Internationaal recht en cannabis
Een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen
en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en
buitenlandse opvattingen pro regulering van
cannabisteelt voor recreatief gebruik
Internationaal recht en cannabis
Een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik
P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova
ISBN: 9789013124286 NUR: 824-407
Lay-out: Hannie van de Put
Opdrachtgever: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)
© 2014 WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie. Auteursrecht voorbe-houden.
© P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova
Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvou-digd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar ge-maakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schrifte-lijke toestemming van de uitgever.
Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp).
Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever(s) geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor de gevolgen hiervan. Kluwer BV legt de gegevens van abonnees vast voor de uitvoering van de (abonnements)overeenkomst. De gegevens kunnen door Kluwer, of zorgvul-dig geselecteerde derden, worden gebruikt om u te informeren over relevan-te producrelevan-ten en diensrelevan-ten. Indien u hier bezwaar relevan-tegen heeft, kunt u contact met ons opnemen.
Verkorte inhoudsopgave
VOORWOORD XIII
1 INLEIDING
1.1 Aanleiding en doelstelling van het onderzoek 1
1.2 Centrale probleemstelling 2
1.3 Relevante definities 3
1.4 Het onderzoek: strikt juridisch en juridisch begrensd 6
1.5 Methodologie 7
1.6 Opzet van het onderzoek 8
2 INTERNATIONAALRECHTELIJKE VERPLICHTINGEN BETREFFENDE CANNABIS:
VN-DRUGSVERDRAGEN
2.1 Inleiding 11
2.2 Convention on Narcotic Drugs 1961 zoals gewijzigd bij
Protocol 1972 15
2.3 UN Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and
Psychotropic Substances 1988 52
2.4 Opvattingen en oordelen van de INCB, de CND en
de ECOSOC 80
2.5 Verandering van verdragsrecht door statenpraktijk of
geaccepteerde geëvolueerde verdragsinterpretatie? 91
2.6 Concluderend kader 97
3 EUROPEESRECHTELIJKE VERPLICHTINGEN BETREFFENDE CANNABIS:
EU-DRUGSREGELGEVING
3.1 Inleiding 103
3.2 Het Schengenacquis 105
3.3 Gemeenschappelijk Optreden illegale drugshandel 1996 114
3.4 Kaderbesluit illegale drugshandel 2004 118
3.5 Voorbehouden, opzegging en wijzigingen 138
3.6 Concluderend kader 139
4 TOETSING VAN GEMEENTELIJKE EN BUITENLANDSE ARGUMENTEN EN
INITIATIEVEN BETREFFENDE REGULERING VAN CANNABISTEELT
4.1 Inleiding 141
4.2 Juridische argumenten door en vanuit gemeenten 142
4.4 Buitenlandse en gemeentelijke reguleringsmodaliteiten 193
4.5 Slotbeschouwing 218
5 CONCLUSIE
5.1 Inleiding 221
5.2 Internationaalrechtelijk kader cannabisteelt voor recreatief
gebruik 222
5.3 Toetsing gemeentelijke en buitenlandse argumenten
en initiatieven 225
5.4 Slotsom 232
SAMENVATTING 235
SUMMARY 239
GEMEENTELIJKE DOCUMENTEN 243
PARLEMENTAIRE STUKKEN EN INTERNATIONALE DOCUMENTEN 247
JURISPRUDENTIE 253
Inhoudsopgave
VOORWOORD XIII
1 INLEIDING
1.1 Aanleiding en doelstelling van het onderzoek 1
1.2 Centrale probleemstelling 2
1.3 Relevante definities 3
i. Internationaalrechtelijke ruimte 3 ii. Legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en
anderszins reguleren 4
iii. Teelt en de relevante handelingen 6
1.4 Het onderzoek: strikt juridisch en juridisch begrensd 6
1.5 Methodologie 7
1.6 Opzet van het onderzoek 8
2 INTERNATIONAALRECHTELIJKE VERPLICHTINGEN BETREFFENDE CANNABIS:
VN-DRUGSVERDRAGEN
2.1 Inleiding 11
i. Variatie tussen verdragspartijen 12 ii. Verdragsinterpretatie en andere uitgangspunten van
internationaal publiekrecht 13
2.2 Convention on Narcotic Drugs 1961 zoals gewijzigd bij
Protocol 1972 15
2.2.1 De status van cannabis in het Enkelvoudig Verdrag 16 2.2.2 De verdragsverplichtingen betreffende cannabis 19
i. Algemeen 19
ii. De begrippen verbouw, productie en vervaardiging 19 a. Verplichtingen betreffende bloeiende en vruchtdragende
cannabistoppen en cannabishars vanwege de vermelding
op Lijst I 20
i. Algemene verplichtingen: artikel 4 EV 20 ii. Informatieplichten en het ‘stelsel van ramingen’ 21 iii. Beperkingen aan hoeveelheden wat betreft vervaardiging
en invoer 22
iv. Vergunningenstelsel voor producenten, vervaardigers en
handelaren 23
vii. Omzettingsverplichting: artikel 36 lid 4 EV 28 viii. Verplichtingen tot inbeslagneming 29
ix. Vervolgingsplichten 31
x. Maatregelen om drugsmisbruik tegen te gaan: artikel 38 EV 33 b. Verplichtingen betreffende bloeiende en vruchtdragende
cannabistoppen en cannabishars vanwege de vermelding op
Lijst IV 35
c. Verplichtingen betreffende cannabisplanten: artikelen 22
en 28 EV 37
i. Algemeen verbod op teelt van cannabisplanten indien
noodzakelijk: artikel 22 EV 37
ii. Toezicht op legale teelt van cannabisplanten: artikel 28 EV 39 d. Verplichtingen betreffende cannabisbladeren: artikel 28 EV 40 2.2.3 De ‘geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden’ en
andere excepties 41
i. Verdragsexcepties: geneeskundige of wetenschappelijke
doeleinden 41
ii. Nationale excepties: strafuitsluitingsgronden 47 2.2.4 Verklaringen en voorbehouden bij het Enkelvoudig Verdrag 47 2.2.5 Internationaal toezicht op het Enkelvoudig Verdrag:
vooral INCB en CND 49
2.2.6 Tussenconclusie voor het Enkelvoudig Verdrag 51
2.3 UN Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances 1988 52 2.3.1 De status van cannabis in het Sluikhandel Verdrag 53 2.3.2 De verdragsverplichtingen betreffende cannabis 54
a. Verplichtingen betreffende bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en cannabishars vanwege vermelding op de
Lijsten van het Enkelvoudig Verdrag 54
i. Verplichtingen tot strafbaarstelling en bestraffing: artikel 3 SV 55 ii. Vervolgingsplichten algemeen 59 iii. Vervolgingsplichten en het opportuniteitsbeginsel:
artikel 3 lid 6 SV 61
iv. Verplichtingen inzake inbeslagneming: artikel 5 SV 64 v. Omzettingsverplichting: artikel 3 lid 11 EV 64 vi. De clausule van artikel 2 lid 1 SV 65 b. Verplichtingen betreffende cannabisplanten: artikelen 3
en 14 SV 66
i. Strafbaarstellingsplicht cannabisteelt: artikel 3 lid 1 aanhef
en sub a onder ii SV 67
ii. Plicht om maatregelen tegen cannabisteelt te nemen:
artikel 14 lid 2 SV 67
2.3.3 De ‘geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden’ en
2.3.4 Verklaringen en voorbehouden bij het Sluikhandel Verdrag 69
i. De ‘Understanding’ 69
ii. Het voorbehoud 71
iii. Latere uitbreiding van de toepassing van het voorbehoud 73 iv. Verenigbaarheid met het ‘voorwerp en doel’ van het
verdrag 76
2.3.5 Internationaal toezicht op het Sluikhandel Verdrag: vooral
INCB en CND 78
2.3.6 Tussenconclusie voor het Sluikhandelverdrag 79
2.4 Opvattingen en oordelen van de INCB, de CND en
de ECOSOC 80
i. Algemene oordelen over cannabisteelt, -handel en -gebruik 83
ii. Nederlands cannabisbeleid 86
iii. Verdragsexcepties: geneeskundige of wetenschappelijke
doeleinden 87
iv. Vervolgingsplichten en opportuniteitsruimte 89 v. Initiatieven in andere landen 90
2.5 Verandering van verdragsrecht door statenpraktijk of
geaccepteerde geëvolueerde verdragsinterpretatie? 91 i. Verandering van verdragsrecht door statenpraktijk? 92 ii. Verandering van verdragsrecht door geaccepteerde
geëvolueerde verdragsinterpretatie? 94
2.6 Concluderend kader 97
3 EUROPEESRECHTELIJKE VERPLICHTINGEN BETREFFENDE CANNABIS:
EU-DRUGSREGELGEVING
3.1 Inleiding 103
3.2 Het Schengenacquis 105
3.2.1 Schengen Akkoord 1985 105
3.2.2 Schengen Uitvoeringsovereenkomst 1990 106
i. Algemene verplichtingen: artikel 71 lid 1 SUO 107 ii. Verplichting tot strafbaarstelling en bestraffing:
artikel 71 lid 2 SUO 108
iii. De bij Gemeenschappelijke Verklaring gecreëerde exceptie
bij artikel 71 lid 2 SUO 109
iv. Vervolgingsplichten 111
v. Verplichtingen tot inbeslagneming en ontneming 112 vi. In beginsel niet-strafrechtelijke verplichtingen 113
3.2.3 Tussenconclusie voor het Schengenacquis 114
3.3 Gemeenschappelijk Optreden illegale drugshandel 1996 114
3.3.1 De verplichtingen betreffende cannabis 115
i. Verplichtingen tot bestrijding van drugshandel en -teelt 115 ii. Verplichtingen tot strafbaarstelling en bestraffing 116
3.3.2 Tussenconclusie voor het Gemeenschappelijk Optreden 117
3.4 Kaderbesluit illegale drugshandel 2004 118
3.4.1 De verplichtingen betreffende cannabis 119
i. Verplichtingen tot strafbaarstelling: algemeen 120 ii. De clausulering inzake gedragingen voor eigen persoonlijk
gebruik 121
iii. Uitlokking, deelneming, onvolkomen delictsvormen en
rechtspersonen 125
iv. Verplichtingen tot minimale maximumstraffen 126 v. Verplichting inzake inbeslagneming 128 vi. Vervolgingsplichten: impliciet in het Kaderbesluit? 129 vii. Vervolgingsplichten volgens de jurisprudentie van het
Hof van Justitie EU 131
3.4.2 Toelaatbare uitzonderingen: excepties 135
3.4.3 Tussenconclusie voor het Kaderbesluit 137
3.5 Voorbehouden, opzegging en wijzigingen 138
3.6 Concluderend kader 139
4 TOETSING VAN GEMEENTELIJKE EN BUITENLANDSE ARGUMENTEN EN
INITIATIEVEN BETREFFENDE REGULERING VAN CANNABISTEELT
4.1 Inleiding 141
4.2 Juridische argumenten door en vanuit gemeenten 142 4.2.1 Wijziging van de relevante VN-drugsverdragen 143 4.2.2 Verandering van de status van cannabis via aanpassing van
de Lijsten van het Enkelvoudig Verdrag 144
i. Is aanpassing van de Lijsten een reële optie? 145 ii. Biedt het verplaatsen van cannabis naar een lichtere Lijst een
oplossing? 145
iii. Biedt het volledig verwijderen van cannabis van de Lijsten een
oplossing? 146
4.2.3 Opzegging van de VN-drugsverdragen en hertoetreding met
voorbehoud 149
i. Definitieve opzegging van de VN-drugsverdragen 149 ii. Opzegging en hertoetreding met voorbehoud 150 4.2.4 Het algemeen volksgezondheidsbelang en de exceptie van
‘geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden’ 153 i. Het algemeen volksgezondheidsbelang in artikel 22 EV 153 ii. Cannabisteelt voor recreatief gebruik onder de exceptie van
‘geneeskundige doeleinden’ 154
iii. Cannabisteelt voor recreatief gebruik onder de exceptie van
‘wetenschappelijke doeleinden’ 157 iv. Regulering van teel sluit aan bij het tussen soft- en harddrugs
4.2.5 Het opportuniteitsbeginsel, het Nederlandse voorbehoud inzake het Sluikhandel Verdrag en/of het bestaande
gedoogbeleid inzake coffeeshops 159
i. Bieden de VN-drugsverdragen en het Europees recht voldoende ‘opportuniteitsruimte’ om tot het toelaten van cannabisteelt
over te gaan? 160
ii. Laat het voorbehoud inzake het Sluikhandel Verdrag voldoende ruimte om tot het toelaten van cannabisteelt over te gaan? 162 iii. Is er extra ‘opportuniteitsruimte’ vanwege
volksgezondheidsbelangen? 167
iv. Kan vanwege het huidige coffeeshopbeleid ook cannabisteelt
toelaatbaar worden geacht? 168
4.2.6 Verdragsclausules ter bescherming van nationaal recht
en beleid 176
4.2.7 Tussenconclusie 179
4.3 Feitelijke, maatschappelijke en/of politieke argumenten 180 4.3.1 Bevorderen volksgezondheid door reguleren van
cannabisteelt 181
4.3.2 Bestrijding georganiseerde criminaliteit door reguleren van
cannabisteelt 186
4.3.3 Andere belangen bij het reguleren van cannabisteelt 189 i. Reduceren overlast en schade 190 ii. Fiscalisering en andere economische voordelen 190
iii. Bestuurlijke controle 191
iv. De gebruiker en de coffeeshophouder 191
v. Beoordeling 192
4.4 Buitenlandse en gemeentelijke reguleringsmodaliteiten 193
i. De RAND-overview 2013 193
ii. Buitenlandse ontwikkelingen als argument voor
regulering van cannabisteelt? 194 4.4.1 Cannabisteelt voor recreatief gebruik via gereguleerde
legalisering 195
i. Over legalisering in het algemeen 196 ii. Regulering door toezicht en een vergunningenstelsel 199 iii. Democratische beslissingen als legitimatie van de legalisering
van cannabisteelt 201
iv. Overige argumenten ter legitimatie van de legalisering van
cannabisteelt 202
4.4.2 Cannabisteelt en gezamenlijke consumptie in Cannabis
Social Clubs 203
i. Cannabis Social Clubs in Uruguay, België en Spanje 203 ii. Voorstellen voor clubs vanuit gemeenten 205 iii. Cannabis Social Clubs toelaatbaar onder de VN-
4.4.3 Cannabisteelt voor recreatief gebruik door non-profit
producenten 210
4.4.4 Cannabisteelt voor recreatief gebruik door commerciële
producenten 212
4.4.5 Cannabisteelt voor recreatief gebruik onder geneeskundige
programma’s 215
4.4.6 Cannabisteelt voor recreatief gebruik onder
wetenschappelijke programma’s 216
4.5 Slotbeschouwing 218
5 CONCLUSIE
5.1 Inleiding 221
5.2 Internationaalrechtelijk kader cannabisteelt voor recreatief
gebruik 222
5.2.1 VN-drugsverdragen 222
5.2.2 Europees recht 225
5.3 Toetsing gemeentelijke en buitenlandse argumenten en
initiatieven 225
5.3.1 Juridische argumenten 226
5.3.2 Feitelijke, maatschappelijke en/of politieke argumenten 228 5.3.3 Buitenlandse en gemeentelijke reguleringsmodaliteiten 229 i. Gereguleerde legalisering van cannabisteelt 230 ii. Cannabisteelt en gezamenlijke consumptie in Cannabis
Social Clubs 230
iii. Cannabisteelt door non-profit of commerciële producenten 231 iv. Cannabis teelt voor recreatief gebruik onder geneeskundige
of wetenschappelijke programma’s 232
5.4 Slotsom 232
SAMENVATTING 235
SUMMARY 239
GEMEENTELIJKE DOCUMENTEN 243
PARLEMENTAIRE STUKKEN EN INTERNATIONALE DOCUMENTEN 247
JURISPRUDENTIE 253
Voorwoord
Zijn er juridisch mogelijkheden om de teelt van cannabis ten behoeve van de recreatieve gebruikersmarkt te reguleren? Deze actuele en maatschappelijk relevante vraag is voorwerp van uitgebreide en soms felle discussie in de samenleving, de rechtsliteratuur en ook de Tweede Kamer. Die discussie was de opmaat voor het onderhavig onderzoek naar vraag of er internationaal-rechtelijk ruimte is voor het toelaten van cannabisteelt voor recreatief ge-bruik. Dit strikt juridisch onderzoek is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) door ons verricht binnen de gelederen van de vaksectie Strafrecht & Criminologie, Faculteit der Rechtsge-leerdheid, Radboud Universiteit Nijmegen.
Zonder de bijstand van anderen hadden wij dit onderzoek echter niet kunnen uitvoeren. Allereerst verdient mw. mr. M.J.M. Krabbe bijzondere dank voor het inventariseren en categoriseren van de vele gemeentelijke ar-gumenten en initiatieven ten behoeve van het vierde hoofdstuk van dit on-derzoek. Daarnaast komt dank toe aan mw. M.J. Hulshof, die als student-assistent een bedrage aan dit onderzoek heeft geleverd door haar gedegen wijze van informatieverzameling en structurering ervan.
Onze dank gaat ook uit naar de begeleidingscommissie, bestaande uit voorzitter prof. mr. H.G. van der Wilt (Universiteit van Amsterdam) en voorts mw. mr. M.A.C.L.M. Bonn (Ministerie van Veiligheid en Justitie, DWJZ), prof. dr. H.G. van de Bunt (Erasmus Universiteit Rotterdam), mr. K. Hollemans (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), mw. mr. drs. S. Hulscher (Ministerie van Veiligheid en Justitie, DRC), mw. mr. W.M. de Jongste (WODC), mw. dr. M.M.J. van Ooyen-Houben (WODC) en em. prof. mr. P.J.P. Tak (Radboud Universiteit Nijmegen). De geanimeerde discussies tijdens de bijeenkomsten met de commissie en het commentaar van de com-missieleden op conceptversies van dit onderzoek hebben een nuttige bijdrage daaraan geleverd.
Piet Hein van Kempen & Masha Fedorova
1
Inleiding
1.1 AANLEIDING EN DOELSTELLING VAN HET ONDERZOEK
Het gedoogbeleid rondom de verkoop van cannabis (marihuana/hennep/ wiet1 en hasjiesj2) in coffeeshops blijft de maatschappij, de autoriteiten en ook
zowel voor- als tegenstanders van dit beleid met moeilijke vragen confronte-ren. Een belangrijke kwestie daarbij is dat de teelt van cannabis ter bevoorra-ding van cannabisverkooppunten geen onderdeel van het beleid uitmaakt en daarmee als volkomen illegaal geldt. Men duidt dit ook wel aan als de pro-blematiek van de achterdeur. De ambivalente situatie rondom coffeeshops die daarvan het gevolg is, leidt tot veel ongenoegen en discussie. Ook in het Nederlandse parlement. In die discussie spelen argumenten en concrete plannen van Nederlandse gemeenten om tot regulering van cannabisteelt te komen een rol, alsmede buitenlandse initiatieven die in zulke regulering voorzien of beogen te voorzien. Die discussie heeft geresulteerd in de toe-zegging van de Minister van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer om de recente nationale en internationale ontwikkelingen en plannen op het gebied van cannabisteelt te laten toetsen aan de geldende internationaalrech-telijke juridische kaders die voortvloeien uit de VN-drugsverdragen en het relevante Europees recht.3 Van belang daarbij is dat het Kabinetsstandpunt
over het legaliseren of op een andere wijze reguleren van cannabisteelt tot nu steunt op de bevindingen in een rapport van het T.M.C. Asserinstituut uit
1 Marihuana – ook wel wiet genoemd – bestaat uit de gedroogde en verkruimelde vrou-welijke bloemtoppen van de cannabisplant en is groen-bruin van kleur (informatie af-komstig van website Trimbos Instituut). De cannabisplant wordt ook wel als hennep aangeduid. In Lijst II van de Opiumwet is hennep gedefinieerd als: ‘elk deel van de plant van het geslacht Cannabis (hennep), waaraan de hars niet is onttrokken, met uit-zondering van de zaden’.
2 Hasjiesj – ook wel hasj genoemd – bestaat uit samengeperste blokjes of plakjes canna-bishars en heeft een kleur die varieert van geel tot lichtbruin tot zwart (informatie af-komstig van website Trimbos Instituut). In Lijst II van de Opiumwet is hasjiesj gedefi-nieerd als: ‘een gebruikelijk vast mengsel van de afgescheiden hars verkregen van planten van het geslacht Cannabis (hennep), met plantaardige elementen van deze planten’.
2005.4 Daarin concludeert het Asserinstituut dat internationaalrechtelijk geen
ruimte bestaat om (een experiment met het gedogen van) teelt van cannabis ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops toe te staan. Voornoemde actuele argumentaties en initiatieven vanuit gemeenten en in het buitenland zijn aanleiding om de analyse van het internationaal recht en de toetsing daaraan opnieuw uit te voeren.5 Dat gebeurt in dit onderzoek. Daarbij gaat
het ondertussen niet alleen om bovengenoemde problematiek van bevoorra-ding van coffeeshops, maar ook om nieuwe ontwikkelingen, zoals gemeen-schappelijke teelt en consumptie in zogenoemde Cannabis Social Clubs.
1.2 CENTRALE PROBLEEMSTELLING
Tegen de zojuist geschetste achtergrond luidt de centrale vraag van dit on-derzoek als volgt:
In hoeverre zijn de gemeentelijke argumenten en plannen en buitenlandse initia-tieven betreffende het legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en/of anderszins reguleren van cannabisteelt verenigbaar met het geldende daarvoor relevante internationale recht zoals dit blijkt uit de VN-drugsverdragen en het Europees recht?
Om tot een onderbouwde beantwoording van deze vraag te komen, voorziet het onderzoek eerst in een gedetailleerde uiteenzetting en analyse van het relevante internationale recht. Allereerst gaat het dan om het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961 zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende delen van 1972 en om het Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende mid-delen en psychotrope stoffen van 1988.6 Voorts is het Europees recht van
be-lang, meer in het bijzonder het zogenoemde Schengenacquis, het Gemeen-schappelijk Optreden illegale drugshandel van 1996 en het Kaderbesluit il-legale drugshandel van 2004.7 Voor al deze internationale instrumenten richt
het onderzoek zich meer specifiek op de verplichtingen die er voor staten uit voortvloeien wat betreft cannabis, op de inhoud en reikwijdte van
4 T.M.C. Asser Instituut, Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Be-hoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops – Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten, Den Haag: 2005.
5 Vgl. bijvoorbeeld Europees Drugs Rapport 2013: Trends en ontwikkelingen, Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving, 2013, p. 62, beschikbaar op: http://www.emcdda.europa.eu/publications/edr/trends-developments/2013 (laatst be-zocht: februari 2014).
deringen op deze verplichtingen (zoals vooral de exceptie van medische en wetenschappelijke doeleinden) en op oordelen, bevindingen en opvattingen van de internationale organen die voor het toezicht op deze instrumenten zijn aangewezen. Wat betreft dit laatste gaat het dan vooral om de Internati-onal Narcotics Control Board (INCB), de Commission on Narcotic Drugs (CND) en het Hof van Justitie EU (HvJ EU). Het internationaalrechtelijk ka-der dat dit oplevert, biedt de basis voor de toetsing van de Neka-derlandse en de buitenlandse argumenten en initiatieven rondom cannabisteelt. De vol-gende twee subvragen fungeren als leidraad bij die toetsing:
1. Geven de argumenten die gemeenten verschaffen en modaliteiten die zij voorstellen voor het (experimenteren met het) toestaan van cannabisteelt voor recreatief gebruik, aanleiding te concluderen dat er internationaal-rechtelijk ruimte bestaat voor het legaliseren, decriminaliseren, beleids-matig gedogen en/of anderszins reguleren van zodanige teelt? Zo ja, in welke mate en in welk opzicht? Zo nee, waarom niet?
2. Geven de in het buitenland ingevoerde wetten of wetsvoorstellen betref-fende cannabisteelt voor recreatief gebruik en de daartoe aangevoerde argumenten en officiële stellingnames aanleiding om te concluderen dat er internationaalrechtelijk ruimte bestaat voor het legaliseren, decrimina-liseren, beleidsmatig gedogen en/of anderszins reguleren van cannabis-teelt voor recreatief gebruik? Zo ja, in welke mate en in welk opzicht? Zo nee, waarom niet?
Beantwoording van deze subvragen beoogt te leiden tot een gedetailleerde en precies onderbouwde beantwoording van de hoofdvraag. Het behandelen van de vraag naar de juridische toelaatbaarheid van cannabisteelt in relatie tot de vele specifieke argumenten en initiatieven, heeft ondertussen ook tot gevolg dat bepaalde analyses soms in de kern in enigszins afwijkende con-texten worden herhaald in verschillende delen van het onderzoek.
1.3 RELEVANTE DEFINITIES
In dit onderzoek komen veel termen voor die ook in andere literatuur en documenten voorkomen, maar daarin niet altijd dezelfde betekenis hebben. Om misverstanden zoveel mogelijk te voorkomen, is het nuttig voor dit on-derzoek de betekenis van enkele van die termen en ook andere begrippen nader te duiden.
i. Internationaalrechtelijke ruimte
staten laten om cannabisteelt te legaliseren, te decriminaliseren, beleidsmatig te gedogen en/of anderszins te reguleren.
ii. Legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en anderszins reguleren Om tot een verfijnde en alles afdekkende analyse te komen, is ervoor geko-zen een vierdeling te maken in de mogelijke reguleringsmodaliteiten van cannabisteelt, te weten: legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en anderszins reguleren. Vooropgesteld moet worden dat het gebruik van de terminologie voor de modaliteiten van reguleren van cannabisteelt in het po-litieke discours en de media vaak uiteen loopt en ook niet altijd begripsmatig zuiver is. Voorts is sprake van verschillend gebruik van voor dit onderzoek relevante terminologie binnen de wetenschappelijke literatuur, waarbij het specifieke gebruik soms mede afhangt van de desbetreffende onderzoeksdis-cipline. Doorgaans bestaat minder verwarring over het gebruik van de term ‘legaliseren’ dan over het wat minder specifieke begrip ‘regulering’, terwijl de termen ‘decriminaliseren’ en vooral ‘gedogen’ op nogal uiteenlopende wijzen worden gebruikt. Daarom daarover het volgende.
Legalisering betekent in dit onderzoek dat een verboden gedraging (han-delen of nalaten) wettig wordt verklaard. De gedraging is dan dus niet langer in strijd met de wet, deze is voortaan wettelijk toegestaan en toelaatbaar. Dit laat onverlet dat aan die gedragingen wel voorwaarden kunnen worden ge-steld. Indien dat het geval is, kan men spreken van gereguleerde legalisering. Zo is het gebruik van alcohol in Nederland op zichzelf legaal, maar dat neemt niet weg dat voor zowel de aanbod- als de vraagzijde van de markt wettelijke beperkingen van toepassing zijn, waarbij de autoriteiten bevoegd zijn om tegen overtredingen van deze beperkingen op te treden.
Decriminalisering is minder verstrekkend dan legalisering. In dit onder-zoek houdt decriminalisering in dat een bij de strafwet verboden gedraging uit het strafrecht wordt gehaald. De gedraging is dan dus niet langer voor-werp van een strafbaarstelling, maar deze is nog wel verboden op grond van niet-strafrechtelijke wetgeving. Decriminalisering betekent met andere woor-den nog niet dat de gedecriminaliseerde gedraging voortaan legaal c.q. toe-gestaan is. De gedraging geldt dan nog wel als onwenselijk en daartegen kan op andere wijzen dan via het strafrecht worden opgetreden, bijvoorbeeld bestuursrechtelijk of civielrechtelijk. Een voorbeeld van decriminalisering is dat handhaving van een verkeersvoorschrift niet langer via de strafwetge-ving plaatsvindt maar dat dit in plaats daarvan louter administratiefrechte-lijk gebeurt.
open-baar ministerie op basis van gedocumenteerd beleid algemeen afziet van ver-volging van gedragingen die binnen de geformuleerde regels, uitgangspun-ten en criteria vallen. De mogelijkheid tot dergelijk gedogen vindt zijn grond-slag in het opportuniteitsbeginsel (art. 167 lid 2 Sv). In geval er beleid tot niet-vervolging is, wordt het opsporingsbeleid daarop aangepast. Zo gedoogt het openbaar ministerie op basis van de Aanwijzing Opiumwet8 thans de
ver-koop van cannabis in coffeeshops voor zover een coffeeshop in overeenstem-ming handelt met het daartoe opgestelde beleid (de zogenoemde AHOJGI-criteria); indien dat het geval is treden de autoriteiten niet strafrechtelijk op tegen de coffeeshop. Overigens onderscheidt de Aanwijzing Opiumwet tus-sen gedoogbeleid en lage opsporingsprioriteit. Gedoogbeleid ziet daarbij op de positieve beslissing om niet op te sporen en te vervolgen op de grondslag dat het belang van strafrechtelijke handhaving moet wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang zoals de volksgezondheid. De toekenning van een lage opsporingsprioriteit aan bepaalde categorieën strafbare feiten is volgens de Aanwijzing Opiumwet in het algemeen gelegen in de beoordeling van de relatieve ernst van de strafbare feiten afgezet tegen capacitaire over-wegingen. Dit onderscheid komt verder niet aan bod in dit onderzoek. Voor zover dergelijk prioriteitsbeleid berust op expliciet geformuleerde regels, uitgangspunten en criteria, en ertoe leidt dat de desbetreffende strafbare feiten nauwelijks of niet worden vervolgd, valt dit voor dit onderzoek onder het strafrechtelijk beleidsmatig gedogen. Tot slot nog enkele opmerkingen over bestuurlijk beleidsmatig gedogen. Daarvan is sprake indien de bestuurlijke autoriteiten op basis van gedocumenteerd beleid er algemeen van afzien om op te treden tegen situaties en gedragingen die binnen de geformuleerde re-gels, uitgangspunten en criteria vallen. Ingeval bijvoorbeeld de gemeente een gedoogvergunning verstrekt aan een coffeeshop, is in zoverre bestuurlijk ge-dogen aan de orde.
Anderszins reguleren is de laatste term in de vierdeling. Reguleren bete-kent het onderwerpen aan bepalingen, regels en/of voorwaarden. Hiervoor bleek al dat decriminalisering en beleidsmatig gedogen gepaard gaan met re-gulering en dat daarvan ook sprake kan zijn bij legalisering. Wanneer in dit onderzoek wordt gesproken van ‘en/of anderszins reguleren’ valt daaronder zowel de situatie dat legalisering met regulering gepaard gaat als de situatie waarin geen sprake is van legalisering, decriminalisering of beleidsmatig ge-dogen, terwijl de overheid toch op de een of andere wijze in een regulering-systeem voorziet voor cannabisteelt ten behoeve van recreatief gebruik. Het doel van hantering van deze term is dus om alle mogelijke vormen van regu-lering van cannabisteelt voor recreatief gebruik binnen de conclusies te van-gen.
iii. Teelt en de relevante handelingen
Dit onderzoek richt zich expliciet op de vraag of regulering van teelt van cannabis met het oog op recreatief gebruik toelaatbaar kan zijn gelet op de internationaalrechtelijke verplichtingen inzake drugsbestrijding die op Ne-derland rusten. Het gaat dan dus om verbouwen, kweken of eventueel culti-veren. Nu ziet de handeling telen enkel op het kweken van de plant met de naam cannabis. De internationaalrechtelijke verplichtingen hebben echter ook betrekking op allerlei andere gedragingen. Vele daarvan spelen ook een rol bij cannabisteelt die bijvoorbeeld plaatsvindt ter bevoorrading van coffee-shops of in het kader van een Cannabis Social Club. Daarbij zal doorgaans naast teelt sprake zijn van productie (waaronder de afscheiding van bloeien-de en vruchtdragenbloeien-de cannabistoppen en cannabishars van bloeien-de cannabisplan-ten), vervaardiging (nadere bewerkingen), bezit, aanbod ten verkoop, distri-butie en verkoop en mogelijk ook extractie en/of bereiding. Een separate be-spreking van deze handelingen zal vaak onpraktisch zijn gezien de samen-hang van en tussen deze handelingen. Zo veronderstellen de genoemde han-delingen in veel gevallen ook het bezit van cannabis. Dit heeft dan ook tot ge-volg dat de bespreking van de relevante verplichtingen ten aanzien van can-nabisteelt in veel gevallen tevens relevant is voor productie, vervaardiging, bezit, levering, aanbieding, distributie en verkoop van bloeiende en vrucht-dragende cannabistoppen en cannabishars van de cannabisplanten. Omdat de focus in dit onderzoek op teelt van cannabis voor recreatief gebruik ligt, vermelden en bespreken wij andere handelingen vooral in relatie tot de vraag of legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en/of anders-zins reguleren van cannabisteelt internationaalrechtelijk toelaatbaar is.
1.4 HET ONDERZOEK: STRIKT JURIDISCH EN JURIDISCH BEGRENSD
effectief te bestrijden, evalueren wij niet of dit feitelijk juist is. Wij gaan dan uit van de veronderstelling dat het argument valide is en beoordelen vanuit dat vertrekpunt slechts of de VN-drugsverdragen en Europese drugsregelge-ving het op grond van dit argument toelaten tot zodanige regulering over te gaan.
Het onderzoek is ook zo strikt mogelijk juridisch in de zin dat wij even-tuele persoonlijke opvattingen over de al dan niet wenselijkheid van het lega-liseren, decriminalega-liseren, beleidsmatig gedogen en/of anderszins reguleren van cannabisteelt voor recreatief gebruik geen rol en in elk geval geen be-wuste rol in dit onderzoek laten spelen. Ook in het Nederlands en internatio-naal juridisch wetenschappelijk debat rondom regulering van cannabisteelt maken velen zich duidelijk kenbaar als ijveraars voor of juist tegenstanders van zodanige regulering met daarop toegesneden argumentaties en stellin-gen. Met de bedoeling tot een zo zuiver mogelijk juridische beoordeling te komen, vermijden wij dergelijke invalshoeken. Dit betekent ook dat wij geen oordeel zullen vormen over de rechtspolitieke vraag of Nederland – voor zo-ver zou blijken dat het toestaan van cannabisteelt in strijd komt met de VN-drugsverdragen en/of Europese regelgeving – internationaal wel of niet een voortrekkersrol zou moeten vervullen wat betreft het toelaten van cannabis-teelt.
Dit juridische onderzoek is voorts beperkt in reikwijdte. Het ziet slechts op de vraag in hoeverre gemeentelijke plannen en buitenlandse initiatieven tot het legaliseren, decriminaliseren en/of expliciet gedogen van cannabisteelt verenigbaar zijn met de daarvoor relevante VN-drugsverdragen en Europese drugsregelgeving. Die verdragen en regelgeving staan centraal bij de toet-sing. Aldus komt de internationaal gevoerde discussie over mensenrechten en cannabisgebruik alsmede de bestrijding van dit gebruik niet aan bod. Dit betekent dat wij niet ingaan op de vraag of cannabisgebruik wel of geen be-scherming kan vinden onder fundamentele vrijheidsrechten zoals het recht op privacy, het recht op vrijheid van meningsuiting of het recht op vrijheid van overtuiging en religie. Evenmin komt bijvoorbeeld aan de orde of fun-damentele economische, sociale of economische rechten – zoals het recht om deel te nemen aan het culturele leven, het recht op zelfbeschikking, het recht om de voordelen te genieten van wetenschappelijke vooruitgang, het recht van kinderen om te worden beschermd tegen drugs en het recht op gezond-heid – voor staten mogelijkheden of zelfs verplichtingen inhouden om een af-wijkend drugsbeleid te hanteren en of de regulering van cannabisteelt daar-van onderdeel zou kunnen zijn.
1.5 METHODOLOGIE
en EU-drugsinstrumenten. Met betrekking tot de gemeentelijke en buiten-landse initiatieven maken wij primair gebruik van het materiaal dat ten be-hoeve van dit onderzoek is aangeleverd door het Wetenschappelijk Onder-zoek- en Documentatiecentrum (WODC) en door het Ministerie van Veilig-heid en Justitie. Voor Nederland gaat het daarbij om de brieven, notities en rapporten afkomstig van 25 gemeenten. Voor wat betreft de inhoud van de in het buitenland aangevoerde argumenten en ontplooide initiatieven steunen wij vrijwel volledig op de informatie daarover in Beau Kilmer, Kristy Kruit-hof, Mafalda Pardal, Jonathan P. Caulkins & Jennifer Rubin, Multinational over-view of cannabis production regimes, RAND Europe/ WODC 2013 (de RAND-overview). Voor de juridische analyse van bepalingen in de internationale drugsinstrumenten maken wij gebruik van de in het internationaal publiek-rechtelijke erkende interpretatiemethoden: de taalkundige en grammaticale, de rechtssystematische, de teleologische en de verdrags-, wets- en rechtshis-torische. Relevant daarbij zijn aldus de verdragsteksten, de verdragssyste-men c.q. de context waarin bepalingen staan en de ratio van de verdragen, en subsidiair de beraadslagingsgeschiedenis, de officiële verdragscommentaren en relevante literatuur.9 Ook relevante opvattingen en oordelen van
toezicht-houdende rechtscolleges en andere organen worden in de analyse betrokken. Zie voor een nadere uitwerking van de methodologie hoofdstuk 2.10
1.6 OPZET VAN HET ONDERZOEK
Hoofdstuk 2 biedt een uiteenzetting en analyse van de internationale verdra-gen die in het kader van de Verenigde Naties in het leven zijn geroepen ter versterking van het internationale drugsbestrijdingssysteem. Meer specifiek worden twee VN-drugsverdragen, mede in het licht van de centrale onder-zoeksvraag, in detail besproken: het Enkelvoudig Verdrag en het Sluikhandel Verdrag. Hoofdstuk 3 betreft de uiteenzetting en analyse, wederom mede gelet op de centrale onderzoeksvraag, van de relevante EU-drugsregelge-ving: het Schengenacquis, het Gemeenschappelijk Optreden uit 1996 en het Kaderbesluit uit 2004. Samen vormen hoofdstuk 2 en 3 het internationaal-rechtelijk kader dat aan de verplichtingen die op Nederland rusten in het kader van cannabisteelt ten grondslag ligt. Hoofdstuk 4 voorziet in de inven-tarisering en categorisering van de gemeentelijke en buitenlandse argumen-ten en initiatieven voor regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, teneinde deze systematisch te beoordelen op basis van het internationaal-rechtelijk kader. Tot slot volgt in hoofdstuk 5 de conclusie: wat betekenen de
9 Onder ‘verdrag’ verstaan wij hier (en alleen hier) ook de instrumenten die tot stand komen binnen de Europese Unie.
2
Internationaalrechtelijke verplichtingen
betreffende cannabis: VN-drugsverdragen
2.1 INLEIDING
Cannabis kwam voor het eerst onder internationale controle te staan door de inmiddels niet meer geldende International Opium Convention van 1925 (de ‘1925 Convention’).1 Dit verdrag – waarbij ook Nederland partij was –
be-perkte zich tot regulering in verband met internationale handel. Het verbood als zodanig niet de productie van cannabis en legde geen verplichtingen op aan staten wat betreft nationale handel in cannabis of de consumptie ervan.2
Na de Tweede Wereldoorlog namen de Verenigde Naties de zorg voor multi-laterale controle van drugs over van de Volkenbond.3 Dit leidde tot een
rui-mer toepasselijke en stevigere controle. De belangrijkste drie instrumenten die men daartoe tot stand bracht zijn:
1. Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen)4 zoals gewijzigd door het Protocol amending the
Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 uit 1972 (Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen);5
2. Convention on Psychotropic Substances, 1971 (Verdrag inzake psychotrope stoffen);6
1 Genève, 19 februari 1925, League of Nations Treaty Series, vol. 81, p. 318-358. De gel-ding van het verdrag is komen te vervallen met de inwerkingtregel-ding op 13 december 1964 van de – hierna behandelde – Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (zie daar-van art. 44 lid 1 onder c).
2 UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna: United Nations, 2008, p. 55. 3 UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna: United Nations, 2008, p. 7. 4 New York, 30 maart 1961. De Engelse tekst van het Verdrag is oorspronkelijk
gepubli-ceerd in Trb. 1962/30. De Nederlandse vertaling is gepubligepubli-ceerd in Trb. 1963/81. Het Verdrag is voor het Koninkrijk der Nederlanden in werking getreden op 15 augustus 1965 (Trb. 1965/136).
5 Genève, 25 maart 1972. De Engelse tekst en de Nederlandse vertaling van het Protocol zijn gepubliceerd in Trb. 1980/184; de Engelse tekst van het Verdrag met bijlagen zoals gewijzigd bij het Protocol is gepubliceerd in Trb. 1987/90. De wijziging door het Proto-col is voor het Koninkrijk der Nederlanden in werking getreden op 28 juni 1987 (Trb. 1987/89).
3. United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psy-chotropic Substances, 1988 (Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen).7
Het tweede verdrag – het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971 – heeft geen bijzondere relevantie voor dit onderzoek. Weliswaar is delta-9-tetrahydrocannabinol (THC) een psychoactieve stof die staat in Schedule II van het verdrag en voorkomt in cannabis, maar omdat het niet gebruikelijk is die stof uit cannabis te extraheren, terwijl zulk extraheren in elk geval niet is waarom het gaat in dit onderzoek, blijft dit verdrag hierna verder buiten beschouwing. Dat geldt zeker niet voor de andere twee verdragen: deze staan in dit hoofdstuk centraal.
i. Variatie tussen verdragspartijen
Bij de bespreking van deze verdragen moet rekening ermee worden gehou-den dat de belangen en beleidsinzichten van de verdragspartijen aanzienlijk kunnen verschillen. Zo valt bijvoorbeeld te onderscheiden tussen Verbouwen-de staten (lanVerbouwen-den waar men het voor drugs benodigVerbouwen-de organisch materiaal teelt), Vervaardigende staten (landen waar synthetische productie plaatsvindt), Sterke controle staten (landen die cultureel tegen drugsgebruik zijn en lijden onder drugsgebruik in hun land), Zwakke controle staten (landen die drugs-controle als een interne aangelegenheid zien en die bemoeienis van buitenaf als een inbreuk op hun soevereiniteit zien), en Neutrale staten (landen die geen duidelijke belangen voor of tegen drugscontrole hebben).8 Dit
impli-ceert dat de verdragen in beginsel niet vanuit het gezichtspunt van slechts één staat of een bepaalde categorie staten kunnen worden uitgelegd. Het betekent ook dat een trend wat betreft versoepeling of verscherping van drugsbeleid bij een groep staten nog niet impliceert dat die trend zich alge-meen bij de verdragsstaten voordoet.9 Het continuüm van verdragspartijen
7 Wenen, 20 december 1988. De Engelse tekst van het Verdrag met bijlagen is gepubli-ceerd in Trb. 1989/97. De Nederlandse vertaling is gepubligepubli-ceerd in Trb. 1990/94. Het Verdrag is voor Nederland in werking getreden op 7 december 1993 (Trb. 1993/140). 8 Zie bijv. Jay Sinha, The History and Development of the Leading International Drug Control
Conventions, Ottawa: Library of Parliament, Parliamentary Research Branch 2001, p. 19-20, onder verwijzing naar: W.B. McAllister, ‘Conflicts of Interest in the International Drug Control System’, in: William O. Walker III (red.), Drug Control Policy: Essays in Historical and Comparative Perspective, University Park, Pennsylvania: Pennsylvania State University Press 1992, p. 148-151.
strekt zich uit van landen met zeer liberale cannabiswetgeving tot staten waar voor sluikhandel in cannabis de doodstraf ten uitvoer wordt gelegd.10
Binnen de Verenigde Naties en onder de lidstaten zijn er dan ook zowel be-wegingen om tot een aanscherping van het repressieve drugscontroleregiem voor cannabis te komen als ontwikkelingen richting versoepeling van het drugscontroleregiem.11 Dat is in twee opzichten van belang. Het illustreert
dat de eensgezindheid over het belang en de betekenis van de VN-drugsver-dragen wellicht thans niet meer zo sterk is als ten tijde van de totstandko-ming ervan. Het maakt voorts duidelijk dat men niet te gemakkelijk dient aan te nemen dat eigen nationale inzichten omtrent de toelaatbaarheid of wenselijkheid van bepaalde interpretaties en toepassing van de verdragsbe-palingen gemeengoed zijn.
ii. Verdragsinterpretatie en andere uitgangspunten van internationaal publiek-recht
Omdat de Nederlandse tekst van de VN-drugsverdragen niet authentiek is, nemen wij in het navolgende de wel authentieke Engelse tekst tot uitgangs-punt daar waar de verdragsterminologie cruciaal is om de inhoud en reik-wijdte van de verdragsverplichtingen en daarop toegelaten uitzonderingen te bepalen. Ter uitlegging en verklaring van de verdragen en bepalingen daar-in, volgen wij de algemeen erkende internationaal publiekrechtelijke uit-gangspunten voor verdragsinterpretatie, zoals die tot uitdrukking komen in onder meer artikel 31 Weens Verdragenverdrag, artikel 38 Statuut Internati-onaal Gerechtshof (ICJ Statute) en Guideline 3.1.5.1 van de Guide to Practice on Reservations to Treaties van de International Law Commission.12 Aldus
maken wij voor de uitlegging en verklaring van de VN-drugshandelverdra-gen gebruik van de verdragstekst, het verdragssysteem c.q. de context waar-in bepalwaar-ingen staan en de ratio van het verdrag, en subsidiair van de
10 Patrick Gallahue, Ricky Gunawan, Fifa Rahman, Karim El Mufti, Najam U Din & Rita Felten, The Death Penalty for Drug Offences: Global Overview 2012, London: International Harm Reduction Association 2012, o.a. p. 17, 22, 29.
11 Zie David R. Bewley-Taylor, ‘The Contemporary International Drug Control System: A History of the UNGASS Decade’, in: John Collins (ed.), Governing the Global Drug Wars, London: London School of Economics 2012, p. 49-55 i.h.b. p. 53. Zie ook Tom Blickman, ‘European Cannabis Policies Under Attack’, TNI Briefing, April 2002, beschikbaar op: http://www.undrugcontrol.info/en/issues/cannabis/item/2400-european-cannabis-poli-cies-under-attack (laatst bezocht februari 2014).
slagingsgeschiedenis, de officiële UN Commentaries13 op de verdragen en
re-levante literatuur.
Wat betreft de UN Commentaries verdient opmerking dat deze van om-streeks dezelfde periode zijn als de verdragen waarop zij zien. Aldus zijn de-ze commentaren niet van de-zeer recente datum, maar dat betekent op zichde-zelf niet dat zij zijn verouderd. De verdragsteksten waarop zij betrekking hebben, zijn immers hetzelfde gebleven, al kan de betekenis van verdragsbepalingen wijzigen als gevolg van statenpraktijk of algemeen geaccepteerde verdragsin-terpretaties. Of daarvan sprake is bij de VN-drugsverdragen komt in dit hoofdstuk ook aan bod.14 Maar daar waar dat niet het geval is, zijn de UN
Commentaries in elk geval relevant. Gelet op de wijze van totstandbrenging van deze commentaren en het gegeven dat zij aanzienlijk leunen op de be-raadslagingsgeschiedenis van de verdragen, sluiten zij immers als – subsidi-aire – bronnen van internationaal publiekrecht aan bij artikel 31 (‘de bedoe-ling van de partijen’) en artikel 32 Weens Verdragenverdrag (‘the prepara-tory work of the treaty’), en voorts artikel 38 lid 1 sub d ICJ Statute: (‘the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations, as subsidiary means for the determination of rules of law’).
De oordelen van internationale organen die speciaal zijn aangewezen om toezicht te houden op de uitvoering van de verdragen – zoals vooral de In-ternational Narcotics Control Board (INCB) en de Commission on Narcotic Drugs (CND) – worden in eerste instantie niet betrokken bij de uitlegging en verklaring van de verdragen en bepalingen daarin. Die oordelen komen pas later meer zelfstandig aan bod. Deze aanpak maakt het mogelijk eerst zelf tot een juridische en onafhankelijke beoordeling te komen van de inhoud en reikwijdte van de verdragsverplichtingen, waartoe het is aangewezen dat de inzichten van deze organen niet al meteen de beoordeling beïnvloeden. Weliswaar zijn de oordelen van deze organen niet zonder belang, om welke
13 Het UN Commentary bij het Enkelvoudig Verdrag (United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973) is onder toezicht van de VN Secretaris-Generaal tot stand gebracht ter uitvoering van ECOSOC Resolutie 914 D (XXXIV), UN Doc. E/RES/1962/914(XXXIV)D, 3 August 1962: ‘1. Requests the Secretary-General to prepare a legal commentary on the Single Convention, giving an interpreta-tion of the provisions of the Conveninterpreta-tion in the light of the relevant conference proceed-ings and other material’. Het UN Commentary bij het Protocol (United Nations, Com-mentary on the Protocol Amending the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1976) is eveneens onder verantwoordelijkheid van de VN tot stand gebracht. In dezelfde zin als het commentaar bij het Enkelvoudig Verdrag is het UN Commentary bij het Sluikhandel Verdrag (United Nations, Commentary on the United Nations Conven-tion Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Vienna: 1988) er gekomen om uitvoering te geven aan ECOSOC Resolutie 1993/42, UN Doc. E/RES/ 1993/42, 27 July 1993.
reden ze ook aandacht verdienen, maar zoals wij nog nader zullen toelichten betekent dit nog niet dat ze altijd per definitie beslissend zijn.15
Daar waar meer specifieke leerstukken van internationaal publiekrecht van belang zijn – zoals inzake statenpraktijk en inzake voorbehouden – leu-nen wij naast relevante literatuur ook op het werk van de International Law Commission (ILC). Deze commissie is in 1948 in het leven geroepen door de Verenigde Naties om de ontwikkeling en de codificatie van het volkenrecht te bevorderen. Het werk van de ILC wordt algemeen gezien als een gezag-hebbende weergave van de inhoud van het volkenrecht zoals dit blijkt uit de algemeen erkende bronnen van internationaal publiekrecht. In aanvulling op onder meer het Weens Verdragenverdrag zullen wij daarom ook naar het werk van de ILC verwijzen.
2.2 CONVENTION ON NARCOTIC DRUGS 1961 ZOALS GEWIJZIGD BIJ PROTOCOL
1972
De Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, as amended by the Protocol amen-ding the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (Enkelvoudig Verdrag of EV) vormt in feite een voortzetting en uitbreiding van de internationaal juri-dische infrastructuur voor drugscontrole die tussen 1909 en 1953 tot ontwik-keling kwam.16 Dit verdrag streeft een dubbel principieel doel na. Het beoogt
te verzekeren dat verdovende middelen beschikbaar zijn voor geneeskundig gebruik waar deze onmisbaar zijn voor het verzachten van pijn en lijden en voorts voor wetenschappelijke doeleinden.17 Tegelijkertijd bedoelt het
ver-drag te garanderen dat het gebruik van verdovende middelen zich exclusief beperkt tot die geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden.18 Daartoe
wil het verdrag doeltreffend bijdragen aan de bestrijding van zowel het ern-stige kwaad dat verslaving aan verdovende middelen vormt voor de mens persoonlijk, als de vele sociale en economische gevaren die dit met zich
15 Zie de inleiding op paragraaf 2.4.
16 Senate Canada, Cannabis: Our Position for a Canadian Public Policy. Report of the Senate Special Committee on Illegal Drugs, 2002, p. 451. Zie voor een kort overzicht van die eer-dere infrastructuur T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p. 1-19; T. Blom, Drugs in het recht, recht onder druk, Deel 1 (diss. Rotterdam), Deventer: Gouda Smit 1998, p. 29-56; en voor de discussie die aan het Enkelvoudig Verdrag voor-af ging Adolf Lande, ‘The Single Convention on Narcotic Drugs, 1961’, 16 International Organization 4 (1962), p. 776-797.
17 Zie de preambule van het Enkelvoudig Verdrag.
brengt voor de mensheid.19 Kortom: het verdrag richt zich hierbij erop het in
omloop zijn van verdovende middelen voor andere dan geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden volledig uit te bannen.
Ter realisering van deze principiële doelen strekte het originele Enkel-voudige Verdrag van 1961 ertoe in drie opzichten aanpassingen op het be-staande internationale controleregiem door te voeren. Invoering ervan impli-ceerde de vervanging van vele multilaterale drugsverdragen door één ver-drag, leidde tot de vermindering van het aantal internationale verdragsorga-nen die zich met de controle van verdovende middelen bezighielden, en beoogde voorts de productie van opium sterker in bedwang te houden en de internationale controle uit te breiden over de teelt van onder meer ook can-nabisplanten.20 Een sterkere prohibitieve benadering deed zich daarbij
gel-den, onder meer tot uitdrukking komend in allerlei verplichtingen tot inzet van het strafrecht, ook betreffende cannabis. Met het Protocol van 1972 streefde men ernaar bepaalde verplichtingen voor staten, onder meer wat be-treft de bestrijding van teelt, productie, handel en gebruik van cannabis, na-der te verscherpen.21 Tegelijkertijd toont het Enkelvoudig Verdrag zich als
een compromis van de uiteenlopende belangen van verschillende categorieën staten.22 De vraag is nu wat de verplichtingen inhouden, wat de reikwijdte
van deze verplichtingen is en in hoeverre deze verplichtingen eventueel uit-zonderingen toelaten. Het navolgende ziet op het geamendeerde Enkelvou-dig Verdrag, tenzij uitdrukkelijk is aangegeven dat het om het originele ver-drag gaat.
2.2.1 De status van cannabis in het Enkelvoudig Verdrag
Het verdrag definieert ‘cannabis’ als ‘de bloeiende of vruchtdragende toppen van de cannabisplant (met uitzondering van de zaden en bladeren indien deze niet vergezeld gaan van de toppen) waaruit de hars niet is geëxtra-heerd, met welke naam ook aangeduid’.23 Zowel toppen van vrouwelijke als
mannelijke planten vallen eronder, al dan niet gedroogd.24 Dit wordt ook
vaak als wiet of marihuana aangeduid. Als ‘cannabisplant’ geldt daarbij elke
19 Idem. Zie voorts David R. Bewley-Taylor & Martin Jelsma, ‘Fifty Years of the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs: A Reinterpretation’, Series on Legislative Reform of Drug Policies, Nr. 12, March 2011, p. 1, en voorts T.M.C. Asser Instituut, Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops – Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke aspecten, Den Haag: 2005, p. 3-4. 20 UNODC, A Century of International Drug Control, Vienna: United Nations, 2008, p. 61. 21 Idem, p. 63.
22 Zie voor zulke categorieën hierboven paragraaf 2.1 onder i. 23 Art. 1 lid 1 sub b EV.
plant van het geslacht Cannabis. ‘Cannabishars’ betreft de afgescheiden hars, ruw of gezuiverd, verkregen uit de cannabisplant.25 Dit wordt vaak hasj of
hasjiesj genoemd. De term ‘cannabis’ wordt hierna in ruime zin verstaan, na-melijk omvattende cannabisplanten, cannabishars en de bloeiende of vrucht-dragende toppen van de cannabisplant. Indien cannabis conform de ver-dragsdefinitie alleen in laatste enge zin wordt verstaan, zullen wij dit uit-drukkelijk vermelden. Overigens heeft het Enkelvoudig Verdrag slechts be-trekking op cannabis als – legaal of illegaal – verdovend middel: het is niet van toepassing op de teelt van de cannabisplant uitsluitend voor industriële doeleinden (vezel en zaad) of voor tuinbouwdoeleinden, zo bepaalt artikel 28 EV nadrukkelijk.26
In hoeverre de verdragsbepalingen van toepassing zijn in relatie tot een bepaald ‘verdovend middel’ (‘drug’) is ervan afhankelijk op welke tot het verdrag behorende ‘Lijst’ (‘Schedule’) de drug is ondergebracht. Het verdrag kent vier lijsten: I, II, III en IV.27 Cannabis – in de zin van bloeiende en
vruchtdragende cannabistoppen – en cannabishars vallen onder zowel Lijst I als Lijst IV. Daarmee valt het verdovende middel cannabis onder het streng-ste regime dat het verdrag kent.28 Het doel van deze classificatie was staten
ertoe aan te zetten de meest stringente controlemaatregelen op cannabis toe te passen.29 Van een erkenning van het onderscheid tussen zogenoemde
soft-drugs en hardsoft-drugs is hierbij dus geen sprake. Op verdovende middelen op Lijst I zijn alle generieke maatregelen van toezicht uit het verdrag van toe-passing.30 Doordat bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en
canna-bishars ook op Lijst IV staan, gelden bovendien nog aanvullende bijzondere verplichtingen ingevolge artikel 2 lid 5 Enkelvoudig Verdrag. Voorts zijn wat betreft bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en de cannabisplant en -bladeren ook nog artikel 28 EV31 (toezicht op de cannabis plant) van
25 Art. 1 lid 1 sub c resp. sub d EV.
26 Verder bepaalt art. 2 lid 9 EV dat partijen – onder strikte voorwaarden – niet verplicht zijn de bepalingen van het verdrag toe te passen op verdovende middelen die gewoon-lijk in de industrie worden gebruikt voor niet-geneeskundige of niet-wetenschappegewoon-lijke doeleinden. Bijvoorbeeld de productie van Coca Cola valt onder deze uitzondering; zie David R. Bewley-Taylor & Martin Jelsma, ‘Regime change: Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs’, 23 International Journal of Drug Policy 2012, p. 72-81 op p. 78.
27 Art. 1 lid 1 sub u EV.
28 Voor de hier niet relevante Lijst II is een verlicht regime van toepassing en Lijst III ziet op preparaten.
29 Zie David R. Bewley-Taylor & Martin Jelsma, ‘Regime change: Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs’, 23 International Journal of Drug Policy 2012, p. 72-81, p. 76 en 77; zie ook p. 80, waar zij opmerken dat deze classificatie plaatsvond zon-der deugdelijke onzon-derbouwing daarvoor.
sing, en voor de cannabisplant ook artikel 22 EV32 (verbouw van onder meer
de cannabisplant). Het argument om cannabis – samen met bijvoorbeeld he-roïne – via Lijst I en Lijst IV in de zwaarste categorie verdovende middelen te plaatsen was dat deze drug breed werd misbruikt.33 De vertegenwoordiger
van de Verenigde Staten noemde cannabis zelfs ‘extremely dangerous’.34 Pas
later onderkende de World Health Organization (WHO) dat cannabis medi-sche waarde kan hebben.35
Het verdrag voorziet overigens in een procedure om verdovende midde-len van de ene naar de andere lijst te verplaatsen of deze van een lijst af te halen.36 Het is de Commission on Narcotic Drugs (CND)37 die daartoe bij
meerderheidsbesluit kan overgaan na een aanbeveling daartoe van de WHO. De herplaatsing of verwijdering kan door elke verdragsstaat worden aange-vochten bij de Economic and Social Council (ECOSOC), die de wijziging dan aan een nieuw onderzoek zal onderwerpen. ECOSOC bevestigt, wijzigt of herroept het besluit van de CND bij meerderheidsbeslissing, welke definitief is. Omdat deze wijzigingsmogelijkheid bestaat geven wij hierna ook steeds aan wat verwijdering van cannabis van een lijst voor de verplichtingen tot gevolg zou hebben. Overigens heeft – voor zover wij hebben kunnen nagaan – tot op heden geen enkel land getracht cannabis via deze procedure op een andere lijst te laten plaatsen of van de lijsten af te laten halen.38
32 Art. 2 lid 6 EV.
33 Jay Sinha, The History and Development of the Leading International Drug Control Conven-tions, Ottawa: Library of Parliament, Parliamentary Research Branch 2001, p. 22. 34 United Nations, ‘Conference for the adoption of a Single Convention on Narcotic
Drugs, New York, 24 January-25 March 1961, Official Records, Volume II’, UN Doc. E/CONF. 34/24/Add. 1, p. 107.
35 Zie ook James H. Mills, ‘Science, Diplomacy and Cannabis: The Evidence Base and the International Drugs Regulatory System, 1924-1961’, in: John Collins (red.), Governing the Global Drug Wars, London: London School of Economics 2012, p. 28-29.
36 Zie voor de mogelijkheden en de procedure art. 3 EV. Zie ook Robin Room & Sarah McKay, Roadmaps for Reforming the UN Drug Conventions, Oxford: Beckley Foundation Press 2012, p. 11.
37 Zie nader daarover verderop in paragraaf 2.2.5.
2.2.2 De verdragsverplichtingen betreffende cannabis i. Algemeen
Uit het voorgaande vloeit voort dat de verplichtingen betreffende cannabis vier verschillende rechtsgrondslagen kennen: 1. de vermelding van bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en cannabishars op Lijst I (art. 2 lid 1); 2. de vermelding van bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en canna-bishars op lijst IV (art. 2 lid 5); 3. de toepasselijkheid van speciale bepalingen voor cannabisplanten (art. 2 lid 6 en lid 7); 4. de toepasselijkheid van speciale bepalingen voor bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en cannabis-bladeren (art. 2 lid 6). Deze verplichtingen komen hierna achtereenvolgens aan bod. Met het oog daarop is het nuttig om eerst nog enkele begrippen-kwesties te verhelderen.
ii. De begrippen verbouw, productie en vervaardiging
Het verdrag bezigt onder meer de termen verbouw (‘cultivation’), productie (‘production’) en vervaardiging (‘manufacture’). Deze hebben verschillende betekenissen, waarbij telt dat niet alle verdragsverplichtingen op al deze activiteiten van toepassing zijn. Verbouw van drugs wordt in het verdrag onderscheiden van productie en vervaardiging. Als het gaat om cannabis, be-strijkt de term verbouw alleen de verbouw, teelt of cultivering van de canna-bisplant.39 Andere activiteiten betreffende cannabis vallen er niet onder, al is
verbouw – samen met handel – wel een vorm van sluikhandel (‘illicit traf-fic’40) indien dit in strijd met het verdrag gebeurt. Deze andere activiteiten
kunnen productie of vervaardiging inhouden. Volgens het UN Commentary duidt productie op meer agrarische werkzaamheden, terwijl vervaardiging op meer industriële activiteiten betrekking heeft.41 Productie betekent volgens
het verdrag – voor zover hier relevant – de afscheiding van cannabis (in de zin van bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen) en cannabishars van de cannabisplanten waaruit zij worden verkregen.42 Het van de
cannabis-plant verwijderen van de bladeren valt weliswaar onder artikel 28 EV, maar houdt thans noch productie noch vervaardiging in doordat cannabisbladeren niet op een Lijst staan. Zouden cannabisbladeren daar wel op worden ge-plaatst, dan zou het verwijderen daarvan niet productie maar vervaardiging behelzen.43 Vervaardiging omvat alle bewerkingen, met uitzondering van
39 Zie art. 1 lid 1 sub i EV. 40 Zie art. 1 lid 1 sub l EV.
41 United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 26-27 (nr. 1-2).
42 Art. 1 lid 1 sub t EV.
ductie, waarbij verdovende middelen kunnen worden verkregen, met inbe-grip van zowel zuivering als omzetting van verdovende middelen in andere verdovende middelen.44
a. Verplichtingen betreffende bloeiende en vruchtdragende cannabis-toppen en cannabishars vanwege de vermelding op Lijst I
Wat betreft de verplichtingen die gelden voor de verdovende middelen op Lijst I valt grofweg te onderscheiden tussen algemene verplichtingen, infor-matieplichten, verplichtingen om vervaardiging en invoer te beperken, plich-ten om een vergunningenstelsel in te voeren voor drugs voor geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden, de verplichting om bezit te verbieden, strafrechtelijke verplichtingen, plichten tot vervolging en verplichtingen om maatregelen te nemen om drugsmisbruik tegen te gaan. Verwijdering van cannabis – dat wil zeggen: bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en cannabishars – van Lijst I (en dan ook van Lijst IV45) zou ertoe leiden dat deze
verplichtingen daarop niet langer van toepassing zijn. Indien het echter slechts om verplaatsing van cannabis van Lijst I naar Lijst II zou gaan, blijven vrijwel alle generieke verplichtingen geldig: alleen de verplichtingen in de leden 2 en 5 van artikel 30 over de handel in en de afgifte van verdovende middelen (voor geneeskundige of wetenschappelijke doeleinden) zouden dan komen te vervallen.46
i. Algemene verplichtingen: artikel 4 EV
Artikel 4 EV geeft de belangrijkste algemene verplichtingen. Ingevolge deze bepaling zijn de verdragsstaten gehouden de wetgevende en administratieve maatregelen te nemen die nodig zijn om – kort gezegd – het verdrag uit te voeren (hetgeen een normale internationaal publiekrechtelijke verplichting is), met andere staten samen te werken bij de uitvoering van het verdrag (zie ook de artt. 35 en 36 EV) en – ‘met inachtneming van de bepalingen van het verdrag’ – de productie, de vervaardiging, de uit- en invoer van, de afgifte van, de handel in, het gebruik van en het bezit van verdovende middelen zo-als cannabis exclusief (‘exclusively’) tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden te beperken. Doordat deze bepaling er weinig specifiek over is hoe aan deze verplichtingen invulling dient te worden gegeven, hebben de verdragsstaten in zoverre tamelijk veel ruimte voor een eigen aanpak. Dat neemt niet weg dat het niet verenigbaar zou zijn met de tekst van deze bepa-ling om bijvoorbeeld cannabisteelt te legaliseren of anderszins toe te staan.
44 Art. 1 lid 1 sub n EV. 45 Vgl. art. 2 lid 5 aanhef EV.
Ook volgens het UN Commentary op artikel 4 EV is het staten niet toege-staan het bezit voor drugs voor andere dan ‘geneeskundige of wetenschappe-lijke doeleinden’ te legaliseren.47 In paragraaf 2.2.3 onder i – waar deze
excep-tie uitgebreid aan bod komt – zal blijken dat aan deze uitzondering een be-perkte tot zeer bebe-perkte betekenis toekomt waarvoor bewust en uitdrukkelijk is gekozen en dat de term ‘geneeskundige doeleinden’ daarbij taalkundig ta-melijk zuiver moet worden uitgelegd. Daar zal ook blijken dat cannabisteelt, -aanvoer en -handel ten behoeve van de bevoorrading van coffeeshops niet onder de geneeskundige en wetenschappelijke exceptie valt te brengen. Het gevolg daarvan is dat artikel 4 EV de legalisering van cannabisteelt ten be-hoeve van coffeeshops met het oog op recreatief gebruik uitsluit, aangezien deze teelt op enig moment het bezit van bloeiende en vruchtdragende canna-bistoppen en/of cannabishars impliceert. Het uit artikel 4 EV voortvloeiende verbod tot legalisering brengt echter op zichzelf nog niet per se een plicht tot criminalisering met zich, aangezien beperkingen ook via bijvoorbeeld be-stuursrechtelijke wetgeving zijn te stellen. Verderop komt echter nog nader aan bod dat de vereiste wetgevende maatregelen toch ook strafbaarstellingen dienen te bevatten.48
ii. Informatieplichten en het ‘stelsel van ramingen’
Eveneens van algemene aard is de verplichting van artikel 18 EV om de Se-cretaris-Generaal die gegevens te verstrekken waarom de CND kan vragen voor zover deze noodzakelijk zijn voor de uitoefening van haar werkzaam-heden.
Belangrijker hier is dat er ook informatieplichten zijn bij het door het ver-drag voorziene systeem dat strikt controle beoogt te houden over alle fasen van de drugseconomie, het zogenoemde ‘stelsel van ramingen’ in de artike-len 12 t/m 21bis.49 Ook stelt dit systeem staten in de gelegenheid te
garande-ren dat verdovende middelen in voldoende mate beschikbaar zijn voor ge-neeskundige en wetenschappelijke doeleinden.50 Artikel 19 EV verplicht
sta-ten om de International Narcotics Control Board jaarlijks ramingen te ver-strekken over onder meer de hoeveelheden te verbruiken verdovende mid-delen voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden en de voorraden verdovende middelen op 31 december van het jaar waarop de ramingen
47 United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 113 (nr. 25).
48 Zie ook United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 111-113 (nrs. 15-25).
49 Zie United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 263 (nr. 1) en voorts p. 155 (nr. 1-2) en 221 (nr. 1).
betrekking hebben. De verplichting geldt ook in verband met alle verdoven-de midverdoven-delen op Lijst 1 en dus ook voor bloeienverdoven-de en vruchtdragenverdoven-de canna-bistoppen en cannabishars.51
Voorts hebben de verdragsstaten ingevolge artikel 20 EV de verplichting de INCB statistieken te leveren over onder meer de productie, vervaardiging, consumptie,52 in- en uitvoer, inbeslagneming en voorraden van verdovende
middelen.53 De statistische gegevens moeten duidelijk maken of een land de
vervaardigings- en importbeperkingen heeft overschreden (zie hierna). Voorts moeten deze onder meer inzicht geven in de omvang van de illegale handel, de effectiviteit van de handhaving en/of de mogelijkheid om verdo-vende middelen op medisch voorschrift te verkrijgen wordt misbruikt.54
iii. Beperkingen aan hoeveelheden wat betreft vervaardiging en invoer
Vervolgens stelt artikel 21 EV als onderdeel van het ‘stelsel van ramingen’ beperkingen aan de vervaardiging en invoer van verdovende middelen of-tewel – voor zover hier relevant – bloeiende en vruchtdragende cannabistop-pen en cannabishars.55 Grofweg komt het erop neer dat de totale
hoeveelhe-den vervaardiging en invoer van bloeiende en vruchtdragende cannabistop-pen en cannabishars niet groter mogen zijn dan de hoeveelheden daarvan die nodig zijn voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden, voor de vervaardiging van andere verdovende middelen, preparaten en andere stof-fen voor de uitvoer, voor het op peil brengen van de voorraad en voor bij-zondere doeleinden.56 Voor elk van deze mogelijkheden gaat het om
hoe-veelheden die onder het verdrag zijn toegestaan. De in het verdrag voorziene informatieplichten en het daarbij behorende ‘stelsel van ramingen’ om inter-nationaal toezicht te houden op hoeveelheden verdovende middelen die in de verdragsstaten omgaan en die daar beschikbaar mogen zijn, tonen dat en
51 Zie ook United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 221 (nr. 3); maar hoeveelheden cannabis die onder art. 49 vallen zijn hiervan uitgesloten: zie p. 226 (nr. 9), p. 228 (nr. 6), p. 230 (nr. 3).
52 Volgens art. 1 lid 2 EV wordt een verdovend middel als ‘verbruikt’ (‘consumed’) be-schouwd ‘wanneer het is geleverd aan een persoon of onderneming voor afgifte in het klein, voor geneeskundig gebruik of voor wetenschappelijk onderzoek’. De term ‘ver-bruik’ (‘consumption’) wordt op overeenkomstige wijze uitgelegd.
53 Zie voor de definitie van ‘productie’, ‘vervaardiging’ en ‘consumptie’ hiervoor in para-graaf 2.2.2 onder ii.
54 United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 243 (nr. 2).
55 Het oogsten van cannabisbladeren (zonder toppen) van cannabisplanten geldt overi-gens niet als vervaardiging (en evenmin als productie) nu deze bladeren niet op de lijs-ten staan; zie United Nations, Commentary on the Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, New York: 1973, p. 246 (nr. 2) en 255 (nr. 1).
