Werkprocessen Debiteuren/Crediteuren Administratie
Een onderzoek naar de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie bij
de gemeente Achtkarspelen
Afstudeerverslag Sytze-Dirk Malda
Titel: Werkprocessen Debiteuren/Crediteuren Administratie
Een onderzoek naar de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie bij de gemeente Achtkarspelen
Auteur: Sytze-Dirk Malda
Studentnummer 1004476
Opdrachtgever: Gemeente Achtkarspelen
Afdeling Middelen
Stationsstraat 18
9285 ZV Buitenpost
Begeleider:
Dhr. J.J.A.S. Houtenbos (september – oktober 2004) Dhr. N. Doorn (november 2004 – mei 2005)
Begeleiding: Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Bedrijfskunde
Landleven 5
9747 AD Groningen
Begeleider:
Drs. D.J. Schaap
2de Beoordelaar:
Dr. T.W. de Boer
Buitenpost, mei 2005
© 2005 – De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag; het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.
VOORWOORD
Dit afstudeerverslag is geschreven naar aanleiding van mijn stageperiode bij de gemeente Achtkarspelen. Gedurende zeven maanden heb ik daar onderzoek gedaan naar de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie.
Tijdens de laatste jaren van mijn studie bedrijfskunde kwam ik er steeds meer achter dat mijn interesse binnen dit vakgebied uitging naar werkprocessen, vandaar ook mijn keuze voor de afstudeerrichting Business & ICT. Vooral het concrete karakter van onderzoek naar werkprocessen heeft een sterke aantrekkingskracht op mij. Mijn voorkeur ging dan ook uit naar een opdracht die te maken had met werkprocessen.
En dan de stageplaats. Door om uiteenlopende redenen opgelopen studievertraging speelde de financiële factor toch ook een belangrijke rol in het zoekproces. De organisatie moest dichtbij huis gezocht worden.
Een vriend, die bij de gemeente Achtkarspelen werkte (en nog werkt), wist me te vertellen dat ze zich bij de gemeente aan het bezinnen waren op werkprocessen. Hij bracht mij in contact met het toenmalige hoofd van de afdeling Middelen, Jan Houtenbos. Na het oriënterende gesprek werd duidelijk dat ik daar een opdracht uit mocht voeren. Doordat het gemeentehuis van de gemeente Achtkarspelen in Buitenpost staat, waar ik zelf ook woon, werden beide wensen met betrekking tot de opdracht en stageplaats vervuld. Het soort opdracht dat ik wilde én dicht bij huis.
De stageperiode zelf heb ik als zeer prettig en leerzaam ervaren. Prettig omdat ik merkte dat ik de ruimte kreeg om mijn eigen onderzoek te managen en dat dit ook goed ging. Tevens was het prettig dat mijn inbreng echt gewaardeerd werd. Deze waardering uitte zich nog het meest in het feit dat mijn onderzoek niet ´in de kast´
verdween maar dat er echt wat mee gedaan werd en wordt. Leerzaam omdat de in de studie opgedane kennis nu echt tot leven kwam.
Voor u ligt nu het resultaat van zeven maanden onderzoek en twee maanden schrijven aan het eindverslag. Op deze plaats wil ik mijn dankbetuiging richten aan alle personen die hebben meegeholpen om tot dit eindproduct te komen. Mijn collega´s van de afdeling waar ik stage heb gelopen wil ik hartelijk bedanken voor hun informatie, geduld (wanneer ik voor de zoveelste keer weer iets kwam vragen) en de naast leerzame vooral ook gezellige tijd die ik er heb gehad. Mijn tweede begeleider vanuit de organisatie, Nick Doorn, wil ik bedanken voor de talrijke leerzame gesprekken die ik met hem heb gehad. Naast opbouwende kritiek op menig deelrapportage heeft hij mij ook een boeiende kijk geboden in de wereld van organisatie en management. Sietse Kamstra en Jan Houtenbos wil ik bedanken voor respectievelijk het opzetten van het initiërende contact en het daadwerkelijk bieden van de opdracht. Daarnaast wil ik iedereen bedanken voor de steun die ik heb ervaren en de ruimte die ik heb gekregen nadat mijn moeder tijdens de stageperiode is overleden.
Mijn stagebegeleider en 2de beoordelaar vanuit de faculteit, dhr. Schaap en dhr. De Boer, wil ik bedanken voor hun kritische kijk op de door mij aangeleverde stukken.
Mijn vriendin, Rianne, wil ik bedanken voor de opstekers die ze me gaf als ik het even niet meer zag zitten. God, mijn vader en wijlen mijn moeder, wil ik bedanken voor hun altijd aanwezige zorg, steun en stimulans tijdens mijn studie en leven.
Sytze-Dirk Malda Buitenpost, mei 2005
SAMENVATTING
Onlangs is het ambtelijk apparaat van de gemeente Achtkarspelen gereorganiseerd.
In dit kader is door de algemeen directeur aan het afdelingshoofd van de afdeling
´Middelen´ de opdracht meegegeven om alle taken en functies van de afdeling te hergroeperen tot doeltreffende en doelmatige werkprocessen, gegeven de organisatorische context. Daarnaast is ook door de wet ´Dualisering gemeentebestuur´ meer nadruk komen te liggen op de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van de werkwijzen van de gemeente. Het afdelingshoofd van de afdeling ´Middelen´ wilde in dit licht de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie onder de loep nemen. Daarom is gekozen voor de volgende doelstelling:
Het beschrijven, analyseren en eventueel herontwerpen van de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie van de Gemeente Achtkarspelen teneinde een hogere mate van doeltreffendheid en/of doelmatigheid van deze processen te kunnen realiseren. Dit met inachtneming van de organisatorische context.
De werkprocessen zijn in het kader van pluriform onderzoek elk in totaal op drie verschillende manieren gemodelleerd. Dit omdat elke techniek een andere kijk op dezelfde situatie geeft en op die manier andere inzichten biedt. De beschrijving aan de hand van Actor Activity Diagramming zet de uit te voeren activiteiten af tegen de bij het proces betrokken actoren, de geografische beschrijvingen leggen de nadruk op de routes die de bij het proces vrijgekomen bescheiden afleggen en de beschrijving met behulp van het computerprogramma ´Protos´ geeft de volgordelijkheid van de activiteiten weer inclusief de eventuele terugkoppelingen.
Om de processen te analyseren en te beoordelen op de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid zijn ze onderworpen aan verschillende analysemethoden. De handvatten die Actor Activity Diagramming biedt, zijn gebruikt om de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid te beoordelen. Daarnaast is voor de mate van doeltreffendheid gekeken naar ´typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren´. Voor de analyse van de mate van doelmatigheid is het handvat uitgebreid met een Value Added Assessment waardoor elke activiteit in het proces werd beoordeeld op de waarde die het toevoegt, bekeken vanuit het perspectief van de klant van het proces.
Voor herontwerpen van de processen is gebruik gemaakt van verschillende concepten uit het vakgebied van Business Process Reëngineering.
De inningsprocedure is op basis van de analysemethoden als doeltreffend getypeerd. De mate van doelmatigheid liet echter wel op verschillende punten te wensen over. In de herontwerpen zijn de meeste taken binnen dit proces gegroepeerd rond één actor. Deze actor moet hiervoor wel op bepaalde activiteiten worden getraind. Ook andere medewerkers van de afdeling moeten op deze activiteiten worden getraind en moet er middels regelmatige taakroulatie de nodige ervaring worden opgedaan. Dit om de continuïteit van het proces te kunnen waarborgen. Ook kan door een verandering van een software-instelling tijd en kosten worden bespaard met betrekking tot het uitdraaien en papiermatig bewaren van bepaalde documenten.
De factuurafhandeling liet voor wat betreft de mate van doeltreffendheid te wensen over. Eén van de doelstellingen van de Financiële Administratie is het ondersteunen van het management door te voorzien in actuele managementinformatie. Deze actualiteit kan aanzienlijk worden verbeterd door gebruik te maken van een verplichtingen administratie. Ook middels het verbeteren van de input van het proces
kan het proces doeltreffender worden uitgevoerd. Dit geldt zowel voor de input die de crediteur levert als voor de input die de budgethouder levert. Door de benodigde coderingen door de crediteur te laten vermelden op de factuur, kan de factuur direct na binnenkomst worden voorgeboekt. Hierdoor is de stand van het budget actueler.
Door een tijdige retournering van de facturen uit de organisatie kan aan de betalingstermijn worden voldaan. Het meegeven van een uiterste retourdatum kan een tijdige retournering bevorderen. De doelmatigheid is als redelijk getypeerd al valt er door hergroepering van bepaalde activiteiten nog wel een verbetering te behalen.
Door gebruik te maken van digitale factuurafhandeling kan zowel de mate van doeltreffendheid als de mate van doelmatigheid worden verhoogd. Door digitale afhandeling kunnen facturen namelijk niet meer kwijtraken én is altijd bekend waar een factuur zich in het proces bevindt. Hierdoor kan effectiever worden gerappelleerd.
Zoals genoemd bij de factuurafhandeling is het verbeteren van de kwaliteit van de input van het proces één van de verbeterpunten. Deze kwaliteit is nog niet optimaal.
De hoeveelheid foutief of incompleet ingevulde of te laat geretourneerde factuur geeft hier blijk van. Door een heldere organisatie van het budgetbeheer te creëren in combinatie met een handleiding voor de budgethouder met daarin alle verantwoordelijkheden, verplichtingen en taken duidelijk beschreven kan deze input wellicht worden verbeterd. De budgethouder dient echter ook navenant te worden ondersteund. De heldere organisatie van het budgetbeheer in combinatie met de handleiding kan hierin gedeeltelijk voorzien. Daarnaast zal door de Financiële Administratie zelf structureel aandacht moeten worden besteed aan het verbeteren van de dienstverlening richting de partij van de budgethouders.
INHOUDSOPGAVE
1 INLEIDING ...8
1.1 Achtkarspelen ...8
1.2 Opdrachtformulering...9
1.3 Opzet verslaglegging...10
2 ONDERZOEKSOPZET...11
2.1 Probleemstelling...11
2.2 Kernbegrippen...12
2.3 Conceptualisering...14
2.4 Onderzoeksmethode ...15
3 ORGANISATORISCHE CONTEXT ...20
3.1 Representatiemodel ...20
3.2 Horizontale inbedding...21
3.3 Verticale inbedding...22
3.4 Overwegingen ...23
DEBITEUREN ADMINISTRATIE...24
4 BESCHRIJVING...25
5 ANALYSE ...26
5.1 Doeltreffendheid...26
5.2 Doelmatigheid ...27
6 HERONTWERP...30
6.1 ´Big-Picture´-benadering ...30
6.2 Veranderingen...30
6.3 Maatregelen ...32
CREDITEUREN ADMINISTRATIE ...33
7 BESCHRIJVING...34
8 ANALYSE ...35
8.1 Doeltreffendheid...35
8.2 Doelmatigheid ...37
9 HERONTWERP...40
9.1 ´Big-Picture´-benadering ...40
9.2 Veranderingen...40
9.3 Maatregelen ...42
ALGEMEEN ...44
10 ALGEMENE MAATREGELEN ...45
11 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...48
NAWOORD ...51
REFERENTIELIJST ...52
1 INLEIDING
In de inleiding van dit verslag wordt eerst een korte beschrijving gegeven van de gemeentelijke organisatie en een aantal recente veranderingen die van invloed is geweest op deze organisatie. Vervolgens wordt besproken hoe tot de opdrachtformulering is gekomen en waar het onderzoek zich zodoende op richt. Ten slotte zal de opzet van de verslaglegging worden behandeld.
1.1 Achtkarspelen
De gemeente Achtkarspelen is een middelgrote plattelandsgemeente in Noordoostelijk Friesland en heeft ongeveer 28.000 inwoners. De gemeente telt 12 dorpen waarvan Buitenpost en Surhuisterveen de grootste zijn. Het gemeentehuis van Achtkarspelen staat in Buitenpost. Er werken zo´n 260 mensen bij de gemeente.
De gemeentelijke organisatie (het ambtelijk apparaat) is onlangs gereorganiseerd en bestaat tegenwoordig uit een bestuursdienst die is opgedeeld in zeven afdelingen.
De algemeen directeur is het hoofd van het ambtelijk apparaat. Het managementteam bestaat verder uit de algemeen directeur en de afdelingshoofden.
Onder deze afdelingshoofden staan de teamleiders, deze sturen de verschillende teams binnen een afdeling aan.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden bij de afdeling Middelen. Deze afdeling is verder opgedeeld in drie bureau´s; Personeel & Organisatie, Financieel Beleid en Financiële Administratie en Belastingen (hierna: FAB). FAB bestaat verder uit de clusters Belastingen en Financiële Administratie. Het onderzoek is gericht op de debiteuren/crediteuren administratie van de gemeente. Deze administratie is één van de taken van de cluster Financiële Administratie. (Zie bijlage 1 voor het organogram van het huidige organisatiemodel).
Reorganisatie
De visie van de gemeente Achtkarspelen stelt dat de bestuursdienst een moderne en resultaatgerichte overheidsorganisatie wil zijn die op een doelmatige wijze een hoge kwaliteit van dienstverlening aan burgers en organisaties verleent.
Daarnaast wil de bestuursdienst open in de samenleving staan, op flexibele wijze inspelen op hedendaagse vraagstukken en op een constructieve wijze samenwerken met anderen. De gemeente wil beide uitgangspunten onverkort toepassen binnen de eigen organisatie waar het de interne dienstverlening en samenwerking betreft (Inrichtingsplan ´Middelen´).
Deze visie is verder uitgewerkt in een missie met een aantal doelstellingen. Ook is er aandacht voor de organisatiecultuur. Deze dient Professioneel, Resultaatgericht, Open, Flexibel en Solide (PROFS) te zijn.
Vóór de reorganisatie was het ambtelijk apparaat georganiseerd volgens een sectormodel en onderverdeeld in drie sectoren met daaronder een aantal afdelingen.
Om aan de doelstellingen van de visie en de gewenste cultuur te kunnen voldoen is besloten een reorganisatie van de bestuursdienst door te voeren. Als eerste stap is gekozen voor een nieuw organisatiemodel, het zogenaamde directiemodel. Dit model heeft een directe onderverdeling in afdelingen. De sectorlaag is hierdoor verdwenen. Hiermee zijn kortere lijnen gecreëerd waardoor de verantwoordelijkheden helder worden verdeeld. De gemeente verwacht dat hiermee de aansturing en resultaatgerichtheid wordt versterkt.
Onder het nieuwe model zijn zeven afdelingen gevormd waarvan Middelen er één is.
Voor de afdeling Middelen is één van de hoofddoelstellingen dat zij haar interne en externe klanten op een pro-actieve wijze ondersteunt, faciliteert en adviseert. Daarbij heeft de algemeen directeur voor de (her)inrichting van de afdeling Middelen een projectopdracht aan het afdelingshoofd meegegeven. Hierin komt naar voren dat de afdeling zodanig dient te worden ingericht dat alle taken en functies gegroepeerd worden tot doelgerichte en doelmatige werkprocessen, gegeven de organisatorische context.
De afdeling Middelen bestond uit een drietal bureaus. Dit is in het nieuwe model ook zo gebleven. Wel is een aantal taken van de afdeling Sociale Zaken overgeheveld naar de cluster Financiële Administratie en is een aantal taken toegevoegd aan deze administratie. Daarnaast is tevens een aantal taken tussen de verschillende bureau´s verschoven.
Zoals genoemd is de debiteuren/crediteuren administratie een taak van de cluster Financiële Administratie van het bureau FAB. FAB dient in de nieuwe setting zorg te dragen voor de ondersteuning van het management bij hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het integraal financieel management. FAB dient in dat kader zorg te dragen voor actuele managementinformatie, waarmee de managers de werkprocessen binnen hun afdeling kunnen aansturen.
Ook de ´Wet dualisering gemeentebestuur´ heeft invloed gehad op de wijze van reorganiseren, een korte uitleg van de inhoud van deze wet volgt hieronder.
Dualisering gemeentebestuur
Op 20 september 2001 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel ´Dualisering gemeentebestuur´ aangenomen. Sinds een paar jaar is de ´Wet dualisering gemeentebestuur´ in de gemeente Achtkarspelen ook daadwerkelijk van kracht. De kern van deze dualisering is de ontvlechting van de raad en het college door de samenstelling, functies en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van B&W strikter te scheiden. De bestuurbevoegdheden komen meer bij het college te liggen terwijl de kaderstellende en controlerende taken bij de raad worden versterkt.
Dit heeft ook wijzigingen in de Gemeentewet tot gevolg gehad. De artikelen 212, 213 en 213a zijn onder andere toegevoegd aan deze wet. In deze artikelen is veel aandacht voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de werkwijzen van de gemeenten.
Vanuit deze artikelen is het college door de gemeenteraad verordonneerd – middels Verordening 213a ex Gemeentewet - om periodiek onderzoek te doen naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van haar werkwijzen.
1.2 Opdrachtformulering
Uit het eerste gesprek met de heer Houtenbos (1ste begeleider vanuit de organisatie) bleek dat de gemeente bezig was met een bezinning op haar huidige werkwijzen. In de verdere gesprekken kwamen de volgende zaken aan de orde:
• Volgens de opdrachtgever waren de werkprocessen binnen de debiteuren/crediteuren administratie onvoldoende transparant.
• Er was de verwachting dat de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van de werkprocessen te wensen overliet.
• Tevens had de opdrachtgever het idee dat niet optimaal gebruik werd gemaakt van het financieel informatiesysteem, FIS4all van softwareleverancier Centric.
• Ten slotte was er sprake van zogenaamde dubbele administraties, naast de administratie van FAB houden sommige budgethouders zelf ook nog een
eigen administratie bij. De opdrachtgever was van mening dat een goede administratie van FAB dubbele administraties overbodig maakt.
De debiteuren/crediteuren administratie omvat in feite een hele verzameling werkprocessen. De afhandeling van een factuur is hier één van maar ook de afhandeling van correctieboekingen en de afhandeling van interne overboekingen horen hierbij. In samenspraak met de cluster Financiële Administratie en de opdrachtgever zijn uiteindelijk vier processen geselecteerd voor onderzoek. Deze worden gezien als de hoofdprocessen binnen de debiteuren/crediteuren administratie. De volgende vier processen zijn geselecteerd:
1. De inningsprocedure, deze procedure wordt gevolgd als er een bedrag van een debiteur geïnd moet worden;
2. De afhandeling van vooruitontvangsten. Dit zijn ontvangen bedragen waar om bepaalde redenen (nog) geen nota in het informatiesysteem tegenover staat;
3. De factuurafhandeling, dit traject wordt gevolgd als een inkoopfactuur van buiten de organisatie binnenkomt;
4. De afhandeling van vooruitbetalingen. Dit zijn betalingsopdrachten die om bepaalde redenen buiten de reguliere factuurafhandeling omgaan.
Op elk van de processen is systematisch dezelfde onderzoeksmethode toegepast.
Om niet vier keer dezelfde toepassing te laten zien, is er voor gekozen om niet al de vier onderzochte processen ook daadwerkelijk in de eindrapportage te behandelen.
Van zowel de debiteuren als de crediteuren administratie is er één geselecteerd, dit zijn respectievelijk de inningsprocedure en de factuurafhandeling. De keuze voor deze twee processen is gebaseerd op het feit dat deze twee processen door de onderzoeker als het meest kenmerkend worden beschouwd voor de debiteuren/crediteuren administratie.
1.3 Opzet verslaglegging
In hoofdstuk 2 wordt de opzet van het onderzoek uiteengezet. Allereerst wordt hier de probleemstelling behandeld. Deze probleemstelling bestaat uit een doel- en vraagstelling welke uiteen wordt gerafeld in een aantal deelvragen. Tevens wordt de onderzoeksmethode belicht. Na een korte uitwerking van de belangrijkste begrippen wordt de samenhang tussen de verschillende gebruikte begrippen en concepten uitgelegd.
In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet hoe de processen zich verhouden tot de omgeving waarin ze worden uitgevoerd. Er is een onderscheid tussen de horizontale en verticale inbedding van de processen in de organisatie. Dit onderscheid is nodig om een goede afweging te kunnen maken met betrekking tot de analyses en de daar uit volgende herontwerpen.
Hierna is het verslag opgedeeld in drie delen. In het eerste en het tweede deel worden respectievelijk de geselecteerde processen van de debiteuren en de crediteuren administratie behandeld. In drie hoofdstukken per proces wordt het proces beschreven, geanalyseerd en herontworpen. Aan het einde van elk herontwerphoofdstuk is een gedeelte gewijd aan de voor het herontwerp te nemen maatregelen. In het derde deel komen meer de algemene maatregelen naar voren welke genomen moeten worden om de processen doeltreffend en doelmatig uit te kunnen voeren.
In het 11de en laatste hoofdstuk worden de conclusies gerelateerd aan de vraagstelling. Ten slotte worden hier ook aanbevelingen en voorstellen tot het doen van vervolgonderzoeken gedaan.
2 ONDERZOEKSOPZET
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet uiteengezet. Eerst komt hiervoor de probleemstelling aan bod. Hier wordt het doel van het onderzoek belicht met de daaruit voortvloeiende vraagstelling, deelvragen en randvoorwaarden. In § 2.2 staat beschreven welke methoden in de verschillende onderzoeksfasen zijn toegepast.
Vervolgens wordt in de derde paragraaf een aantal kernbegrippen nader uitgewerkt.
In de laatste paragraaf wordt de relatie tussen de verschillende begrippen en concepten behandeld.
2.1 Probleemstelling
Middels de vaststelling van de verordeningen 212, 213 en 213a ex Gemeentewet wordt door de gemeenteraad de nadruk gelegd op een meer doeltreffende en doelmatige wijze van werken van het college en daarmee het ambtelijk apparaat. Dit is onder andere de reden dat de algemeen directeur de opdracht heeft meegegeven aan het afdelingshoofd van de afdeling Middelen om bij de herinrichting de afdeling zodanig in te richten dat alle taken en functies gegroepeerd worden tot doelgerichte en doelmatige werkprocessen, gegeven de organisatorische context. Vanuit deze herinrichting en de door de raad aan het college meegegeven speerpunten is met betrekking tot dit onderzoek voor de volgende doelstelling gekozen:
Doelstelling
Het beschrijven, analyseren en eventueel herontwerpen van de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie van de Gemeente Achtkarspelen teneinde een hogere mate van doeltreffendheid en/of doelmatigheid van deze processen te kunnen realiseren. Dit met inachtneming van de organisatorische context.
Om aan deze doelstelling te kunnen voldoen is hieruit de volgende vraagstelling gedestilleerd:
Vraagstelling
Hoe kunnen de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie van de Gemeente Achtkarspelen, met inachtneming van de organisatorische context, zodanig worden ingericht dat een hogere mate van doeltreffendheid en/of doelmatigheid van deze processen kan worden gerealiseerd?
Om deze vraagstelling te kunnen beantwoorden is de vraagstelling uiteengerafeld in een aantal deelvragen.
Deelvragen
Een proces staat nooit op zichzelf. Het is altijd onderdeel van een groter geheel.
Daarom moet eerst worden bepaald hoe de processen zich verhouden tot hun omgeving. Daarom luidt de eerste deelvraag:
1. Wat is de organisatorische context van de processen?
Per werkproces komen vervolgens de volgende deelvragen aan de orde:
2. Hoe ziet het proces er momenteel uit?
3. In hoeverre is het proces doeltreffend?
4. In hoeverre is het proces doelmatig?
5. Hoe kan het proces zodanig worden ingericht dat een hogere mate van doeltreffendheid en/of doelmatigheid kan worden gerealiseerd?
6. Welke maatregelen moeten hiervoor worden genomen?
Randvoorwaarden
Het onderzoek dient te voldoen aan een aantal randvoorwaarden. Deze randvoorwaarden zijn onderverdeeld in voorwaarden voor het (eind)product en voorwaarden met betrekking tot het proces.
Product
• In de eindrapportage moeten voor de organisatie bruikbare herontwerpen zijn voorgesteld inclusief maatregelen die genomen moeten worden om te komen tot deze herontwerpen.
• De herontwerpen dienen te voldoen aan de rechtmatigheidseis die van toepassing is op deze werkprocessen.
Proces
• Het onderzoek dient op een wetenschappelijk verantwoorde manier te worden uitgevoerd. Dit houdt in dat systematisch te werk wordt gegaan en dat de uitkomsten van het onderzoek logischerwijs volgen uit de gebruikte theorieën en concepten.
• Het onderzoek moet binnen plus/minus 6 maanden worden afgerond, daarna is er nog ongeveer een maand ruimte voor het schrijven van de eindrapportage. Deze dient in mei 2005 te zijn afgerond.
2.2 Kernbegrippen
Om het onderzoek af te bakenen en een eenduidige terminologie te hanteren wordt hier een aantal kernbegrippen nader gedefinieerd.
Werkproces
In de praktijk en in de literatuur worden de begrippen werkproces en bedrijfsproces nogal eens door elkaar gebruikt terwijl er vaak hetzelfde mee wordt bedoeld. De term bedrijfsproces impliceert echter dat het proces door een bedrijf zou worden uitgevoerd. Daarom wordt in deze rapportage gesproken over werkprocessen.
Tijdens een proces wordt een aaneenschakeling van activiteiten uitgevoerd om tot een bepaald product te komen. Schaap (2000) definieert dit als volgt: Een door een klant in gang gezet arrangement van activiteiten waarmee een klantvraag kan worden gerealiseerd.
Wanneer in de rapportage wordt gesproken over een werkproces dan wordt bovenstaande definitie gehanteerd.
Activiteit
Een werkproces bestaat dus uit een arrangement activiteiten. Om bij het beschrijven van een werkproces een bepaald aggregatieniveau consistent te kunnen hanteren is het belangrijk een activiteit helder te definiëren. Van der Aalst en Van Hee (2002) stellen dat een activiteit wordt gevormd door het uitvoeren van een taak. Een taak definiëren zij verder als: een logische eenheid van werk die als één geheel wordt uitgevoerd door één resource. In dit onderzoek wordt een medewerker als resource beschouwd. De medewerker kan voor het uitvoeren van een activiteit natuurlijk gebruik maken van een computer. Op een bepaalde manier is een computer ook een resource. Toch wordt er in dat geval gesproken over de medewerker als resource die de activiteit uitvoert. De medewerker voert de activiteit uit met behulp van de computer.
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Het onderzoek wordt onder andere uitgevoerd in het kader van de taakstelling die het college heeft meegekregen van de raad. Hierin wordt gesteld dat het college de
taak heeft om periodiek onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van haar werkwijzen. Deze taakstelling komt voort uit Verordening 213a van de Gemeentewet. Daar wordt doeltreffendheid gedefinieerd als: ´ De mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald´. Doelmatigheid wordt gedefinieerd als:
´De mate waarin de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen`.
De definiëring van deze begrippen in de verordening richt zich specifiek op in hoeverre bepaalde maatschappelijk beoogde effecten van het gevoerde beleid en gewenste prestaties daadwerkelijk zijn behaald met een zo min mogelijke inzet van middelen. Voor het onderzoek zijn dit te algemene definities. Voor de beoordeling van de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van de processen wordt daarom in het onderzoek gebruik gemaakt van de definities die volgen uit het concept van Actor Activity Diagramming.
Doeltreffendheid
De mate waarin het product of de dienst die bij overdracht à décharge door een onderneming aan een klant wordt geleverd, overeenstemt met de verwachting die de klant had ten tijde van de overdracht à charge.
Een verhoging van de zodanig gedefinieerde doeltreffendheid houdt dus in dat het geleverde product nu méér met de verwachting overeenstemt dan voor de verhoging.
Om de koppeling te maken met de definitie uit de verordening kan ´de verwachting van de klant´ gezien worden als ´gewenste prestatie´ of ´maatschappelijk beoogd effect van het beleid´. Het ´overeenstemmen van deze verwachting met de levering´
kan beschouwd worden als ´het daadwerkelijk behalen´ van de ´gewenste prestatie´
of het ´maatschappelijk beoogde effect van het beleid´.
Doelmatigheid
De benodigde actortijd voor het leveren van een product of dienst aan de klant tussen overdracht à charge en overdracht à décharge.
Een verhoging van de zodanig gedefinieerde doelmatigheid houdt dus in dat de gewenste benodigde actortijd minder is dan voor de verhoging.
In bovenstaande definitie is de term ´middelen´ van de definitie uit de verordening gekoppeld aan de term ´benodigde actortijd´, ofwel bewerkingstijd. De term
´middelen´ is echter breder dan ´benodigde actortijd´. Om het proces zelf te beoordelen op de mate van doelmatigheid wordt de definitie van AAD gebruikt. Dit omdat deze definitie bruikbare handvatten biedt voor een dergelijke beoordeling. Om tegemoet te komen aan de organisatorische context waarin de processen zich bevinden zal bij uitspraken over de gevolgen van de herontwerpen ook aandacht worden geschonken aan de definitie van de verordening.
Rechtmatigheid
De herontwerpen dienen te voldoen aan de eisen van rechtmatigheid. In Verordening 212 van de Gemeentewet wordt deze term als volgt gedefinieerd:
Ontvangsten en bestedingen vinden plaats in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke verordeningen, raadsbesluiten en collegebesluiten.
De gemeentelijke Verordening 213 van de Gemeentewet spreekt over rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Hierin staat dat het tot stand komen van de financiële beheershandelingen en de vastlegging daarvan overeen
dient te stemmen met de relevante wet- en regelgeving, zoals bedoeld in het Besluit accountantscontrole gemeenten.
Dit besluit stelt dat een goedkeuringstolerantie van 3% van de omvangsbasis van de jaarrekening wordt gehanteerd ten aanzien van onzekerheden in de controle. Artikel 2, lid 3 van het besluit bevat een zinsnede dat onzekerheden in de controle betrekking kunnen hebben op de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties.
In de kern komt het er op neer dat de financiële administratie ´moet doen wat is afgesproken en dit verantwoordt door het kunnen aantonen dat men daadwerkelijk doet wat is afgesproken´. Er is bijvoorbeeld afgesproken dat er organisationele maatregelen aanwezig moeten zijn die fraude met gemeenschapsgeld tegen gaan.
Deze maatregelen uiten zich in de toepassing van functiescheiding tussen de verschillende beheershandelingen zoals opdrachtgevende handelingen, betalingshandelingen, inningshandelingen en administratieve handelingen.
In de praktijk komt het er op neer dat deze functiescheiding wordt aangetoond middels parafering op boekstukken en andere bescheiden.
2.3 Conceptualisering
Voor dit onderzoek zijn de werkprocessen geplaatst in het Business Process Framework van P. Harmon (2003). Dit raamwerk bestaat uit een piramide met drie niveau´s. Aan de top van de piramide staan de strategie en organisatiedoelen, dit is het organisationele niveau. Daaronder ´hangen´ de werkprocessen, deze vormen het procesniveau. Onder de werkprocessen ligt de human resource en IT architectuur, deze vormen het logische en fysieke niveau. Bij het (her)ontwerpen van werkprocessen is het de kunst om enerzijds de strategische of organisationele doelen af te stemmen met de werkprocessen en anderzijds deze werkprocessen af te stemmen met de aanwezige human resource en IT architectuur.
Business Process Framework (Harmon, 2003)
In deze rapportage werken er verschillende begrippen op elkaar in. De kern van het onderzoek is gericht op de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie. Deze administraties zijn enerzijds ingericht aan de hand van geldende wet- en regelgeving vanuit het rijk, de hieruit voortvloeiende verordeningen en besluiten van de gemeenteraad en van het college. Wanneer gesproken wordt over het voldoen aan de eis van rechtmatigheid dan wordt hiermee dus bedoeld dat de werkprocessen moeten zijn ingericht volgens de daarvoor geldende en heersende wet- en regelgeving. Anderzijds zijn de processen ook ingericht naar de organisatiedoelen die er mee gediend zijn.
Wanneer er aan de andere kant een andere inrichting van de processen gewenst is, kan dit betekenen dat beleidsmatige aanpassingen zijn vereist. Op deze manier kan de inrichting van de processen invloed hebben op de rechtmatigheid en/of de organisatiedoelen.
De inrichting van de processen heeft consequenties voor de mate van doeltreffendheid en de mate van doelmatigheid van de processen. Via de inrichting van de processen hebben de rechtmatigheid en organisatiedoelen dus een relatie met de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid. Door bijvoorbeeld een verandering in het beleid kan namelijk een andere inrichting van de werkprocessen worden vereist. Dit kan op zijn beurt weer gevolgen hebben voor de mate van doeltreffendheid en/of doelmatigheid.
De werkprocessen worden uitgevoerd door actoren. Een veranderde inrichting van werkprocessen kan betekenen dat ook de bijbehorende actor architectuur verandert.
Andersom kan door een verandering in de actor infrastructuur ook een verandering in de werkprocessen worden vereist.
De werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie worden ondersteund door een IT architectuur. De werkprocessen en de IT architectuur werken ook op elkaar in. Een ander informatiesysteem kan bijvoorbeeld gevolgen hebben voor de inrichting van de werkprocessen en vice versa.
Het ´sleutelen´ aan de processen kan dus consequenties hebben voor zowel de rechtmatigheid, organisatiedoelen, de mate van doeltreffendheid, de mate van doelmatigheid als voor de inrichting van zowel de actor als de IT architectuur. Dit
´sleutelen´ wordt in dit onderzoek gedaan door het toepassen van verschillende concepten uit het vakgebied van Business Process Improvement.
Aan de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid zelf kan als zodanig niet
´gesleuteld´ worden, dit zijn namelijk gevolgen van een bepaalde inrichting.
Om aansluiting te creëren met het onderzoek is het Business Process Framework aangepast. Het conceptueel model ziet er als volgt uit:
Conceptueel model
2.4 Onderzoeksmethode
Uit de probleemstelling van het onderzoek valt op te maken dat er sprake is van twee situaties, een huidige en een gewenste. In de literatuur wordt in dit kader vaak gesproken over een transitie van IST naar SOLL. In dit traject zijn vier verschillende fases te onderscheiden; dataverzameling, beschrijving van de huidige situatie (IST), analyse en een herontwerp voor de gewenste situatie (SOLL). Om van beschrijving tot analyse en herontwerp te komen, zijn verschillende methodes gebruikt.
Dataverzamelingsfase
Eerst moeten de processen worden beschreven. Hiervoor zijn open-interviews afgenomen met de betrokken medewerkers en is een ´proces walk-through´
(Harrington, 1991) uitgevoerd. Door de open-interviews is eerst een ruw beeld geschetst van de taken die worden uitgevoerd tijdens het proces. Tijdens de proces walk-through is over de schouders van de medewerkers meegekeken hoe zij de activiteiten in de praktijk uitvoerden. Hierdoor werd het beeld aangescherpt. Ook zijn kopieën gemaakt van alle soorten in het proces vrijkomende bescheiden. Tevens is de handleiding van het informatiesysteem bestudeerd en is er licht gewerkt met het informatiesysteem.
Beschrijvingsfase
Op basis van deze informatie zijn de beschrijvingen van de processen gemaakt. Er zijn drie verschillende types beschrijvingen gemaakt.
1. Actor Activity Diagrams (Schaap, 2000). In een dergelijk diagram worden de te ondernemen activiteiten afgezet tegen de actoren die betrokken zijn bij het proces. Bij deze techniek wordt de aandacht gevestigd op de verschillende actoren die bepaalde activiteiten tijdens het proces uitvoeren. Tevens wordt hier aangegeven welke informatiesystemen worden gebruikt.
2. Geografische modellen (Harrington, 1991). Hierin wordt de aandacht gevestigd op de route die de in het proces vrijgekomen bescheiden afleggen langs de verschillende werkplekken.
3. Protos modellen. Met behulp van het computerprogramma ´Protos´ van de softwareleverancier ´Pallas Athena´ kunnen bepaalde modellen gecreëerd worden. Bij deze modellen ligt de nadruk op de volgordelijkheid van de verschillende activiteiten en de aanwezigheid van de eventuele terugkoppelingen.
Bij het tegenkomen van onduidelijkheden is gevraagd om extra uitleg zodat de werkelijke procesgang beter in beeld kwam. De beschrijvingen zijn weer voorgelegd aan de betrokken medewerkers. Deze bestudeerden de beschrijvingen en gaven daar op de daarvoor georganiseerde bijeenkomsten hun reacties op. Deze reacties werden zonodig verwerkt in de beschrijvingen. Dit werd net zolang herhaald totdat iedereen zich in de beschrijvingen kon vinden.
Analysefase
De processen worden beoordeeld op de mate waarin zij doeltreffend en doelmatig zijn. Hiervoor worden verschillende concepten toegepast.
Doeltreffendheid
Om de mate van doeltreffendheid te beoordelen is gebruik gemaakt van Actor Activity Diagramming (hierna: AAD) van Schaap (2000) en een aantal ´typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren´ (Harrington, 1991).
Enerzijds wordt AAD dus gebruikt als techniek om processen te visualiseren, anderzijds biedt een dergelijke beschrijving handvatten voor de beoordeling van een proces op doeltreffendheid en doelmatigheid.
Doeltreffendheid wordt in termen van AAD gedefinieerd als de mate waarin het product of de dienst die bij overdracht à décharge (opdrachtontheffing) door een onderneming aan een klant wordt geleverd, overeenstemt met de verwachting die de klant had ten tijde van de overdracht à charge (opdrachtverlening).
Om de zodanig gedefinieerde doeltreffendheid te beoordelen stelt AAD dat drie vragen beantwoord dienen te worden.
1. Is de klantwens duidelijk en te vertalen in specificaties ten behoeve van het uit te voeren werkproces?
2. Is het te leveren product gecheckt op voldoen aan specificaties?
3. Zijn er verder in het werkproces controle-activiteiten? (In dit onderzoek wordt met deze controle-activiteiten gedoeld op controles op de voortgang van het proces.
Een positieve beantwoording van deze vragen kan leiden tot een oordeel waarbij het proces als doeltreffend wordt getypeerd. Een product kan echter gecheckt zijn op voldoen aan specificaties maar als hieruit blijkt dat er vaak fouten in het product zitten dan is er toch geen sprake van een doeltreffend proces. Om die reden wordt er nog een ander concept toegepast om de mate van doeltreffendheid te beoordelen.
Een andere manier om de mate van doeltreffendheid te beoordelen is namelijk het kijken naar ´typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren´. Deze methode is in het onderzoek additioneel gebruikt. Dit is gedaan omdat een positieve beantwoording van de vragen die bij AAD worden gesteld misschien wel de doeltreffendheid van de inrichting van het werkproces beoordeelt maar daarmee niet automatisch ook de doeltreffendheid van de uitvoering.
De typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren zijn in dit onderzoek analoog geformuleerd aan de klantwensen zoals die worden geformuleerd bij de eerste vraag bij AAD.
Voorbeeld
Een klantwens van de crediteur is dat de betaling plaatsvindt binnen de gestelde betalingstermijn. Dan wordt de gebrek-aan-effectiviteit indicator: het aantal of het percentage overschreden betalingstermijnen per periode.
Doelmatigheid
Om de mate van doelmatigheid te beoordelen wordt in eerste instantie het door AAD geboden handvat gebruikt. Doelmatigheid wordt in termen van AAD gedefinieerd als:
´de benodigde actortijd voor het leveren van een product of dienst aan de klant tussen overdracht à charge en overdracht à décharge´. Voor de beoordeling van de zodanig gedefinieerde doelmatigheid wordt gekeken naar het ideaalmodel. Dit model stelt dat maximale doelmatigheid is gerealiseerd wanneer sprake is van slechts één activiteit waarin door een actor één eenheid van tijd wordt geconsumeerd. In het ideaal model is er zodoende sprake van één voorwaartse overdracht (de overdracht à charge of opdrachtverlening) en één terugwaartse overdracht (de overdracht à décharge of opdrachtontheffing). Meerdere voor- en terugwaartse overdrachten tussen twee of meerdere actoren kan volgens AAD duiden op een inefficiënt ingericht proces. Door te kijken naar het ideaalmodel kunnen alle activiteiten en actoren ter discussie worden gesteld.
Voor de beoordeling van het aantal actoren kan door AAD de suggestie worden gewekt dat, wil het proces maximaal doelmatig zijn, er maar één actor bij betrokken dient te zijn. Dit zou echter in tegenstrijd zijn met het concept van efficiëntieverhoging door een verhoging in de graad van horizontale arbeidsdeling (Paul, 1996). AAD biedt echter slechts een handvat om kritisch te kijken naar het aantal betrokken actoren, het biedt niet de oplossing door simpelweg de overige actoren te verwijderen. Bij het herontwerpen is daarom gekozen om bepaalde concepten toe te passen uit het vakgebied van Business Process Reëngineering.
(Hierover meer in de ´Herontwerpfase´).
Om de activiteiten ter discussie te stellen wordt het handvat dat AAD biedt, uitgebreid met een Value-Added Assessment (Harrington, 1991). Met behulp van dit assessment wordt elke activiteit binnen het proces beoordeeld op de waarde die het toevoegt vanuit het klantperspectief. Elke activiteit binnen het proces brengt namelijk kosten met zich mee maar niet elke activiteit voegt ook daadwerkelijk waarde toe.
Het Value-Added Assessment onderscheidt drie verschillende types activiteiten:
1. Real-Value Added Activities
Dit zijn activiteiten die uitgevoerd worden om daadwerkelijk aan klantwensen tegemoet te komen. De klant wenst bijvoorbeeld een zo actueel mogelijk beeld van de administratie. De administraties worden bijgewerkt door de verwerking van de mutaties. Zodoende voegt de activiteit ´verwerken mutaties´ waarde toe vanuit het perspectief van de klant.
2. Business-Value Added Activities
Dit zijn activiteiten die niet direct waarde toevoegen voor de klant maar die wel noodzakelijk kunnen zijn vanuit het perspectief van het werkproces. Voordat mutaties bijvoorbeeld verwerkt kunnen worden, dienen ze eerst worden opgevoerd. Deze activiteit voegt dan niet direct waarde toe voor de klant maar is vanuit het perspectief van het werkproces wel noodzakelijk.
3. No-Value Added Activities
Dit zijn activiteiten die geen waarde toevoegen voor de klant noch waarde toevoegen voor de procesvoortgang. Controle, opslag en transport vormen voorbeelden van zulke activiteiten. Enige nuance is hier echter wel op zijn plek. Een controle-activiteit voegt misschien geen waarde toe, toch kan deze activiteit in het kader van doeltreffendheid een legitieme activiteit zijn. Ook een opslag- of transportactiviteit is niet direct van nature No-Value Added, dit hangt af van de context. Een transportbedrijf ontleent bijvoorbeeld haar bestaansrecht juist aan transportactiviteiten.
Herontwerpfase
Om tot de herontwerpen te komen, worden oplossingen aangedragen voor de uit de analyse voortkomende ondoeltreffendheden en ondoelmatigheden. De herontwerpen volgen dus uit de analyses. Bij het ontwerpen is gebruik gemaakt van de diverse
´technieken voor het stroomlijnen van bedrijfsprocessen´ (Harrington, 1991) en
´vuistregels voor het herontwerpen van werkstromen´ (Van der Aalst en Van Hee, 2002). De technieken en vuistregels zijn in de bijlagen opgenomen (bijlage 2).
Sommige van de technieken en vuistregels overlappen elkaar en soms spreken ze elkaar zelfs tegen. Vaak is het succes van de toepassing van een bepaalde techniek of vuistregel ook afhankelijk van het soort werk dat moet worden uitgevoerd. Het is daarom zaak om vooral afwegingen te maken op basis van de situatie.
´Oplossingen´ zijn daarmee situationeel afhankelijk en niet automatisch te generaliseren. Ontwerpen is maatwerk (De Leeuw, 1990).
De analyses en herontwerpen zijn ook, net als de beschrijvingen, aan de betrokken medewerkers overgedragen ter bestudering. Om deze te bespreken zijn speciaal daarvoor bijeenkomsten belegd. Hier konden de medewerkers hun reacties kwijt en werden de herontwerpvoorstellen kritisch onder de loep genomen. Aan de hand van de op- en aanmerkingen die uit deze bijeenkomsten voortkwamen, werden de herontwerpen net zolang bijgeschaafd totdat iedereen er mee in kon stemmen.
Doordat het hele ontwerpproces zich kenmerkt door participatie en een stapsgewijze ontwikkeling is er sprake van een veranderingsstrategie die te typeren is als
´participatieve evolutie´ (Boonstra, 2002).
Vergelijkend onderzoek
Naast de beschreven onderzoeksmethoden zijn ook twee andere gemeenten bezocht. Bij de gemeente De Marne en de gemeente Kollumerland c.a. is elk een dagdeel doorgebracht om daar onderzoek te doen naar de werkwijzen aldaar.
3 ORGANISATORISCHE CONTEXT
Een proces staat nooit op zichzelf, het is altijd ingebed in een bepaalde organisatorische context. In dit hoofdstuk wordt deze inbedding onder de loep genomen. Eerst wordt het representatiemodel behandeld en hoe de keuze voor dit model tot stand is gekomen. In de daaropvolgende twee paragrafen wordt de uit het representatiemodel volgende horizontale en verticale inbedding van de processen beschreven. In de laatste paragraaf wordt besproken waarom de wetenschap van deze inbedding van belang is voor de uitspraken in het onderzoek.
3.1 Representatiemodel
Normaal gesproken wordt er door een crediteur pas een factuur opgestuurd nadat hier een bestelling en levering aan vooraf is gegaan. Dit is natuurlijk met uitzondering van de zogenaamde ´spookfacturen´ en leveringen waarvoor op voorhand dient te worden betaald. Ook wordt er normaal gesproken geen nota verstuurd als er geen opdracht voor het leveren van een product of een dienst en daadwerkelijke levering aan vooraf is gegaan. De afhandeling van deze bescheiden is daarmee onderdeel van een groter proces, namelijk onderdeel van het in- of verkoopproces. Daarbij levert de afhandeling van deze bescheiden ook bepaalde (financiële) informatie op.
Deze informatie kan worden gebruikt om inzicht in het budget te verkrijgen om zo financieel onderbouwde beslissingen te kunnen nemen. Op deze manier zijn de werkprocessen van de debiteuren/crediteuren administratie zowel horizontaal onderdeel van een in- en verkoopproces als verticaal ondersteunend voor de budgetteringsfunctie van een organisatie. Met andere woorden: de processen zijn zowel horizontaal als verticaal ingebed in de organisatie.
Om een proces te kunnen onderzoeken is een bepaald representatiemodel nodig.
Dit model dient te worden gekozen volgens een bepaalde insteek. Het eerste onderscheid dat hiervoor wordt aangebracht is het feit dat er een onderscheid bestaat tussen primaire en secundaire processen (Paul e.a. 1996). Een organisatie ontleent haar bestaansrecht aan haar primaire proces(sen), de levering van producten en/of diensten. De secundaire processen zijn ter ondersteuning van de primaire. Financieel administratieve processen zijn voorbeelden van secundaire processen. Voor de financiële afdeling zelf echter vormen deze secundaire processen juist de primaire processen.
Uit het onderscheid tussen primaire en secundaire processen volgt het onderscheid tussen de verticale en horizontale inbedding van de secundaire processen .
Schematisch ziet het representatiemodel er als volgt uit.
Representatiemodel
Het proces wordt geactiveerd doordat van buiten het proces een opdracht binnenkomt voor de uitvoering ervan, een zogenaamde trigger. Deze trigger bevat een zogenaamde werkopdracht of casus (Van der Aalst en Van Hee, 2002). Tijdens het proces wordt de casus bewerkt. Inningsopdrachten en facturen zijn voorbeelden van casussen. De afhandeling hiervan vormt het proces. De processen hebben altijd een eindproduct, de afgehandelde casus. De processen in dit onderzoek hebben echter een status aparte. Doordat de financiële administratie een ondersteunende afdeling is, zijn haar processen ook ondersteunende processen. Ze hebben daardoor naast een primair doel, het afhandelen van de casus, tevens een secundair doel, het ondersteunen van de budgetteringsfunctie.
Budgetteringsfunctie
Vanuit de dualisering van het gemeentebestuur is ook een andere vorm van begroten ontstaan: het duale begroten. Het ambtelijk apparaat heeft aan de hand van de programma´s van de raad een begroting opgesteld. Deze begroting is dan ook opgedeeld in een aantal programma´s. Deze programma´s zijn vervolgens opgedeeld in een aantal producten welke verder zijn onderverdeeld in subproducten.
De raad stelt deze begroting vast in het kader van zijn kaderstellende rol.
De algemeen directeur is eindverantwoordelijk voor alle programma´s. Hij of zij stelt bij mandaat budgethouders aan om de uitvoerende taken met betrekking tot bepaalde (sub-)producten van de begroting voor hun rekening te nemen. Deze budgethouders dienen de hun toegewezen (sub-)producten dan te bewaken voor onder- of overschrijding. Aan de subproducten is een bepaalde functionele en economische codering gehecht (hierna: functionele codering). De budgethouder wijst kosten en opbrengsten toe aan een betreffend subproduct door het noteren van deze codering op de boekstukken.
Naast het noteren van de functionele codering dient ook een BTW-code te worden genoteerd. Deze code staat enerzijds voor de hoogte van de BTW, 19% (hoog), 6%
(laag) of 0% (geen). Anderzijds wordt hiermee aangegeven of de BTW compensabel is via het BTW-compensatiefonds.
BTW-compensatiefonds
Dit fonds is in het leven geroepen nadat onderzoek heeft uitgewezen dat een zuivere afweging door gemeenten voor uitbesteden en zelf doen (inbesteden) werd vertroebeld door de toenmalige systematiek van omzetbelasting. Zonder in detail te treden op de systematiek is het voor een budgethouder belangrijk om te weten dat bepaalde BTW gecompenseerd kan worden en bepaalde BTW niet. Dit omdat deze compensatie van invloed kan zijn op de hoogte van het budget. Óf en hoeveel gecompenseerd kan worden, kan door deze codering op de boekstukken genoteerd worden. Daarnaast is deze codering ook binnen FIS4all gekoppeld aan de functionele codering. Een verkeerd opgegeven BTW-codering resulteert zodoende niet in verkeerd gecompenseerde of geboekte bedragen. Als een budgethouder echter ook zelf handmatig een (dus dubbele) administratie bijhoudt, kan dit leiden tot discrepantie tussen de beide administraties.
3.2 Horizontale inbedding
In het vervolg van deze paragraaf wordt de horizontale inbedding per proces nader uitgewerkt. Het verkoopproces zorgt voor binnenkomende geldstromen, het inkoopproces voor uitgaande. Via inningsprocedures, onderdeel van de debiteuren administratie, wordt geld geïnd. Middels het afhandelen van binnengekomen facturen worden de uitgaande geldstromen verwerkt, dit is onderdeel van het crediteuren proces. Eerst wordt het werkproces van de debiteuren administratie behandeld, daarna het werkproces van de crediteurenadministratie.
Inningsprocedure
Bij de gemeente zijn er twee verschillende soorten inkomende geldstromen. De ene stroom wordt geïnd van de burger, de andere stroom komt vanuit de overheid (rijk of provincie). De stroom die geïnd wordt van de burger wordt geïnd via de gangbare inningsprocedure. De stroom die binnenkomt vanuit de burger is verder op te delen in een deel belastingen en een deel privaatrechtelijke inkomsten. Deze laatste inkomsten worden gevormd doordat de gemeente bijvoorbeeld een product of een dienst aan de burger levert. Voor de belastingen worden aanslagen de deur uit gedaan en voor de privaatrechtelijke inkomsten worden nota´s verstuurd.
Het innen van een nota of een aanslag heeft dus horizontaal betrekking op respectievelijk het leveren van een product of dienst door de gemeente of op de juridische positie van de gemeente. Met deze juridische positie van de gemeente wordt aan de ander kant indirect ook een dienst en product geleverd, de gemeente wordt bestuurd en er worden allerlei projecten in algemeen belang uitgevoerd. In dit onderzoek is de inningsprocedure echter beperkt tot het privaatrechtelijke gedeelte.
Factuurafhandeling
De uitgaande geldstroom wordt geactiveerd doordat een medewerker van de organisatie een bestelling doet bij een leverancier of een opdracht geeft tot het leveren van een bepaalde dienst. Nadat de leverancier de bestelling heeft geleverd of de opdrachtnemer de dienst heeft uitgevoerd, komt hiervoor een factuur binnen.
Deze wordt door de organisatie verwerkt en betaald. Hiermee is het factuurafhandelingsproces onderdeel van of een subproces binnen het inkoopproces en heeft het er daarmee horizontaal betrekking op.
3.3 Verticale inbedding
Naast dat de afhandeling van inningsopdrachten en facturen dus horizontaal gezien onderdeel zijn van een verkoop- en inkoopproces, dient deze afhandeling ook een ander doel, het ondersteunen van de budgetteringsfunctie (en daarmee managementinformatie).
Inningsprocedure
Als een inningsopdracht binnenkomt bij de administratie dan gaat deze (als het goed is) gepaard met een functionele en BTW-codering. Na verwerking van de inningsopdracht is het subproduct waarop de codering betrekking heeft, bijgewerkt.
Deze verwerking resulteert in een gemuteerd subproduct en daarmee in informatie voor de budgethouder die verantwoordelijk is voor dat subproduct.
Factuurafhandeling
Een binnengekomen factuur dient voor betaling altijd door een budgethouder te worden geaccordeerd en toegewezen aan een bepaald subproduct. Deze budgethouder is een medewerker die is aangesteld over een bepaald gedeelte van het budget en is daarmee bevoegd om bepaalde beslissingen te nemen omtrent het hem of haar toegewezen budget. Het accorderen (ook wel: fiatteren) van een factuur en het toewijzen van deze factuur aan een bepaald gedeelte van het hem of haar toegewezen budget zijn hier twee van. Tijdens het proces wordt de factuur verwerkt door de administratieve afdeling. Deze verwerking resulteert in een gemuteerd subproduct.
De afhandeling van een factuur wordt enerzijds uitgevoerd ten behoeve van de betreffende crediteur en anderzijds ten behoeve van de budgethouder/budgetteringsfunctie. Het proces heeft daarmee twee functies of doelen en dient daarmee dan ook twee klantsoorten. De eerste en primaire soort wordt gevormd door de crediteur, de tweede soort wordt gevormd door de
medewerker die belast is met (meestal een deel van) de budgetteringsfunctie. Door de tweede soort is het proces van de crediteuren administratie verticaal ingebed in de organisatie.
3.4 Overwegingen
Een budgethouder heeft onder andere als taak een gedeelte van een budget te bewaken voor onder- en overschrijding. Door het toewijzen van een factuur aan een gedeelte van een budget door de budgethouder wordt dit gedeelte gemuteerd.
Wanneer een budgethouder bijvoorbeeld een beslissing moet nemen omtrent het bestellen van een product dient deze zich er van op de hoogte te stellen of het budget dit toelaat, dat wil zeggen: of er daardoor geen overschrijding plaatsvindt. Het is daarom wenselijk om een zo actueel mogelijk beeld te hebben van dit gedeelte van het budget. Het doel van de debiteuren en crediteuren administratie is in het algemeen dan ook het zorgdragen voor actuele managementinformatie. Doordat de mutatie altijd plaatsvindt nadat de verplichting al is aangegaan, loopt de stand van het budget dus standaard achter op de werkelijkheid. Om betere beslissingen te kunnen nemen en zo de budgetteringsfunctie doeltreffender te kunnen uitvoeren, kan het wenselijk zijn om een verplichtingen administratie te gaan voeren. Voor het afhandelen van een factuur houdt dit in dat de boeking wordt doorgeleid naar deze administratie. Deze doorleiding gaat automatisch. Ondanks dat deze doorleiding automatisch plaatsvindt, heeft dit wel impact op de crediteuren administratie in zijn geheel. Om de processen uit te kunnen voeren die bij de verplichtingen administratie horen zal een bepaalde extra inzet van middelen nodig zijn. Gezien in het licht van de definitie van verordening 213a gaat hierdoor de mate van doelmatigheid omlaag.
De mate van doelmatigheid werd echter bij Actor Activity Diagramming gedefinieerd als de benodigde actortijd voor het leveren van een product of dienst aan de klant, ofwel bewerkingstijd. In die zin reduceert de doelmatigheid van het factuurafhandelingsproces niet. Tijdens de afhandeling van een factuur hoeven immers geen extra handelingen worden uitgevoerd. De doorleiding naar de verplichtingen administratie gaat namelijk automatisch. Wanneer we kijken naar de definitie van de verordening 213a dan ligt dit iets complexer. In deze definitie wordt doelmatigheid namelijk gedefinieerd als de mate waarin de gewenste prestaties en beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Een zo actueel mogelijke stand van het budget is dan de gewenste prestatie. Als bij de afhandeling van een factuur de boeking moet worden doorgeleid naar de verplichtingen administratie dan moet deze administratie er eerst wel zijn. Deze administratie kan echter alleen worden gevoerd met behulp van de inzet van middelen.
Het onderkennen van de inbedding van de processen in de organisatie is van belang om onderbouwde uitspraken te kunnen doen met betrekking tot de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid. Ook voor het herontwerpen van deze processen is dit onderscheid belangrijk. Het kan dus zo zijn dat de mate van doelmatigheid van proces zelf niet omlaag gaat door de toevoeging van een extra administratie maar dat daardoor de mate van doelmatigheid van de administratie als geheel wel omlaag gaat.
DEBITEUREN ADMINISTRATIE
4 BESCHRIJVING
De inningsprocedure wordt getriggerd doordat een budgethouder een inningsopdracht aanlevert. Hierin zit een verzoek besloten om een bedrag bij een bepaalde debiteur te innen. Deze opdracht kan bestaan uit een interne memo, een afschrift van een officieel schrijven of een standaardformulier. De afgehandelde inningsopdracht is het eindproduct en betekent daarmee ook het einde van het proces. De inningsopdracht kan afgehandeld zijn doordat de debiteur heeft betaald en de ontvangst administratief is afgehandeld. Het kan ook zijn dat het bedrag oninbaar blijkt. Ook als dit administratief is verwerkt, is er sprake van een afgehandelde inningsopdracht.
Een medewerker van de debiteuren administratie is in het bezit van een zogenaamde termijnkalender. Hierop staat een aantal inningsdata. Vóór het verstrijken van deze data herinnert een medewerker van de debiteuren administratie de betreffende budgethouder aan het feit dat er een inningsdatum in aantocht is en dat hij of zij een inningsopdracht dient aan te leveren.
De inningsprocedure bestaat in feite uit twee deelprocessen, een administratief verwerkingsproces en de invorderingsprocedure. De invorderingsprocedure kan pas geactiveerd worden nadat een nota de deur uit is. Dit is te bezien als een apart proces maar in dit onderzoek wordt dit beschouwd als onderdeel van de inningsprocedure.
De compleet uitgewerkte beschrijving van het proces, inclusief bijbehorend Actor Activity Diagram, geografische beschrijving en Protos-model, is opgenomen in de bijlagen 4 en 5. Hieronder volgt een korte beschrijving zodat een globaal beeld van het proces kan worden gevormd.
Inningsprocedure
Een inningsopdracht wordt in eerste instantie aangeleverd bij de debiteuren administratie. Een medewerker controleert of de inningsopdracht is voorzien van correcte functionele en BTW-coderingen en een geldige paraaf. Na goedkeuring kan de inningsopdracht worden geboekt in het informatiesysteem FIS4all. Dit gebeurt weer door een andere financieel administratief medewerker Voordat de boekingen definitief verwerkt gaan worden in de grootboek en debiteuren administratie wordt eerst een invoerverslag uitgedraaid. Aan de hand van dit invoerverslag wordt gecheckt of de invoer overeenkomt met de informatie op de inningsopdrachten.
Deze check wordt uitgevoerd door de eerste financieel administratief medewerker.
Na goedkeuring kunnen de boekingen verwerkt worden in de grootboek en debiteuren administratie. Vervolgens maakt een medewerker de nota´s daadwerkelijk aan en verstuurt deze.
Ongeveer één keer per maand wordt een lijst met alle nog openstaande posten uitgedraaid. Aan de hand van deze lijst beslist de invorderingsambtenaar of een debiteur wordt herinnerd, ingebreke gesteld of wordt overgedragen tot dwanginvordering.
Als het afschrift van de ontvangst is ontvangen dan boekt een medewerker die belast is met de verwerking van betalingen en ontvangsten de ontvangst op de nota af in FIS4all. Het kan gebeuren dat de debiteur niet betaalt. Hiervoor komt dan een oninbaarverklaring binnen.
5 ANALYSE
Om de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid te beoordelen wordt gebruik gemaakt van de handvatten die Actor Activity Diagramming hiervoor biedt. Deze handvatten worden voor de doeltreffendheid gecompleteerd door daarnaast ook te kijken naar typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren. Voor de doelmatigheid worden de handvatten uitgebreid met een Value-Added Assessment.
5.1 Doeltreffendheid
Om de mate van doeltreffendheid te bepalen worden eerst de drie vragen beantwoord die hiervoor volgens Actor Activity Diagramming dienen te worden gesteld.
Actor Activity Diagramming
Is de klantwens duidelijk en te vertalen in specificaties ten behoeve van het uit te voeren werkproces?
Er moet voor de levering van een bepaald product of dienst een bedrag binnen 30 dagen na factuurdatum bij een debiteur geïnd worden en dit moet worden afgeboekt op een bepaald subproduct van de begroting. De klantwens is hiermee duidelijk.
De vertaling van deze wensen leidt tot de specificaties die door de budgethouder op de inningsopdracht worden genoteerd. De hoogte van het bedrag, de functionele en BTW-codering en een omschrijving van het in rekening gebrachte.
Is het te leveren product gecheckt op voldoen aan specificaties?
De inningsopdracht wordt na ontvangst naast op geldigheid van de paraaf ook gecontroleerd op het juist gebruik van de functionele en BTW-codering.
Tijdens het proces wordt bij het checken van de invoer met de inningsopdracht gecheckt op het voldoen aan de specificaties.
Zijn er verder in het bedrijfsproces controle-activiteiten?
De voortgang van het proces wordt gecontroleerd door het maandelijks uitvoeren van een controle op nog openstaande posten. Hierop worden de debiteuren die (nog) niet betaald hebben, herinnerd, ingebreke gesteld of overgedragen tot dwanginvordering. Er wordt echter maar één keer per maand gecontroleerd terwijl er ongeveer twee keer per week nota´s de deur uitgaan.
Typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren
Voor de inningsprocedure zijn typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren afgeleid van de klantwensen. Deze indicatoren bestaan uit het percentage onjuist geïnde bedragen, te late inningen, nota´s die bij de verkeerde debiteur terecht komen en verkeerd afgeboekte inningsopdrachten per maand. Over deze output van het proces zijn geen exacte getallen bekend, wel is er bekend dat er weinig tot geen klachten over zijn.
De klantwens is helder en vertaald in heldere specificaties, op deze specificaties wordt tijdens de uitvoering van het proces gecheckt, evenals dit gebeurt voor de voortgang van het proces. De regelmaat van controle op de voortgang is echter wel een aandachtspunt. Er zijn geen noemenswaardige klachten met betrekking tot de typische gebrek-aan-effectiviteit indicatoren. Samenvattend kan gesteld worden dat het proces doeltreffend is.
5.2 Doelmatigheid
Het ideaalmodel van AAD stelt dat maximale doelmatigheid is gerealiseerd wanneer er sprake is van slechts één activiteit waarin door een actor één eenheid van tijd wordt geconsumeerd. In het ideaal model is er zodoende sprake van één voorwaartse overdracht en één terugwaartse overdracht. De voorwaartse overdracht duidt op de opdrachtverlening, de terugwaartse op opdrachtontheffing. Meerdere voor- en terugwaartse overdrachten tussen twee of meerdere actoren kan volgens Actor Activity Diagramming duiden op een inefficiënt ingericht proces. Door te kijken naar het ideaalmodel kunnen met betrekking tot de doelmatigheid van een proces alle actoren en activiteiten ter discussie worden gesteld.
Actoren
In het Actor Activity Diagram is te zien dat er zeven actoren betrokken zijn bij de inningsprocedure. Het uiteindelijke product van de inningsprocedure is de afgehandelde inningsopdracht. Om dit te bereiken moet een inningsopdracht binnenkomen, een nota de deur uitgaan, eventueel een invorderingsprocedure worden gevolgd en de ontvangst administratief worden afgehandeld. De vraag rijst dan door hoeveel actoren de verschillende taken van het proces zouden moeten worden uitgevoerd. Hier komt het voldoen aan de rechtmatigheidseis om de hoek.
Opdrachtgevende handelingen, opdrachtverwerkende handelingen en de administratieve afhandelingen van betalingen en ontvangsten dienen functioneel gescheiden te zijn.
Invorderingshandelingen zijn echter niet automatisch functioneel gescheiden van opdrachtverwerkende handelingen. Bepaalde invorderingsactiviteiten mogen echter alleen worden uitgevoerd door een daarvoor aangestelde invorderingsambtenaar.
Het is voor te stellen om de aanstelling van invorderingsambtenaar dan samen te laten vallen met de medewerker die ook de inningsopdrachten verwerkt. Toch zijn uit praktische overwegingen deze functies wel gescheiden. Het werk van de invorderingsambtenaar omvat namelijk meer dan alleen het uitvoeren van een invorderingsprocedure. Het treffen en controleren op betalingsregelingen hoort hier bijvoorbeeld ook bij. Het tekenen van een ingebrekestelling hoort hier ook bij maar het sturen van herinneringen hoort hier daarentegen weer niet noodzakelijkerwijs bij.
Door de herinneringsactiviteiten bij de medewerker te leggen die ook de inningsopdrachten verwerkt, wordt de invorderingsambtenaar ontlast en heeft de voorgenoemde medewerker een beter overzicht over het gehele proces. Vragen over nota´s en herinneringen komen daarbij toch ook in eerste instantie bij de opdrachtverwerkende medewerkers terecht.
Wanneer er van wordt uitgegaan dat er opdrachtgevende, opdrachtverwerkende, invorderings-, betalings- en administratieve (af)handelingen moeten plaatsvinden dan somt dit op tot een totaal van vijf soorten handelingen. Hiervoor dienen er, in het kader van de rechtmatigheid, vijf actoren betrokken te zijn. In de huidige situatie is er echter sprake van zeven actoren.
Ten eerste zijn er twee financieel administratief medewerkers die de verwerkingshandelingen voor hun rekening nemen. De eerste doet de controle van de inningsopdrachten en houdt tevens de termijnkalender bij en checkt het invoerverslag met de inningsopdrachten. De tweede doet de verdere verwerking tot en met het versturen van de nota´s. Doordat de verwerking van de inningsopdracht op deze manier van verschillende medewerkers afhankelijk is, kan dit een negatief gevolg hebben voor de doorlooptijd.
Ten tweede zijn er twee terugwaartse overdrachten tussen twee actoren. Niet alleen gaan de objecten van overdracht heen en weer tussen twee medewerkers, in de geografische beschrijving komt ook naar voren dat deze medewerkers zich in
verschillende ruimtes bevinden. Aan deze overdrachten ligt een competentiegebrek van de invorderingsambtenaar ten grondslag. De medewerker die de lijst met nog openstaande posten uitdraait is één van de weinigen die goed om weet te gaan met het daarvoor benodigde computerprogramma. Daarbij is de invorderingsambtenaar niet goed onderlegd in het vervaardigen van documenten met behulp van FIS4all.
Doordat de aanvraag, de lijst en de herinneringen en ingebrekestellingen heen en weer gaan tussen twee actoren heeft dit negatieve gevolgen voor de doorlooptijd.
Activiteiten
Om de activiteiten ter discussie te stellen is een Value-Added Assessment uitgevoerd. Met deze techniek wordt elke activiteit binnen het proces beoordeeld op haar toegevoegde waarde vanuit het perspectief van de klant. Het uitgewerkte assessment staat in het bijlagenboek (bijlage 6), hieronder is een aantal activiteiten toegelicht.
Real-Value Added
Het muteren van de grootboek, debiteuren en andere (sub-)administraties zijn activiteiten die getypeerd worden als Real-Value Added. Na het uitvoeren van deze activiteit zijn de administraties immers bijgewerkt zodat de budgethouder weer een actueel inzicht in het budget heeft. Het uitdraaien van deze gegevens door de administratie is daarvoor echter niet noodzakelijk. Dát de gegevens van dagboekmutaties bewaard moeten worden, is vanwege de rechtmatigheid verplicht.
Bij calamiteiten moeten de mutaties namelijk in beeld kunnen worden gebracht. De wijze van opslag is echter niet eenduidig vastgelegd. Dat dit bijvoorbeeld per se op papier zou moeten, staat nergens beschreven. Het tweede deel van deze activiteiten kan daarom als No-Value Added worden beschouwd.
Business-Value Added
Er is ook een aantal activiteiten dat getypeerd is als Business-Value Added Activities. Deze voegen niet daadwerkelijk iets toe aan het eindproduct maar moeten wel worden uitgevoerd om het proces door te kunnen laten gaan. Bij één van deze activiteiten, het uitdraaien van een lijst met daarop alle openstaande posten, is echter een kanttekening te plaatsen. Op dit moment wordt een lijst met alle openstaande posten uitgedraaid. De aandacht gaat echter uit naar de posten die een vervaldatum zijn overschreden. Er zijn dus meer gegevens aanwezig dan de informatie die noodzakelijk is.
No-Value Added
Activiteiten met betrekking tot controle, opslag en beweging worden in het Value- Added Assessment getypeerd als No-Value Added. De controle op het juiste gebruik van functionele en BTW-codering is bedenkelijk. De budgethouder is immers verantwoordelijk voor het beheren van het hem of haar toegewezen budget. Het correct kunnen coderen van inningsopdrachten is dan een minimale vereiste om een budget te kunnen beheren. Wanneer er voor gezorgd kan worden dat de coderingen juist worden genoteerd dan is de controle hierop niet meer nodig. Vanuit rechtmatigheidoverwegingen moet echter nog wel steeds gecontroleerd worden op de aanwezigheid van een geldige paraaf.
Ook het checken van de invoer met de inningsopdrachten is getypeerd als een No- Value Added Activity. Hier wordt echter gecheckt op het voldoen aan specificaties, zodoende is deze activiteit in het kader van doeltreffendheid wel legitiem.
Tevens is het maken van kopieën van de nota en het archiveren van deze getypeerd als No-Value Added. Dát de inningsopdracht bewaard moet worden is vanwege de rechtmatigheid verplicht, hierop kan namelijk gezien worden of er wel een geldige opdrachtverlening heeft plaatsgevonden. De wijze van opslag is echter niet eenduidig vastgelegd. De notagegevens zijn in feite ook in het systeem opgeslagen,
