Kwaliteit bij Aanbestedingen

Kwaliteit bij

Aanbestedingen

- Een onderzoek voor AGV Adviseurs in mobiliteit naar het verkrijgen van een belangrijkere rol van kwaliteit

bij aanbestedingen in het openbaar vervoer -

Pieter Poortinga

Faculteit Bedrijfskunde

Rijksuniversiteit Groningen

Kwaliteit bij

Aanbestedingen

- Een onderzoek voor AGV Adviseurs in mobiliteit naar het verkrijgen van een belangrijkere rol van kwaliteit

bij aanbestedingen in het openbaar vervoer -

Auteur:

Studentnummer:

Ing. P.A. Poortinga 1293729

Titel: KWALITEIT BIJ AANBESTEDINGEN

Studie: Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit Bedrijfskunde Technische Bedrijfswetenschappen, Discrete Technologie Landleven 5 Postbus 800 9700 AV Groningen Begeleider: 1e Prof. Dr. D.J.F. Kamann 2e _{Prof. Dr. J. Wijngaard}

Afstudeerbedrijf: AGV Adviseurs in mobiliteit Leidseveer 10

Postbus 2855 3500 GW Utrecht Begeleider: Dhr. J.L.J. van Hal

Datum: Juni 2005

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, het geen ook van toepassing is op de gehele of gedeeltelijke

bewerking, zonder schriftelijke toestemming van de auteur.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise,

SAMENVATTING

Inleiding

AGV is als onafhankelijke B.V. onderdeel van Holland Railconsult. Daardoor kan AGV naast de disciplines verkeer, vervoer en weginfrastructuur, ook beschikken over vele spoorgebonden en ruimtelijke disciplines zoals stedenbouw, architectuur, financial engineering, ecologie, geluid, visualisering, instandhouding infrastructuur en bouwmanagement. AGV werkt projectmatig in multidisciplinaire projectteams bestaande uit planologen, verkeerskundigen, bestuurskundigen, verkeerstechnisch- en infrastructuurontwerpers, bedrijfskundigen en economen.

AGV is op deze manier ook actief als adviseur/begeleider van overheden, zoals gemeenten en provincies bij aanbestedingen in het openbaar vervoer.

Probleembeschrijving

De invoering van de wet personenvervoer 2000 (Wp2000) per 1 januari 2001, heeft gezorgd voor grote veranderingen in het lokale en regionale openbaar vervoer. De decentrale overheden, die sinds enkele jaren al verantwoordelijk waren voor het stads- en streekvervoer vervoer, moeten nu concessies gaan verlenen.

Het is in de Wp2000 de bedoeling dat de concessies voor het stads- en streekvervoer worden gegund na een openbare Europese aanbesteding. Naar aanleiding van de invoering van de Wp2000 ervaart de AGV een probleem, men maakt zich ongerust over het voldoende meewegen van de kwaliteitsaspecten als zijnde gunningcriteria bij een aanbesteding, de probleemstelling.

Op basis hiervan is de onderstaande doelstelling geformuleerd:

“Het ontwikkelen van een conceptmethodiek voor AGV om de kwaliteit (in een aanbestedingsprocedure) van het openbaar vervoer een belangrijkere rol te laten spelen zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan het prijsaspect”.

“Op welke manier kan in een aanbestedingsprocedure in het openbaar vervoer de kwaliteit een belangrijkere rol gaan spelen, zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan het prijsaspect”.

Voor het onderzoek is de vraagstelling vertaald in een aantal onderzoeksvragen:
Wat is kwaliteit;

Hoe verloopt een aanbestedingsprocedure met betrekking tot openbaar vervoer;
Wat wordt verstaan onder kwaliteit in het openbaar vervoer;

Wat is het belang van kwaliteit in het aanbestedingstraject.

Door middel van een literatuuronderzoek, en een brononderzoek in combinatie met interviews zal geprobeerd worden een antwoord te formuleren op bovenstaande onderzoeksvragen. Op basis hiervan zal uiteindelijk in de aanbevelingen een antwoord moeten worden gegeven op de doelstelling.

Wat is kwaliteit

Als men kijkt vanuit de gebruikssituatie in hoeverre een dienst voldoet, c.q. in hoeverre de dienst aansluit bij de wensen van de afnemer, kan gesproken worden van het kwaliteitsniveau dat men wil leveren. Het kijken naar kwaliteit vanuit de gebruikssituatie en het willen leveren van een bepaald kwaliteitsniveau, sluit aan bij het onderzoek. De kwaliteit in het openbaar vervoer moet worden ingebracht om de reiziger kwalitatief beter openbaar vervoer te bieden. En zodoende meer reizigers in het openbaar vervoer te krijgen. Gezocht moet worden naar kwaliteit die door de reiziger als kwaliteit wordt ervaren, de mate van kwaliteit voor de reiziger. Belangrijk aspect dat naar voren komt is dat de kwaliteit afhangt van de ervaring en verwachtingen van de klant, de ‘door de klant gepercipieerde kwaliteit’. Omdat de kwaliteit afhangt van de ervaring van de klant, zal voor het operationaliseren van het meten van de kwaliteit moeten geschieden volgens een beschreven methode.

belangrijkste deel af van de betrouwbaarheid van de geleverde dienst en de ervaring en waardering van de dienst door de afnemer.

Het aanbestedingstraject

Door het aanbestedingstraject te beschrijven en de koppeling van de cyclus, zoals die door het CVOV gehanteerd wordt, met de fases van AGV is gemaakt, zal er een antwoord moeten komen op de vraag waar kwaliteit een rol speelt in de door AGV gehanteerde fasering. Duidelijk naar voren komt dat de rol die kwaliteit speelt, zich voornamelijk aftekent in de eerste en de laatste fase. Over de rol van kwaliteit in de beleidsfase en beheersfase zal verder op moeten worden ingegaan.

Kwaliteit in het openbaar vervoer

Men kan stellen dat de kwaliteit van openbaar vervoer afhangt van veel verschillende factoren. Van die verschillende factoren kan worden gezegd dat betrouwbaarheid de belangrijkste is. Ook bij kwaliteit, met betrekking tot diensten, wordt betrouwbaarheid vaak als belangrijkste dimensie van kwaliteit beschouwd. Een belangrijk aspect dat samenhangt met betrouwbaarheid is het tijdig krijgen van de juiste informatie, hierdoor kan zoals reeds beschreven onzekerheid worden weggenomen. Des te minder onzekerheden, des te hoger de betrouwbaarheid. Dit laatste blijkt ook uit de cijfers van de OV-Klantenbarometer.

Voornamelijk zal er in de eerste en de laatste fase van het aanbestedingstraject veel aandacht moeten worden geschonken aan (reizigers-) kwaliteit. Hierbij moet veel aandacht worden geschonken aan het feit of de kwaliteit die men inbrengt ook de kwaliteit is die de reiziger graag wil.

In de OV-monitor wordt met behulp van de OV-Klantenbarometer geprobeerd inzichtelijk te maken welke kwaliteitsaspecten door de reiziger van belang worden gevonden. De reizigers kunnen over verschillende aspecten met betrekking tot het openbaar vervoer een cijfer geven voor de waardering en het belang van de verschillende kwaliteitsaspecten. Deze kwaliteitsaspecten kunnen voor een aanbesteding in het openbaar vervoer worden vertaald in gunningcriteria.

getracht meer kwaliteit te verkrijgen tijdens de exploitatiefase. De vraag is echter of de gestelde criteria ook overeenstemmen met de kwaliteit zoals die door de reiziger wordt ervaren.

De te beantwoorden vraag was: “Wat wordt verstaan onder kwaliteit in het openbaar vervoer”. Het blijkt dat kwaliteit in het openbaar vervoer afhangt van veel verschillende factoren, maar net als bij kwaliteit in diensten, is betrouwbaarheid bij kwaliteit in het openbaar vervoer een belangrijke factor. Voor het meten van kwaliteit in de OV-monitor worden 32 aspecten van kwaliteit gehanteerd waaraan door de reiziger een cijfer wordt gegeven aan de waardering en het belang dat de reiziger heeft aan het aspect. Dit gegeven geeft al aan dat er toch nog wel een redelijk aantal kwaliteitsaspecten zijn op basis waarvan de kwaliteit van het openbaar vervoer kan worden bepaald en, niet onbelangrijk, kan worden getoetst.

De gedane aanbestedingen waarbij AGV betrokken is geweest: Streekvervoer Rivierenland (Gelderland), Stadsvervoer Amersfoort en Stadsvervoer Almere; laten een waarderingscijfer zien voor de voor de reiziger belangrijke aspecten (zie bijlage 7). De 5 belangrijkste zijn: Op tijd rijden (reis), Sociale veiligheid halte, Sociale veiligheid voertuig, Informatie vertragingen en Wachttijd overstappen.

Belang kwaliteit in een aanbesteding

Belangrijk aspect van de gehanteerde kwaliteit in een aanbesteding is dat tijdens de exploitatie moet kunnen worden bepaald of de door de vervoerder beloofde kwaliteit ook daadwerkelijk tot uitvoering wordt gebracht. En dat de uitgevoerde kwaliteit ook kwaliteit betreft die door de reiziger ook als zijnde kwaliteit wordt beschouwd.

Het antwoord op de vraag: “wat is het belang van kwaliteit in een aanbesteding”, kan tweeledig worden opgevat. Ten eerste kan men belang omschrijven als zijnde het waarom men kwaliteit in een aanbesteding meeneemt. Ten tweede kan men kijken naar de waarde die kwaliteit heeft in een aanbesteding.

Men neemt kwaliteit mee in een aanbesteding om uiteindelijk meer kwaliteit te leveren in het openbaar vervoer aan de reiziger. De kwaliteitsindicatoren onderverdeeld in kwaliteitsaspecten kunnen als een instrument worden gehanteerd. Op basis waarvan men tijdens de exploitatie meet of men een bepaald kwaliteitsaspect juist heeft gehanteerd doordat men kan meten wat de waardering- en belangcijfers zijn die de reiziger geeft aan een kwaliteitsaspect.

Conclusie en aanbevelingen

VOORWOORD

Ter afronding van de studie Technische Bedrijfswetenschappen met als afstudeerrichting discrete technologie, moet een onderzoeksstage worden gedaan. Voor u ligt het resultaat van deze onderzoeksstage in de vorm van een onderzoeksrapport. Met het indienen van dit onderzoeksrapport komt een eind aan een onderzoeksperiode, studie en levensfase. Het studentenleven zal worden verruild voor een functie in het bedrijfsleven, een compleet nieuwe fase.

Dit onderzoek en onderzoeksrapport zou niet tot stand zijn gekomen zonder toedoen van een aantal personen. Bij dezen wil ik dan ook een aantal personen bedanken voor de onderzoeksopdracht, informatie en steun:

Ronald de Jong, Marco van Dijk, Arend-Jan van der Lely, Melchior Verboeket en John van Hal, AGV Adviseurs in mobiliteit; Prof. Dr. D.J.F. Kamann en Prof. Dr. J. Wijngaard, Rijksuniversiteit Groningen.

Voor het mogen doen van deze studie wil ik toch voornamelijk mijn ouders bedanken, voor het feit dat ze mij de kans hebben geboden te studeren en dit ook altijd op een positieve wijze hebben gestimuleerd.

INHOUDSOPGAVE

1 INLEIDING...12

1.1 AGV ALGEMEEN () ...12

1.2 WAT DOET AGV ...13

1.2.1 AGV Adviseurs in mobiliteit...13

1.2.2 Disciplines ...13 1.2.3 Gehanteerde instrumenten ...13 1.2.4 Synergie ...14 1.2.5 Opdrachtgevers ...14 1.3 DE ORGANISATIESTRUCTUUR...14 1.3.1 Speerpunten en thema’s ...14 2 _{PROBLEEMVERKENNING...16} 2.1 AANLEIDING...16 2.2 WP2000() ...16

2.2.1 Verbeteringen van de dienstregeling ...17

2.2.2 Klachtenregeling en geschillencommissie ...17

2.2.3 Verplicht overleg met consumentenorganisaties...17

2.2.4 Toegankelijkheid ...18

2.2.5 Openbaar vervoer voor iedereen ...18

2.2.6 In 2010 al het stads- en streekvervoer toegankelijk...18

2.3 ONDERZOEKSPROBLEEM...19

2.3.1 Probleemstelling ...20

2.3.2 Doelstelling van het onderzoek ...20

2.3.3 Vraagstelling van het onderzoek...21

2.3.4 Randvoorwaarden ...21

2.3.5 Onderzoeksvragen...21

2.4 RELEVANTIE, DOELMATIGHEID EN ONDERZOEKBAARHEID...21

2.4.1 Relevantie ...21

2.4.2 Doelmatigheid ...22

2.4.3 Onderzoekbaarheid ...22

2.5 CONCEPTUEEL MODEL...23

3 _{METHODOLOGIE EN PLAN VAN AANPAK ...25}

3.1 INLEIDING...25

3.2 METHODOLOGIE...25

3.3 KWALITEIT...26

3.4 AANBESTEDINGSTRAJECT...26

3.5 KWALITEIT IN HET OPENBAAR VERVOER...26

3.6 BELANG VAN KWALITEIT...27

3.7 BELANGRIJKERE ROL KWALITEIT IN EEN AANBESTEDING...27

4.1 INLEIDING...28

4.2 WAT IS KWALITEIT? ...28

4.2.1 Benaderingen kwaliteitsbegrip...29

4.2.2 Kwaliteitsniveau...29

4.2.3 Voldoen aan de specificaties...30

4.2.4 Efficiency en fouten...30

4.3 INVALSHOEKEN...31

4.3.1 Afnemer gerelateerde kwaliteit ...32

4.3.2 Harde en zachte kwaliteit ...33

4.4 OPERATIONALISEREN VAN KWALITEIT...34

4.5 SAMENVATTEND...36 4.5.1 Algemeen ...36 4.5.2 Conclusie ...36 5 _{HET AANBESTEDINGSTRAJECT ...38} 5.1 INLEIDING...38 5.2 DE CVOV CONCESSIECYCLUS ()...39

5.2.1 Verkeers- en vervoersbeleid ontwikkelen...39

5.2.2 Openbaarvervoerbeleid formuleren ...39 5.2.3 Concessiedomein vaststellen...39 5.2.4 PvE vaststellen ...40 5.2.5 Bestek vaststellen...41 5.2.6 Aanbesteden ...41 5.2.7 Gunnen ...42 5.2.8 De concessie verlenen...42

5.2.9 Het beheren van de concessie ...43

5.2.10 Concessie beëindigen ...44 5.3 CONCESSIECYCLUS AGV ...45 5.3.1 Inleiding...45 5.3.2 Beleidsfase...45 5.3.3 Aanbestedingsfase...46 5.3.4 Concessieverleningsfase...46 5.3.5 De implementatiefase ...47 5.3.6 De beheersfase ...47

5.4 KOPPELING CONCESSIECYCLUS CVOV EN FASERING AGV ...48

5.5 SAMENVATTEND...48

6 _{KWALITEIT IN HET OPENBAAR VERVOER...50}

6.1 WAT IS KWALITEIT VAN OPENBAAR VERVOER? ...50

6.1.1 Inleiding...50

6.1.2 Sociale veiligheid...50

6.1.3 Reizigers informatie ...51

6.1.4 Hoogwaardig openbaar vervoer ...51

6.2 OPERATIONALISATIE VAN KWALITEIT IN OPENBAAR VERVOER...53

6.2.1 Inleiding...53

6.2.2 OV-Klantenbarometer ...53

6.2.3 Methode van onderzoek ...54

6.2.4 Belang en waardering ...54

6.2.5 Weergave kwaliteit ...55

6.2.6 Bronnen ...55

6.2.7 Conclusie ...55

6.3 DE ROL VAN KWALITEIT BIJ EEN AANBESTEDING...56

6.3.1 Inleiding...56 6.3.2 Gunningcriteria ...56 6.3.3 Conclusie ...58 6.4 INTERVIEWS...58 6.5 SAMENVATTEND...59 6.5.1 Algemeen ...59 6.5.2 Conclusie ...60

7 _{BELANG KWALITEIT IN EEN AANBESTEDING ...61}

7.1 WAAR EN HOE FORMULEREN DEFINITIE VAN KWALITEIT...61

7.2 BELANG...61

7.3 GEHANTEERDE KWALITEIT (CRITERIA) IN DE PRAKTIJK...62

7.4 KOPPELING GEHANTEERDE KWALITEIT EN DE OV-KLANTENBAROMETER...64

7.5 SAMENVATTEND...65 7.5.1 Algemeen ...65 7.5.2 Conclusie ...66 8 _{CONCLUSIE ...67} 8.1 INLEIDING...67 8.2 CONCLUDEREND...67 8.3 BESLUIT...69 9 AANBEVELINGEN ...70 9.1 AANBEVELING...70 9.1.1 De stappen ...72 9.2 OPMERKINGEN...72

9.2.1 Bruikbaarheid van de OV-Klantenbarometer ...72

1

INLEIDING

1.1

AGV algemeen (

₎

Om een indruk te krijgen van de organisatie AGV Adviseurs in mobiliteit B.V. te Utrecht, waarvoor het onderzoek zal worden gedaan, zal eerst een beschrijving van de organisatie worden gegeven. In deze beschrijving van de organisatie zal onder andere naar voren komen wat voor werkzaamheden men van AGV kan verwachten, hoe ze deze werkzaamheden uitvoert en voor wie ze dit doet. Op deze manier wordt meer duidelijkheid verschaft omtrent de context waarbinnen het onderzoek zal plaatsvinden.

Bureau AGV Adviseurs in mobiliteit is ontstaan vanuit de samenvoeging tussen AGV, Adviesgroep voor verkeer en vervoer B.V. en de afdeling Verkeer en Vervoer van Holland Railconsult. Het "oude" AGV, gevestigd te Nieuwegein, heeft zich ruim vijfentwintig jaar bezig gehouden met verkeer en vervoer in de breedste zin van het woord. In die lange periode is een omvangrijk klantenbestand opgebouwd, zijn diverse uithoeken van de verkeers- en vervoerswereld verkend, zijn medewerkers van diverse pluimage aangetrokken en zijn diverse adviesgebieden ontgonnen. Tot de kerncompetenties van dit “oude” AGV behoorden onder meer collectief personenvervoer, de organisatie en financiering van de vervoersmarkt en dynamisch verkeersmanagement.

De "oude" afdeling Verkeer en Vervoer van Holland Railconsult zocht versterking van haar positie op het gebied van niet-spoorgebonden verkeers- en vervoersvraagstukken. Deze zoektocht resulteerde eind 2001 in de overname van AGV, waarna het proces van strategische, organisatorische, projectmatige en fysieke integratie van start ging. Het beoogde eindbeeld van de samenvoeging van AGV en de afdeling Verkeer en Vervoer van Holland Railconsult is een nieuw bedrijf, dat als een zelfstandige B.V. maar wel een 100%-dochter van Holland Railconsult zich in de verkeers- en vervoersmarkt positioneert.

1

1.2

Wat doet AGV

1.2.1 AGV Adviseurs in mobiliteit

AGV is als onafhankelijke B.V. onderdeel van Holland Railconsult. Daardoor kan AGV naast de disciplines verkeer, vervoer en weginfrastructuur, ook beschikken over vele spoorgebonden en ruimtelijke disciplines zoals stedenbouw, architectuur, financial engineering, ecologie, geluid, visualisering, instandhouding infrastructuur en bouwmanagement. AGV werkt projectmatig in multidisciplinaire projectteams bestaande uit planologen, verkeerskundigen, bestuurskundigen, verkeerstechnisch- en infrastructuurontwerpers, bedrijfskundigen en economen.

1.2.2 Disciplines

Op het brede terrein van verkeer, vervoer en infrastructuur in een ruimtelijke context geeft AGV advies, doet onderzoek en levert proces- en projectmanagement. Dit doet AGV voor alle modaliteiten en over alle fasen van het beleidsproces heen, van visievorming tot en met begeleiding van de realisatie. AGV investeert in nieuwe disciplines zoals microsimulaties, de architectuur voor verkeersbeheersing en ruimtelijke interactiemodellen.

1.2.3 Gehanteerde instrumenten

1.2.4 Synergie

Via samenwerkingsverbanden wordt de expertise van AGV aangevuld, waardoor men in staat is een compleet pakket aan te bieden. Zoals onder andere de relatie met Intraffic. Deze joint venture van Holland Railconsult en ICT -automatisering richt zich op verkeersmanagementsystemen voor openbaar vervoer en wegvervoer. Hierdoor is AGV in staat om strategisch advies over dergelijke technische systemen te leveren, alsmede om de verkeerstechnische software voor deze systemen te bouwen en te onderhouden. Verder kan AGV zoals al eerder genoemd ook gemakkelijk beschikken over andere disciplines van en binnen Holland Railconsult.

1.2.5 Opdrachtgevers

De opdrachten die AGV krijgt zijn voornamelijk opdrachten van opdrachtgevers zoals landelijke, regionale, provinciale en gemeentelijke overheden, maar steeds vaker adviseert AGV ook het bedrijfsleven en voert men studies uit in het buitenland.

1.3

De organisatiestructuur

Organisaties worden vaak weergegeven in een organisatieschema, zo ook AGV. Voor het organisatie schema van AGV, zie figuur 2. AGV adviesgroep verkeer en vervoer B.V. is, zoals reeds vermeld, een 100% dochter van Holland Railconsult B.V. (Holland Railconsult), dat net als Holland Railconsult International B.V. (Movares) onder de Holland Railconsult Holding B.V. valt. Voor de juridische structuur van Holland Railconsult Holding B.V. zie bijlage 1.

1.3.1 Speerpunten en thema’s

Naar buiten toe presenteert men nog wel de drie speerpunten als zijnde verschillende adviesgroepen.

Iedere adviesgroep, dan wel speerpunt, heeft zijn eigen thema’s. Voor de adviesgroep verkeer en infrastructuur zijn dit: verkeersplanologie, gebieds- en locatiegerichte studies, spoorwerken en mobiliteitsmanagement. Voor de adviesgroep collectief vervoer en exploitatie zijn de thema’s: vraagafhankelijk vervoer, collectief vervoer, logistiek proces, infrastructuur, doelgroepenvervoer en meten is weten. Ten slotte heeft het speerpunt mobiliteit en ruimte, verkeer en vervoer in een ruimtelijke context en ruimte voor én door mobiliteit, als specialisme.

AGV heeft ook een eigen organisatie structuur, als zijnde een zelfstandige B.V. Formeel ziet de organisatie structuur van AGV er alsvolgd uit, zie figuur 1. De organisatie ziet er uit als een lijn-staf organisatie [Paul e. a., 1994]. Aan het hoofd van de beide adviesgroepen staat een adviesgroepmanager. De adviesgroepen worden ondersteund door de staf, bestaande uit: (dir.) secretariaat, adjunct-directeur, personeel en organisatie, project administratie en financiële administratie; met aan het hoofd van de organisatie, de directeur.

Figuur 1: organogram AGV (2)

2

2

PROBLEEMVERKENNING

2.1

Aanleiding

De invoering van de wet personenvervoer 2000 (Wp2000) per 1 januari 2001, heeft gezorgd voor grote veranderingen in het lokale en regionale openbaar vervoer. De decentrale overheden, die sinds enkele jaren al verantwoordelijk waren voor het stads- en streekvervoer vervoer, moeten nu concessies gaan verlenen. Een concessie is een strikt juridisch document dat de weerslag vormt van hetgeen een vervoerder tijdens een exploitatie moet doen (3). De doelstelling van de Wp2000 is het verhogen van het gebruik van het OV en het verbeteren van de kostendekkingsgraad. Om dit te bereiken is gekozen voor decentralisatie, concessieverlening en aanbesteding. In de afgelopen jaren zijn al een aantal OV-concessies aanbesteed. In paragraaf 2.2 zullen een aantal, onder andere voor het onderzoek, belangrijke aspecten aan de orde komen.

Het is in de Wp2000 de bedoeling dat de concessies voor het stads- en streekvervoer worden gegund na een openbare Europese aanbesteding. Hierbij stelt de verantwoordelijke OV-autoriteit een bestek op waarin alle eisen worden vastgelegd. Vervoerbedrijven kunnen vervolgens een offerte aanbieden, waarin zij concurreren op prijs, kwaliteit of prijs en kwaliteit. De OV-autoriteit kiest vervolgens, op basis van objectieve en vooraf bekend gemaakte criteria, de beste (economisch meest voordelige) vervoerder op basis van prijs en kwaliteit. De aanbestedingen volgens de Wp2000 vallen onder het Europees aanbestedingsrecht, waarbij de Richtlijn nutssectoren van toepassing is.

2.2

Wp2000(

₎

In de Wp2000 staan een aantal voor het onderzoek belangrijke aspecten omschreven. De Wet personenvervoer 2000 zet vervoerders ertoe aan zich in de dagelijkse dienstverlening meer te richten op de klant: de reiziger.

3

Tazelaar, Ir. P.A.C., “Succes kost inspanning”, OV magazine, 13 maart 2002, p. 26 - 29.

4

2.2.1 Verbeteringen van de dienstregeling

Het verbeteren van de dienstverlening voor de reiziger wordt op verschillende manieren bereikt. Ten eerste zorgt het systeem van periodieke aanbesteding voor een meer klantgerichte houding van de vervoerders. Een vervoerder moet immers eerst goed presteren, voordat hij kans maakt op een nieuwe concessie. Ten tweede kunnen decentrale overheden in de concessie aan de vervoerder allerlei eisen opleggen, bijvoorbeeld over de toegankelijkheid. Zo kunnen overheden de vervoerders dwingen tot meer dienstverlening/klantgerichtheid. Ten derde wordt meer klantgerichtheid afgedwongen met wettelijke bepalingen.

2.2.2 Klachtenregeling en geschillencommissie

Binnen de voorwaarden die in de concessie zijn gesteld, is de vervoerder verantwoordelijk voor de uitvoering van de dienstregeling. Consumenten moeten met klachten over de dienstregeling dan ook terechtkunnen bij de vervoerder. Daarom verplicht de Wet personenvervoer 2000 elk vervoerbedrijf een klachtenregeling op te stellen. De klachtenregeling moet duidelijk maken hoe een reiziger een klacht over het bedrijf kan indienen en hoe het bedrijf de klachten afhandelt. Daarnaast moet elke vervoerder zijn aangesloten bij een onafhankelijke en onpartijdige geschillencommissie. Wanneer iemand niet tevreden is over de afhandeling van zijn klacht, kan de geschillencommissie een bindende uitspraak doen.

2.2.3 Verplicht overleg met consumentenorganisaties

De consumentenorganisaties hebben echter niet alleen bij de uitvoering van de concessie een rol gekregen. Ook bij de concessieverlening moeten de consumentenorganisaties worden betrokken. De concessieverlener moet voordat de concessie verleend wordt, of in het geval de concessie wordt aanbesteed voordat het programma van eisen vastgesteld wordt, advies vragen aan de consumentenorganisaties. De concessieverlener moet vervolgens met dit advies rekening houden.

2.2.4 Toegankelijkheid

Vanuit maatschappelijk oogpunt is het wenselijk dat ouderen, gehandicapten of anderszins minder mobiele mensen toegang hebben tot het openbaar vervoer. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid zou tegelijkertijd het aantal specifieke voorzieningen hiertoe beperkt moeten blijven. Gestreefd wordt dan ook om de toegankelijkheid van het openbaar vervoer te verbeteren, zodat iedereen kan integreren en participeren in de samenleving.

2.2.5 Openbaar vervoer voor iedereen

Bij een toegankelijk openbaar vervoer wordt niet alleen gedacht aan ouderen en gehandicapten. Ook lange mensen, kleine mensen, kinderen, mensen met een been in het gips, mensen met kinderwagens of met bagage zouden probleemloos toegang moeten hebben tot het openbaar vervoer. Verbetering van de toegankelijkheid betekent dan ook een verbetering van het openbaar vervoer voor iedere reiziger. Want alleen een kwalitatief hoogwaardig openbaar vervoer, zie hoofdstuk 6, kan als alternatief dienen voor de auto en daarmee bijdragen aan het terugdringen van het autogebruik.

2.2.6 In 2010 al het stads- en streekvervoer toegankelijk

techniek voor optimale toegankelijkheid is al veelal voldoende ontwikkeld. Het overleg zal dan ook voornamelijk draaien om de bereidheid van de verschillende partijen om afspraken te maken, bijvoorbeeld door toegankelijkheidscriteria op te nemen in de programma's van eisen bij aanbesteding. Het ministerie heeft reeds een aantal brochures uitgebracht, waarin wordt aangegeven op welke wijze de toegankelijkheid van het openbaar vervoer stapsgewijs kan worden verbeterd. In de brochures staan aanbevelingen ten aanzien van constructie en inrichting van bus, tram, (bus)station en reisinformatie.

2.3

Onderzoeksprobleem

Naar aanleiding van de invoering van de Wp2000 ervaart de AGV een probleem. AGV is in dezen de probleemhebber [De Leeuw, 2001]. Een probleemhebber is een persoon die zich ongerust maakt (of soortgelijke bewoordingen) over hoe hij denkt dat een deel van de wereld is en hoe hij vindt dat het moet zijn. (5_{) In dit geval}

maakt men zich ongerust over het voldoende meewegen van de kwaliteitsaspecten bij een aanbesteding. Een van de belangrijkste aspecten die bij deze aanbestedingen opvalt is dat, hoewel er geprobeerd wordt de kwaliteit die er geleverd moet gaan worden mee te laten wegen in de beoordeling, dit bij de gunning eigenlijk onderbelicht blijft. AGV stelt zich hierbij ook de vraag, waarom dit onderbelicht blijft. Op basis van het bovenstaande zou men aan de volgende oplossingsrichtingen kunnen denken. Met andere woorden er zal gekeken moeten worden op welke manier de kwaliteit gekwantificeerd kan worden en of dit op een objectieve manier gedaan wordt. Een mogelijke oorzaak in dit kader, volgens AGV, is dat onvoldoende of op een verkeerde wijze gebruik gemaakt wordt van wegingsfactoren. Tevens zou het zo kunnen zijn dat gezocht moet worden naar een andere manier van aanbesteden.

Op basis van de bovenstaande aanleiding tot het onderzoeksprobleem zal een probleemstelling worden geformuleerd. Een probleemstelling omvat een doel- en een vraagstelling. De vraagstelling kan weer in verschillende deel-/ onderzoeksvragen worden uiteengezet. Voorts zijn er nog randvoorwaarden

5

waarbinnen het onderzoek moet worden uitgevoerd en waaraan het onderzoek moet voldoen.

2.3.1 Probleemstelling

Uit bovenstaande aanleiding tot het onderzoeksprobleem blijkt dat het aspect kwaliteit, bij het gunnen op prijs en kwaliteit, bij aanbestedingen met betrekking tot openbaar vervoer, ten opzicht van het de prijs, nog teveel onderbelicht blijft. Dit kan als de probleemstelling van het onderzoek worden beschouwd. Zoals reeds beschreven bestaat een probleemstelling uit een doelstelling, vraagstelling en randvoorwaarden. De functie van de probleemstelling is tweeledig: afstemming met de klant en interne sturing van het onderzoek [De leeuw, 2001]. Aan een probleemstelling worden drie algemene eisen gesteld: de relevantie, de onderzoekbaarheid en de doelmatigheid.

2.3.2 Doelstelling van het onderzoek

In de doelstelling wordt vastgelegd wat het doel van het onderzoek is. Zoals reeds vermeld, gaat het in dit onderzoek om de rol van de kwaliteit bij de aanbesteding. AGV zou graag zien dat de factor kwaliteit, ongeacht de gunning op basis van de prijs, een belangrijkere rol kan gaan vervullen. Men wil dus graag dat de kwaliteit, ondanks dat men voornamelijk op basis van de prijs zal gaan gunnen, meer mee zal gaan wegen als men de inschrijvers op een aanbesteding gaat beoordelen. Gezocht moet worden naar een betere ‘prijs-kwaliteit’ verhouding met betrekking tot het gunnen van de aanbesteding, zonder dat het inbrengen van het aspect kwaliteit te duur wordt. Door het te duur worden van het hanteren van een bepaald aspect van kwaliteit, zou het zo kunnen zijn dat het daardoor niet binnen door OV-autoriteiten gestelde budgetten valt. Op basis hiervan is de onderstaande doelstelling geformuleerd:

2.3.3 Vraagstelling van het onderzoek

De hierboven geformuleerde doelstelling van het onderzoek kan worden vertaald in de volgende vraagstelling:

“Op welke manier kan in een aanbestedingsprocedure in het openbaar vervoer de kwaliteit een belangrijkere rol gaan spelen, zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan het prijsaspect”.

2.3.4 Randvoorwaarden

Voor het doen van een gedegen onderzoek zijn de volgende randvoorwaarden geformuleerd:

Het onderzoek wordt uitgevoerd bij AGV voor en bij de adviesgroep collectief vervoer en exploitatie;

Het onderzoek beperkt zich tot de gedane aanbestedingen in het stads- en streekvervoer, van na de invoering van de Wp2000 per 1 januari 2001, waarbij AGV als adviseur heeft meegewerkt;

Het onderzoek dient in 6 maanden te worden uitgevoerd en afgerond.

2.3.5 Onderzoeksvragen

Na aanleiding van de in de probleemstelling geformuleerde vraagstelling en de randvoorwaarden, zijn volgende vragen aangaande het onderzoek geformuleerd:
Wat is kwaliteit;

Hoe verloopt een aanbestedingsprocedure met betrekking tot openbaar vervoer;
Wat wordt verstaan onder kwaliteit in het openbaar vervoer;

Wat is het belang van kwaliteit in het aanbestedingstraject.

2.4

Relevantie, doelmatigheid en onderzoekbaarheid

2.4.1 Relevantie

afgerond. Volgens De Leeuw (2001) omvat relevantie: tijdige beschikbaarheid, begrijpelijkheid voor hen die ermee moeten werken en aansluiting bij de besturingsproblematiek. Besturingsproblematiek kan volgens De Leeuw (2001) worden geherformuleerd als kennisbehoefte. De geformuleerde doelstelling sluit het meest aan bij dit laatste aspect, kennisbehoefte. AGV heeft de behoefte aan kennis betreffende de rol die kwaliteit speelt bij een aanbesteding in het openbaar vervoer. En hoe deze rol van de kwaliteit belangrijker kan worden gemaakt. Aan de tijdige beschikbaarheid en kennisbehoefte wordt hiermee voldaan. De begrijpelijkheid zal moeten worden gecreëerd door het schrijven van een helder onderzoeksrapport. De resultaten zullen zo moeten worden weergegeven dat ze duidelijk zijn en bruikbaar zijn.

2.4.2 Doelmatigheid

De doelmatigheid heeft betrekking de hoeveelheid inspanning die moet worden verricht voor het onderzoek en de resultaten die daarmee worden behaald. Het doel moet zijn met zo weinig mogelijk middelen zo goed mogelijk de beoogde resultaten behalen. Men moet hierbij denken aan de kosten en baten voor AGV en voor de onderzoeker. In dit geval snijdt het mes aan twee kanten, de onderzoeker krijgt de mogelijkheid geboden van AGV een afstudeeronderzoek te doen en AGV krijgt door middel van het bieden van de mogelijkheid antwoord op een door AGV ervaren probleem.

2.4.3 Onderzoekbaarheid

2.5

Conceptueel model

Het conceptueel model in een onderzoek geeft de globale kijk weer die aan het onderzoek ten grondslag ligt. (6) Het conceptueel model kan worden beschouwd als de infrastructuur van het onderzoek Eén van de doelen die men met de invoering van de Wp2000 voor ogen had met het aanbesteden van openbaar vervoer is het terugdringen van het autogebruik. Men zou dit ook kunnen zeggen dat men uiteindelijk meer reizigers in het openbaar vervoer wil krijgen. Het krijgen van meer reizigers in het openbaar vervoer kan geschieden door het bieden van kwalitatief beter openbaar vervoer, door het in ieder geval aantrekkelijker te maken dan het gebruik van een auto. Dit is een uitgangspunt van het onderzoek.

De vraag is nu of de kwaliteit die men tot dusverre heeft gehanteerd wel de kwaliteit is die de reiziger verlangt. Dus welke kwaliteitsaspecten zijn nu gehanteerd bij een aanbesteding en komt dat overeen met wat de reiziger kwaliteit vindt. Door het formuleren van de juiste kwaliteitscriteria, zie bovenstaand, in een aanbesteding zal de rol van de kwaliteit meer invloed kunnen hebben op de uiteindelijke gunning

Om de kwaliteit in het openbaar vervoer op een hoog niveau te houden zal het bepalen van kwaliteitsaspecten voor iedere concessie opnieuw moeten worden bepaald. Er zal een cyclus moeten ontstaan die zodanig verloopt dat men gedurende een concessieduur de reizigerskwaliteit meet, en deze kwaliteit meeneemt in de beleidsfase en uiteindelijk omzet in gunningcriteria. Deze gunningcriteria zullen weer zorgen voor bepaalde kwaliteitsaspecten tijdens de beheersfase van de concessie. Ook nu zal weer moeten worden getoetst of de opgestelde gunningcriteria hebben geleid tot de juiste kwaliteit, dit zal derhalve ook weer moeten worden getoetst. Wederom zal aan de reiziger moeten worden gevraagd wat men vindt van de geboden kwaliteit, en of deze kwaliteit ook hetgeen is dat de reiziger wenst. Op basis van de bevindingen die men dan krijgt, kan men een nieuw aanbestedingstraject in gaan.

Figuur 2: conceptuele model van het onderzoek

6

3

METHODOLOGIE

EN

PLAN

VAN

AANPAK

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zal een beschrijving worden gegeven van de wijze waarop het onderzoek zal worden aangepakt. Het hoofdstuk zal fungeren als een leeswijzer met betrekking tot de structuur van het onderzoek. Nu in voorgaande hoofdstukken een beschrijving is gegeven van de organisatie waarvoor en waarbinnen het onderzoek wordt gedaan en tevens de aanleiding tot het onderzoeksprobleem is beschreven, op basis waarvan een probleemstelling is geformuleerd. Zal in de volgende hoofdstukken van deze scriptie het daadwerkelijke onderzoek worden uitgewerkt en beschreven. Het onderzoek zal worden opgebouwd aan de hand van de geformuleerde onderzoeksvragen.

3.2

Methodologie

3.3

Kwaliteit

In hoofdstuk 4 zal worden gekeken naar een definitie van kwaliteit zoals dit in de literatuur wordt beschreven. In dit hoofdstuk zal een antwoord worden gegeven op de eerste onderzoeksvraag: “Wat is kwaliteit”. Hierbij zal voornamelijk worden gekeken naar een definitie van kwaliteit met betrekking tot diensten. Ook hoe men kwaliteit kan gaan operationaliseren zal hier worden beschreven. Op basis van deze definitie zal een benadering van het begrip kwaliteit worden gekozen die gedurende het onderzoek als leidraad zal gaan gelden.

3.4

Aanbestedingstraject

In hoofdstuk 5 zal een beschrijving worden gegeven van het aanbestedingstraject. Deze beschrijving zal voornamelijk worden gedaan aan de hand van rapporten van AGV en met behulp van openbaar vervoer gerelateerde literatuur. Door middel van de beschrijving van het aanbestedingstraject, zal er een antwoord worden gegeven op de tweede deelvraag: “Hoe verloopt een aanbestedingsprocedure met betrekking tot openbaar vervoer”. Dit traject maakt deel uit van de concessiecyclus genoemd. Door middel van deze beschrijving van het aanbestedingstraject zal meer inzicht worden verschaft over waar kwaliteit in de aanbesteding een rol speelt en verschaft duidelijkheid betreffende de context waarbinnen het onderzoek plaatsvindt. Eveneens zal dit hoofdstuk een duidelijker beeld scheppen over aanbestedingen in het openbaar vervoer.

3.5

Kwaliteit in het openbaar vervoer

interviews, literatuur met betrekking tot openbaar vervoer en rapporten van AGV worden verkregen.

3.6

Belang van kwaliteit

Het belang van de kwaliteit in een openbaar vervoer aanbesteding zal in hoofdstuk 7 orde komen. Een antwoord op de vierde deelvraag: “wat is het belang kwaliteit in het aanbestedingstraject”; zal hiervan de uitkomst zijn. Onder andere zal beschreven worden waar kwaliteit van belang is in een aanbesteding, hoe in gedane aanbestedingen om is gegaan met kwaliteit. Gehanteerde kwaliteitsaspecten bij gedane aanbestedingen en een koppeling die gemaakt wordt tussen gehanteerde aspecten en aspecten uit de OV-Klantenbarometer zullen aan de orde komen. Ook hier zal gebruik worden gemaakt van rapporten bij AGV.

3.7

Belangrijkere rol kwaliteit in een aanbesteding

4

KWALITEIT

4.1

Inleiding

Voor het geven van een duidelijk antwoord op de probleemomschrijving is het van belang om eerst goed te omschrijven wat nu eigenlijk met kwaliteit wordt bedoeld. In dit hoofdstuk zal worden getracht daar een duidelijk beeld van te scheppen en zodoende een antwoord te kunnen geven op de eerste onderzoeksvraag. De vraag die centraal staat is: “Wat is kwaliteit”. Zo zullen er eerst een aantal definities van kwaliteit zoals het in de literatuur wordt beschreven, worden aangehaald. Vervolgens zal worden gekeken naar de manier van meten van kwaliteit. Om aan te haken bij het onderzoek zal vervolgens worden gekeken naar de manier van het inbrengen van de kwaliteit bij aanbestedingen. Hierbij komt ook aan de orde waar in de concessiecyclus kwaliteit een rol speelt. Tevens komt aan de orde hoe er invulling wordt gegeven aan de kwaliteit die men tijdens de exploitatiefase wil bereiken.

4.2

Wat is kwaliteit?

Om de gestelde doelstelling te kunnen beantwoorden is het allereerst van belang om te weten wat nu eigenlijk kwaliteit is. In de Dikke van Dale worden bijvoorbeeld de volgende definities gegeven:

1 bepaalde gesteldheid, hoedanigheid, mate waarin iets geschikt is om voor een bepaald doel gebruikt te worden => soort;

2 goede eigenschap; 3 hoedanigheid, functie;

4 [spel] het verschil in waarde tussen bv. een toren en een paard of loper [in het schaakspel].

4.2.1 Benaderingen kwaliteitsbegrip

Volgens de theorie van Boomsma en Van Borrendam (1987) zijn er drie benaderingen van het kwaliteitsbegrip [Boomsma en Van Borrendam, 1987]. In de eerste benadering wordt het begrip kwaliteit in relatie gebracht met het doel van het product of dienst. Hierbij wordt vanuit de gebruikssituatie gekeken in hoeverre een dienst voldoet, c.q. in de hoeverre de dienst aansluit bij de wensen van de afnemer. Vanuit deze benadering kunnen we ook spreken van het kwaliteitsniveau dat men wil leveren. De tweede benadering van het kwaliteitsbegrip brengt tot uitdrukking of men dit kwaliteitsniveau bereikt, voldoet het aan de specificaties. Bij de derde benadering gaat het vooral om hoe efficiënt men het gewenste kwaliteitsniveau kan leveren.

4.2.2 Kwaliteitsniveau

Door het vergelijken van twee of meer diensten kan aangegeven worden welke dienst de hoogste kwaliteit heeft. Er worden kwaliteitsniveau’s vergeleken en er kan worden vastgesteld welk niveau hoger is. Dit is in principe mogelijk wanneer de dienstenkwaliteit objectief te meten is, maar dit is in de meeste gevallen niet zo gemakkelijk. Een toevoeging hierbij is dat de kwaliteit ook gerelateerd zou moeten kunnen worden aan een prijs, een kwaliteitsprijs. Goede en juiste informatie over de kwaliteit van een dienst is vaak niet voor handen zodat er geen objectieve vaststelling van het kwaliteitsniveau kan plaatsvinden. Veelal zal er dan ook beslist worden op basis van de prijs of het vertrouwen in een dienst. Terugkoppelend naar het onderzoek kan men stellen dat deze bewering juist is, namelijk het aanbesteden van openbaar vervoer gebeurt ook voornamelijk op basis van de prijs, of goede ervaringen die een opdrachtgever heeft met een bepaalde vervoerder. Deze laatste, een keuze maken op basis van goede ervaringen, is bij het aanbesteden van openbaar vervoer niet geoorloofd. De Nederlandse kwaliteitsdefinitie sluit bij deze benadering aan, en deze luidt: “kwaliteit is de mate waarin een product, dienst of proces voldoet aan de eisen die voortvloeien uit het gebruik.”(7)

7

4.2.3 Voldoen aan de specificaties

Als het kwaliteitsniveau is vastgesteld en vastgelegd in specificaties en normen kan er worden nagegaan in hoeverre daadwerkelijk kwaliteit wordt geleverd. Met andere woorden voldoet de kwaliteit van de geleverde dienst aan datgene dat is toegezegd. Men kan hier spreken van het leveren van een goede of slechte kwaliteit. Als de geleverde kwaliteit voldoet aan de specificaties dan kan men spreken van goede kwaliteit, in alle andere gevallen moet men spreken van slechte kwaliteit, immers er is niet voldaan aan de specificaties. Het is echter de vraag of de specificaties wel goed zijn.

4.2.4 Efficiency en fouten

Het gaat hierbij om de vraag of we vastgestelde en vastgelegde specificaties kunnen nakomen op een zo efficiënt mogelijke manier, tegen zo laag mogelijke kosten. Een belangrijk criterium hierbij is het foutenpercentage. Wat wordt door de organisatie als wenselijk geaccepteerd. Het foutenpercentage heeft niet alleen een efficiencyaspect. Naar buiten toe is het ook van belang, zeker voor een vervoerder, weinigen zullen bijvoorbeeld graag de bus nemen als deze amper op tijd kan rijden. Bij deze benadering wordt de kwaliteit veel meer gerelateerd aan de organisatie en de manier waarop zij werkt, dan aan de geleverde dienst zelf. In de onderstaande figuur zijn de kwaliteitsbegrippen met elkaar in verband gebracht.

Verwachte kwaliteit Efficiency Diensten specificaties Beloofde kwaliteit Geleverde kwaliteit Verwachte kwaliteit Efficiency Diensten specificaties Beloofde kwaliteit Geleverde kwaliteit

4.3

Invalshoeken

Maar er zijn nog meerdere benaderingen om het begrip kwaliteit gestalte te doen geven. Door Garvin (1984) worden vijf invalshoeken beschouwd van waaruit men ‘kwaliteit‘ kan benaderen. Deze invalshoeken zijn gebaseerd op een filosofische, economische, marketing, technische en bedrijfskundige achtergrond. Deze invalshoeken worden ook door Vinkenburg (1985) aangehaald. Deze invalshoeken zijn achtereenvolgend:

‘The transcedent approach’; of volgens Vinkenburg, de benadering vanuit het ideaalbeeld. Kwaliteit is vanuit deze benadering, datgene wat onbetwist ‘het beste’ is;

‘The product-based approach’; de mate van de kwaliteit in de productbenadering hangt af van de kwantiteit waarmee een kenmerk of eigenschap in een product voorkomt;

‘The user-based approach’; vanuit de klant of gebruiker kan de kwaliteit ook worden benaderd. In dit geval wordt aan de producten of diensten die het beste de behoefte van de consument bevredigen de hoogste kwaliteit toegekend. Kwaliteit is in dit geval afhankelijk van de leefsituatie van de consument en is derhalve een relatief begrip;

‘The manufacturing-based approach’; in dit geval is er sprake van kwaliteit als een product of dienst voldoet aan de technische normen;

‘The value-based approach’; als volgens de consument de prijs-kwaliteit verhouding overeenkomt, kan men hiervan spreken.

In het onderzoekskader zouden vier van de vijf invalshoeken van toepassing kunnen zijn. Meer specifieker op het onderzoek inzoomend, en kijkend naar het uiteindelijke doel van het onderzoek is de invalshoek, ‘the user-based approach’, de meest kansrijke benadering. Het uiteindelijke doel is namelijk meer kwaliteit te leveren aan de afnemer, in het geval van openbaar vervoer is dat de reiziger. Deze benadering is volgens Broekhuis (2001) de meest frequent gehanteerde benadering. In deze benadering is kwaliteit synoniem met het voldoen aan of

8

overtreffen van behoeften van de gebruiker. (9) De invalshoek impliceert een aantal veronderstellingen:

Bekend moet zijn wie de gebruiker is;

De afnemer en/of opdrachtgever wordt gelijk gesteld aan de gebruiker;
De behoeften van de afnemer/gebruiker zijn kenbaar te maken;

De behoeften zijn te “vertalen” in producteisen.

Uit het wat in het voorgaande beschreven is met betrekking tot kwaliteit, blijkt dat het begrip kwaliteit kan worden beschouwd vanuit verschillende invalshoeken. Hetgeen volgens Broekhuis (2001) een eenduidige definiëring bemoeilijkt. In een onderzoek wordt volgens Broekhuis (2001) vaak gekozen voor een bepaalde benadering, vanuit deze optiek wordt dan gezocht naar de kenmerken en eigenschappen die een concrete invulling geven aan het kwaliteitsbegrip zoals dit is gedefinieerd. Vaak wordt een definitie van kwaliteit niet als een toetsbare veronderstelling naar voren gebracht. De indeling naar kwaliteit door Garvin (1986) laat zien hoe divers het kwaliteitsoordeel kan zijn.

4.3.1 Afnemer gerelateerde kwaliteit

In de definities van kwaliteit van diensten domineert de gebruiker gebaseerde benadering, zoals ook blijkt uit de eerder in dit hoofdstuk door Boomsma en Van Borrendam (1987) beschreven theorie. Wat niet verwonderlijk is als men kijkt naar de specifieke kenmerken van diensten. Volgens Grönroos, (1983) en Zeithaml et al, (1990) zijn diensten relatief minder tastbaar en is de afnemer aanwezig of participeert in het dienstverleningsproces, zodoende wordt het lastig ‘objectieve’ kwaliteitsvariabelen en –standaarden te bepalen. Volgens Broekhuis (2001) is het beschouwen van kwaliteit als een ‘objectief’ begrip in ieder geval niet adequaat. Kwaliteit moet als een relatief begrip worden opgevat, en daarom is het noodzakelijk een beoordelingskader te hebben of te ontwikkelen. Er moet een antwoord komen op de vraag waaraan een subject een bepaalde ervaring relateert en waarop de uitspraken die men doet, over de (mate van) kwaliteit, zijn gestoeld. Voor het beoordelingskader is het noodzakelijk om te weten welke elementen hiervan deel uit maken en hoe de beoordeling plaatsvindt. Tevens moet de vraag

9

gesteld: is het begrip kwaliteit kenbaar voor een subject? Het is hierbij ook van belang wiens referentiekader wordt gehanteerd, wanneer uitspraken worden gedaan over het kwaliteitsniveau. Vandaar dat de definitie die men gebruikt, de invalshoek die men hanteert, van evident belang is. Kwaliteit is afhankelijk van de context waarbinnen men het kwaliteitsbegrip hanteert. Dit geeft de mogelijke beperkte geldigheid van een kwaliteitsdefinitie aan. Ook de beperkte geldigheid van de invulling van het kwaliteitsbegrip in de tijd of een bepaalde context wordt hiermee aangegeven. Door kwaliteit te operationaliseren in kwantitatieve en kwalitatieve meetbare variabelen, kan kwaliteit meetbaar worden gemaakt. Om te weten of de kwaliteit die men verwacht ook daadwerkelijk is geleverd en of deze kwaliteit eventueel te verbeteren is, is het noodzaak metingen te verrichten en zijn beoordelingsstaven nodig. Toch zullen metingen en beoordelingsstaven impliciet blijven.

4.3.2 Harde en zachte kwaliteit

gekoppeld. Samenvattend kunnen we stellen dat: harde criteria beleving, ervaring betreft en dat het meetbaar is en dat zachte criteria enkel beleving en ervaring betreft. Harde criteria zijn dus objectiever te maken en zachte criteria zijn subjectiever.

4.4

Operationaliseren van kwaliteit

Zoals reeds in voorgaande paragraaf is beschreven, kan kwaliteit meetbaar gemaakt worden door het te operationaliseren in kwantitatief en kwalitatief meetbare variabelen. Voor het operationaliseren van kwaliteit moeten twee stappen worden doorlopen. In de eerste stap worden klassen of hoofdcategorieën onderscheiden. De tweede stap is de operationalisering van deze klassen in kenmerken en eigenschappen. In de eerste stap laat men de twee hoofddimensies zien van het begrip kwaliteit in diensten:

 Productkwaliteit en outputkwaliteit;  Proceskwaliteit.

Bij productkwaliteit gaat het om de ‘wat’ vraag, dus de kwaliteit van het product of dienst die wordt geleverd, zoals dit door de afnemer wordt waargenomen. Met andere woorden het gaat hier om de ‘perceived service quality’ [Grönroos, 1990]. Bij de proceskwaliteit gaat het erom op welke wijze de kwaliteit wordt geleverd en hoe dit door de afnemer wordt waargenomen, het betreft hier de ‘hoe’ vraag [Grönroos, 1990].

Voor het meten van kwaliteit in de dienstverlenende sector, kunnen volgens Broekhuis (2001) vier methoden gebruikt worden voor het ontdekken en benoemen van kenmerken van kwaliteit in de dienstverlenende sector. In de eerste twee methoden wordt uitgegaan van de door de afnemer gepercipieerde kwaliteit. De twee andere methoden gaan uit van een empirische definitie.

Methode 1

afnemer wordt waargenomen. Door verder onderzoek en verfijning van het instrument zijn deze 10 determinanten teruggebracht naar 5 dimensies.(10) De dimensies zijn:

 Tastbare elementen;  Betrouwbaarheid;

 Snelheid van het leveren van de dienst;  Assurance;

 Empathie.

Door verder onderzoek is gebleken dat betrouwbaarheid door de klant als belangrijkst wordt gevonden. De tastbaarheden worden door de klant derhalve als minst belangrijk gevonden. Voor onderzoeken naar kwaliteit is het instrument SERVQUAL zeer belangrijk gebleken.

Methode 2

In deze methode wordt het meten van kwaliteit gedaan aan de hand van het verzamelen, analyseren en verwerken van klachten. Het betreft hier net als bij methode 1 ook een benadering vanuit de gebruiker. Het gaat hier namelijk over het algemeen over klachten van de afnemer, de gebruiker. Nadeel van deze methode is dat het hier vaak maar een deel van de informatie ten aanzien van de ontevredenheid van de afnemer over het geleverde. Het gaat hier dus eigenlijk over het meten van de tevredenheid van de klant en niet zozeer over het meten van de kwaliteit.

Methode 3

Bij deze methode wordt als input voor een analyse de in de literatuur aangetroffen definities en uitspraken door bepaalde instanties. Bij deze analyse is het doel de belangrijkste thema’s in de aangetroffen definities te identificeren en te rubriceren. Op basis hiervan kan vervolgens een definitie van kwaliteit worden opgesteld.

Methode 4

In deze methode komt het er op neer dat het onmogelijk is het begrip kwaliteit te meten. Omdat het meten van kwaliteit te allen tijde subjectiviteit bevat. Omdat het menselijke oordeel feilbaar is, wordt soms uitgeweken naar het door Hofstee

10

(1985) betitelde ‘bureaucratische model’. Hierin wordt het oordeel gebaseerd op een combinatie van objectieve indicatoren [Hofstee, 1985]. De objectiviteit bevindt zich hier echter uitsluiten in de uitvoering, het opzetten van het systeem is zeer zeker geen objectieve aangelegenheid, daar de keuze van de indicatoren en de onderlinge afweging van de scores subjectief zijn omdat het waardeoordelen betreft.

4.5

Samenvattend

4.5.1 Algemeen

Als men kijkt vanuit de gebruikssituatie in hoeverre een dienst voldoet, c.q. in de hoeverre de dienst aansluit bij de wensen van de afnemer, kan gesproken worden van het kwaliteitsniveau dat men wil leveren. Het kijken naar kwaliteit vanuit de gebruikssituatie en het willen leveren van een bepaald kwaliteitsniveau, sluit aan bij het onderzoek. De kwaliteit in het openbaar vervoer moet worden ingebracht om de reiziger kwalitatief beter openbaar vervoer te bieden. En zodoende meer reizigers in het openbaar vervoer te krijgen. Gezocht moet worden naar kwaliteit die door de reiziger als kwaliteit wordt ervaren, de mate van kwaliteit voor de reiziger. Belangrijk aspect dat naar voren komt is dat de kwaliteit afhangt van de ervaring en verwachtingen van de klant, de ‘door de klant gepercipieerde kwaliteit’. Omdat de kwaliteit afhangt van de ervaring van de klant, zal voor het operationaliseren van het meten van de kwaliteit moeten geschieden volgens een beschreven methode. Van deze methoden zijn de methoden 1, 3 en 4, geschikte methoden.

4.5.2 Conclusie

5

HET

AANBESTEDINGSTRAJECT

5.1

Inleiding

Voor het doen van een helder onderzoek zal eerst duidelijk moeten zijn hoe het aanbestedingstraject in zijn werk gaat. Dit om meer vat op het onderzoek en de onderzoekscontext te krijgen. Een belangrijke vraag in dit kader is: ”waarom moet het openbaar vervoer worden aanbesteed?”. Van belang hierbij is ook, wat is nu eigenlijk een aanbesteding, en hoe gaat een aanbestedingstraject. Zoals al in de inleiding is aangehaald is in de Wp2000 een aantal instrumenten voor decentrale overheden opgenomen. Belangrijke instrumenten zijn het aanbesteden en de concessieverlening. De belangrijkste ‘tool’ in de Wp2000 is het aanbesteden van concessies. De overheid (concessieverlener) is niet langer gebonden aan één bepaalde vervoerder, maar kan kiezen voor het beste vervoersbedrijf. Men heeft de verplichting tot aanbesteden opgenomen in de overtuiging dat de kwaliteit van het openbaar vervoer hierdoor verbeterd zal worden. Het aanbestedingstraject voor openbaar vervoer door het CVOV ook wel concessiecyclus genoemd, immers het doel van het aanbestedingstraject is de uiteindelijke gunning van een concessiegebied. Voordat men kan overgaan tot de gunning van een concessiegebied zal men een aantal stappen moeten doorlopen.

De concessiecyclus omvat een tiental stappen waarvan de eerste acht leiden tot de gunning van een concessiegebied aan een vervoerder en vervolgens nog in twee stappen wordt ingegaan op het beheer en de beëindiging van de concessie. Dit stappenplan staat in de CVOV Wegwijzer beschreven. Het stappenplan, door AGV opgesteld naar aanleiding van de CVOV concessiecyclus, dat door AGV wordt gehanteerd, is in feite geen stappenplan maar een fasering. De diverse stappen zoals beschreven door het CVOV zijn te koppelen aan de verschillende door AGV gehanteerde fases.

AGV wordt doorlopen. Ten slotte zal worden gekeken in welke stap van welke fase in het aanbestedingstraject de factor kwaliteit een rol gaat spelen.

5.2

De CVOV concessiecyclus (

₎

5.2.1 Verkeers- en vervoersbeleid ontwikkelen

Stap één van de concessiecyclus is het ontwikkelen van een verkeers- en vervoersplan, met daarin het onderdeel openbaar vervoer. Openbaar vervoer moet in wisselwerking met ander beleid leiden tot het halen van overheidsdoelen. In het verkeers- en vervoersplan wordt het verband tussen beleidsmaatregelen beschreven en worden keuzes gemaakt. De planwet verkeer en vervoer geeft het kader voor de samenwerking tussen verschillende bestuursniveaus en reikt een systematiek aan om een samenhangend verkeers- en vervoerbeleid te realiseren.

5.2.2 Openbaarvervoerbeleid formuleren

Als tweede wordt het openbaar vervoerbeleid geformuleerd. Het openbaar vervoerbeleid wordt door de OV-autoriteiten van hun verkeers- en vervoerplan afgeleid. In het beleid worden de openbaar vervoer doelen beschreven, de middelen om de doelen waar te maken en de processen voor de uitvoering van het beleid worden hierin beschreven. Hoewel openbaarvervoerbeleid niet verplicht is, is het toch raadzaam de leemte tussen het vaak abstracte verkeers- en vervoerplan en het concrete concessiedomein op te vullen. Bovendien is het zo dat die vertaalslag nuttige bouwstenen oplevert voor het latere programma van eisen (PvE).

5.2.3 Concessiedomein vaststellen

Voorafgaand aan het verlenen van het exclusieve recht om openbaar vervoer te verzorgen, dient de OV-autoriteit helder aan te geven waar dit recht precies betrekking op heeft. Op de derde moeten dus de volgende zaken worden vastgesteld: Welk gebied betreft het? Om welke vervoerwijzen gaat het? Hoe lang

11

is de te verlenen concessie geldig? Met andere woorden, de OV-autoriteit stelt het domein (ook wel de definitie) van de concessie vast.

Het concessiedomein valt uiteen in drie onderdelen: 1) Gebied;

2) Vervoerwijze; 3) Geldigheidsduur.

Voor het bepalen van de wijze van vervoer in de concessies zijn er twee mogelijkheden. Je kunt kiezen voor alle vervoerwijzen in een concessie. Daarnaast kan men er voor kiezen per vervoerwijze een afzonderlijke concessie te doen. Hierin kan men opsplitsen naar:

- Techniek (trein, light rail, metro, tram, bus);

- Stelsel (ontsluitend / verbindendvervoer, dag / avond / nachtnet, hoogwaardig / gewoon vervoer, stads / streekvervoer, lijndiensten / vraagafhankelijk vervoer); - Type (doelgroepenvervoer, evenementenvervoer, nachtvervoer).

Met betrekking tot de duur van een concessie heeft de Wp2000 gesteld dat deze maximaal 6 jaar mag duren.

5.2.4 PvE vaststellen

Uit de Wp2000 valt ook af te leiden dat de inhoud van de PvE over twee momenten gaat. Ten eerste de selectie en gunning, dat is de periode waarin volgens een Europese aanbestedingsprocedure (of onderhandse gunningprocedure) uit offertes van vervoerbedrijven de beste offerte wordt gekozen die de basis vormt voor de concessie aan die vervoerder. Ten tweede de concessie, dat is de periode waarin de concessiehouder het recht (en de plicht) heeft om het openbaar vervoer te verzorgen in het concessiegebied.

5.2.5 Bestek vaststellen

Na het vaststellen van het PvE kan over worden gegaan tot het vaststellen van het bestek. Het bestek wordt door de OV-autoriteit opgesteld op basis van het PvE. De eisen en wensen in het PvE worden in het bestek omgezet tot concrete eisen aan vervoerbedrijven en hun vervoer. Het bestek (ook wel: de offerteaanvraag) vormt de basis voor de Europese aanbesteding op grond van de Richtlijn Diensten en de Wet personenvervoer 2000. Aan de hand van het bestek kunnen vervoerbedrijven een offerte uitbrengen, zie figuur van PvE naar bestek bijlage 3.

In het bestek wordt ook beschreven op basis waarvan men de offerte gaat beoordelen. De vaststelling van de beoordeling, bijlage 5, ziet er als volgt uit: - bepalen van de beoordelingscriteria;

- bepalen van de daartoe benodigde informatie van de inschrijvers; - bepalen van de beoordelingsmethode;

- bepalen van de vorm waarin informatie moet worden aangeleverd.

5.2.6 Aanbesteden

Door de Wp2000 wordt voorgeschreven dat de aanbesteding volgens de Richtlijn Diensten moet plaatsvinden. Deze richtlijn kent de volgende aanbestedingsprocedures:

- Openbaar; - Niet-openbaar;

Voor het kiezen tussen de openbare en niet-openbare procedure is de OV-autoriteit vrijgelaten in de haar keuze door de Wp2000 en de Richtlijn Diensten. Alleen in uitzonderlijke gevallen is het toegestaan te onderhandelen. Dit kan bijvoorbeeld alleen als de prijs of het programma van eisen onmogelijk is vast te stellen. Welke procedure dan het meest geschikt is, hangt af van een combinatie van een aantal aspecten. Na een keuze te hebben gemaakt tussen de openbare en niet-openbare procedure, zullen de volgende stappen worden doorlopen (zie bijlage 6).

5.2.7 Gunnen

Bij deze stap wordt door de OV-autoriteiten de beste offerte gekozen. Het kiezen van de beste offerte doet men aan de hand van de selectiecriteria en gunningcriteria. Alvorens men hierop gaat beoordelen toetst men de offerte aan de uitsluitingscriteria. Voldoet men niet aan de uitsluitingscriteria dan mag de desbetreffende offerte niet verder meedoen. Het beoordelen van de offertes moet zo objectief mogelijk worden gedaan en vanzelfsprekend conform de vastgestelde beoordelingscriteria. Om een zo objectief mogelijke beoordeling te krijgen is het van belang dat de offertes door gekwalificeerde personen worden beoordeeld. Waarna uiteindelijk de meest geschikte offerte wordt gekozen.

5.2.8 De concessie verlenen

Bij het verlenen van de concessie kan de procedure die gaat volgen, nogal verschillen. Zo kan namelijk een concessie worden verleend na onderhands gunnen of na een openbare aanbesteding. Als men kiest voor het onderhands gunnen heeft men niet te maken met de Richtlijn diensten, de onderhandse gunning is vormvrij, bij een aanbesteding heeft dient men echter wel de Richtlijn diensten te volgen. Qua uitkomst is weinig te merken van dit verschil, gezien het feit dat bij beide vormen de OV-autoriteit het resultaat moet vastleggen in de concessie. De voorwaarden van beide moeten aan de wettelijke eisen voldoen. De concessie is dus het sluitstuk van het in voorgaande beschreven aanbestedingsproces. De in dit proces gemaakte keuzes zullen dan ook voor een groot deel de inhoud van de concessie gaan bepalen.

Binnen de concessie zijn een aantal verschillende onderdelen te onderscheiden, met onder andere verplichte onderdelen die moeten zijn opgenomen in de concessie. Deze onderdelen worden wel door de wet genoemd, maar er wordt door de wet niet aangegeven hoe abstract of concreet deze moeten zijn.

De OV-autoriteit heeft de vrijheid zelf invulling te geven aan de verplichte concessieonderwerpen.

In de concessie kunnen ook nog aanvullende onderwerpen worden geregeld. Deze onderwerpen zijn niet door de wet verplicht gesteld, maar zijn wel handig voor de eenduidigheid van de afspraken met de concessiehouder. De mogelijkheid tot facultatieve of aanvullende onderwerpen is wel vastgelegd in de wet.

Het is zaak dat de OV-autoriteiten voorkomen dat de verplichte en aanvullende onderwerpen elkaar overlappen. Men zal dus ten allen tijde moeten kijken of de aanvullende onderwerpen noodzakelijk of wenselijk zijn.

5.2.9 Het beheren van de concessie

De periode die zit tussen het verlenen en het beëindigen van de concessie, is de periode dat de OV-autoriteit de concessie moet gaan beheren. Het beheer moet er voor gaan zorgen dat de uitvoering van het openbaar vervoer goed verloopt. Hierbij gaat het vooral om de volgende punten:

- Goede planning en organisatie van de informatie; - Overleg;

- Bijsturing.

5.2.10 Concessie beëindigen

De laatste stap in de concessiecyclus is het beëindigen van de cyclus, hiermee komt tegelijkertijd ook een einde aan het beheren van de concessie. Een concessie kan op twee manieren eindigen:

- Afloop van de concessie; - Intrekken van de concessie.

Bij het aflopen van de concessie is de vooraf gestelde concessieduur tot een eind gekomen, de concessie eindigt dus van rechtswege. Doordat de concessie eindigt zal de OV-autoriteit weer moeten beginnen met een nieuwe concessiecyclus, zodoende tijdig een nieuwe concessie te verlenen, alvorens de nieuwe periode van start gaat.

Als de concessie wordt ingetrokken omdat de vervoerder de concessie niet naar behoren uitvoert. Als men als OV-autoriteit de concessie wil intrekken moet men derhalve wel zorgen voor een goed dossier waarin de “overtredingen” zijn vastgelegd. De vervoerder kan namelijk bezwaar maken tegen het intrekken van de concessie. Indien het vastleggen van de overtredingen onzorgvuldig is gedaan, zou een rechter kunnen stellen dat de concessie ten onrechte is ingetrokken. Als dit het geval is zal de vervoerder de concessie mogen voortzetten, maar is er wel een verstoorde relatie ontstaan tussen de vervoerder en de OV-autoriteit.

Het intrekken houdt niet in dat de vervoerder per direct moet gaan stoppen. De concessie houdt op grond van de Wp2000 pas 13 weken na het besluit tot intrekking op te bestaan. De Wp2000 zorgt er zo voor dat de OV-autoriteit op deze manier nog voldoende tijd heeft om een nieuwe vervoerder te vinden, die tijdelijk zonder concessie aan de slag mag. Door een mogelijke intrekking van een concessie komt de continuïteit van het openbaar vervoer in het concessiegebied wel in gevaar. Verstandiger is het om een vervoerder indien hij de concessie niet naar behoren uitvoert, financiële sancties op te leggen.

OV-autoriteit hoeft dan niet de concessie in te trekken en mag per direct op zoek naar een vervoerder die zonder concessie tijdelijk mag rijden.

Het is verstandig wanneer een concessie eindigt de relatie tussen vervoerder en OV-autoriteit langzaam af te bouwen. Zodoende kan de kwaliteit van het vervoer tot het laatst op een goed peil worden gehouden. Men moet als OV-autoriteit niet alleen aandacht hebben voor de vervoerder die de nieuwe concessie zal gaan rijden, tenzij het dezelfde ververvoerder is. Voor het aanbesteden van een nieuwe concessie zal de hele cyclus weer worden doorlopen.

5.3

Concessiecyclus AGV

5.3.1 Inleiding

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is aangehaald, wordt door AGV fasering gehanteerd die enigszins afwijkt van de cyclus zoals die door het CVOV is omschreven. Om te beginnen is het bij AGV opgedeeld in fases, waaraan de stappen van de concessiecyclus van het CVOV kunnen worden gekoppeld. AGV onderscheidt de volgende vijf fases in het aanbestedingstraject:

- Beleidsfase; - Aanbestedingsfase; - Concessieverleningsfase; - Implementatiefase; - Beheersfase. 5.3.2 Beleidsfase

Het doel van deze fase is het verkrijgen van een nadere inhoudelijke invulling van het totale project. Besluit ten aanzien van de vertaling van beleidsdoelstellingen en wensen in het programma van eisen. De beleidsfase is opgedeeld in de volgende stappen:

1) Strategische keuzen aanbesteding OV; 2) Opstellen programma van eisen;

De producten die dus uiteindelijk moeten worden opgeleverd zijn: - De strategische keuzen en aanbesteding OV;

- Het programma van eisen; - De selectie en gunningcriteria.

5.3.3 Aanbestedingsfase

Het doel van deze fase is op basis van een gedegen bestek, dat is afgeleid van het PvE en de beoordelingscriteria, via een openbare Europese aanbesteding te komen tot een keuze van een vervoerder die de concessie zal gaan uitvoeren. De aanbestedingsfase bestaat uit de volgende stappen:

4) Voorbereiden van de Europese aanbesteding; 5) Uitvoeren Europese aanbesteding;

6) Beoordeling ingediende offertes en besluit voorlopige gunning.

Deze stappen moeten uiteindelijk de volgende producten opleveren: - Het bestek;

- De concept concessie; - De beoordelingsprocedure; - De nota van inlichtingen;

- Het proces verbaal van de beoordeling;

- Het gunningbesluit ten aanzien van de concessie; - De gunningpublicatie.

5.3.4 Concessieverleningsfase

Het doel van deze fase is om op basis van het gunningbesluit de definitieve concessie te verlenen. Deze fase in het traject omvat de volgende stappen:

7) Het invullen van de conceptconcessie;