwel op deze vraag: 'Which of the existing groups shall plan us?' was een realistisch ant- woord. Wij hebben geen keus. Indien de staat ons met zijn planning uit de hand loopt, dan ligt de fout bij ons. Onze democratische controle heeft dan gefaald. Dan kan het gebeuren dat de doelstellingen niet meer door de gemeenschap gedragen worden en dat men van kwaad tot erger vervalt. Dit is echter niet inherent aan planning als zodanig.

Inmiddels manifesteert het zojuist geschetste angstcomplex voor planning zich, naar het mij voorkomt, thans veel minder dan b.v. 10 jaar geleden. Ik ben geneigd te constateren dat de tegenstellingen onder sociologen en economen rondom de functie van de planning in de huidige samenleving, althans in West-Europa, niet groot meer zijn. Hetzelfde kan worden gezegd van de politieke partijen. Wellicht mede onder de druk van de stembus is er weinig verschil meer tussen sociaal libe- ralisme en liberaal socialisme. De burgerlijke 19e-eeuwse vrijheidsideologie is door de historische ontwikkeling achterhaald en vele illustere sociologen en economen hebben aan de hand der feiten haar onhoudbaarheid in de huidige maatschappij aangetoond. Niettemin acht ik de verhouding tussen planning en samenleving, dus tussen planning en de doeleinden en middelen van zodanige betekenis, dat ik hier nog nader op terugkom. Alvorens hiertoe over te gaan zou ik evenwel iets willen zeggen over de voornaamste impulsen welke ons van laissez-faire - dus de geplande staats-onthouding op economisch en sociaal gebied - geleid hebben tot de planning zoals deze zich in de 20e eeuw ontwikkelt.

Impulsen tot planning

Men is het er in het algemeen over eens, dat de ontwikkeling van 'laissez-faire'

naar planning geen doelbewust gekozen weg is geweest. Men is a.h.w. noodgedwon-

gen deze weg opgegaan. De regeringen hebben veelal bij elke volgende stap in deze

richting gemeend, dat de getroffen maatregelen slechts van tijdelijke aard zouden

zijn en verband hielden met tijdelijke omstandigheden. Zelfs wanneer de specifieke

629

- - - . . ,.

omstandigheden op grond waarvan men bepaalde beschermende maatregelen ge- nomen had verdwenen waren, noopten vaak andere redenen tot hun handhaving, maar vaak was het ook zo, dat de aanvankelijk als tijdelijk geoordeelde omstandig-

heden bleven bestaan.

Uit hoofde van mijn functie ben ik met de ontwikkeling in de landbouw vrij goed op de hoogta en met name met de ontwikkeling in de 'Nederlandse landbouw. Ter illustratie van wat ik zojuist gezegd heb wil ik niet nalaten erop te wijzen hoe b.v.

de Nederlandse landbouwpolitiek sinds de crisisjaren na 1930 geheel in dit beeld past. Ten gevolge van deze crisis en op grond van de noodsituatie die zich al spoedig in onze landbouw openbaarde, heeft de Nederlandse regering successievelijk vér- strekkende maatregelen moeten treffen om onze landbouwende bevolking voor een

catastrofe te behoeden. Dit betekende een zeer grote stap op de weg van de economische en sociale inmenging en van een daaraan ten grondslag liggende planning, - een stap die men aanvankelijk niet als zodanig herkend beeft. Men beschouwde de vele maatregelen die getroffen moesten worden als van tijdelijke aard en sprak van 'crisismaatregelen'. Maar in concreto beschikt de Nederlandse regering sindsdien en dus ook nu over grote bevoegdheden om in de landbouw te interveniëren.

In feite doet zij dit ook, zij het dat de aard van de regelingen zelf thans afwijkt van die tijdens de crisis. Een soortgelijke ontwikkeling beeft zich in vrijwel alle ontwik- kelde landen voltrokken, al kunnen wij ook hier constateren dat de maatregelen die wij in concreto aantreffen, van land tot land verschillen.

Met de ontwikkeling van laissez-faire tot overheidsinmenging is een belangrijke evolutie van de planning gepaard gegaan. Weliswaar is planning niet betzelfde als economische en sociale politiek, maar wel heeft naarmate de interventie in betekenis toenam, de wetenschappelijke planning eenzelfde evolutie doorgemaakt. Bovendien hebben de sociale wetenschappen in de laatste halve eeuw een geweldige ontwikke- ling te zien gegeven. Natuurlijk heeft ook omgekeerd de ontwikkeling van deze wetenschappen de mogelijkbeden van de planning en van bet daarop gebaseerde beleid sterk vergroot.

Voomarnelijk onder invloed van economisch-technische omstandigheden is in tal van bedrijfstakken de omvang van de bedrijven voortdurend toegenomen. Dit be- tekende een concentratie van economische macht in een betrekkelijk klein aantal handen. Naar bekend is kan daardoor de onderlinge economische strijd een destructief karakter krijgen, hetgeen op zijn beurt tot een verdere concentratie van de economi- sche macht bijdraagt. Ten gevolge van ondernemersafspraken, kartellisatie en veler- lei andere vormen van concentratie is het beïnvloeden en zelfs het beheersen van de markt steeds meer binnen bet bereik van de grote ondernemingen komen te liggen.

Doch niet alleen in de sfeer van de produktie, het bankwezen en de handel is een concentratie van economische macht opgetreden. Ook de bedrijfstakken waar het kleine bedrijf van overheersende betekenis is gebleven, zijn thans 'georganiseerd'.

Daarbij denk ik bij voorbeeld aan de landbouw, maar ook aan de middenstand.

Van bijzonder grote betekenis is vooral geweest, dat ook de arbeiders zich door aan-

eensluiting tot een geweldige economische macht ontwikkeld hebben. Ook deze

ontwikkeling vloeit uit de 19e-eeuwse vrijheidsideologie voort. Deze ideologie was

als alle ideologieën 'seinsverbunden', om deze term van Mannheirn te bezigen. Het

1

~

i g

l.

a

l Jf

!Ï- r-

l e

~·

I n et l'.

d.

n-

r s

et

Is geen toeval, dat zij in dezelfde periode werd uitgewerkt als de Darwinse theorieën van de natuurlijke selectie en 'survival of the fittest'. Het maakt evenwel een groot verschil of men empirisch vaststelt dat grote vissen de kleine plegen op te eten of dat men deze tragische waarheid aanvaardt als thema voor een normatieve sociale filosofie. Indien men dit laatste echter wel doet, dan ligt hierin de · consequentie opgesloten, dat de zwakkere partijen in het spel, in casu de arbeiders, de midden- stand en de landbouw, hun vrijheid gebruiken om zich te verenigen en op hun beurt' een adequaat aandeel in de staatsmacht te veroveren, ten einde hiermede hun even- zeer natuurlijke zelfverdediging te organiseren, waardoor de staat door de achter- deur opnieuw als regulerende factor wordt binnengehaald. En dit is wat zich in feite heeft afgespeeld. Zo bevinden wij ons tegenwoordig in een samenleving die geken- merkt wordt door het bestaan van vele hecht georganiseerde groepen die elk op hun terrein zekere economische en sociale doeleinden nastreven, welke prinlair gericht zijn op de behartiging van de belangen van de betrokken groep en gebaseerd zijn op een zekere groepsplanning. Het is deze concentratie van macht in de sfeer van de produktie, het bankwezen en de arbeid, die als de belangrijkste impuls beschouwd moet worden voor de ontwikkeling van de centraal geleide overheidsplanning zoals die in deze eeuw is opgetreden. Want het is deze machtsconcentratie die via ver- schillende wegen de overheid ertoe gedwongen heeft steeds meer tot interventie in het economische en sociale gebeuren over te gaan en zich daarbij te bedienen van een wetenschappelijke analyse der maatschappelijke factoren.

In de eerste plaats zijn het de georganiseerde groepen en sectoren zelf geweest die aan de staat hebben geappelleerd om althans onder bepaalde omstandigheden be- schermd te zijn tegen de ooncurrentie van buitenlandse producenten. De toenemende internationale concurrentie tengevolge van de economische expansie in belangrijke delen van de wereld tezamen met de destructieve werking van de concurrentie door de concentratie in de produktie hebben ertoe geleid dat de verstoringen op de wereld- markt een veel ernstiger karakter aangenomen hebben. Door de toenemende be- scherming van de nationale economie is de wereldeconomie steeds verder gedesinte- greerd in een groot aantal nationale compartimenten. Men kan de staatsinterventie als zodanig verantwoordelijk stellen voor deze op zich zelf betreurenswaardige ont- wikkeling, doch biermede redeneert men been langs de uit het vrije spel der maat- schappelijke krachten zelf voortgekomen trends, welke tot gemeenschapsregulering hebben genoopt. De kritiek is dan in feite gericht tegen het nationale kader waarin deze regulering zich voltrok en zich wel moest voltrekken, bij ontstentenis van hogere dan de traditionele nationale gemeenschapsorganen.

Nog op een andere wijze hebben de georganiseerde groepen staatsinterventie en centraal geleide planning bevorderd. Zij hebben nl. onder bepaalde omstandigheden aangedrongen op 'correcties' in de verdeling van het nationaal inkomen.

In de derde plaats moest de staat in steeds sterkere mate coördinerend optreden in de strijd tussen de vele partiële belangen welke zich in de volkshuishouding af- tekenden. Naarmate nl. de planning in groepsverband en de daarop gebaseerde groepspolitiek zich ontwikkelde moest de overheid meer en meer controle hierop uitoefenen. De partiële belangen dienden gecoördineerd en ondergeschikt te worden gemaakt aan de belangen van de gemeenschap als totaliteit, wilde niet de gemeen-

631

_ - - . _ l 1 • I I I

schap het gevaar lopen zich aan een ernstig ontbindingsproces bloot te stellen. Het tegenspel waartoe de overheid door de omstandigheden gedwongen is moet berusten op een analyse van de gehele maatschappelijke ontwikkeling en derhalve een ge- detailleerde planning van het economisch en sociaal gebeuren omvatten. Dit tegen- spel is sterk bevorderd door de sociaal-psychologische ontwikkeling, die voor een belangrijk deel uit de democratie zelve verklaard kan worden - een ontwikkeling die Myrdal in zijn 'Towards a more closely integrated Free World Economy' zo treffend heeft bescbreven als een sociale integratie. In een democratisch bestel waar deze sociale integratie voortschrijdt, zal de regering automatisch steeds meer met de be- langen van de gemeenschap in zijn totaliteit rekening moeten houden. Het gemeen- 1 schapsbelang zal dan steeds sterker gaan overwegen.

In de vierde plaats wil ik er op wijzen, dat met de ontwikkeling van de planning een belangrijke toename van de publieke uitgaven en investeringen is opgetreden. l Als tegenhanger hiervan moest de overheid een steeds groter deel van het nationale s inkomen belasten of via leningen aantrekken. Ook hierdoor oefent de overheid thans "' veel meer dan vroeger invloed uit op de verdeling van het nationale inkomen tussen c consumptie en investeringen en tussen de verschillende vormen waarin consumptie en investeringen zich kunnen voordoen, hetgeen een belangrijke impuls tot economische ^E

planning meebrengt. ]j

Gebreken in de centraal geleide planning

Geconstateerd moet worden dat de centraal geleide planning voor problemen staat die hetzij een verdere ontwikkeling behoeven om op bevredigende wijze ge- regeld te worden hetzij in het kader van de nationale volkshuishouding m.i. geen oplossing kunnen vinden. Zo is er sinds wij de fase van de planning zijn ingetreden een voortdurende inflatie opgetreden, hetgeen er op wijst dat men er onvoldoende in geslaagd is de partiële doelstellingen van de verschillende sectoren in de volks- huishouding te coördineren en aan de algemene belangen ondergeschikt te maken.

Prijzen en lonen zijn politieke instrumenten geworden en ondervinden een voort- durende druk naar boven. Indien deze druk onvoldoende beteugeld wordt vindt zij uitwegen die er in feite op neer komen dat de zwakste belangengroepen in de samen- leving de nadelige consequenties ondervinden. Aan de voorwaarde van een even- wichtige behartiging van de belangen der gemeenschap als totaliteit is dan niet vol- daan.

Een ander voorbeeld dat wijst in de richting van een in gebreke blijven van de centraal geleide planning is het volgende. Wij zien, dat de overheid er vaak gemak- kelijk toe overgaat bescherming te verlenen aan bedreigde sectoren, hetgeen op zich zelf niet alleen om sociale redenen maar ook economisch verantwoord kan zijn. Het is nu eenmaal zo, dat de onderlinge afhankelijkheid van de landen, ondanks de onderlinge economische barrières, steeds w.·oter wordt. Men wordt derhalve steeds kwetsbaarder voor de structurele en conjuncturele ontwikkeling in andere landen. De bescherming moet dan dienen als een stootkussen dat de schokken moet opvangen.

Tevens wint men zodoende tijd voor het aanbrengen van de zo noodzakelijke aan- passing en rationalisatie van bedreigde sectoren in de eigen economie. Maar dit be- 632

' s s

V V

2

g v. n d

V

n a

n b b

lt

V I

is

tekent, dat de bescherming ook inderdaad slechts als stootkussen mag fungeren, dus steeds opnieuw van aflopende aard moet zijn. Dit betekent ook, dat indien in de betreffende sectoren de vereiste aanpassing niet of in onvoldoende mate spontaan optreedt, de overheid zelf op de betreffende terreinen een actieve structuur-politiek moet voeren.

De ervaring leert evenwel, dat deze aanpassing in onvoldoende mate plaats vindt.

De bedreigde sector dringt met kracht aan op beschermende maatregelen, doch verzet zich soms met evenveel kracht tegen de geleidelijke afschaffing ervan. Dit kan o.m.

voortvloeien uit het feit, dat de eenmaal verleende bescherming de economische prikkels tot aanpassing geheel of gedeeltelijk wegneemt. De overheid zal dan even- wel met maatregelen moeten komen om dit ongewenste neven-effect van de be- scherming uit te schakelen. Zij kan dit doen hetzij door andere, de aanpassing bevorderende prikkels in te voeren, dus via globale middelen, of door meer recht- streekse maatregelen te treffen. In de praktijk zal het doorgaans om een combinatie van globale en directe middelen gaan waarvan de verhouding voornamelijk door doelmatigheidsoverwegingen bepaald moet worden· . Maar ook hiertegen rijst vaak verzet van de beschermde groepen. Wij zien derhalve dat het bedrijfsleven, dat enerzijds gaarne bereid is overheidsinterventie te vragen wanneer het om bescher- ming gaat, anderzijds de overheid verwijt te zeer op economisch en sociaal terrein te willen ingrijpen, nl. wanneer het er om gaat de structurele modernisatie van de samenleving te bevorderen. Men staat dan al gauw gereed de overheid van staats- socialisme te betichten, en van het inbreukmaken op de persoonlijke vrijheid en verantwoordelijkheid van de burgers.

Hier bevinden wij ons dus weer op het terrein waar de planning het onderwerp

l wordt van emotioneel geladen discussies, en waar het anti-gouvernementeel complex waarover ik reeds eerder sprak, velen parten gaat spelen. Het komt mij voor, dat

~ deze houding niet te rechtvaardigen is. Het is toch juist de plicht van de overheid, zodra zij bescherming biedt aan bepaalde sectoren van de samenleving, in haar planning een centrale plaats toe te kennen aan de vraag op welke wijze de struc- turele oorzaken voor de bescherming weggenomen kunnen worden en maatregelen te beraden wanneer een spontane aanpassing achterwege blijft. Reeds eerder heb ik gezegd dat een zekere welvaartsoverdracht sociaal gerechtvaardigd en economisch verantwoord kan zijn. Nu moet men evenwel scherp onderscheiden tussen die vor- men van welvaartsoverdracht welke doelbewust als zodanig worden nagestreefd en die zonder meer een permanent karakter kunnen hebben en andere vormen van wel- vaartsoverdracht, die geen doel op zich zelf vormen. Deze laatste zijn veeleer een noodzakelijke consequentie van omstandigheden die zowel voor de gesteunde sector als voor de economie in zijn totaliteit nadelig zijn.

Tot de eerste categorie reken ik de welvaartsoverdracht die men als inkomens-

~ nivellatie kan betitelen. Tot de tweede categorie reken ik de welvaartsoverdracht ten

s bate van een bepaalde sector ten laste van anderen op grond van het feit dat de

e begunstigde sector niet onder omstandigheden werkt die tot een optimaal resultaat

leiden. Deze laatste vorm van welvaartsoverdracht mag men nimmer als een gewenst

verschijnsel, noch als een onvermijdelijk gegeven aanvaarden. Als tijdelijk verschijnsel

is de overdracht echter volkomen gerechtvaardigd, ofwel omdat de partiële depressie

633

· - - - -- ,.

zelf van tijdelijke - niet structurele - aard is, ofwel als overbruggingsmaatregel, dus als stootkussen, indien de moeilijkheden van blijvende, dus structurele aard zijn.

Indien derhalve een sector beschermd wordt, rust op haar de plicht mede te werken aan een structurele aanpassing.

Structuele aanpassing

Als wij niettemin constateren, dat in de meeste landen de structurele aanpassing in onvoldoende mate plaats vindt, hebben wij te doen met een gebrek dat m.i. niet inhaerent is aan het democratische bestel als zodanig, maar het gevolg is van een zekere onvolgroeidbeid van dit bestel. De reden hiervan schuilt b.v. hierin, dat de problematiek die zich om een bepaalde sector afspeelt nog teveel geïsoleerd wordt behandeld. Zo zien wij b.v. in concreto, dat in vele landen de behandeling van de landbouwproblematiek in de volksvertegenwoordiging, dus in het orgaan waarvan de leden het gemeenschapsbelang in zijn totaal moeten behartigen, nog te veel wordt overgelaten aan de vertegenwoordigers van de betrokken sector. Ook kan men waar- nemen, dat de verschillende groeperingen in de samenleving nog te zeer geneigd zijn de staat voor het karretje van hun groepsbelangen te spannen zonder zich te zeer te bekommeren over het algemeen belang. Deze houding is historisch te ver- klaren, doch zij past niet in een hechte samenleving op democratische grondslag, welke zozeer afhankelijk is van de eerder vermelde sociale integratie in de zin die Myrdal hieraan heeft gegeven.

Deze 'onvolgroeidheid' welke een bepaald staatkundig bestel kan vertonen behoeft ons niet onmiddellijk te verontrusten. Door de eeuwen heen heeft de staatkundig institutionele ontwikkeling meestentijds een zekere achterstand vertoond ten opzichte van de maatschappelijke werkelijkheid. De democratie van de 19e eeuw voldoet niet meer aan de maatschappij van de 20e eeuw, doch vertoont een zekere structurele veroudering. Wij bevinden ons in een maatschappij die zo snel evolueert, dat men dit tempo in de staatkundig institutionele sfeer niet volledig heeft kunnen bijhouden.

Betekent dit nu, dat wij moeten vrezen dat dit op den duur tot revolutionaire span- ningen aanleiding geven kan? Dat die spanningen er zijn, is buiten kijf. De invloed welke het communisme in een democratie heeft, houdt m.i. onmiddellijk verband met de mate waarin deze democratie verouderd is. Toch ben ik niet pessimistisch.

De democratische staat biedt immers de beste uitgangspunten voor haar eigen mo- dernisatie. Reeds eerder betoogde ik, dat in de Westerse democratie de staat au fond door de maatschappij geannexeerd is. En dit is het gunstigst denkbare uitgangspunt voor een voortdurende, geleidelijke en dus niet schoksgewijze en gewelddadige · aan- passing van de staat aan de maatschappelijke ontwikkeling. De tekenen, dat de democratische staat zich ook metterdaad bezig is aan te passen aan de 20e-eeuwse maatschappij, zijn aanwezig.

Wij kunnen nl. waarnemen dat de overheid in verschillende democratische landen er steeds meer toe overgaat de verschillende groeperingen van de samenleving bij haar beleid in te schakelen. Dit gebeurt dan op een zodanige wijze, dat deze groepen voortdurend geconfronteerd worden met het belang van de gemeenschap als totaliteit.

In Nederland b.v. is deze ontwikkeling gegoten in een bepaalde institutionele vorm

634

l l

l

t

e e

ij

[).

a

die wij Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie noemen en waarin de overheid perma- nent samenwerkt met de vertegenwoordigers van het georganiseerde bedrijfsleven en van de vakbeweging in het kader van organen die publiekrechtelijke bevoegd- heden bezitten. Deze ontwikkeling acht ik uitermate belangrijk. Soortgelijke tenden- ties treft men ook aan in andere landen. In feite leidt zij ertoe, dat de verschillende groeperingen in onze samenleving in het kader van daartoe geschapen organen hun partiële platming en hun partiële desiderata met elkaar moeten confronteren. Zij worden daardoor automatisch gedwongen hun eigen ideeën te toetsen aan die van anderen en aan het algemeen belang. In het kader van deze ontwikkeling vindt a.h.w.

een zekere decentralisatie van de planning plaats. Deze kan immers voor een deel in handen worden gelegd van publiekrechtelijke organen terwijl de centrale overheid verantwoordelijk blijft voor de onmisbare coördinatie en voor het te voeren beleid.

Meer in het algemeen moet geconstateerd worden, dat de ontwikkeling van de planning in ruimer kader die in kleiner verband niet aan betekenis doet verliezen, integendeel. In dit verband wil ik daarom nog op een andere dimensie van het decen- tralisatieproces wijzen, nl. de toenemende betekenis van de planning in regionaal verband. De ontwikkeling van de economie en de verbetering van de sociale om- standigheden hebben ook een regionale dimensie die in een gecentraliseerd bedreven planning onvoldoende beoordeeld kan worden. Het afwegen van de door allerlei regionale omstandigheden bepaalde alternatieven is onmisbaar om het effect van de planning te maximaliseren. Regionale planning en regionale ontwikkelingsplannen moeten zich derhalve ontwikkelen naarmate de centraal geleide planning aan bete- kenis wint.

Decentralisatie van de planning biedt belangrijke voordelen naarmate de planning zich zowel verdiept alsook zich over een breder terrein uitstrekt. Een volstrekt centraal geleide planning gaat gemakkelijk lijden aan een zekere W eltfremdheit. Men verliest zowel contact met de rijk geschakeerde problematiek en men ontbeert de gespeciali- seerde kennis welke in de verschillende sectoren van de samenleving aanwezig is.

Omgekeerd wordt een volstrekt geleide centrale planning niet meer begrepen en door velen als een academisch spel beschouwd of als een uiting van staatsalmacht hetgeen steeds groter weerstanden oproept. Ik ben er daarom van overtuigd, dat de ge- schetste ontwikkeling, waarbij de planning voor de volkshuisvesting in zijn totaliteit steeds meer een resultante wordt van de confrontatie van naar gebied en naar rnaat- schappelijke functie bepaalde belangen, door het rechtstreeks inschakelen van de verschillende maatschappelijke groeperingen, de mogelijkheden van de planning ten stelligste vergroot. Wat ik evenwel veruit het belangrijkste vind, is, dat op deze wijze de band tussen staat en maatschappij belangrijk wordt versterkt en de planning op deze wijze een uitermate belangrijke bijdrage kan leveren tot een versterking van de democratie. Niet alleen de nieuwe samenwerking tussen staat en maatschappelijke organisaties leidt tot dit resultaat. Planning impliceert een periodieke analyse van de economische en maatSchappelijke constellatie, een prognose van de toekomstige ont- wikkeling en een hierop gefundeerd beleidsplan. De hiertoe verrichte arbeid verschaft

tevens een onmisbare basis voor de publieke discussie in pers en parlement. De maatschappij en haar problemen zijn inderdaad dusdanig ingewikkeld geworden, dat de individuele burger en het parlementslid niet meer in staat zijn zich een over-

635

~-

• : t i l J

- - - -

----

zicht te verschaffen. De publikaties van de planning-instituten voorzien in deze behoefte. De grote lijnen van het overheidsbeleid en de daaraan ten grondslag lig- gende studies en principes worden aan de volksvertegenwoordigingen voorgelegd en deze weten waaraan zij hun instemming geven.

Een volgende vraag is of door de zojuist geschetste ontwikkeling bereikt kan worden, dat ook de economische barrières welke in de eerste helft van deze eeuw tussen onze landen zijn opgeworpen nu vanzelf weer zullen verdwijnen. Ten aanzien van dit punt ben ik minder optimistisch. De recente evolutie van de planning in het kader van een zich modemiserend democratisch staatsbestel, zal, hoe belangrijk ook, niet kunnen voorkomen dat de hoofdoorzaken van deze barrières onverminderd blijven bestaan. De landen zullen blijven voortgaan de belangen van de nationale volkshuishouding volstrekt primair te stellen en alle spanningen die zich daarin voor- doen zullen zij blijven afwentelen op de buitenwereld. Daarenboven, ook al zou de bescherming steeds meer de functie van een tijdelijk werkend stootkussen vervullen, dan nog moet men aannemen, dat de groeiende onderlinge afhankelijkheid der landen de behoefte aan stootkussens steeds groter zal maken. Naarmate de nationale huishoudingen zich steeds meer tot hecht geïntegreerde eenheden ontwikkelen, zal de internationale samenleving hiervan een aanhoudende desintegrerende invloed blijven ondervinden.

De ontwikkeling in internationaal verband doet mij in dit verband denken aan die in elk van onze landen tijdens de periode van het laissez-faire. De toenmaals bestaande ongelimiteerde strijd tussen de belangengroepen in elk van onze landen vindt internationaal zijn parallel in een ongelimiteerde machtsstrijd tussen de landen.

Ook de tendentie dat de economisch sterken hun eenmaal verkregen voorsprong op de economisch zwakken vergroten vinden wij in internationaal verband terug. Even- als de ongelimiteerde belangenstrijd in elk van onze landen tot ontbindingsverschijn- selen leidt, moeten wij thans constateren dat deze ontbinding internationaal op angstwekkende wijze is voortgeschreden. De heilloze politieke constellatie in deze wereld herinnert mij sterk aan de even heilloze klassenstrijd die wij in onze nationale huishoudingen gekend hebben.

Reeds eerder constateerde ik dat de eerste stappen in de richting van een inter- nationale planning gedaan zijn. Zo wordt na 1945 in toenemende mate aandacht geschonken aan het vraagstuk van de onderontwikkelde gebieden. Maar op velerlei andere terreinen heeft de bestaande internationale desintegratie tot internationaal overleg geleid. De geweldige toename van dit overleg en de geweldige toename van het aantal internationale organisaties is symptomatisch voor de situatie waarin wij ons bevinden. Immers de desintegratie gaat lijnrecht in tegen de groeiende inter- nationale afhankelijkheid van alle delen der wereld en de behoefte aan overleg wordt groter naarmate deze tegenstrijdige ontwikkeling voortduurt.

Het internationale overleg vervult dus een onmisbare functie. Het kan het des- integratieproces afremmen, hier en daar tot stilstand brengen of zelfs een zekere integratie bevorderen. Toch mag men dit overleg in zijn huidige vorm nog nauwelijks zien als een substantiële bijdrage tot de ontwikkeling van een internationale planning.

Nodig is immers dat de planning in nationaal kader geleidelijk aan gecoördineerd en

636

, I

gesubordineerd wordt aan een planning in wereldverband. Men mag ernstig be- twijfelen of dit laatste bereikt kan worden door middel van overleg waarbij toch in feite de belanghebbende partijen formeel volstrekt autonoom blijven.

Bijzonder hoopgevend vind ik daarom de ontwikkeling die zich in de na-oorlogse jaren in Europees verband manifesteert en welke wij kennen onder de naam van Europese integratie. Terecht hebben de zes landen, leden van de Kolen- en Staal- gemeenschap en ondertekenaars van de verdragen voor de instelling van een ge- meenschappelijke markt en voor een gemeenschap voor kernenergie erkend dat voor integratie vereist is de instelling van gemeenschappelijke organen die een eigen verantwoordelijkheid dragen en over eigen bevoegdheden beschikken. Overigens ben ik er mij van bewust dat deze verdragen een eerste stap in de richting van integratie vormen en dat nog slechts in Europees verband. Niettemin acht ik het van de grootste betekenis dat reeds zes landen besloten hebben de door velen beleden theorieën inzake internationale integratie in de praktijk te willen omzetten. Deze landen beperken zich niet tot de afbraak van de economische barrières welke immers slechts symptomatisch zijn voor de internationale desintegratie. Terecht hebben zij in de verdragen de grondslagen gelegd om de economische en sociale politiek op zuiver nationale grondslagen - d.w.z. de kern van de internationale desintegratie - te vervangen door een gecoördineerd en waar nodig door een gemeenschapsbeleid.

Wat zoëven werd opgemerkt inzake de bijdrage der planning tot versterking van de democratie dient uiteraard evenzeer te gelden in het verband der nieuwe inter- nationale gemeenschappen. Indien taken van nationale regeringen worden overge- dragen aan gemeenschapsorganen, dienen deze evenzeer de verantwoordelijkheid over te nemen tegenover gemeenschappelijke parlementaire instellingen. De controle moet door de gemeenschap zelf, d.w.z. door het gemeenschappelijk parlement, wor- den verricht. De problematiek der gemeenschappen zal nog aanzienlijk ingewikkelder zijn dan die der afzonderlijke leden-landen. Planning en de daarbiJ behorende samen- werking met maatschappelijke organisaties onder parlementaire controle zijn derhalve nog te dringender vereist.

Planning in de niet-democratische landen

Er is nog een aspect dat ik niet onvermeld wil laten. In het kader van deze voor- dracht heb ik sprekende over planning als een maatschappelijk ontwikkelingsproces, vrijwel uitsluitend aandacht geschonken aan een maatschappij op democratische grondslag. Evenwel ook in niet-democratische landen komt planning voor en heeft de planning geen minder grote vlucht genomen dan in de democratische landen. Zo is b.v. de ongeëvenaarde economische ontwikkeling in de Sowjet-Unie zonder een gedetailleerde planning niet denkbaar. Er zijn evenwel essentiële verschillen. Terwijl wij enerzijds zien hoe in de democratie de teugels van de planning in handen zijn van een bestuurder die in overleg met de reizigers zijn koers moet bepalen, liggen in een totalitaire staat de teugels in handen van een bestuurder die geheel op eigen gezag de route bepaalt. Een machtige propagandamachinerie moet de totalitair geregeerde volkeren van de juistheid van de gevolgde koers overtuigen. Staatspolitie en dwangarbeid moeten de resterende twijfel onderdrukken.

637

Het is evenwel de totalitaire regeringen gegeven haar planning zodanig te bedrij- ven, dat het economisch potentieel van het land op snelle zij het rigoureuze wijze kan worden versterkt. De democratie is hier in zoverre in het nadeel, dat haar plan- ning in hoge mate gebasee1·d moet zijn op doelstellingen die door de gemeenschap als van primair belang worde.n gezien. Dit komt in de praktijk veelal hier op neer, dat de meerderheid dier doelstellingen in de nabije toekomst ligt en gericht is op een zo snel mogelijk vergroten van het welvaartspeil in de consumptieve betekenis van het woord. Het brengen van offers in het heden of in de naaste toekomst terwille van een veel grotere welvaartsstijging in een verwijderde toekomst blijkt in een demo-

cratie nog moeilijk bereikbaar.

In overeenstemming met wat ik reeds eerder zeide is de sociale en economische politiek van een democratie vaak tezeer een politiek op korte termijn. In dit opzicht n volgt de totalitaire staat een totaal andere koe:rs. Door de consumptie welbewust op o

een zeer laag niveau te houden en de investeringen met name te richten op de basisindustrieën, gelukt het haar het economisch potentieel bijzonder snel te ver- sterken. In feite bestaat dit verschijnsel dat men tegenwoordig wel aanduidt als de economische wedloop tussen de communistische en de vrije wereld.

Het spreekt vanzelf dat de democratie zich hiervan niet kan afmaken door te wijzen op de 'immorele basis' waarop de economische expansie in de communistische wereld berust of zich zonder meer mag vlijen met de hoop dat dit stelsel min of meer vanzelf een spoedig einde zal vinden. De economische wedloop stelt de plan- ning in de democratie wel degelijk voor een nieuwe opgave. De democratie moet er zich op instellen dat deze vorm van machtsstrijd van lange duur kan blijken te zijn en men moet er zich voorts van bewust zijn, dat de democratie zich niet de weelde kan veroorloven deze wedloop te verliezen op grond van de door haar beleden superioriteit van de democratische maatscha);lpijvorm. Wij zullen er ons daarom op moeten voorbereiden in vrijheid beslissingen te nemen welke wij als een beperking van <mze vrijheid zullen ervaren. Voor wat in het bijzonder de planning in het kader van de democratische samenleving betreft zullen wij er ons op moeten instellen aan de ontwikkeling van de economische structuur op lange termijn een veel belangrijker plaats toe te kennen; een conclusie waartoe ik ook reeds uit anderen hoofde kwam toen ik nl. betoogde dat de economische politiek in onze landen nog teveel gebaseerd is op protectie en te weinig op aanpassing. Dit betekent, dat de democratie zich beperkingen moet kunnen opleggen ten aanzien van desiderata op korte termijn. En dit is het wezen van de vrijheid: niet het afwezig zijn van offers en beperkingen, maar het aanvaarden van deze naar eigen inzicht om te voorkomen dat zij ons worden opgelegd. Deze vrijheid is in onze huidige maatschappij zonder planning niet denkbaar!

Ik kom hiermede aan het slot van mijn betoog waarin ik heb gepoogd een ant-

woord te geven op de vraag, of er een synthese mogelijk is tussen laissez-faire en

totalitaire planning. 'Laissez-faire' is naar mijn overtuiging niet meer mogelijk en zou

tot chaos en daardoor tot totalitaire planning voeren. De keuze gaat derhalve niet

tussen laissez-faire en totalitaire planning maar tussen democratische en totalitaire

planning. Welnu, er is naar mijn overtuiging tussen democratische en totalitaire plan-

l

t

e

T!t _ _

ning geen gradueel maar een essentieel verschil. De gezamenlijke noemer 'planning' is naar ik deed uitkomen een neutrale techniek waarvan de inhoud geheel wordt be- paald door de politieke constellatie waarin zij wordt toegepast. Democratische plan- ning zou kunnen worden aangeduid als een evenwicht tussen spontane maatschappe- lijke krachten en de regulering hiervan door organen uit en van de gemeenschap. To- talitaire planning vertegenwoordigt een verbroken evenwicht of de afwezigheid van evenwicht waarvoor de dwang in de plaats is gesteld. Tussen deze beide is een synthese of een compromis ondenkbaar.

Democratische planning is een nooit voltooide opgave om het maatschappelijk evenwicht te handhaven en zonodig telkens weer te herstellen. Democratische plan- ning ten slotte is een onmisbare voorwaarde voor de verdere evolutie van de demo- cratie.

639

TH. W. VAN VEEN

De kerk in de knoei

D e kerken in ons land zijn door de hoge bouwprijzen in de knoei geraakt. Zij kunnen de uitbreiding van onze steden en dorpen met nieuwe woonwijken niet meer bijhouden. De middelen om in deze wijken nieuwe kerkgebouwen te stichten kunnen verschillende kerkgenootschappen niet meer opbrengen.

Het aantal gevallen waarin een kerk bij het gemeentebestuur van de gemeente waarin een nieuw kerkgebouw gesticht moet worden, aanklopt neemt hand over hand toe. Steeds meer zien verschillende kerken zich genoodzaakt subsidie te vragen voor hun nieuw te bouwen kerken.

Aan die aanvragen is dikwijls binnen de kerk een stevige gedachtenwisseling voor- afgegaan. Velen toch van de leden van de kerken meenden, dat de leden van de kerk zelf de kerk aan de nodige middelen moeten helpen. Leunen op de overheid, in welke vorm ook, achten zij onjuist.

Maar de praktijk laat dikwijls geen keus. Herhaaldelijk is het, vooral in een nieuwe wijk, niet mogelijk op afzienbare termijn de bouw van een nieuwe kerk geheel zelf te betalen. Verscheidene gemeenten hebben derhalve van de drie grote kerken, de Nederlandse Hervormde, de Rooms-Katholieke en de Gereformeerde Kerk in de laatste jaren aanvragen om hulp gekregen. Voordien werd subsidie bij de bouw van nieuwe kerken vrijwel uitsluitend in het zuiden van het land door een aantal gemeenten gegeven. In de overgrote meerderheid van de gevallen was de aanvrager de Rooms-Katholieke Kerk.

In opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken is in 1955 een commissie onder voorzitterschap van mr. E. M. J. A. Sassen met de bestudering van de vraagstukken begonnen, die aan deze subsidiëring vastzitten. Deze commissie heeft in de zomer van 1957 haar verslag uitgebracht. Zij stelt voor dat het rijk de subsidiëring op zich zal nemen 'van nieuw te bouwen definitieve kerken, die voor het eerst in de behoefte ter plaatse zullen voorzien.' Deze subsidie zal 2S % zijn van de wettelijke stichtings·

kosten. Wat deze kosten zijn is vastgelegd in een tabel met bouwprijzen van kerken vanaf 50 tot 1200 zitplaatsen. De wet zal voor tien jaar gelden. Voor de subsidie zal ongeveer 6 miljoen per jaar nodig zijn.

Om voor subsidie in aanmerking te komen moet het kerkgenootschap zich zelf als een kerkgenootschap beschouwen. Dat dient daaruit te blijken, dat het kerkgenoot·

schap de bepalingen van zijn reglement over zijn inrichting en bestuur ter kennis van de regering heeft gebracht, zoals de wet van 10 september 1853 regelende 'het toezigt op de onderscheidene kerkgenootschappen' verlangt. Bovendien moet het ten minste 10.000 leden tellen.

0

e

1 I1

b d

u

z

a; s

0

~

d tt

SC

b k: rr

]] Dl I

is is di hl

Sl

VI

t f -

- -

De commissie-Sassen stelt voor, dat de subsidieregeling met terugwerkende kracht zal werken vanaf 1 januari 1956. Criterium zal zijn dat na die datum een gunnings- contract met een aannemer is gesloten. En het is voorts de bedoeling, dat provincie en gemeente de subsidiëring van de bouw van nieuwe kerken voortaan aan het rijk overlaten. Hoewel dat niet uitdrukkelijk in de wet wordt vastgelegd. Voor provincie en gemeentebestuur blijft er, volgens de commissie, alleen daar reden voor subsidie bestaan, waar eisen, die van hunnentwege worden gesteld, de bouw extraduur maken.

Te denken valt aan een representatieve en daardoor dure plaats in een uitbreidings- plan.

ij Hoewel de commissie-Sassen op een kloeke manier een aantal knopen doorhakt, ont- n breekt ook in haar betoog de opmerking niet, dat de hele materie van min of meer n delicate aard is. Dat is dan ook één van de redenen, dat de commissie de subsidiëring uit de handen van de lagere organen wû nemen en bij het rijk wû brengen. Ten einde . e een zo groot mogelijke gelijkheid en objectiviteit te bereiken, wordt voorgesteld de d rijksregeling neer te leggen in een wet.

n Wat het gevaar voor ongelijkheid is behoeft nauwelijks verklaring. De ene gemeente zal een subsidie-aanvrage anders behandelen dan een andere. Dat is echter nog tot r- daaraan toe, zolang de gemeenteraad alle verzoeken maar over één kam scheert.

t k Dát echter is, bij voorbeeld bij aanvragen om subsidie voor maatschappelijk werk in r e de afgelopen jaren, meer dan eens te veel geëist gebleken. Er zijn nu eenmaal nog altijd gemeenteraadsleden, die niet willen en kunnen aanvaarden, dat de Nederlandse

• e staat geroepen is de Nederlandse burgers gelijk te behandelen, ongeacht hun geloof lf of levensovertuiging. Die staat is beslist niet geroepen in zijn beleid uit te maken

welk geloof of welke levensovertuiging de betere, laat staan de beste is.

-k Waar dit gebrek aan oordeel des onderscheids over wat wel en niet de taak van w de overheid in deze materie kan en moet zijn, reeds zo bot is gedemonstreerd op het al terrein van het maatschappelijk werk, ligt het voor de hand te vrezen, dat er in er sommige gemeenten bij het subsidiëren van kerkenbouw niet veel terechtkomt van het gelijke monniken, gelijke kappen. Vooral wanneer er in deze materie naast rooms- er katholieke, ook ederlands hervormde, gereformeerde, en eventueel, humanistische m monniken om bijstand zullen vragen!

er :h te

; s ..

m al ls ot- m et et

De 'delicatesse' van dit subsidieprobleem is daarmee nog niet geheel genoten. Wan- neer het voorstel-Sassen wordt aanvaard en deze subsidiëring een rijkszaak wordt, is wel het gevaar voor plaatselijk gepleegd onrecht sterk verminderd. Maar daarmee is de zaak nog niet uit. Als een vrijwel geheel rooms-katholieke gemeente in Limburg de bouw van een parochiekerk subsidieert, is het voor de gemeenteraad soms evident het algemeen belang van de ingezetenen te dienen. Heel anders wordt het als de subsidie wordt gevraagd in een gemeente, waarvan de bevolking verdeeld is over verschillende kerken en voor een deel onkerkelijk is. En wanneer de subsidieregeling een rijkszaak wordt, komt de problematiek op het hoogste niveau te liggen. Het wordt een zaak van principe.

Is de subsidiëring van de bouw van nieuwe kerken niet in strijd met het beginsel

641

van de scheiding van kerk en staat? Deze vraag stellen betekent, dat wordt aan- genomen dat in ons land dit beginsel geldt. Is dat zo?

Vermoedelijk de enige maal, dat in staatsrecht uitdrukkelijk van dit beginsel wordt gerept, schrijft prof. C. W. van Pot in zijn handboek van het Nederlandse Staats- recht, is da considerans van het koninklijk besluit van 29 juli 1868, waarbij de afzonderlijke departementen van eredienst tot administraties werden teruggebracht.

In de grondwet, noch in enige andere wet is dit beginsel neergelegd. Of de subsidie- verlening dus al dan niet met dit beginsel in strijd is zegt niets over de vraag of de subsidiëring door de grondwet wordt toegelaten.

De commissie-Sassen heeft aangenomen, dat de grondwet aan subsidiëring niet in de weg staat. Zij is daarbij uitgegaan van het standpunt van de regering, die bij KB van 9 augustus 1954. heeft beslist, dat de gemeente Nijmegen met een subsidie voor de bouw van een r.-k. kerk niet buiten haar bevoegdheid is getreden. Waar de grondwet over subsidiëring van de bouw van kerken zwijgt, doch de mogelijkheid van het geven van toelagen uit de rijkskas op de traktementen van 'leraars der onder- scheiden godsdienstige gezindten' uitdrukkelijk noemt, lijkt het niet wel mogelijk vol te houden, dat een wettelijke regeling zoals de commissie-Sassen voorstelt, in strijd met de grondwet zou komen.

Bezwaren van juridische aard tegen een rijkssubsidieregeling houden geen stand.

Blijft dus over de vraag naar de wenselijkheid.

De kerkgenootschappen zijn over het algemeen aarzelend met de subsidieaan- vragen gekomen. Zij doen het waarachtig niet voor hun genoegen. Want om prak- tische en principiële redenen drijven zij liever geheel op eigen kracht, op de offer- vaardigheid van hun leden.

Het zou misplaatst zijn om te zeggen: het is beter voor de kerkgenootschappen als zij toch geheel met eigen middelen nieuwe kerken zouden stichten; laat de overheid dan wijzer zijn dan de kerkbesturen en hen behoeden voor zwakheid. Derhalve:

laat de overheid geen subsidie geven. De overheid zou, aldus redenerend, treden in de verantwoordelijkheid van de kerkbesturen. Dat is haar taak niet.

Het enige argument, dat van de overheid uit zou kunnen gelden is: de staat dient op geen enkele manier iets te maken te hebben met de kerken. Want wanneer de staat gaat subsidiëren, moet hij een vinger in de pap hebben bij de besteding van het geld. Dan komt de staat onvermijdelijk in de beoordeling of het geld goed besteed is.

En ten slotte komt de staat ertoe onderscheid te maken tussen kerkgenootschappen met het risico terecht te komen in de waarheidsvraag, in de vraag naar de waarde en dus het waarheidsgehalte van een bepaalde geloofs- of levensovertuiging.

En daar zit dan het teerste punt. Vooreerst dus: subsidie verlenen door de over- heid mag niet gaan zonder controle op de besteding door die overheid. En voorts:

hoe kan de overheid, de staat, het gevaar ontlopen in de waarheidsvraag terecht te komen?

De controle op de besteding van de gelden is juist bij het geven van subsidie voor de bouw van nieuwe kerken geen groot probleem. De wet zal normen bevatten. De subsidie is een gift ineens, die gegeven wordt op de voorgelegde bouwplannen. Van een duurzame bemoeienis met het kerkelijk leven en de kerkelijke huishouding is 642

' '

r,

I

I

1:

0

z

d

0

V

d

0 Z1

d

d-

e a

· -

1-

c- r-

Is . d e:

in

lt le et s.

} D

r- s:

te

::>r

>e

lD is

geen sprake. De controle behoeft zich nauwelijks verder uit te strekken dan tot het constateren of de kerk van het opgegeven aantal zitplaatsen inderdaad tot stand komt.

Met het gevaar in de waarheidsvraag terecht te komen is het niet zo eenvoudig.

De Partij van de Arbeid heeft uiteraard noch in haar beginselprogram, noch in de studie 'De Weg naar Vrijheid' zich met zoveel woorden over de subsidiëring van de bouw van nieuwe kerken uitgelaten. Maar in beide stukken staan uitspraken, die voor het vraagstuk van belang zijn.

Artikel 33 van het beginselprogram luidt: De overheid is geroepen het geestelijk leven van het volk te beschermen en te bevorderen. Zij is daarbij gehouden de ver- draagzaamheid te betrachten, de geestelijke vrijheid te eerbiedigen en rekening te houden met de verscheidenheid van levensovertuiging.

In 'De Weg naar Vrijheid' staat op bladzijde 256: Een actieve cultuurpolitiek, zoals zij in deze hoofdstukken verstaan wordt, heeft niet tot doel voor de mens een ant- woord te geven op de vragen omtrent geloofsovertuiging en levensbeschouwing: het ligt in het voorgaande besloten, dat zij wel tot taak heeft de volledige mogelijkheid tot beleving, verering en getuigenis, zover deze niet strijdig is met de eerbied voor de overtuiging van anderen, te waarborgen en te steunen.

Uit deze uitspraken volgt, dat een beroep op de overheid van kerkgenootschappen die geen kans meer zien in de snel groeiende nieuwe stadswijken een kerk te bouwen voor haar leden, bij de PvdA een open oor moet vinden. Want wanneer de bewoners van een nieuwe wijk wel van plantsoenen, sportvelden en scholen worden voorzien, maar de bouw van kerken niet plaats kan vinden omdat ondanks alle inspanning de middelen niet toereikend zijn, is er voor de overheid die geroepen is het geestelijk leven te behoeden, een taak. En dan is er heel concreet die taak, waarvan 'De Weg naar Vrijheid' spreekt: het waarborgen en steunen van de volledige mogelijkheid tot beleving, verering en getuigenis.

Naar de overtuiging die in het beginselprogram van de PvdA is neergelegd, is de overbeid ten aanzien van bet godsdienstige en geestelijke leven niet neutraal in die zin, dat zij zich van dit leven niets aantrekt. De overbeid heeft de taak dat leven voor zover bet binnen haar vermogen ligt, te doen bloeien. Bloeien in vrijheid en ver- draagzaamheid. Maar zij is wel in zoverre neutraal, als daaronder wordt verstaan onpartijdig. De overheid mag geen voorkeur hebben of tonen.

Vanuit deze gedachtengang is er geen bezwaar tegen het toestaan van subsidies voor de bouw van nieuwe kerken in nieuwe wijken van dorpen en steden, daar waar de nood aan de man (in de kerk) is. Maar er zijn grenzen. Het is een zorg van de overheid te helpen voorkomen dat grote groepen leden van kerkgenootschappen ronder kerk blijven. Het is echter beslist niet de taak van de overheid op enigerlei wijze in de strijd der meningen op levensbeschouwelijk en godsdienstig terrein in te grijpen. Die strijd is uitsluitend een zaak van de kerken en de levensbeschouwelijke groepen.

Als de Rooms-Katholieke Kerk kerke11 wil bouwen in Drente ter katholisering van

deze provincie, wanneer bet Humanistisch Verbond door tehuizen op Zuid-Beveland

dit eiland wil humanistiseren of als de gereformeerden een bouwplan op touw zetten

om de reformatie in Limburg eindelijk de wind in de zeûen te geven, dan zijn dit activiteiten, waar de overheid buiten moet blijven. Zij heeft daarbij geen enkele taak.

Twee conclusies volgen uit het voorgaande:

Vooreerst: subsidie van de overheid vóor de bouw van nieuwe kerken? Ja, akkoord, maar dan daar waar een aanzienlijk aantal leden van een kerkgenootschap in een nieuwe wijk verstoken dreigt te geraken van een kerk.

En voorts: humanisten en eventuele andere levensbeschouwelijke groeperingen dienen door de overheid op dezelfde wijze te worden behandeld als de leden van kerkgenootschappen.

Dat er dan nog in nieuwe gebieden onkerkelijken zijn en niet-aangesloten huma- nisten voor wie op dit terrein niets gebeurt, is onvermijdelijk. Laat men echter na een orkest te subsidiëren omdat de oomuzikalen daarvan niet kunnen profiteren?

Zoals het rapport van de commissie-Sassen er ligt, beantwoordt het niet geheel aan de verlangens die hier zijn ontwikkeld. In 'Doorbraak', het blad van de PCWG van september 1957, schreef dr. A. A. van Rhijn terecht, dat de commissie zich van de gelijkstelling (niet gelijkheid) van het Humanistisch Verbond met de kerkgenoot- schappen wel gemakkelijk af heeft gemaakt: zij vraagt voor dit punt de aandacht van de minister! Maar art. 1 van het voorgestelde wetsontwerp spreekt van kerkgenoot- ~ schap 'of een daarmede door Onze Minister gelijkgesteld genootschap'. En daar ligt wellicht een mogelijkheid om d~ gelijkstelling, die voor een overheid, die niet in de waarheidsvraag wil treden, plicht is, te realiseren. 'I

Aantrekkelijk is de gedachte om een wettelijke regeling voor de subsidiëring te ontwerpen. Maar terwijl in de argumentatie en de voorbeelden steeds de nadruk s wordt gelegd op de kerkennood in nieuwe wijken - en nieuwe gebieden zoals de s Zuiderzeepolders (waarvoor al een rijkssubsidieregeling bestaat) - bevat de voor- v gestelde regeling niets wat speciaal aan die nood appelleert. De voorgestelde regeling a geldt voor alle nieuwe kerken, die voor het eerste in de behoefte ter plaatse voorzien.

Deze omschrijving is op grond van wat hiervoor is betoogd, te ruim.

Uit de omschrijving Eal moeten blijken dat het om nieuwe stads- en dorpswijken gaat. ¹⁾

Omdat de subsidievragende kerk of vereniging - genootschap om met de com- missie-Sassen te spreken - driekwart van de bouwkosten zelf moet dragen, zal niet lichtvaardig worden overgegaan tot het bouwen van kerken. Toch is het, waar de overheid participeert, noodzakelijk dat de behoefte aan een kerk met een zeker aantal zitplaatsen wordt aangetoond. De steun wordt immers gegeven om in een bestaande nood te voorzien en niet om de propaganda van een kerk of ander genoot- schap te vergemakkelijken. Er zal dus meer dan alleen het bouwplan moeten worden aangeboden.

1) Tot dezellde conclusie komt mr. G. E. van Walsurn in de nota Subsidiëring van kerken·

bouw, die hij als burgemeester van Rotterdam aan de gemeenteraad van zijn gemeente heeft doen toekomen ten aanzien van een tijdelijke gemeentelijke regeling. (Verzameling 1957,

233 litt.a. AZ. nr. 7486 j.) t