Reactie KPN op het
Consultatiedocument
November 2000
Marktwerking
KPN heeft met belangstelling kennis genomen van het consultatiedocument over Prijs-squeeze. KPN is blij dat deze problematiek nu breder in discussie wordt gebracht. De toezichtspraktijk geeft een accentverschuiving te zien van een beoordeling van de hoogte van de tarieven naar de laagte van de tarieven. KPN is van oordeel dat OPTA zich in dit kader teveel profileert als een competition engineer die het op de markt komen en hou-den van sommige soorten concurrenten belangrijker vindt dan het ontstaan van duurza-me concurrentie. Dit ten nadele van gebruikers. Het is wenselijk dat OPTA het maken van de markt aan de markt overlaat. Daarbij past een stroomlijning van het toezicht op de eindgebruikerstarieven, naast een zodanige regulering van de groothandelsmarkt (toe-gang van concurrenten tot de netten van KPN) dat ruimte wordt gegeven voor investe-ringen en innovatie.
Deze reactie begint met een aantal opmerkingen van beleidsmatige aard. In paragraaf 9 wordt specifiek ingegaan op de door OPTA voorgelegde vragen.
Samenvatting
1. De liberalisatie van de telecommunicatiemarkt heeft geresulteerd in het toetreden op de markt van een groot aantal nieuwe spelers. De dynamiek van de markt maakt dat marktaandelen continu wijzigen op basis van ontwikkelingen in het aanbod.
2. Het op gang komen van een debat over squeeze duidt op (te) felle concurrentie. Dat is een vraagstuk dat moet worden behandeld volgens de spelregels van het algeme-ne mededigingsrecht. OPTA kan het toezicht uitoefealgeme-nen maar wellicht is het logischer als de NMa optreedt als het gaat om de laagte van tarieven. Dat past goed bij het Europese streven om wat betreft de regulering van de telecommunicatiemarkt te ver-schuiven van specifiek naar generiek.
3. Squeezetoezicht op de wijze zoals door OPTA beschreven haalt de dynamiek uit de markt. Product- en rendementsdifferentiatie zijn inherent aan een concurrentiegedre-ven markt. OPTA moet ontwikkelingen op dit gebied, binnen de grenzen van de al-gemene mededingingsregels, niet afremmen maar juist alle ruimte geven.
4. Duurzame concurrentie ontstaat niet door concurrenten van overheidswege uit de wind te houden. In verband daarmee vindt KPN dat in het consultatiedocument te veel de nadruk ligt op het vinden van een oplossing voor (carrier-select) bedrijven die voor hun diensten (vrijwel) uitsluitend gebruik maken van het net van KPN. In be-paalde deelmarkten impliceert de keuze van deze bedrijven om niet te investeren, dat hun verkeer inefficiënt wordt afgewikkeld. Dit type concurrentie verdient geen bijzondere bescherming van OPTA.
5. Er zijn belangrijke (technische) verschillen tussen telefonie en internet. Internettoe-gang is een afzonderlijke deelmarkt die afzonderlijk moet worden beoordeeld. Als naar de telefoniemarkt sec wordt gekeken dan blijkt dat de door OPTA beschreven test geen probleem oplevert.
Inhoudsopgave
Samenvatting...2
1. Marktwerking correct toetsen aan mededingingsregels ...5
2. Kijk naar de reële proposities op de relevante markt...6
3. Regulering niet verzwaren...7
4. Evenwichtig toezicht ten opzichte van verschillende typen concurrentie...7
5. Telefonie en internet separaat beoordelen...8
6. Marktwerking in de telefoniemarkt geen probleem, want geen squeeze ...8
7. Huidige tariefstructuur niet aanpassen ...10
8. Niet alles heeft bestaansrecht ...11
9. Beantwoording van de vragen uit het consultatiedocument...11
9.1 Welke aspecten dienen een rol te spelen bij beoordeling prijssqueeze? ...11
9.2 Op welk niveau moeten de tariefvoorstellen van KPN worden beoordeeld? ...13
9.3 Moet bij de beoordeling van de tarieven worden uitgegaan van het retail tarief minus de voordeelnummer korting en met welk percentage? ...13
9.4 Bij bepaling van de inkoopkosten moet uitgegaan worden van het netwerkbeslag dat voor KPN geldt? ...14
9.5 Ter bepaling van de totale kosten moeten de netwerk kosten worden verhoogd met de marketing en andere kosten OPTA stelt voor een percentage van 25% te hanteren...14
9.6 Moet KPN te allen tijde aan de squeeze toets voldoen ook indien andere partijen een lager tarief in de markt zetten?...14
1. Marktwerking correct toetsen aan mededingingsregels
Sinds de liberalisatie is het dringen in de telecommunicatiemarkt. Het consultatiedocu-ment en de hoorzitting maakt duidelijk dat niet alle marktpartijen, en dan met name een aantal van de nieuwe spelers, daar problemen mee hebben. Aan de orde wordt gesteld of de werking van de markt wel in overeenstemming is met de mededingingsregels. KPN vindt het correct om de problemen te plaatsen in het kader van het mededingingsbeleid en niet in het kader van competition engineering.
In het kader van de herziening van de Europese telecommunicatieregels is de lijn dat wordt toegewerkt naar het op de telecommunicatiesector zo veel mogelijk toepassen van de normale mededingingsregels. Eén van de uitgangspunten daarbij is dat corrigerende maatregelen nog wel op ex-ante basis kunnen worden genomen indien sprake is van aanmerkelijke marktmacht en toepassing van het mededingingsrecht onvoldoende of niet tijdig soulaas biedt, maar dat de maatregelen als zodanig conform het algemene mede-dingingsrecht moeten zijn.
In de Telecommunicatiewet zijn geen aparte bepalingen opgenomen, welke een regeling bevatten ten aanzien van de verhouding tussen de inkoopprijs en de tarieven van eindgebruikersdiensten. Eventuele maatregelen ter voorkoming van ongeoorloofde prijssqueeze effecten tussen de interconnectietarieven en eindgebruikertarieven van KPN zullen dus getoetst moeten worden aan de regels van het algemene mededingingsrecht, en wel in het bijzonder aan de regels ten aanzien van misbruik van machtspositie. Onder de vigeur van het algemene mededingingsrecht is er sprake van misbruik van machtspositie wanneer een dominante onderneming haar product aanbiedt tegen een prijs die haar concurrenten op een afgeleide markt te weinig marge laat om te overleven, tenzij zij kan aantonen dat het prijsverschil te wijten is aan een efficiëntieverschil met betrekking tot de afgeleide activiteit1. Ook de Europese Commissie heeft zich in de
Bekendmaking van 28 augustus 1998 inzake toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector (98/C265/02) in die zin uitgelaten. Als de marge in een relevante markt te klein is, wordt gesproken van wurgprijzen.
In de overwegingen ten aanzien van het wettelijk kader noemt OPTA naast wurgprijzen ook prijsdumping. OPTA lijkt die twee zaken door elkaar te halen2. Wurgprijzen en
prijsdumping zijn verschillende vormen van misbruik van machtspositie die separaat beoordeeld moeten worden. Van prijsdumping als vorm van machtsmisbruik is sprake als de prijs (a) lager is dan de gemiddelde variabele kosten van de dominerende
onderneming, dan wel (b) lager dan de gemiddelde totale kosten èn onderdeel uitmaakt van een mededingingsbeperkend plan3. Omdat toepassing van deze regel in
netwerkindustrieën geen recht zou doen aan de economische realiteit, geeft de Europese Commissie in eerdergenoemde Bekendmaking aan dat in de telecommunicatiesector de gemiddelde incrementele kosten in aanmerking moeten worden genomen. Als een dominante partij in een relevante productmarkt zakt onder de gemiddelde incrementele kosten kan sprake zijn van dumping. Volgens OPTA is de ondergrens van de
eindgebruikertarieven echter terug te voeren op de basis van het begrip kostenoriëntatie,
1 Beschikking van de Europese Commissie van 18 juli 1998 inz. Brown Napier/British Sugar, par. 66. 2 Zie paragraaf 43 van het consultatiedocument waar gesteld wordt dat “De Bekendmaking en de voorstellen
voor de ONP-herziening van de Europese Commissie ten aanzien van wurgprijzen een nadere precisering (geven) om in uitwerking op het AKZO-arrest en latere jurisprudentie het misbruikelijke karakter van te lage prijzen te kunnen beoordelen”.
waarbij ten minste de onderliggende (integrale) kosten in rekening dienen te worden gebracht4. Dit is dus een onjuiste interpretatie van de Bekendmaking van de Europese
Commissie, die verlaging tot het niveau van de gemiddelde incrementele kosten toestaat. Het is goed om de marktwerking te beoordelen in het licht van de mededingingsregels, maar dan moeten die wel zo worden geïnterpreteerd dat KPN de concurrentievrijheid heeft die haar volgens het mededingingsrecht toekomt.
2. Kijk naar de reële proposities op de relevante markt
Aan de toepassing van de regels ten aanzien van misbruik van machtspositie dient een grondige analyse van de relevante markten ten grondslag te liggen. Die analyse ont-breekt in het consultatiedocument. OPTA gaat zonder meer uit van de markt voor vaste telefonie, opgesplitst in deelmarkten voor abonnementen, lokale, interlokale en internati-onale gesprekken, waarbinnen dan weer een uitsplitsing wordt gemaakt naar perioden in de week en gespreksduur. Dat leidt tot de situatie dat bij voorbeeld de markt voor lange telefoongesprekken op zondagmorgen als een aparte relevante markt onderscheiden wordt. Dat is niet de manier waarop binnen het algemene mededingingsrecht relevante markten afgebakend worden. Bovendien doet dit geen recht aan het in de
ONP-kaderrichtlijn (90/387/EG) geformuleerde tariefbeginsel dat er verschillende tarieven mogen worden ingesteld, “met name om rekening te houden met overmatig verkeer tijdens piekuren en gering verkeer tijdens daluren, op voorwaarde dat de tariefverschillen commercieel gerechtvaardigd en niet met de bovenstaande beginselen in strijd zijn”. Een juiste marktafbakening is te meer van belang in verband met de beantwoording van de vraag of er in een bepaalde situatie sprake is van ongeoorloofde prijssqueezing. Zoals hierboven reeds aangegeven is er alleen sprake van misbruik van machtspositie wanneer een dominante onderneming haar product aanbiedt tegen een prijs die haar concurren-ten op de afgeleide markt te weinig marge laat om te overleven, concurren-tenzij zij kan aantonen dat het prijsverschil te wijten is aan een efficiëntieverschil met betrekking tot de afgeleide activiteit. Uitgaande van de door OPTA onderscheiden deelmarkt voor lokale telefonie, moet worden geconstateerd dat zo er al sprake is van (te) kleine marges tussen de inter-connectietarieven van KPN en de eindgebruikertarieven van KPN voor lokale telefonie, zich daar de situatie voordoet dat er per definitie sprake is van een efficiëntieverschil met betrekking tot de afgeleide activiteit. Als een concurrerende aanbieder er voor kiest om zelf geen netwerkfaciliteiten aan te leggen neemt hij een inefficiënte netwerkroutering voor bepaalde verkeerssoorten voor lief.
OPTA moet ruimte geven voor een marktconforme ontwikkeling, ook van het aanbod van KPN. Dat kan door ten aanzien van de vraag of sprake is van oneigenlijke concurrentie te kijken naar de verhouding op de relevante markt. Als de analyse van de relevante markt niet het beeld oproept van oneigenlijke concurrentie is er niets aan de hand en moet de toezichthouder de partijen rustig laten vechten om de gunst van de klant.
Het op microniveau toerekenen van virtuele inkoopkosten, wat de uitgangspositie van OPTA lijkt te zijn, is geen goede zaak, en niet in lijn met de gangbare praktijk. Iedere aanbieder zal op basis van zijn kosten een tariefstructuur bedenken die zowel voor hem als voor de klant passend is. Waarbij de totale kosten en de totale opbrengsten natuurlijk wel met elkaar in evenwicht moeten zijn.
De positie van de concurrent is bij het modelleren van de tariefstructuur natuurlijk ook een belangrijke factor. Door elementen van een product(pakket) relatief laag te prijzen zullen andere elementen wat duurder moeten worden om toch aan een rendement te komen dat de aandeelhouders aanspreekt. Voor die hoger geprijsde elementen van het aanbod heeft de concurrent extra kansen. Op die manier zorgt de concurrentie er voor dat er geen al te grote rendementsverschillen zullen ontstaan. Microregulering is dus niet alleen onwenselijk maar ook overbodig.
Het is naar het oordeel van KPN niet realistisch om in het kader van een markt wer-kingstoets te gaan rekenen aan niet bestaande onrealistische proposities. Er is nu bij-voorbeeld geen markt voor gesprekken van minder dan een minuut en die zal er ook niet komen.
Daarnaast acht KPN een dusdanige microregulering onwenselijk omdat dit de dynamiek van de markt verder aan banden legt. Marktpartijen zijn voortdurend op zoek naar nieu-we aanbiedingsvormen en tariefpakketten die de klant aanspreken. Daarbij past bijvoor-beeld dat de klant er voor kan kiezen een voorraad telefoonminuten in te kopen tegen een vaste lage prijs5.
3. Regulering niet verzwaren
Het gaat goed met de transformatie van de Nederlandse telecommunicatiemarkt van een monopolie naar een marktgedreven situatie. Illustratief daarvoor is dat KPN op een aan-tal deelmarkten geen prijsleider meer is.
Voor de markt van internettoegang zijn het de bedrijven die diensten aanbieden op basis van direct access via het MDF-aanbod van KPN, de kabel of via eigen directe aansluitin-gen die de toon zetten wat betreft de tarieven en of diensten. Ook op een aantal deel markten van spraaktelefonie is het niet langer KPN maar zijn het de bedrijven die aan-bieden op basis van carrier-select (CS) en carrier-preselect (CPS) welke zich profileren als prijsvechter.
Het overheidsbeleid is er op gericht om van de telecommunicatiemarkt een markt te ma-ken waar, zoals in andere concurrentie gedreven markten, de wetten van de markt gel-den. In het licht hiervan is er geen aanleiding om het huidige regelgevingskader te ver-zwaren en ligt het niet voor de hand dat de OPTA het toezicht op de naleving van het algemeen mededingings recht gaat uitoefenen, zo zij daar al de bevoegdheid toe zou hebben.
4. Evenwichtig toezicht ten opzichte van verschillende typen concurrentie
Het centraal stellen van de C(P)S-bedrijven doet geen recht aan de belangen van bedrij-ven die via MDF of met behulp van eigen voorzieningen de klanten direct aansluiten Basisbeginselen van het telecommunicatiebeleid zijn non-discriminatie en het scheppen van voorwaarden voor het kunnen ontstaan van duurzame concurrentie. Het tot stand brengen van een level playing field door gereguleerde toegang tot de netten van partijen met aanmerkelijke marktmacht is daarbij naar het oordeel van KPN het belangrijkste instrument. Regulering van de eindgebruikerstarieven is met het oog op het ontstaan van duurzame concurrentie een dubieus instrument omdat het de werking van de markt ver-stoort en indien niet correct ingezet het ontstaan van concurrentie kan afremmen of het ontstaan en in stand houden van op zich niet levensvatbare vormen van concurrentie kan bevorderen.
Het is daarom belangrijk om bij het beoordelen van de marktwerking niet alleen naar de markt te kijken maar ook naar de partijen die daarop aanwezig (kunnen) zijn.
In het consultatiedocument legt OPTA naar het oordeel van KPN te veel de nadruk op het beoordelen van de positie van C(P)S-bedrijven. Met name de C(P)S-bedrijven die werken zonder of met beperkte eigen transmissiefaciliteiten hebben het probleem dat hun kos-tenniveau intrinsiek te hoog6 is. Door de businesscase van dit type concurrenten als
uit-gangspunt te nemen wordt niet gestuurd op het ontstaan van duurzame concurrentie. De praktijk wijst uit dat concurrenten, die wel investeren, geen probleem hebben om, ook als het gaat om lokaal verkeer, de concurrentiestrijd met KPN aan te gaan.
5. Telefonie en internet separaat beoordelen
Op grond van het eerder aangegeven pleidooi met betrekking tot de relevante markt zal tenminste een onderscheid tussen spraak en internet dienen te worden gehanteerd. De alternatieven waarop internet en spraak naar eindgebruikers door de verschillende aanbieders kunnen worden aangeboden verschillen zodanig dat het onder één noemer beoordelen van beide verkeerssoorten niet juist is. Toegang tot het internet wordt door OPTA in het consultatiedocument echter behandeld als een vorm van telefoneren. In verband daarmee wordt een gesprek van 30 minuten geïntroduceerd als één van de ijk-punten voor het beoordelen van de vraag of sprake is van het door KPN klem zetten van C(P)S-concurrenten. KPN vindt dit een onjuiste benadering.
Internetsessies die worden opgezet via het telefoonnet wijken qua routering, en dus qua kosten, sterk af van telefoongesprekken. In een efficiënte situatie is sprake van een half
gesprek omdat de verbinding niet eindigt bij een andere beller maar bij de computer van
de Internet Service Provider (ISP). De CS-aanbieder zonder eigen net maakt er anderhalf
gesprek van omdat het signaal
het net van KPN weer in gaat om te worden doorgeleid naar de ISP.
Een tweede reden om telefonie en internet apart te beoordelen is de overweging dat binnen afzienbare termijn het helemaal niet meer opportuun zal zijn om internetverkeer via een circuit-geschakeld spraaknet te leiden
aangezien een dergelijk net niet is ontworpen om de grote hoeveelheden data van het internet aan te kunnen. Spraak en data zullen van elkaar gescheiden moeten worden. Door de invoering van de code 06760 zal dit binnenkort mogelijk worden7.
6. Marktwerking in de telefoniemarkt geen probleem, want geen squeeze
Zoals aangegeven heeft KPN bezwaren tegen de visie van OPTA op squeeze als ver-schijnsel en acties die in dat kader zou moeten worden genomen. Als eerste dient het internetverkeer apart te worden beoordeeld en alleen de toets op spraakverkeer te wor-den toegepast. Zoals reeds eerder gesteld dient de squeezetoets vervolgens niet op
6 Omdat ze het verkeer ophalen uit het net van een collega-bedrijf en het daarna weer terugsturen. Zie ook de
figuur van paragraaf 6.
7 Ook OPTA heeft onderkend dat dit een noodzakelijke ontwikkeling is.
Telco 2
IP
riefelementniveau plaats te vinden, maar op een hoger niveau bijvoorbeeld door het toepassen van de toets op gemiddelde gespreksduur. Als dan zou worden uitgegaan van de, in de visie van KPN, onjuiste benadering van OPTA blijkt dat spraakverkeer geen probleem oplevert. Als illustratie volgt hieronder meer inzicht in de verdeling van spraak gesprekken naar gespreksduur.
De gespreksduur kent een negatief exponentiële verde-ling, waarbij 75 % van het telefoonverkeer korter duurt dan 3 minuten; de gemid-delde gespreksduur ligt iets boven de drie minuten. Toepassing van de door OPTA geformuleerde squee-ze-toets op de gemiddelde gespreksduur geeft aan dat er dan geen probleem is.
7. Huidige tariefstructuur niet aanpassen
Naar het idee van KPN is er bij spraak geen squeeze probleem; desondanks wil KPN kort ingaan op door OPTA voorgestelde remedies.
Als één van de remedies voor de door OPTA gesig-naleerde problemen op het gebied van lokale tele-fonie wordt genoemd het nauwer te laten aanslui-ten van de tariefstructuur van KPN bij de fysieke structuur van het telefoonnet. Daarvoor zou het huidige aanbod voor regionale telefonie moeten worden gesplitst is lokale telefonie, dat wil zeggen telefonie binnen het verzorgingsgebied van één telefooncentrale, en regionale telefonie.
KPN vindt dat een bijzonder slechte gedachte. Het verzorgingsgebied van telefooncentrales verschilt zeer sterk8. Daar komt bij dat binnen een
netnum-mergebied in de grotere steden meerdere nummercentrales zitten. De omvang van het aanbod wordt dan sterk afhankelijk van de toevallige locatie van de klant. Daar komt bij dat wie toevallig aan de rand van het verzorgingsgebied van een centrale woont opeens bovenproportioneel veel interlokaal verkeer heeft.
Bovendien kunnen klanten hun nummer behouden als zij verhuizen binnen een netnum-mergebied, waardoor het niet aan de markt valt uit te leggen wat precies het verzor-gingsgebied van een centrale is.
Een zeer negatief effect van het aan de structuur van het net koppelen van het tarief is ook dat de klant geen idee meer heeft wat een gesprek gaat kosten.
De huidige tariefstructuur waarbij voor de biba ‘tik’ kan worden gebeld binnen de vesti-gingsregio en de omliggende regio’s sluit veel beter aan bij wat de klant ervaart als een redelijke en logische relatie tussen de prijs van een gesprek en het daaraan gekoppelde bereik.
Een andere door OPTA gepresenteerde remedie voor het, naar het oordeel van KPN niet bestaande, squeezingprobleem is het herzien van de verhouding tussen het starttarief en de minuutprijs van een gesprek om er voor te zorgen dat op alle momenten van de dag
8 Van enige duizenden abonnees tot tegen de honderdduizend.
