De regulering van interconnectie tussen vaste en mobiele telefonienetwerken en het geschil tussen Tele2 en KPN
RBB Economics, 30 September 2008
1 Inleiding
Naar aanleiding van een geschil tussen KPN en Tele2 over de verhoging door Tele2 van haar gespreksafgiftetarieven voor verkeer afkomstig van mobiele telefonienetwerken, heeft Tele2 RBB Economics gevraagd om een economische analyse van de onderliggende problematiek.
Het geschil tussen KPN en Tele2 ligt thans voor bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB). Tele2 is in beroep gegaan tegen het besluit van OPTA waarin zij oordeelde dat Tele2 niet gerechtigd was de gespreksafgiftetarieven voor verkeer afkomstig van mobiele netwerken te verhogen.
De opbouw van dit rapport is als volgt:
• In hoofdstuk 2 van dit rapport gaan we in op interconnectie en vaste en mobiele gespreksafgifte;
• Hoofdstuk 3 bespreekt de relevante economische literatuur;
• In hoofdstuk 4 komt de regulering van gespreksafgiftetarieven door OPTA aan de orde;
• Het geschil tussen KPN en Tele2 en de uitspraak van OPTA in deze zaak worden besproken in hoofdstuk 5;
• De economische beoordeling van de huidige regulering en het daarmee
samenhangende geschil tussen Tele2 en KPN wordt besproken in hoofdstuk 6 van
dit rapport.
2 Interconnectie en gespreksafgifte
Interconnectie tussen de netwerken van aanbieders van vaste en mobiele telefoniediensten is vereist om gesprekken tussen abonnees van verschillende netwerken mogelijk te maken.
Onderdeel van die interconnectie is dat wanneer beller A van netwerk X belt naar beller B die is aangesloten op netwerk Y, netwerk Y ervoor dient te zorgen dat het gesprek bij beller B terecht komt. Dit deel van de telefoniedienst is de zogeheten gespreksafgiftedienst.
Als een gesprek wordt afgewikkeld op een vast netwerk (als een abonnee van een vast telefonienetwerk wordt gebeld) is sprake van vaste gespreksafgifte. Bij het afwikkelen van een gesprek naar een abonnee van een mobiel netwerk wordt gesproken van mobiele gespreksafgifte.
Voor het verzorgen van de gespreksafgiftedienst worden kosten gemaakt en wordt een vergoeding gerekend; het gespreksafgiftetarief. Binnen de Europese Unie, maar ook in veel landen daarbuiten, geschiedt betaling van de gespreksafgiftedienst volgens het principe dat de beller betaalt (het calling party pays of CPP principe).
In de praktijk betekent dit dat netwerk Y voor het afwikkelen van het gesprek van A naar B, de kosten van de geleverde gespreksafgiftedienst in rekening brengt bij netwerk X.
In dit rapport wordt het tarief voor gespreksafgifte op een mobiel netwerk het MTA-tarief genoemd (mobile terminating access), en het tarief voor gespreksafgifte op een vast netwerk het FTA-tarief (fixed terminating access).
3 De economie van gespreksafgifte
3.1 Tweerichtingsverkeer en prikkels voor het vaststellen van tarieven
De economische gevolgen van het CPP principe voor gespreksafgifte zijn complex.
In de eerste plaats kan worden opgemerkt dat deze methode van kostentoerekening voorbij gaat aan het feit dat niet alleen de beller, maar ook de gebelde baat heeft bij een gesprek.
Vogelsang (2003) merkt hierover op dat: “Being able to be called by or call more people increases a subscriber’s utility and thereby provides a network externality that access and interconnection help secure.”
1De kosten worden eenzijdig neergelegd bij (het netwerk van) de beller, terwijl de baten van een gesprek aan beide partijen toekomen.
1 Ingo Vogelsang, “Price Regulation of Access to Telecommunications Networks”, Journal of Economic Literature, September 2003, pp. 830-862.
In de tweede plaats geldt dat een abonnee niet alleen gebeld wil kunnen worden, maar ook zelf wil kunnen bellen. Een aanbieder van telefoniediensten is dus doorgaans niet alleen een aanbieder van gespreksafgifte op zijn eigen netwerk, maar tegelijkertijd ook een afnemer van gespreksafgifte op andere netwerken.
Om aan de vraag van de eindgebruikers te voldoen, dient een aanbieder van telefoniediensten zowel gespreksafgifte aan te bieden aan andere aanbieders van telefoniediensten als gespreksafgiftediensten af te nemen van deze aanbieders. Er is sprake van tweerichtingsverkeer.
Omdat er sprake is van tweerichtingsverkeer en daarmee van een zekere mate van wederzijdse afhankelijkheid tussen aanbieders, ontstaat er bij niet gereguleerde bepaling van de gespreksafgiftetarieven een onderhandelingssituatie die tot verschillende uitkomsten kan leiden.
Indien de verkeersstromen tussen aanbieders in balans zijn (de netwerken leveren evenveel gespreksafgiftediensten aan elkaar), en de onderhandelingsposities van partijen zijn gelijk, dan ligt het voor de hand dat partijen reciproque tarieven rekenen voor het afwikkelen van elkaars verkeer en dat in beginsel partijen indifferent zijn ten aanzien van de hoogte van de gespreksafgiftetarieven. Immers, in die situatie zijn betalingen en ontvangsten met elkaar in evenwicht ongeacht de hoogte van het gespreksafgiftetarief dat is overeengekomen. Partijen kunnen daarom in principe overeenkomen elkaar slechts de kosten of zelfs een tarief van nul in rekening te brengen (een zogenaamd “bill and keep” systeem, zoals dat bijvoorbeeld ook bestaat voor internetverkeer).
2Als echter de onderhandelingsposities van partijen niet gelijk zijn, bijvoorbeeld omdat een van de partijen een nieuwe toetreder tot de markt is of vanwege (asymmetrische) regulering, dan zal de aanbieder met de sterkere onderhandelingspositie een prikkel hebben om een hoger tarief in rekening te brengen dan het tarief dat moet worden betaald. Dit levert, ook bij verkeersstromen die in balans zijn, een concurrentievoordeel op voor de aanbieder met het hogere tarief.
De extra inkomsten kunnen immers gebruikt worden om het aanbod voor eindafnemers te subsidiëren vanuit de inkomsten van de gespreksafgiftedienst terwijl die subsidie wordt betaald door een concurrerende aanbieder. Deze concurrerende aanbieder ziet of zijn financiële positie verslechteren, ofwel zal proberen de hogere betalingen voor gespreksafgifte door te berekenen aan zijn eindafnemers, wat weer leidt tot een verzwakking van de concurrentiepositie van dit netwerk.
Het proberen de kosten van een concurrent te verhogen door een hoger gespreksafgiftetarief te rekenen dan dat betaald moet worden zou zich in principe ook kunnen voordoen in een situatie waarin de onderhandelingspositie van partijen gelijk is.
2 Er zijn ook meer complexe en theoretische economische modellen waaruit wordt geconcludeerd dat ook bij verkeersstromen die in balans zijn ere en wederzijdse prikkel kan zijn om de wederzijdse gespreksafgiftetarieven op een hoog niveau vast te stellen omdat dit onderlinge afstemming (en een vermindering van de onderlinge concurrentie tot gevolg kan hebben).
Het Centraal Planbureau (CPB) onderscheidt in dit verband niet-coöperatief vastgestelde tarieven die inefficiënt hoog kunnen zijn; het tarief dat netwerk A bepaalt voor gespreksafgifte, beïnvloedt de gesprekskosten van netwerk B. Netwerk A zal geen rekening houden met de kosten die netwerk B maakt als gevolg van de gespreksafgifte. Netwerk A zou daarom excessieve winsten op gespreksafgifte kunnen behalen. De belangen van netwerk A en B zijn tegengesteld, zie ook CPB (2007).
34Excessieve prijzen voor gespreksafgifte kunnen vertalen in hogere prijzen voor eindgebruikers en daarmee ook in een gereduceerd volume belverkeer.
Wanneer enkele of alle netwerken de tarieven coöperatief vaststellen, kunnen alle belangen van alle betrokken netwerken meegewogen worden, zie ook CPB (2007).
5Samenwerking of overleg kan ervoor zorgen dat excessieve gespreksafgiftetarieven voorkomen kunnen worden.
Welke tarieven precies tot stand zouden komen in een situatie zonder regulering van tarieven is lastig te voorspellen, juist omdat er sprake is van een min of meer permanente regulering van (een deel van) de gespreksafgiftetarieven.
3.2 Achtergrond van de regulering van gespreksafgiftetarieven
De Europese Commissie en de nationale regulerende instanties, zoals OPTA, zijn van mening dat gespreksafgiftediensten niet bloot staan aan concurrentie en gereguleerd moeten worden om excessieve tarieven te voorkomen.
OPTA is (met de Europese Commissie en andere nationale toezichthouders) van oordeel dat er aanbiederspecifieke relevante markten bestaan omdat iedere aanbieder van telefoniediensten, vanwege het CPP principe, de controle heeft over de afwikkeling van gesprekken op haar eigen netwerk en hiervoor zelfstandig tarieven voor kan vaststellen.
De Europese Commissie (2008) beschrijft bovenstaande als volgt:
“Call termination can only be supplied by the network provider to which the called party is connected. There are currently no demand- or supply-side substitutes for call termination on an individual network. Therefore, each network constitutes a separate relevant market and each network operator has a monopolistic position on the market for terminating calls on its own network.”
63 Wel geldt dat omgekeerd het gespreksafgifte tarief van netwerk B een tegenkracht kan zijn.
4 CPB Document No 145, “Nieuwe generatie netwerken, nieuwe generatie regulering?”, Mei 2007, zie www.cpb.nl.
5 Een centrale vraag in de literatuur is of deze situatie collusie bevordert. Samenvattend kan gesteld worden dat het risico van stilzwijgende collusie aanwezig is, maar de mate daarvan sterk afhangt van de specifieke eigenschappen van de markt en de wijze waarop aanbieders de prijzen vaststellen, zie CPB (2007). Het vraagstuk van collusie ligt buiten de reikwijdte van dit rapport.
6 “Draft Commission Staff Working Document, Explanatory note, Accompanying document to the Commission Recommendation of […] on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU”, 2008.
Op deze benadering is kritiek mogelijk; bijvoorbeeld omdat er geen markt bestaat voor gespreksafgifte alleen; gespreksafgifte is onderdeel van een bundel van telefoniediensten die geleverd wordt aan eindafnemers. Bovendien is gespreksafgifte, zoals hierboven uitgelegd, altijd tweerichtingsverkeer.
Of deze kritiek nu terecht is of niet, het uitgangspunt van OPTA bij de regulering van gespreksafgiftetarieven (en in lijn met het standpunt van de Europese Commissie) is dat iedere aanbieder van telefoniediensten over aanmerkelijke macht (dominantie) beschikt op de markt voor gespreksafgiftediensten op zijn eigen netwerk en dat regulering nodig is om excessieve tarieven te voorkomen.
De Europese Commissie (2008) merkt in dit verband het volgende op:
7“In the light of the ability and incentives of terminating operators to raise prices substantially above cost, cost orientation is the most appropriate intervention to address this concern over the medium term.”
4 De regulering van gespreksafgiftetarieven door OPTA
In dit hoofdstuk zullen wij de huidige regulering van MTA- en FTA-tarieven door OPTA bespreken, in het licht van de hiervoor beschreven achtergrond.
4.1 Regulering van de FTA-tarieven
De FTA-tarieven van KPN zijn op kosten gereguleerd.
De FTA-tarieven van Tele2 en andere aanbieders van vaste telefonie mogen niet hoger zijn dan het niveau van de tarieven zoals die worden bepaald op basis van de rekenregels van vertraagde reciprociteit, conform de Beleidsregels inzake vertraagde reciprociteit van 13 februari 2007. Dit houdt kortweg in dat voor de vaststelling van het maximaal redelijke FTA- tarief, het FTA-tarief dat voor KPN drie jaar tevoren is vastgesteld geldt.
7 Het onderzoeksbureau Frontier Economics heeft in het rapport “Assessing the impact of lowering mobile termination rates” van juli 2008 ook onderschreven dat gespreksafgifte op in principe kostengeoriënteerd gereguleerd moet worden.
4.2 Regulering van de MTA-tarieven
De MTA-tarieven zijn gereguleerd op grond van het besluit van 30 juli 2007.
8In dit besluit stelt OPTA het volgende:
“Het college [van OPTA] concludeert dat tariefregulering op basis van kostenoriëntatie een geschikte en noodzakelijke maatregel is op de markten voor mobiele gespreksafgifte, gegeven de specifieke omstandigheden van de afwezigheid van concurrentie en een risico op buitensporig hoge tarieven ten nadele van eindgebruikers.”
9De operationalisering van kostenoriëntatie vult OPTA in met een BULRIC model (Bottom Up Long Run Incremental Costs). Op grond van de uitkomsten van het model worden in het concept tarief besluit van 21 juni 2006 de maximale MTA-tarieven per minuut vastgesteld op de volgende niveaus
Tabel 1
MTA tarieven conform concept tariefbesluit OPTA van 21 juni 2006
Maximale
tarieven KPN, Vodafone
Maximale tarieven Orange, T-Mobile 1 juli 2006 – 1 juli 2007 € 0,0917 € 0,1063 1 juli 2007 – 1 juli 2008 € 0,0733 € 0,0886 Vanaf 1 juli 2008 € 0,0550 € 0,0709
Het concept tariefbesluit van 21 juni 2006, was de invulling van de kostenoriëntatie, zoals opgelegd in het marktanalysebesluit van 14 november 2005. Dit eerdere besluit is echter op 28 augustus 2006 vernietigd door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Vanwege deze vernietiging is OPTA in overleg getreden met de aanbieders van mobiele telefonie en zijn in onderling overleg MTA-tarieven voorgesteld die door OPTA zijn geformaliseerd in het besluit van 30 juli 2007.
De door OPTA vastgestelde MTA-tarieven in het besluit van 30 juli 2007 zijn als volgt:
8 Voor MTA- tarieven gaat het om het besluit “De wholesalemarkten voor gespreksafgifte op de afzonderlijke mobiele telefoonnetwerken van KPN, Orange, Tele2, T-Mobile en Vodafone” van 30 juli 2007, kenmerk OPTA/TN/2007/201479. UPC heeft beroep aangetekend tegen dit besluit en op 23 juli 2008 heeft het CBb uitspraak in deze procedure gedaan.
9 Randnummer 581.
Tabel 2
MTA tarieven conform besluit OPTA van 30 juli 2007
Maximale
tarieven KPN, Vodafone
Maximale tarieven Telfort, Tele2
Maximale tarieven Orange, T-Mobile Nu (30 juli 2007) € 0,110 € 0,124 € 0,124 Per 15 augustus 2007 € 0,100 € 0,100 € 0,114 Per 1 juli 2008 € 0,090 € 0,090 € 0,104 Per 1 juli 2009 € 0,070 € 0,070 € 0,081
In het besluit wordt tevens verwezen naar de efficiënte kostenniveaus op grond van het BULRIC model (die voor KPN en Vodafone iets hoger zijn dan in het eerdere concept tariefbesluit): € 0,0562 per minuut voor KPN en Vodafone en € 0,0709 voor Orange en T-Mobile.
De tarieven die in tweede instantie door OPTA zijn vastgesteld na overleg met partijen zijn dus hoger dan de tarieven die eerder op grond van het BULRIC zijn bepaald.
5 Het Geschil
Kern van het geschil tussen KPN en Tele2 (voorheen Versatel) is dat KPN zich verzet tegen de door Tele2 doorgevoerde verhoging van de FTA-tarieven voor verkeer afkomstig van mobiele netwerken van € 0,01007 per minuut naar € 0,0385 per minuut per 1 juli 2007.
Tele2 had de mogelijkheid om zelfstandig haar FTA-tarieven vast te stellen vanwege de vernietiging door het CBB op 11 mei 2007 van het FTA-besluit van OPTA van 21 december 2005, voor zover betrekking hebbend op de toepassing van FTA-tarieven op verkeer afkomstig van mobiele netwerken.
De motivering van Tele2 voor de tariefverhoging laat zich als volgt samenvatten. Uit het op 15 mei 2007 gepubliceerde conceptbesluit werd duidelijk dat OPTA voornemens was om de MTA- tarieven te reguleren op een niveau dat boven het eerder vastgestelde BULRIC niveau lag (zie hoofdstuk 4 hiervoor). Tele2 voert aan dat door de tariefsverhoging ten opzichte van de mobiele aanbieders reciprociteit en gelijkwaardigheid met de MTA-tarieven wordt bewerkstelligd.
“Wanneer Versatel nu stringent gereguleerde tarieven zou moeten hanteren jegens de
mobiele aanbieders, ontstaat er een ongelijkwaardige situatie. Dit zou in strijd zijn met
het gelijkheidsbeginsel (en eveneens met het door OPTA zelf gehanteerde principe van
reciprociteit). Door de tariefverhoging van Versatel ontstaat er een (noodzakelijk) evenwicht tussen de FTA- en MTA-tarieven en de FTA- en MTA-tariefstructuur.”
10OPTA heeft het geschil tussen KPN en Tele2 beslecht in het voordeel van KPN en redeneert:
“Hoewel het verband tussen aanbieders van vaste en mobiele gespreksafgifte uit economisch oogpunt relevant is – en door het college dus ook expliciet is meegenomen in de verschillende marktanalyses – is de hoogte van de MTA-tarieven op grond van het bovenstaande geen relevant gegeven voor het oordeel over de hoogte van (redelijke) FTA-tarieven. Het verband dat Versatel tussen deze twee tarieven legt is derhalve niet terecht.”
116 Beoordeling
6.1 Context van het geschil: het F2M vraagstuk
Het is algemeen aanvaard dat de belangrijkste reden om de MTA-tarieven te reguleren is gelegen in de onbalans tussen de MTA-tarieven en de FTA-tarieven, en daarmee samenhangend de onbalans tussen de gespreksafgiftekosten van vaste naar mobiele netwerken (fixed to mobile of F2M) en de kosten verbonden aan het bellen van vaste naar mobiele netwerken.
Deze onbalans zorgt voor netto betalingen van aanbieders van vaste telefoniediensten (en hun abonnees) naar aanbieders van mobiele telefoniediensten (en hun abonnees). Zoals hiervoor aangegeven geldt dit in veel mindere mate voor gesprekken tussen abonnees van mobiele netwerken (en tussen abonnees van vaste netwerken) omdat deze inkomsten en uitgaven, bij verkeersstromen die in balans zijn tegen elkaar wegvallen.
Deze analyse wordt gedeeld door economen:
“It is generally accepted that mobile operators have a joint interest in increasing fixed to mobile (F2M) termination rates, so as to extract revenue from the fixed line operator(s).
(…) F2M termination, if unregulated, presents an opportunity for mobile operators to exercise market power derived from the termination bottleneck.”
12“Regulated mobile termination prices in Europe […] greatly exceed usage-based marginal cost, and exceed by a still greater margin the level that would maximise overall
10 Randnummer 57 van OPTA besluit OPTA/TN/2007/202103.
11 Randnummer 145 van het hierboven genoemde OPTA besluit.
12 Patrick Rey en Bruno Jullien, “Mobile to mobile call termination”, Vodafone Policy Paper, Number 1.
welfare. European termination fees on mobile networks tend to be about nine times greater than those on fixed networks at present, a ratio that cannot be justified by differences in cost; as a result of this large differential, calls from fixed phones to mobile transfer substantial sums of money to mobile operators, while calls from mobile phones to fixed return only a small fraction of that money. This results in a net transfer from fixed networks to mobile, presumably distorting the evolution of both.”
13Door de Europese Commissie:
“Significant divergences in the regulatory treatment of fixed and mobile termination rates create a fundamental distortion between fixed and mobile markets and consumers. Furthermore, the absolute level of mobile termination rates remains high in a number of Member States compared to those applied in a number of countries outside of the European Union, and also compared to fixed termination rates generally, thus continuing to translate into high, albeit decreasing, prices for end-consumers. High termination rates tend to lead to high retail prices for originating calls and correspondingly lower usage rates, thus decreasing consumer welfare.”
14En door OPTA zelf in het eerder aangehaalde besluit van 30 juli 2007:
“477. Aanbieders van zowel vaste als mobiele telefonie, die mobiele gespreksafgifte afnemen en zich geconfronteerd zien met de hoge tarieven voor deze dienst, zullen, teneinde winstgevend te blijven, deze kosten in beginsel zoveel mogelijk moeten doorberekenen in hun eindgebruikertarieven. Voor zover de hogere uitgaven aan afgifte niet worden gecompenseerd door hogere inkomsten betalen vaste en mobiele eindgebruikers hogere tarieven voor het bellen van vast naar mobiel en van het ene mobiele netwerk naar het andere mobiele netwerk (off-net) dan het geval zou zijn indien het tarief voor gespreksafgifte onder concurrentiedruk tot stand zou komen.
478. Mobiele aanbieders voeren aan dat zij de hoge tarieven voor gespreksafgifte niet behoeven door te rekenen aan hun eigen klanten, omdat zij op hun beurt hoge inkomsten genereren uit de eigen gespreksafgiftedienst. De inkomsten uit de eigen afgiftedienst worden ‘weggestreept’ tegen de uitgaven aan afgifte bij andere operators.
Daarnaast stellen mobiele operators dat eventuele (te) hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte deels worden gecompenseerd door een lager prijsniveau op de retailmarkt voor mobiele toegang en gespreksopbouw. Met andere woorden, de mobiele eindgebruiker profiteert van inkomsten uit gespreksafgifte, bijvoorbeeld door lagere beltarieven of subsidie op een mobiele telefoon.
479. Buitensporig hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte gaan echter ten koste van het surplus van vaste eindgebruikers. Uit het onderzoek van Oxera blijkt dat vaste
13 WIK, 29 januari 2008, “The Future of IP Interconnection: Technical, Economic, and Public Policy Aspects”.
14 “Recommendation on the Regulatory Treatment of Fixed and Mobile Termination Rates in the EU”, 2008, randnummer 3.
aanbieders niet in staat zijn hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte te compenseren met hoge tarieven voor vaste gespreksafgifte. Aanbieders van mobiele telefonie gebruiken de extra inkomsten die dit oplevert in ieder geval gedeeltelijk voor kruissubsidiëring van de eigen klanten. Er is, met andere woorden, sprake van een vorm van kruissubsidie waarbij de extra inkomsten uit vaste telefonie worden gebruikt om mobiele telefonie goedkoper te maken. Uit onderzoek van Ecorys blijkt voorts dat de subsidiestroom afkomstig van vaste eindgebruikers niet volledig gecompenseerd wordt door voordelen voor mobiele eindgebruikers.”
Zoals aangegeven in de korte beschrijving van het geschil, is het juist de onbalans tussen de MTA-tarieven en de FTA-tarieven, en in het bijzonder de afwijking door OPTA van kostenoriëntatie voor de bepaling van de MTA-tarieven, die Tele2 ertoe heeft gezet om haar FTA-tarieven voor de afwikkeling van gesprekken afkomstig van mobiele netwerken te verhogen.
Gelet op de context waarin de verhoging van de FTA-tarieven door Tele2 heeft plaatsgevonden is het reeds in dit opzicht verwonderlijk dat OPTA in het geschilbesluit lijkt te stellen dat de FTA- tarieven en de MTA-tarieven los van elkaar moeten worden gezien. Juist omdat deze, zoals OPTA zelf aangeeft, economisch relevant is, zou dit hebben moeten meewegen in de beoordeling van het geschil tussen KPN en Tele2.
Dat blijkt ook uit de analyse van de welvaartseffecten die hieronder wordt besproken.
6.2 Welvaartseffecten
De onbalans tussen FTA- en MTA tarieven heeft ten eerste financiële consequenties voor mobiele en vaste aanbieders omdat het directe gevolg is dat vaste aanbieders (en hun abonnees) betalen aan de mobiele aanbieders (en hun abonnees).
Dit kan echter ook verderstrekkende gevolgen hebben voor het gedrag van vaste en mobiele abonnees en leiden tot (1) een inefficiënte verschuiving van vast-mobiel verkeer naar mobiel- mobiel verkeer;
“(…) the process of driving down outgoing mobile call rates using termination revenues (…) encourages callers to use a mobile line when a fixed line would impose a lower cost on the economy.”
15en (2) een verzwakking van de concurrentiekracht van aanbieders van vaste telefoniediensten door hogere tarieven voor vaste telefonie en/of een minder goede financiële positie vergeleken met de situatie waarin MTA-tarieven op kosten zouden zijn gebaseerd.
15 WIK, 29 januari 2008, “The Future of IP Interconnection: Technical, Economic, and Public Policy Aspects”.
In het besluit van 30 juli 2007 analyseert OPTA de welvaartseffecten van het loslaten van kostenoriëntatie en het bij de regulering van de MTA-tarieven aansluiten bij de door de mobiele aanbieders onderling onderhandelde tarieven op basis van een door Ecorys ontwikkeld model.
De resultaten hiervan laten zich samenvatten in onderstaande tabel die is overgenomen uit het OPTA besluit.
Tabel 3
Verschil in welvaart door het tarief van 7 eurocent op te leggen, in plaats van het kostengeoriënteerde tarief van 5,6 eurocent
Welvaartseffecten in miljoenen euro’s in 3 jaar
5,6 cent 7 cent Verschil
Consumentensurplus vaste eindgebruikers 520 422 - 98
Consumentensurplus mobiele eindgebruikers -287 -231 56
Totale consumentensurplus 233 191 -42
Producentensurplus vaste aanbieders 33 27 -6
Producentensurplus mobiele aanbieders -240 -193 47
Totale producentensurplus -208 -167 41
Totale welvaartseffect 22 21 -1
Bron: OPTA besluit 30 juli 2007, randnummer 667.
OPTA merkt op dat “Uit de toets van effecten blijkt voorts dat in vergelijking met de huidige situatie een tariefverlaging naar een niveau van 7,0 eurocent een vergelijkbaar welvaartsresultaat oplevert met een tariefverlaging naar het niveau van 5,6 eurocent.”
(onderstreping toegevoegd)
Daarbij heeft OPTA gekeken naar de verslechtering van het totale welvaartseffect van € 1 miljoen. In deze conclusie lijkt niet meegenomen te zijn dat de verhoging van de MTA-tarieven, ten opzichte van de op kostenoriëntatie gebaseerde tarieven, tot een belangrijke inkomensverschuiving leidt. De vaste eindgebruikers gaan € 98 miljoen meer betalen en de vaste aanbieders schieten er volgens de modelberekeningen € 6 miljoen bij in.
Nog los van vragen die kunnen worden gesteld over de betrouwbaarheid van het model van Ecorys en de daaruit volgende modeluitkomsten, waar ook de Europese Commissie kritische kanttekeningen bij heeft geplaatst,
16bevestigen de modelberekeningen tenminste de hiervoor beschreven gevolgen van (een vergroting van) de onbalans tussen de MTA- en de FTA- tarieven.
16 Zie de brief van de EC op http://www.opta.nl/asp/publicaties/document.asp?id=2362.
6.3 De onderhandelde uitkomst
Zoals aangegeven is de regulering van de MTA-tarieven door OPTA gebaseerd op een akkoord tussen de mobiele operators. Er kan daarom worden aangenomen dat de overeengekomen MTA-tarieven tussen de mobiele aanbieders geen problemen opleveren.
Maar wat goed is voor de mobiele aanbieders hoeft niet goed te zijn voor de aanbieders van vaste telefonie. Sterker nog, de aanbieders van mobiele telefonie hebben een collectief belang bij een zo groot mogelijk verschil tussen de MTA-tarieven en de FTA-tarieven aangezien dit hen financieel en concurrentieel (ten opzichte van vaste telefonie) voordeel oplevert.
Aangezien de aanbieders van vaste telefoniediensten niet hebben deelgenomen aan het overleg, zal met de belangen van deze aanbieders (en hun klanten) geen rekening zijn gehouden.
Dat is ook precies de reden waarom het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 23 juli 2008 een streep heeft gehaald door het MTA-besluit van OPTA van 30 juli 2007, naar aanleiding van een beroep dat was ingesteld door UPC.
“Voorts heeft UPC er terecht op gewezen dat de tarieven van mobiele aanbieders tot stand zijn gekomen buiten het zicht van OPTA in een onderhandelingsproces tussen de mobiele aanbieders, zodat ook niet controleerbaar is – voor OPTA noch voor derden of het College – of daarbij een zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen, inclusief die van de vaste aanbieders, is gemaakt.”
6.4 Nadere beoordeling van het Geschil tussen KPN en Tele2
In het geschilbesluit stelt OPTA dat de hoogte van de MTA-tarieven geen relevant gegeven is voor de beoordeling van de redelijkheid van de FTA-tarieven omdat gespreksafgifte op vaste en mobiele netwerken niet tot dezelfde markt behoren.
Deze redenering van OPTA snijdt geen hout. Uit voorgaande blijkt reeds het grote belang van de onderlinge verhouding tussen de MTA- en de FTA-tarieven voor aanbieders van vaste telefoniediensten zoals Tele2, hetgeen ook door OPTA zelf, maar ook door de Europese Comissie en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven wordt onderkend.
Alleen al om die reden is het vanuit economisch oogpunt moeilijk te begrijpen dat de marktafbakening door OPTA leidend zou moeten zijn voor het ‘loket’ waarlangs een onbalans in deze verhouding gerepareerd wordt.
De beoordeling van het geschil door OPTA is opmerkelijk in het licht van het voorontwerp van
de marktanalyse voor de markt van vaste gespreksafgifte. In dit voorontwerp, gepubliceerd op
28 juli 2008, refereert OPTA expliciet aan de mogelijke publicatie van de (finale versie van) richtsnoeren voor de regulering van vaste en mobiele gespreksafgifte en/of de samenhang daartussen. In het voorontwerp van het FTA-besluit neemt OPTA daarom de mogelijkheid op om het marktanalysebesluit eerder te herzien dan na drie jaar, zodat de MTA- en de FTA- tarieven dan in onderlinge samenhang bekeken kunnen worden. Gelet op voorgaande is dit natuurlijk toe te juichen, maar contrasteert dit sterk met de positie die OPTA inneemt in het geschilbesluit.
De FTA-tarieven zijn het enige marktmiddel waarmee Tele2 als onderneming zelf in staat is om een door OPTA gecreëerde onbalans te herstellen. De relevante economische vraag is niet of Tele2 dit had moeten doen via de juridische weg (beroep tegen het MTA-besluit), en is ook niet in hoeverre OPTA voldoende rekening houdt met de belangen van vaste aanbieders bij het vaststellen van de MTA-tarieven (quod non gelet op de recente uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en gelet op de wens van OPTA om de MTA- en FTA-tarieven in de toekomst in samenhang te beoordelen).
De economisch relevante vraag die thans voorligt, is of Tele2’s gedrag te billijken is gelet op de situatie waarmee zij zich geconfronteerd ziet.
Die situatie is dat de FTA-tarieven van Tele2 streng worden gereguleerd op basis van kostenoriëntatie, terwijl dit niet geldt voor de MTA-tarieven, met als gevolg dat Tele2 (en haar abonnees) hiervan aanzienlijke schade ondervind(t)(en).
Deze schade is financieel van aard zoals ook blijkt uit het welvaartsmodel van OPTA, en doet ook schade aan Tele2’s marktpositie omdat zij minder goed in staat is om haar diensten tegen een aantrekkelijke prijs in de markt te zetten, hetgeen ook indruist tegen de belangen van Tele2’s klanten.
6.4.1 Financiële gevolgen interconnectie
Ten eerste kunnen we vaststellen dat Tele2 verlies maakt op de interconnectie tussen haar
vaste netwerk en mobiele netwerken, terwijl de mobiele operators juist verdienen aan diezelfde
interconnectie. Het volgende rekenvoorbeeld voor een gesprek van 1 minuut illustreert dit:
Tabel 4
Kosten en baten van interconnectie tussen Tele2 vast en mobiele netwerken
Kosten of baten
Tele2
Kosten of baten MO
1 minuut gesprek Tele2 vast naar mobiel – MTA + MTA – kosten 1 minuut gesprek mobiel naar Tele2 vast + FTA – kosten – FTA
Netto baten FTA – MTA –
kosten
MTA – FTA – kosten
Het realiseren van interconnectie is tweerichtingsverkeer: Tele2 wikkelt binnenkomende gesprekken af zodat mobiele bellers vaste abonnees kunnen bereiken, en stelt daarnaast vaste abonnees in staat om mobiele abonnees te bellen.
De netto balans van deze verkeersstromen voor Tele2 (FTA – MTA – kosten vaste gespreksafgifte), is negatief. Met de tarieven van 30 juli 2007 voor MTA (gemiddeld € 0,11), het geldende FTA tarief van €0,01007 en geschatte kosten voor vaste gespreksafgifte van € 0,04 komt dit uit op een verlies van € 0,14.
17Voor een Mobiele Operator geldt dat de netto opbrengsten (MTA – FTA – kosten mobiele gespreksafgifte), wat op € 0,04 positief uitkomt. Bij reciproque verkeersstromen, verdient een mobiele operator dus 4 cent per minuut, terwijl Tele2 hier 14 cent op verliest. Merk op dat zolang het FTA-tarief lager is dan het MTA-tarief, deze rekensom tot verlies voor Tele2 leidt.
Zolang de kosten voor mobiele gespreksafgifte lager zijn dan het verschil tussen FTA en MTA, profiteren de mobiele operators van interconnectie.
Bovenstaand voorbeeld geldt voor een bundel bestaande uit een gesprek vast naar mobiel en een gesprek van mobiel naar vast en is gebaseerd op de tarieven zoals aangegeven in het OPTA besluit. In geval de belpatronen in balans zouden zijn, zou hiermee het totale verlies voor Tele2 als bedrijf berekend kunnen worden.
Ten tweede geldt dat in het geval dat bijvoorbeeld er meer uitgaande dan binnenkomende gesprekken plaatsvinden, het verlies voor Tele2 groter is. Wanneer omgekeerd Tele2 meer gesprekken ziet binnenkomen dan uitgaan op de vaste aansluitingen, zal dit verlies lager zijn.
Voor 2007 hebben we de volgende totaalbedragen berekend op basis van het werkelijke aantal gebelde minuten:
17 Tele2 schat haar eigen kosten voor vaste gespreksafgifte [vertrouwelijk OPTA] , hoger dus dan het huidige FTA- tarief. Echter ook indien de kosten van Tele2 gelijk worden gesteld aan het huidige tarief is de balans voor Tele2 negatief. Daarbij kan overigens nog opgemerkt worden dat de kostenbepaling die de basis vormt voor de bepaling van de MTA en de FTA tarieven verschillend is. Aanbieders van vaste telefonie worden (veel) strenger gereguleerd en mogen minder relevante kosten toerekenen aan gespreksafgifte dan aanbieders van mobiele telefonie. De Europese Commissie maakt ook melding van deze discrepantie: “The regulatory model underlying the FTR regulation assumes that operators will recover the cost of the local loop via retail subscription charges, and that these costs are not included in the FTR paid by other operators, including mobile operators. This is not the case in mobile networks where the access network costs are largely recovered via the termination rate.” (Draft Commission staff working document, explanatory note accompanying document to the Commission recommendation on the regulatory treatment of fixed and mobile termination rates in the EU, pagina 7)
Tabel 5
Kosten en baten van interconnectie tussen Tele2 (Versatel) vast en mobiele netwerken, verkeersstromen 2007
Minuten (x
1,000)
Kosten of baten Tele2 (€ mln)
Kosten of baten MO (€ mln)
Afgiftetarie f/minuut Tele2 (Versatel) vast naar
mobiel
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwe lijk OPTA]
Mobiel naar Tele2 vast (Versatel)
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwe lijk OPTA]
Netto baten interconnectie [Vertrouwelijk OPTA]
[Vertrouwelijk OPTA]
Bron: opgave Tele2, cijfers zonder verkeer afkomstig van CPS klanten.
Uit de tabel is af te lezen dat Tele2 een klein overschot aan binnenkomend verkeer heeft (meer verkeer ontvangen dan er uit gaat). Ondanks dit overschot verliest Tele2 [vertrouwelijk OPTA]
aan interconnectie op jaarbasis, ten bate van de mobiele aanbieders. Wanneer het belverkeer meer in balans zou zijn, zou het verlies voor Tele2 alleen maar groter worden.
6.4.2 Gevolgen concurrentiepositie
De gevolgen van het financiële verlies op interconnectie met mobiele netwerken is dat het vast- mobiel verkeer niet goed kan concurreren met mobiel-mobiel verkeer. De discrepantie tussen MTA-tarieven en FTA-tarieven zorgt ervoor dat van vast naar mobiel bellen veel duurder is dan mobiel-mobiel bellen, zoals ook al aangegeven in hoofdstuk 6.1. Tele2 schat dat in augustus 2008 vast-mobiel bellen 44% duurder was dan mobiel-mobiel bellen.
De gevolgen hiervan kunnen op twee manieren neerslaan bij Tele2; enerzijds kan dit ten koste gaan van het financiële resultaat van Tele2, anderzijds betekent het (ook) dat Tele2 er weinig aan kan doen om vast-mobiel verkeer aantrekkelijker te maken, aangezien de kosten hiervan grotendeels buiten haar eigen controle tot stand komen.
Een verbetering van het Tele2 tarief met 1 cent, levert Tele2 ca. [ vertrouwelijk OPTA] op (en een verlaging van de MTA tarieven ongeveer hetzelfde).
De onbalans in de MTA en FTA tarieven kost Tele2 aantoonbaar veel geld en ondermijnt de mogelijkheden voor Tele2 om een concurrerend aanbod van vaste telefoniediensten in de markt te zetten dat ook kan concurreren met mobiele telefoniediensten.
6.4.3 Welvaartsanalyse
Een nadeel ten koste van vaste aanbieders en gebruikers bleek ook uit de welvaartsanalyse die
in opdracht van OPTA is uitgevoerd: het opleggen van het kostengeoriënteerde BULRIC tarief
van 5,6 eurocent aan mobiele operators levert de gezamenlijke vaste aanbieders € 33 miljoen, en vaste eindgebruikers € 520 miljoen op, in drie jaar (zie Tabel 3 hierboven).
Uit de analyse in Tabellen 4 en 5 valt af te leiden dat wanneer MTA-tarieven niet (kunnen) dalen, diezelfde winst in surplus voor vaste aanbieders en eindgebruikers ook te behalen is via een verhoging van de FTA-tarieven. Wanneer in Tabel 4 het FTA-tarief stijgt, zal de onbalans tussen het verlies van Tele2 en de winst van mobiele operators verkleinen ten gunste van Tele2. De onbalans kan dus ook langs de weg van de FTA-tarieven gerepareerd worden.
Het spreadsheet model dat onderdeel is van het OPTA besluit van 30 juli 2007 en is opgesteld door ECORYS, is bekritiseerd door de Europese Commissie.
18Desalniettemin biedt ook het ECORYS model een aanwijzing dat een onbalans tussen FTA-tarieven en MTA-tarieven ook gerepareerd kan worden middels een verhoging van het FTA-tarief. Bij gelijkblijvende MTA- tarieven van 11 cent, leidt een verhoging van het FTA-tarief met 3 cent volgens het ECORYS model tot een toename in surplus voor vaste aanbieders en eindgebruikers van € 57 miljoen per jaar.
196.5 Conclusie
De verhouding tussen de FTA en de MTA tarieven past niet in de (in korte tijd traditioneel geworden) marktafbakening waarin aanbieders van vaste en mobiele telefoniediensten dominant zijn op een markt die is gedefinieerd als het eigen netwerk, maar is wel degelijk van belang voor de concurrentiepositie tussen vaste en mobiele aanbieders. Tele2 wordt aanzienlijk benadeeld omdat OPTA heeft ingestemd met de regulering van de MTA-tarieven op basis van een onderhandelde uitkomst. Een uitkomst overigens waarop de betalende vaste aanbieders geen invloed hebben gehad.
Het geschil, maar ook recente beleidsontwikkelingen, stelt de relevante vraag aan de orde hoe de verhouding tussen MTA en FTA tarieven moet worden bezien.
De verhoging van de FTA-tarieven door Tele2 is, alles overwegende, een vanuit economisch oogpunt te billijken reactie op het MTA-besluit van OPTA, en is bovendien een proportionele reactie aangezien Tele2 haar tarieven heeft verhoogd met niet meer dan het verschil tussen de huidige MTA-tarieven en de tarieven die van toepassing zouden zijn indien deze zouden zijn gebaseerd op kosten.
Met de voorgenomen verhoging van de FTA-tarieven tracht Tele2 de schade te beperken van een (te) groot verschil tussen MTA en FTA tarieven. Uit economisch oogpunt is niet relevant in
18 Zie de brief van de EC op http://www.opta.nl/asp/publicaties/document.asp?id=2362. Kort gezegd komt de kritiek erop neer dat de uitkomsten sterk afhangen van de gekozen parameters.
19 Het gaat hier om een simulatie van een verhoging van het FTA-tarief voor alle netwerken, dus ongeacht herkomst.
Zie tabblad “B6 fta ingreep” van het ECORYS model en vul 4 cent in op regel 15. Dit houdt geen rekening met reguleringskosten.
