26 541 Financiële verantwoordingen over het jaar 1998
Nr. 48 RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 1998 VAN HET MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Inhoud
Samenvatting 2
1 Inleiding 7
2 Financieel beheer 8
2.1 Inleiding 8
2.1.1 IJkpunten financieel beheer 8
2.1.2 Tekortkomingen 9
2.2 Accountantscontrole 10
2.2.1 Financiële verantwoording 10
2.2.2 Accountantscontrole financieel beheer 11 2.3 Beschrijving en onderhoudsorganisatie
administratieve organisatie 12
2.3.1 Inleiding 12
2.3.2 Opzet onderhoudsorganisatie 12
2.3.3 Werking onderhoudsorganisatie 13
2.3.4 Beschrijving administratieve organisatie 13
2.3.5 Conclusie 14
2.4 Automatisering 14
2.4.1 Het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 14
2.4.2 Geautomatiseerde systemen 15
2.5 Informatievoorziening: kengetallen 17
2.6 Financiële functie 18
2.7 Agentschap Senter 19
2.8 Toezicht op geldstromen buiten het Rijk 20 2.9 Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten 21
2.9.1 Verplichtingenbeheer 21
2.9.2 Toezicht op uitvoeringsorganisaties 22 2.9.3 Energieonderzoek Centrum Nederland 22
2.9.4 Conclusie 23
2.10 Transactie-uitgaven en -ontvangsten 23 2.10.1 Naleving Europese aanbestedingsregels 23 2.10.2 Economische Voorlichtingsdienst 23 2.10.3 Centraal Bureau voor de Statistiek 23
2.10.4 Economische Controledienst 24
2.10.5 Conclusie 24
2.11 Beheer financiële bindingen 24
2.12 Bezwaaronderzoek Senter 25
2.13 Conclusies over het financieel beheer 25
3 Bezwaaronderzoek Senter 25
3.1 Inleiding 25
3.2 Bevindingen en oordelen 27
3.2.1 Wet- en regelgeving: status en naleving 27
3.2.2 Transparantie 27
3.2.3 Consistentie 28
3.2.4 Toereikendheid toezicht directie Financieel-
Economische Zaken 28
3.2.5 Rol Accountantsdienst 28
3.2.6 Eindoordeel 29
3.3 Aanbevelingen 29
3.4 Reactie minister 30
3.5 Nawoord Rekenkamer 30
4 Financiële verantwoording 30
4.1 Rekening 30
4.2 Toelichting bij de rekening 30
4.3 Saldibalans met toelichting 31
4.4 Financiële verantwoording agentschap Senter 31 4.5 Oordeel over de financiële verantwoording 32
Bijlage Overzicht geconstateerde tekortkomin-
gen 1998 33
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1998–1999
SAMENVATTING Inleiding
Dit rapport bevat de resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek 1998 dat de Rekenkamer heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Economische Zaken (EZ). De Rekenkamer heeft over onderdelen van dit onderzoek gecorrespondeerd. De reactie van de minister is in dit rapport verwerkt.
Het Ministerie van EZ heeft een belangrijke regulerende en toezichthou- dende taak op het gebied van marktwerking en energiebeleid. Europese regelgeving bepaalt hierbij in belangrijke mate de beleidskaders.
Tegelijkertijd vervult het ministerie met de inzet van subsidies een stimu- lerende rol op het gebied van technologische vernieuwing, kennisuitwisse- ling, kennismanagement en ondernemerschap. De uitvoering van deze taak berust voor een belangrijk deel bij het agentschap Senter en andere uitvoeringsinstellingen, zoals Syntens en de Novem.
De uitgavenstromen in de rijksbegroting (circa f 3,5 miljard) bestaan, afgezien van personeels- en apparaatskosten (circa f 0,7 miljard), bijna geheel uit subsidies. De ontvangsten in 1998 bedragen circa f 5,5 miljard.
Hiervan is circa f 4,6 miljard afkomstig van aardgasbaten. Deze baten bedroegen in 1997 overigens nog circa f 6,3 miljard.
Het ministerie kent een aantal buitendiensten, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Bureau voor de Industriële Eigendom (BIE) en het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Per 1 januari 1998 is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA) hieraan toegevoegd. De buitendiensten maken geen deel uit van het kernministerie. Alle dienstonderdelen hebben een eigen jaarrapportage.
IJkpunten financieel beheer
In het rechtmatigheidsonderzoek over 1998 zijn bij alle departementen vier ijkpunten voor het financieel beheer onderzocht. In het Algemeen Gedeelte van de bundel Rechtmatigheidsonderzoek 1998 worden aan de hand van deze ijkpunten de ministeries met elkaar vergeleken en wordt een rijksbreed beeld van deze onderdelen van het financieel beheer opgebouwd.
Voor het Ministerie van EZ zijn de oordelen op deze vier ijkpunten:
– de accountantscontrole op de financiële verantwoording (onderdeel van het ijkpunt accountantscontrole). Oordeel: matig;
– de beschrijving en de onderhoudsorganisatie van de administratieve organisatie. Oordeel: matig;
– het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR, onderdeel van het ijkpunt automatisering). Oordeel: matig;
– de kengetallen (onderdeel van het ijkpunt informatievoorziening).
Oordeel: voldoende.
Behalve deze rijksbreed onderzochte ijkpunten zijn er ook voor het ministerie specifieke punten onderzocht, die wel van belang zijn voor het beeld van het financieel beheer bij het Ministerie van EZ, maar geen rol spelen in de rijksbrede vergelijking tussen de departementen. Dit waren de financiële functie, het agentschap Senter, het toezicht op geldstromen buiten het Rijk, de overdrachtsuitgaven en -ontvangsten, de transactie- uitgaven en -ontvangsten en het beheer van financiële bindingen.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de onderzoeksresultaten voor zowel de rijksbrede ijkpunten als voor de departementsspecifieke punten.
IJkpunt geen noemens- waardige tekortkomin- gen geconsta- teerd
tekortkomin- gen geconsta- teerd
ernstige tekortkomingen geconstateerd
Accountantscontrole x
Beschrijving en onderhouds-
organisatie AO x
Automatisering x
Informatievoorziening x
Financiële functie x
Agentschap Senter x
Toezicht op geldstromen buiten het
Rijk x
Overdrachtsuitgaven en
-ontvangsten x
Transactie-uitgaven en -ontvangsten x
Beheer financiële bindingen x
De tabel laat zien dat het ijkpunt automatisering een ernstige tekort- koming vertoonde. Deze tekortkoming bestond ook vorig jaar en is daardoor zwaarder beoordeeld door de Rekenkamer. De aard van de achterliggende problematiek is hetzelfde gebleven. Aangezien de
kwalificatie «ernstige tekortkoming» over 1997 voor het ijkpunt «Beschrij- ving en onderhoudsorganisatie AO» voor 1998 in gunstige zin is bijgesteld – naar tekortkoming – is de Rekenkamer toch van mening dat het algehele beeld van het financieel beheer bij het Ministerie van EZ een opgaande lijn vertoont ten opzichte van 1997.
Vier van de tien onderzochte onderdelen gaven geen aanleiding tot opmerkingen. Op zes punten waren er wel tekortkomingen. Op deze zes gaan we wat dieper in.
Toelichting tekortkomingen financieel beheer Inleiding
De Rekenkamer vraagt nadrukkelijk aandacht voor de tekortkomingen die over het begrotingsjaar 1998 zijn geconstateerd. Zij acht het van belang dat de minister maatregelen neemt om deze tekortkomingen op korte termijn en structureel weg te nemen. Voortduren van deze tekortko- mingen kan voor de Rekenkamer aanleiding zijn tot het maken van bezwaar als bedoeld in artikel 55 van de Comptabiliteitswet.
Accountantscontrole
De controle door de Accountantsdienst (AD) bood voldoende basis voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de financiële verant- woording 1998. Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de AD-rapportages.
De kwaliteit van het samenvattend rapport van de AD heeft onder druk gestaan als gevolg van een niet-tijdige en niet-accurate oplevering van gegevens en verantwoordingen door andere dienstonderdelen. Deze vertraging heeft er uiteindelijk toe geleid dat de Rekenkamer de publicatie van dit rapport bij de financiële verantwoording moest verschuiven van 27 mei 1999 naar 29 juni 1999. Ook over het controlejaar 1997 moest zij tot een dergelijke actie overgaan.
Het gegeven dat de AD afhankelijk is van de voortgang in het werk van anderen neemt niet weg dat de AD in het rapportageproces risico’s heeft genomen. De Rekenkamer kwalificeert dit rapportageproces dan ook als matig.
In haar antwoord deelde de minister mee het eens te zijn met de opvatting van de Rekenkamer dat de kwaliteit van het samenvattend accountants- rapport onder druk heeft gestaan. Zij voegde hieraan toe dat dit geldt voor alle stukken die ten behoeve van de departementale verantwoording moeten worden opgesteld. De minister zegde toe in de komende maan- den door haar directie FEZ in samenspraak met alle overige actoren nadere afspraken te zullen doen maken over de verantwoordingsproce- dure voor het jaar 1999.
Beschrijving en onderhoudsorganisatie administratieve organisatie De Rekenkamer heeft rijksbreed verdiepend onderzoek gedaan naar de beschrijving en de onderhoudsorganisatie van de administratieve organisatie (AO). Bij dit onderzoek heeft zij de opzet en werking onder- zocht van de onderhoudsorganisatie en ging zij na of beschrijvingen van de AO actueel en compleet zijn.
Wat de opzet van de onderhoudsorganisatie betreft heeft de Rekenkamer geconstateerd dat bij zeven van de zeventien dienstonderdelen van het departement waaronder het Directoraat-Generaal voor Industrie en Diensten, het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) een beschrijving van de onderhoudsorganisatie van de AO ontbrak.
Ten aanzien van de werking van de onderhoudsorganisatie heeft de Rekenkamer de niet-tijdige actualisering van de administratieve organi- satie inzake het contractbeheer aangemerkt als een tekortkoming.
De beschrijving van de AO zelf is veelal nog niet compleet, zo heeft de Rekenkamer geconstateerd. Hier valt ten opzichte van 1997 wel een positieve tendens waar te nemen. Dit komt met name tot uitdrukking in het besluit van de ambtelijke top om de achterstand in de beschrijvingen van de AO weg te werken.
Gezien het voorgaande beoordeelt de Rekenkamer de opzet en werking van de onderhoudsorganisatie en de beschrijving van de AO in zijn totaliteit als matig. In 1999 zal de Rekenkamer een verdiepend onderzoek verrichten naar de in de AO begrepen interne controle van het ministerie.
In haar reactie heeft de minister meegedeeld dat opdracht is gegeven aan de dienstonderdelen van haar departement om de door de Rekenkamer gevraagde beschrijvingen voor het onderhoud vóór het einde van het jaar 1999 op te stellen.
Automatisering
In het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) zijn de minimum- eisen vastgelegd waaraan de beveiliging van de geautomatiseerde systemen binnen de rijksdienst zou moeten voldoen. Het VIR voorziet in een stappenplan dat er uiteindelijk toe moet leiden dat voor elk afzon- derlijk informatiesysteem beveiligingsmaatregelen zijn geïmplementeerd, die zijn gebaseerd op een actueel informatiebeveiligingsplan en uitge- voerde afhankelijkheidsen kwetsbaarheidsanalyses (hierna te noemen:
analyses).
Het VIR had oorspronkelijk per 1 januari 1997 moeten zijn ingevoerd. De Rekenkamer is, gelet op andere ontwikkelingen op het terrein van de informatietechnologie (met name de millenniumproblematiek) van mening dat het ministerie ultimo 1998 ten minste de analyses gereed zou moeten hebben.
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat alle dienstonderdelen hun analyses ultimo 1998 volledig hebben uitgevoerd, met uitzondering van het
Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen. Dit
dienstonderdeel heeft zijn kwetsbaarheidsanalyse alsmede het informatie- beveiligingsplan afgerond in het eerste kwartaal van 1999. De Rekenkamer heeft de niet volledige naleving van het VIR ultimo 1998 als matig
gekwalificeerd.
Alle dienstonderdelen, met uitzondering van het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen, het Bureau voor de Industriële Eigendom, het CBS en de directie Personeel, Organisatie en Informatiemanagement, hadden op basis van de analyses hun informatie- beveiligingsplannen opgesteld vóór 1 januari 1999.
Sinds 1996 beschikt het Ministerie van EZ over het zogeheten Financieel Administratief Systeem (FAS) , waarmee de begrotingsadministratie wordt gevoerd. Bij de verwerkingsorganisatie, de gebruikersorganisatie en de toegangsbeveiliging van dit systeem heeft de Rekenkamer enkele tekortkomingen gesignaleerd. Ook heeft de Rekenkamer geconstateerd dat, door de tekortschietende functionaliteit van het FAS, de aansluiting tussen de departementale administratie en de financiële verantwoording verschillen vertoonde. Als gevolg hiervan heeft de AD aanvullende werkzaamheden moeten verrichten voor de beoordeling van de financiële verantwoording.
Aangezien dit het tweede achtereenvolgende jaar is dat tekortkomingen werden gesignaleerd in en rond het FAS – met name op het punt van de autorisaties – merkt de Rekenkamer deze aan als ernstig en zal zij over 1999 hiernaar een bezwaaronderzoek uitvoeren.
Ten aanzien van het personeelsadministratiesysteem en het voorraad- administratiesysteem heeft de Rekenkamer geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd.
Agentschap Senter
De opdrachtverstrekking aan Senter door het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen en het Directoraat-Generaal voor Energie vond niet tijdig plaats en behoeft derhalve aandacht.
De Rekenkamer heeft daarnaast geconstateerd dat het agentschap Senter in 1998 een centrale registratie van contracten ontbeerde, waardoor het niet beschikte over inzicht in de volledigheid van aangegane verplich- tingen boven f 100 000.
De Rekenkamer heeft beide punten aangemerkt als een tekortkoming.
Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten
De Rekenkamer merkte in haar rechtmatigheidsonderzoek over 1997 op dat het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrek- kingen onvoldoende toezag op zijn uitvoeringsorganisaties buiten het ministerie. In 1998 was dit niet voldoende verbeterd. Het directoraat- generaal heeft toegezegd om per uitvoeringsorganisatie te gaan inventari- seren welke informatie er zou moeten zijn om dit toezicht op een goede wijze te kunnen uitoefenen.
De raamovereenkomst tussen het ministerie van EZ en het Energie- onderzoek Centrum Nederland (ECN) over de financiering van de ECN is tot op heden nog steeds niet opgesteld. Volgens de financieringsbrief waarin het ECN over 1997 een Algemene Rijksbijdrage werd toegekend, zou deze overeenkomst in 1998 ingaan.
De Rekenkamer heeft beide punten aangemerkt als een tekortkoming.
Transactie-uitgaven en -ontvangsten
Naar aanleiding van een door het Ministerie van EZ uitgevoerd rijksbreed
onderzoek naar de naleving van de Europese aanbestedingsregels is gebleken dat het ministerie zelf de richtlijnen onvoldoende naleefde. Dit heeft ertoe geleid dat het ministerie in 1999 een plan van aanpak inzake Europees aanbesteden heeft opgesteld dat voorstellen bevat om naleving van de regels en de controle daarop te verbeteren.
Bij de Economische Voorlichtingsdienst (EVD) is gebleken dat de werking van de AO gebreken vertoonde. Zo zijn voor projectgebonden kosten zoals representatiekosten, en voor de wijze van verantwoording daarvan, geen duidelijke normen en regels gesteld.
Bij het CBS heeft de Rekenkamer gebreken gesignaleerd in de werking van de interne controle op de opbrengstverantwoording. Door deze gebreken kon de volledigheid van deze verantwoording niet voldoende worden gewaarborgd.
De AD heeft aanvullende werkzaamheden moeten verrichten om hierover alsnog zekerheid te kunnen verkrijgen.
Ook de juistheid en volledigheid van de doorbelasting van de kosten van arbeidscontractanten aan projecten verdient de nodige aandacht bij het CBS.
De Rekenkamer heeft de drie bovengenoemde punten alle aangemerkt als een tekortkoming.
Aandachtspunten
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
In het kader van het toezicht op geldstromen buiten het Rijk heeft de Rekenkamer onderzoek verricht naar het toezicht op de besteding van de gelden, verstrekt uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). In dit kader vraagt de Rekenkamer aandacht voor de melding van onregelmatigheden aan de Europese Commissie. Uit onderzoek van het Ministerie van Financiën is namelijk gebleken dat de betreffende procedures verbetering behoeven.
Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten
De Rekenkamer meent dat de verbeteringen in het verplichtingenbeheer over 1998 zodanig zijn dat er geen sprake is van noemenswaardige tekortkomingen. Wel dringt zij erop aan in de procedure inzake het verplichtingenbeheer goed vast te leggen wanneer sprake is van een te lang openstaande verplichting. Dit geldt ook voor de motivering van de termijn waarmee de financieel-administratieve afwikkeling van het betreffende project kan worden verlengd.
Bezwaaronderzoek voorzieningenbeleid Senter
In het rapport bij de financiële verantwoording 1997 van het Ministerie van EZ werd voor 1998 een bezwaaronderzoek aangekondigd bij het agentschap Senter.
Aanleiding tot het bezwaaronderzoek was de al jaren durende onduide- lijkheid rond het voorzieningenbeleid van Senter. Een voorziening is een balanspost die wordt gevormd bij verplichtingen of risico’s waarvan de omvang onzeker is maar wel op redelijke wijze kan worden ingeschat.
Naar de mening van de minister van Financiën werden over 1996 ten onrechte voorzieningen gevormd. Over 1997 stelde de Rekenkamer vast dat de onduidelijkheden nog steeds niet geheel waren opgelost.
Bij het bezwaaronderzoek is gebleken dat Senter, ondanks de reeds jaren bestaande onduidelijkheid in het voorzieningenbeleid, bij de vorming van
voorzieningen de relevante wet- en regelgeving heeft gerespecteerd. Deze wet- en regelgeving behoeft wel verduidelijking voor een goede
praktische toepassing in situaties dat voorzieningen op het gebied van de automatisering worden gevormd.
Senter heeft inmiddels voortgang geboekt bij het opstellen van een voorzieningenbeleid. De Rekenkamer maakt dan ook geen bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabiliteitswet. Wel beveelt zij het agentschap Senter aan om in het voorzieningenbeleid een gedragslijn op te nemen voor communicatie met het departement, indien zich buiten de reguliere jaarcyclus van jaarwerkplan (de jaarlijkse begroting van Senter), halfjaarbericht en jaarverslag onverwachte en ingrijpende ontwikkelingen mochten voordoen die consequenties hebben voor de voorzieningen. In de gedragslijn dient vastgelegd te worden wanneer en hoe Senter dergelijke ontwikkelingen moet melden bij het ministerie.
In haar reactie verwees de minister naar de reeds bestaande procedure van bespreking van de stukken van de reguliere jaarcyclus met de betrokken ambtenaren. De Rekenkamer benadrukt dat met haar aanbe- veling geen inbreuk op deze procedure wordt beoogd, maar een aanvulling hierop.
Financiële verantwoording
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de departementale accountants- controle voldoende basis vormde voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording. Haar oordelen zijn dan ook mede op basis van de AD-rapportages tot stand gekomen.
De Rekenkamer komt tot het volgende oordeel over de financiële verant- woording 1998 van het Ministerie van EZ. In 100% van de aangegane verplichtingen, 100% van de uitgaven en 100% van de ontvangsten trof de Rekenkamer geen belangrijke fouten of onzekerheden aan. De verant- woording is een deugdelijke weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens de voorschriften.
1 INLEIDING
Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) heeft een belangrijke regu- lerende en toezichthoudende taak op het gebied van marktwerking en energiebeleid. Tegelijkertijd vervult het ministerie met de inzet van subsidies een stimulerende rol op het gebied van technologische ver- nieuwing, kennisuitwisseling, kennismanagement en ondernemerschap.
De uitvoering van deze taak berust voor een belangrijk deel bij het agent- schap Senter en andere uitvoeringsinstellingen, zoals Syntens en de Novem.
De uitgavenstromen in de rijksbegroting (circa f 3,5 miljard) bestaan, afgezien van personeels- en apparaatskosten (circa f 0,7 miljard), bijna geheel uit subsidies. De ontvangsten in 1998 bedragen circa f 5,5 miljard.
Hiervan is circa f 4,6 miljard afkomstig van aardgasbaten. Deze baten bedroegen in 1997 overigens nog circa f 6,3 miljard.
Het ministerie kent een aantal buitendiensten, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Bureau voor de Industriële Eigendom (BIE) en het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Per 1 januari 1998 is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA) hieraan toegevoegd. De buitendiensten maken geen deel uit van het kernministerie. Alle dienstonderdelen hebben een eigen jaarrapportage.
Europese regelgeving bepaalt in belangrijke mate de beleidskaders van het ministerie op het gebied van marktwerking en energievoorziening.
Ook ontvangt Nederland gelden uit Europese structuurfondsen. Voor de besteding van deze gelden draagt de minister van EZ volgens de Rekenkamer in laatste instantie verantwoordelijkheid.
De minister van EZ is (samen met de minister van Financiën) ook
verantwoordelijk voor het Fonds Economische Structuurversterking (FES).
Over de verantwoording van dit fonds heeft de Rekenkamer een apart rapport bij de financiële verantwoording uitgebracht.
Dit rapport bevat de bevindingen van het rechtmatigheidsonderzoek over het begrotingsjaar 1998 bij het Ministerie van EZ. Het betreft onderzoeken naar de diverse ijkpunten van het financieel beheer alsmede onderzoek naar de financiële verantwoordingen van het ministerie van EZ en zijn agentschap Senter.
De Rekenkamer heeft de bevindingen en conclusies van dit onderzoek ambtelijk afgestemd. Over de ijkpunten waarnaar verdiepend onderzoek is verricht, is gecorrespondeerd met de minister.
De Rekenkamer heeft tevens aandacht geschonken aan de aanpak van de millenniumproblematiek en de voorbereiding van de invoering van de euro. Over de uitkomsten van het laatste onderzoek wordt gerapporteerd in het Algemeen gedeelte van de Bundel Rechtmatigheidsonderzoek 1998.
Het onderzoek naar de aanpak van de millenniumproblematiek wordt afzonderlijk gepubliceerd (juni 1999). Een samenvatting van dit onderzoek zal eveneens worden opgenomen in het Algemeen gedeelte van de Bundel Rechtmatigheidsonderzoek 1998.
Dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk 2 betreft het financieel beheer. In hoofdstuk 3 doet de Rekenkamer verslag van het bezwaaronderzoek bij het agentschap Senter. In hoofdstuk 4 rapporteert de Rekenkamer over het onderzoek naar de financiële verantwoording over 1998 van het Ministerie van Economische Zaken. Het rapport sluit af met de bijlage inzake de over 1998 geconstateerde tekortkomingen.
2 FINANCIEEL BEHEER 2.1 Inleiding
2.1.1 IJkpunten financieel beheer
De Rekenkamer heeft de afgelopen jaren deeloordelen gegeven over onderdelen van het financieel beheer bij de ministeries. Uiteindelijk wil zij in 2002 een volledig onderbouwd oordeel over het financieel beheer geven, zowel per departement als voor de gehele rijksoverheid. Voor de beoordeling van het financieel beheer van een departement heeft de Rekenkamer twaalf «ijkpunten» geïdentificeerd.
De afzonderlijke ijkpunten worden in fasen in het rechtmatigheids- onderzoek ingevoegd. In de eerste fase wordt verkennend onderzoek uitgevoerd, dat nog niet tot een oordeel leidt, maar wel kan leiden tot signalering van tekortkomingen. In de tweede fase wordt verdiepend onderzoek uitgevoerd en in de derde fase consoliderend onderzoek. Deze beide laatste onderzoeken leiden wel tot een oordeel (onvoldoende, matig of voldoende).
Het onderzoek naar de ijkpunten is gebaseerd op eigen onderzoeks- bevindingen van de Rekenkamer en op bevindingen van de departe- mentale accountantsdiensten.
In het rechtmatigheidsonderzoek over 1998 zijn vier van de twaalf ijkpunten rijksbreed verdiepend of consoliderend onderzocht. Voor deze ijkpunten wordt de stand van zaken bij de verschillende departementen vergeleken. Dit zijn:
– de beschrijving en de onderhoudsorganisatie van de administratieve organisatie;
– de accountantscontrole op de financiële verantwoording (onderdeel van het ijkpunt accountantscontrole);
– het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (onderdeel van het ijkpunt automatisering);
– kengetallen (onderdeel van het ijkpunt informatievoorziening).
Voor twee ijkpunten of onderdelen daarvan is verkennend onderzoek uitgevoerd. Dit zijn:
– financiële functie;
– automatisering (behalve het VIR).
Behalve de rijksbreed onderzochte ijkpunten kunnen er per departement nog andere ijkpunten of specifieke aandachtspunten aan de orde komen.
Deze tellen mee voor het beeld van het financieel beheer bij dat depar- tement. Ook hier vinden we het onderscheid tussen verkennend, verdie- pend en consoliderend onderzoek.
2.1.2 Tekortkomingen
Voor het signaleren van tekortkomingen op basis van verkennend onderzoek gebruikt de Rekenkamer drie categorieën. Dit zijn:
– Geen noemenswaardige tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek geen tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer overschrijden, maar laat de mogelijkheid open dat verdiepend onderzoek wel tekortkomingen aan het licht zou kunnen brengen.
– Tekortkomingen. Dit betekent dat uit het onderzoek tekortkomingen zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Rekenkamer
overschrijden.
– Ernstige tekortkomingen. Hiervan spreekt de Rekenkamer in de volgende situaties: uit het onderzoek zijn tekortkomingen gebleken, die – kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het
financieel beheer voor het ijkpunt;
– betrekking hebben op kritische processen;
– wijd verbreid zijn binnen het ministerie;
– tot aanzienlijke risico’s voor de rechtmatigheid vanzeer grote bedragen kunnen leiden of al hebben geleid;
– of die voor de Rekenkamer aanleiding zijn geweest ombezwaaron- derzoek in te stellen of bezwaar te maken.
Deze drie kwalificaties staan in relatie tot de oordelen die het verdiepend/
consoliderend onderzoek oplevert:
– geen noemenswaardige tekortkomingen – voldoende: het financieel beheer voor het ijkpunt voldoet geheel of nagenoeg geheel aan de daaraan gestelde eisen;
– tekortkomingen – matig;
– ernstige tekortkomingen – onvoldoende.
2.2 Accountantscontrole 2.2.1 Financiële verantwoording Inleiding
De Rekenkamer heeft vastgesteld vast dat de controle door de
Accountantsdienst (AD) voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1998. Ook heeft zij vastgesteld dat de AD de naleving van Europese aanbestedingsregels in de controle heeft betrokken. De oordelen van de Rekenkamer zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van AD-rapportages.
Oplevering rapporten
De procesgang die uiteindelijk leidde tot het samenvattend accountants- rapport en bijbehorende deelrapporten, is onordelijk verlopen. De voor de controle benodigde gegevens werden te laat opgeleverd door de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) en andere dienstonderdelen.
Bovendien bleken deze gegevens niet altijd aan te sluiten op de financiële administratie. De AD moest voor diverse controleobjecten nog aanvul- lende werkzaamheden verrichten om het cijfermateriaal en de financiële verantwoordingen op elkaar te laten aansluiten.
Verscheidene relevante oordelen van de AD over controleobjecten bleken later tot stand te zijn gekomen dan het samenvattend accountantsrapport.
De betreffende oordelen deden weliswaar geen afbreuk aan de strekking van de goedkeurende accountantsverklaring, maar er was wel sprake van een discrepantie tussen een aantal bevindingen en oordelen uit deelrap- porten en onderliggende stukken van de AD enerzijds, en die in het samenvattend accountantsrapport anderzijds.
Door deze discrepantie moest de Rekenkamer aanvullende actie onder- nemen om voldoende zekerheid te verkrijgen over de rechtmatigheid.
Uiteindelijk heeft de vertraging in de oplevering van deelrapporten en onderliggende stukken van de AD ertoe geleid dat de Rekenkamer de publicatie van het rapport bij de financiële verantwoording moest verschuiven van 27 mei 1999 naar 29 juni 1999. Ook over het controlejaar 1997 moest zij tot een dergelijke actie overgaan.
Controlecondities
Voor een optimale vervulling van zijn taak dient de AD een toereikende personele bezetting te hebben. In 1997 was sprake van een onderbezetting bij de AD. Ook over 1998 stelde de Rekenkamer vast dat hiervan nog steeds sprake is (circa vijf fte’s). De onderbezetting wordt momenteel deels opgevangen met externe inhuur.
Het controleplan van de AD over 1998 is door de ambtelijke dienstleiding niet beoordeeld.
Reviewbeleid
Op basis van een beoordeling van het controlewerk van de accountants bij de uitvoeringsorganisaties (het zogeheten review) krijgt de AD meer zekerheid over de juiste besteding van gelden die aan deze organisaties worden verstrekt. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het reviewbeleid van de AD niet voldoende is vastgelegd. Zij is van mening dat met een dergelijke vastlegging inzichtelijk kan worden gemaakt hoe en waarom schaarse controlemiddelen aan controleobjecten worden toegedeeld. Ook kan hiermee richting worden gegeven aan de reviews.
Conclusie
De AD is voor een goede en tijdige rapportering sterk afhankelijk van anderen. Over 1998 heeft de kwaliteit van het samenvattend rapport van de AD onder druk gestaan als gevolg van een niet-tijdige en niet-accurate oplevering van gegevens en verantwoordingen door andere dienst- onderdelen. Om de versnelling in de verantwoordingsprocedure tot een succes te maken, dringt de Rekenkamer erop aan dat elke actor in dit proces zijn verantwoordelijkheid neemt.
Ook dient de ambtelijke dienstleiding het controleplan van de AD voortaan te beoordelen en voor de langere termijn te waarborgen dat de AD beschikt over voldoende controlecapaciteit. Tot op heden zijn beide punten niet uitgevoerd.
Het gegeven dat de AD afhankelijk is van de voortgang in het werk van anderen neemt niet weg dat de AD in het rapportageproces risico’s heeft genomen. De Rekenkamer kwalificeert dit rapportageproces dan ook als matig, waarbij zij benadrukt dat de AD-controle wel voldoende basis bood voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording 1998.
Oordeel Rekenkamer:
voldoende matig onvoldoende
x
Reactie minister
In haar antwoord heeft de minister meegedeeld het eens te zijn met de opvatting van de Rekenkamer dat de kwaliteit van het samenvattend accountantsrapport onder druk heeft gestaan. Zij voegde hieraan toe dat dit geldt voor alle stukken die ten behoeve van de departementale verantwoording moeten worden opgesteld. De minister zegde toe in de komende maanden door haar directie FEZ in samenspraak met alle overige actoren nadere afspraken te zullen doen maken over de verantwoordingsprocedure voor het jaar 1999. Zij stelde voor om na vaststelling van deze afspraken deze op ambtelijk niveau met de Reken- kamer te bespreken. Inzake de personele bezetting van de AD was de minister van mening dat deze dienst, mede door een bewuste inzet van externe inhuur, beschikte over voldoende controlecapaciteit.
Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer stelt met voldoening vast dat de minister actie zal ondernemen om de verantwoordingsprocedure voor het jaar 1999 te stroomlijnen. Zij wil graag voldoen aan het verzoek van de minister om afspraken hierover op ambtelijk niveau te bespreken.
2.2.2 Accountantscontrole financieel beheer
Het onderzoek van de Rekenkamer naar de accountantscontrole gericht op de ijkpunten financieel beheer was verkennend van aard. Dit betekent dat zij voor haaroordelen geen gebruik kan maken van de resultaten van die controles. Voor hetmelden van tekortkomingen heeft zij wel gebruik gemaakt van die resultaten.
2.3 Beschrijving en onderhoudsorganisatie administratieve organisatie
2.3.1 Inleiding
Een actuele beschrijving van de administratieve organisatie (AO) is een belangrijk instrument voor de sturing, beheersing en controle van de beheersprocessen rondom de financiële zaken en ook voor processen op andere terreinen, zoals het materieel- en het personeelsbeheer. Als waarborg voor een volledige en actuele beschrijving van de AO is een goede onderhoudsorganisatie onontbeerlijk.
De Rekenkamer heeft rijksbreed verdiepend onderzoek gedaan naar de beschrijving en naar de onderhoudsorganisatie van de AO.
Bij dit onderzoek heeft zij de volgende onderzoeksvragen gehanteerd:
– Is er sprake van een geautoriseerde, dwingend voorgeschreven regeling onderhoudsorganisatie AO?
– Waarborgt de opzet van de onderhoudsorganisatie dat de beschrijving van de AO steeds actueel is?
– Functioneert de beschreven onderhoudsorganisatie adequaat? Met name is van belang dat wijzigingen in de AO tijdig (dat wil zeggen:
binnen één jaar) tot een gewijzigde beschrijving leiden.
– Is de beschrijving van de AO actueel en compleet en geeft deze voldoende inzicht in de opzet van de AO?
Het onderzoek is uitgevoerd door aan alle dienstonderdelen een vragen- lijst met betrekking tot de opzet en werking van de onderhoudsorganisatie en de AO-beschrijvingen voor te leggen.
2.3.2 Opzet onderhoudsorganisatie
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat er geen sprake is van een centrale onderhoudsorganisatie. Het ministerie heeft ervoor gekozen om de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de AO bij de dienst- onderdelen te leggen, waarbij de directie FEZ een coördinerende rol vervult.
Bij zeven van de 17 onderzochte departementsonderdelen is de
onderhoudsorganisatie niet beschreven. Dit geldt met name voor enkele grote departementsonderdelen zoals het Directoraat-Generaal voor Industrie en Diensten, het Directoraat voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Bij het Directoraat-Generaal voor Energie is de beschrijving van de onderhouds- organisatie AO nog niet door het hoofd van dienst vastgesteld. Er werd vooralsnog bewust voorrang gegeven aan het wegwerken van het achterstallig onderhoud, boven het beschrijven van de opzet van de onderhoudsorganisatie AO.
Bij het Directoraat-Generaal voor Economische Structuur is de onderhoudsorganisatie in 1999 vastgesteld.
Voor de departementsonderdelen waarbij wel sprake is van een beschre- ven onderhoudsorganisatie AO wordt in de meeste gevallen op de vol- gende punten niet ingegaan:
– het nagaan van de invloed op andere AO-beschrijvingen;
– de aanpassing van deze andere beschrijvingen;
– vaststellen van een tijdpad voor de aanpassingen;
– controle op naleving van de onderhoudsvoorschriften.
In de meeste gevallen wordt de gebruiker, de directie FEZ of AD betrokken bij wijzigingen in de AO. Op een enkele uitzondering na is vastgelegd wie zorgdraagt voor de aanpassing van de AO, wie de conceptbeschrijving beoordeelt en wie de beschrijving accordeert. Niet altijd is er aandacht
voor distributie van de AO, het opnemen in een Handboek AO, of periodieke evaluatie van de AO.
Voor een voorbeeld van een goede opzet van de onderhoudsorganisatie verwijst de Rekenkamer naar het Bureau voor de Industriële Eigendom, waarbij alle toetspunten met betrekking tot de opzet op positieve wijze beantwoord zijn.
2.3.3 Werking onderhoudsorganisatie
Bij een groot deel van de departementsonderdelen vindt in de praktijk geen systematische registratie plaats van wijzigingen in beleid en/of uitvoering die tot bijstelling van de beschrijving van de AO dienen te leiden. Wel wordt bij de meeste departementsonderdelen periodiek bezien of aanpassing van de beschrijvingen nodig is.
Niet altijd is duidelijk wie verantwoordelijk is voor het initiëren, het vastleggen, het beoordelen en het accorderen van opstellen en wijzigen van beschrijvingen.
Wel blijkt in de praktijk in de meeste gevallen de gebruiker bij de
beschrijving van de AO te worden geraadpleegd en wordt in veel gevallen de conceptbeschrijvingen voor commentaar aan de directie FEZ en de AD voorgelegd. In het algemeen is er bij de beschrijving van de AO aandacht voor de opmerkingen in de rapportages van de AD.
De beleidsvoorstellen zijn voor het grootste gedeelte niet voorzien van een paragraaf waarin eventuele consequenties van een beleidsvoorstel voor de (beschrijving van) de AO kan worden aangegeven.
De beschrijvingen worden in het algemeen in een handboek opgenomen en zo nodig is zorggedragen voor distributie van de beschrijvingen.
Om een oordeel te verkrijgen over de tijdigheid van het aanpassen van de AO zijn drie AO-beschrijvingen hierop beoordeeld. De Rekenkamer constateerde in twee van de drie onderzochte gevallen dat binnen een termijn van één jaar na invoering van de regeling of reorganisatie sprake was van een aangepaste AO. Bij de regeling inzake contractbeheer was sprake van een ruime overschrijding van de eenjaarstermijn. De regeling is overigens wel in 1998 vastgesteld. De Rekenkamer merkt de
overschrijding van de eenjaarstermijn als een tekortkoming aan.
2.3.4 Beschrijving administratieve organisatie
Bij alle departementsonderdelen is er sprake van een beschreven AO.
De actualisatie van de AO-beschrijvingen is de verantwoordelijkheid van de departementsonderdelen.
Uit de rapporten van de AD en uit de toezichtsverslagen van de directie FEZ heeft het Audit Committee de conclusie getrokken dat het onderhoud van de AO niet de vereiste aandacht krijgt. Bij alle Directoraten-Generaal werden achterstanden in de actualisatie van de AO geconstateerd. Ook bij andere diensten was de AO niet geheel op orde. Op basis van deze bevin- dingen besloot de ambtelijke top op 22 oktober 1998 dat de directeuren- generaal er op toe zullen zien dat de AO van hun departementsonderdeel per einde van 1998 op orde zou moeten zijn. Het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen kreeg toestemming om zijn AO uiterlijk in het eerste kwartaal van 1999 op orde te brengen.
Door zeven van de zeventien departementsonderdelen is aangegeven dat de AO-beschrijving ultimo 1998 nog niet compleet was. De zeven zijn niet de vier directoraten-generaal, maar overwegend kleinere dienst-
onderdelen als het Bureau voor de Industriële Eigendom, de NMA, de Economische Voorlichtingsdienst, de Economische Controledienst, het Centraal Planbureau (alleen wat de personele processen betreft) en de stafdirectie Interne Zaken. Bij het CBS moeten de niet-financiële processen nog worden vastgelegd. Daarnaast is door zestien van de zeventien onderdelen van het ministerie aangegeven dat er nog AO-beschrijvingen geactualiseerd moesten worden of in onderhoud zijn. Dit betreft met name regulier onderhoud.
Volgens het departement zou de AO van het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen in het eerste kwartaal van 1999 op orde zijn gebracht.
Bij de meeste departementsonderdelen komen de verschillende fasen in het proces voor in de beschrijving van de AO en is de beschrijving van het proces in voldoende mate op andere processen afgestemd. De beschrij- ving van de AO behelst in meerderheid de financiële en de relevante niet-financiële processen, waarbij in enigerlei vorm tot uitdrukking komen de organisatiestructuur, de geïncorporeerde maatregelen van controle, de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende organisatieonder- delen/functionarissen, de te maken vastleggingen, de te verstrekken informatie en het delegatie- en parafenregister.
2.3.5 Conclusie
De Rekenkamer heeft geconstateerd dat bij belangrijke onderdelen van het departement een beschrijving van de onderhoudsorganisatie van de AO ontbreekt.
Wat de werking van de onderhoudsorganisatie betreft merkt de Reken- kamer de geconstateerde overschrijding van de eenjaarstermijn van de regeling inzake het contractbeheer aan als een tekortkoming.
De beschrijving van de AO zelf is veelal nog niet compleet, zo heeft de Rekenkamer geconstateerd. Hier valt ten opzichte van 1997 wel een positieve tendens waar te nemen. Dit komt met name tot uitdrukking in het besluit van de ambtelijke top om de achterstand in de actualisatie van de AO weg te werken.
Gezien het voorgaande beoordeelt de Rekenkamer het onderhoud en de beschrijving van de AO in zijn totaliteit als matig. In 1999 zal de Reken- kamer een onderzoek verrichten naar de in de AO begrepen interne controle van het ministerie.
voldoende matig onvoldoende
x
Reactie minister
In haar reactie heeft de minister meegedeeld dat opdracht is gegeven aan de dienstonderdelen van haar departement om de door de Rekenkamer gevraagde beschrijvingen voor het onderhoud vóór het einde van het jaar 1999 op te stellen. De door de Rekenkamer gehanteerde norm over de tijdigheid van de aanpassing van AO-beschrijvingen zal zij aan haar AO-onderhoudsorganisatie opleggen.
2.4 Automatisering
2.4.1 Het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
In het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) zijn de minimum- eisen vastgelegd waaraan de beveiliging van de geautomatiseerde systemen binnen de rijksdienst zou moeten voldoen. Het VIR voorziet in
een stappenplan dat er uiteindelijk toe moet leiden dat voor elk afzon- derlijk informatiesysteem beveiligingsmaatregelen zijn geïmplementeerd, die zijn gebaseerd op een actueel informatiebeveiligingsplan en uitge- voerde afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyses (hierna te noemen:
analyses).
Het VIR had oorspronkelijk per 1 januari 1997 moeten zijn ingevoerd. De Rekenkamer is, gelet op andere ontwikkelingen op het terrein van de informatietechnologie (met name de millenniumproblematiek) van mening dat het ministerie ultimo 1998 ten minste de analyses gereed zou moeten hebben.
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat alle dienstonderdelen hun analyses ultimo 1998 volledig hebben uitgevoerd, met uitzondering van het
Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen. Dit dienstonderdeel heeft zijn kwetsbaarheidsanalyse alsmede het informatie- beveiligingsplan afgerond in het eerste kwartaal van 1999.
De Rekenkamer kwalificeert de niet volledige afronding van analyses ultimo 1998 als matig.
Alle dienstonderdelen, met uitzondering van het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen, het Bureau voor de Industriële Eigendom, het CBS en de directie Personeel, Organisatie en Informatiemanagement, hadden op basis van de analyses hun informatie- beveiligingsplannen opgesteld vóór 1 januari 1999.
Oordeel Rekenkamer VIR
voldoende matig onvoldoende
x
Reactie minister en nawoord Rekenkamer
In haar antwoord heeft de minister aangegeven van mening te zijn dat, gezien het feit dat de laatste analyse (die van DG BEB) medio februari beschikbaar kwam, de kwalificatie «voldoende» beter op zijn plaats zou zijn.
De Rekenkamer tekent hierbij aan dat de gehanteerde norm (alle analyses gereed ultimo 1998) al een versoepeling inhoudt van de oude norm (het VIR ingevoerd per 1 januari 1997). Om deze reden ziet zij af van herziening van haar oordeel.
2.4.2 Geautomatiseerde systemen Het begrotingsadministratiesysteem
Sinds 1996 beschikt het Ministerie van EZ over het zogeheten Financieel Administratief Systeem (FAS). Ten aanzien van de verwerkingsorganisatie van dit systeem merkt de Rekenkamer het volgende op. Procedures rond het systeem- en applicatiebeheer zijn vastgelegd. Tevens beschikt het ministerie over een beheersovereenkomst, een beveiligingsplan en back-up-procedures. Een calamiteitenplan ontbreekt evenwel.
Over de geldigheid van de toegekende autorisaties bestaat geen volledige zekerheid. De Rekenkamer merkt dit aan als een tekortkoming. Momenteel worden door het ministerie de nodige maatregelen genomen om tot een actueel bestand van deze autorisaties te komen.
Ten aanzien van de gebruikersorganisatie van het FAS heeft de Reken- kamer het volgende gesignaleerd. De procedures rond de gebruikers-
organisatie zijn vastgelegd maar zijn niet volledig actueel. Gestreefd wordt naar een volledig nieuwe versie medio 1999.
Wat de logische toegangsbeveiliging betreft staat het niet vast of de verstrekte autorisaties in overeenstemming zijn met de organisatie- structuur en de hierin verankerde functiescheidingen. Functionarissen bleken onder verscheidene namen te kunnen muteren. Voorts bestaat onzekerheid over de geldigheid van de autorisatietabel. Dit heeft de Rekenkamer aangemerkt als een tekortkoming.
Ondanks gebreken in de logische toegangsbeveiliging is gebleken dat er geen inbreuken zijn geweest op de integriteit van de gegevensbestanden.
Als gevolg van een tekortschietende functionaliteit liet de aansluiting tussen de departementale administratie en de financiële (deel)verant- woordingen verschillen zien, waardoor de AD aanvullende werkzaam- heden heeft moeten verrichten voor de beoordeling van de financiële verantwoording. Ook over 1998 was de aansluiting niet optimaal, zodat de AD wederom aanvullende werkzaamheden heeft moeten verrichten. De Rekenkamer merkt de gebrekkige aansluiting aan als een tekortkoming.
De Rekenkamer stelde in 1997 vast dat een verdere uitbouw van selectie- mogelijkheden door middel van FAS gewenst was om te kunnen beschik- ken over gegevens die naar elk gewenst inzicht kunnen worden gerubri- ceerd. Dit is inmiddels in 1998 gerealiseerd.
Aangezien dit het tweede achtereenvolgende jaar is dat tekortkomingen werden gesignaleerd in en rond het FAS – met name op het punt van de autorisaties – zal de Rekenkamer over 1999 een bezwaaronderzoek hiernaar uitvoeren. De Rekenkamer merkt de tekortkomingen daarom aan als ernstig.
Het personeelsadministratiesysteem
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het ministerie beschikt over een adequate procedure voor de verwerking van de personeelsmutaties binnen het departement. Tevens worden verbandscontroles uitgevoerd tussen de salarisbetalingen, de registraties in de begrotingsadministratie en de personeelsadministratie.
Het IPA-systeem, waarmee de salarissen worden berekend, is in exploi- tatie bij Roccade (het voormalige Rijkscomputercentrum RCC). Tussen deze organisatie en het ministerie van EZ bestaat een adequate procedure voor het aanleveren en terugkoppelen van mutaties.
Het voorraadadministratiesysteem
De gegevens over personal computers en bijbehorende apparatuur van het kerndepartement zijn vastgelegd in het zogeheten Storingen- registratiesysteem. In dit systeem is het merendeel van de gegevens opgenomen waarvan op grond van het Besluit Materieelbeheer een vastlegging is vereist. Tevens is er een bestand voor kopieer- en faxapparatuur. De overige goederen van het kerndepartement zijn niet vastgelegd in een geautomatiseerde inventarisadministratie. Bij de vastlegging van gegevens is rekening gehouden met de waarde van inventarisgoederen en met het risico dat deze zouden kunnen verdwijnen.
Conclusie
Het begrotingsadministratiesysteem FAS kent ernstige tekortkomingen; in het personeelsadministratiesysteem en voorraadadministratiesysteem zijn geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd.
geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd
tekortkomingen geconstateerd
ernstige tekortkomin- gen geconstateerd x
2.5 Informatievoorziening: kengetallen
De Rekenkamer heeft een rijksbreed vervolgonderzoek uitgevoerd naar de kwantiteit en kwaliteit van kengetallen in de financiële verantwoordingen 1998. Opname van kengetallen in de toelichting op de begroting en verantwoording acht de Rekenkamer van belang voor:
– vergroting van de transparantie van het begrotingsproces (ramings- aspect);
– verbetering van het inzicht in de relatie tussen de kosten en prestaties (doelmatigheid);
– verbetering van het inzicht in de resultaten van het beleid en de mate waarin doelen worden verwezenlijkt (doeltreffendheid).
De Rekenkamer definieert een kengetal als iedere combinatie van kwanti- tatieve informatie die bruikbaar is voor de besturing en/of beheersing van overheidshandelen. Het doel is om inzicht te geven in activiteiten, pres- taties en effecten in relatie tot de ingezette middelen. Binnen de rijks- overheid worden drie soorten kengetallen onderscheiden:
– ramingskengetallen (volume-eenheid gekoppeld aan een bedrag per volume-eenheid);
– doelmatigheidskengetallen (kostprijs/prestatie);
– doeltreffendheidskengetallen (resultaten/doelrealisatie);
De Rekenkamer is tot de volgende bevindingen gekomen.
Van de 24 uitgavenartikelen waarvan het Ministerie van Financiën vond dat deze zinvol waren toe te lichten zijn er 21 (soms gedeeltelijk) in de verantwoording 1998 toegelicht met ramingskengetallen. In de verant- woording 1997 werden zestien van de 21 artikelen toegelicht.
Van de uitgavenartikelen zijn er volgens afspraak tien zinvol toe te lichten met doelmatigheidskengetallen. In de verantwoording bevat de toelich- ting bij zeven artikelen doelmatigheidskengetallen. In de begroting was dat bij zes het geval. Bij drie artikelen is sprake van doeltreffendheids- kengetallen, bij zes artikelen van kwaliteitskengetallen. Ten opzichte van 1997 is voor doelmatigheids- en doeltreffendheidskengetallen sprake van een ongeveer gelijkblijvende toelichting.
In de suppletore wetten zijn bij zeven artikelen mutaties in kengetallen vermeld. In de rekening 1997 waren dit er vijf.
Van het totaal van de uitgavenbegroting (circa f 3,5 miljard) is circa f 1,5 miljard (43%) zinvol met ramingskengetallen toe te lichten. In de begro- ting 1998 was circa 39% van de uitgaven toegelicht met ramingskenge- tallen. In de verantwoording 1998 bedroeg dit percentage circa 38; in de verantwoording 1997 was dit percentage circa 34.
Van het totale bedrag aan uitgaven was f 77,2 miljoen in de verant- woording 1998 met doelmatigheidskengetallen toegelicht; in de verant- woording 1997 was dat f 69,8 miljoen.
De Rekenkamer constateert voor de kengetallen een lichte vooruitgang.
In 1998 is het ministerie gestart met vier pilots voor doeltreffendheids- kengetallen. Dit ter verkenning van de mogelijkheden van kengetallen op enkele specifieke beleidsterreinen. Voorts is naar aanleiding van
Jaarverslag in de politieke arena een werkgroep ingesteld binnen het ministerie die gaat bezien hoe de gedachten van dit rapport vertaald
kunnen worden naar de begrotingsstukken. Deze werkgroep is ook ingeschakeld bij de eerdergenoemde pilots. Resultaten van deze verbete- ringen waren slechts gedeeltelijk zichtbaar voor 1998. Dit is met name geconstateerd voor aangepaste kengetallen bij suppletore begrotingen.
Voor andere toezeggingen kon nog geen oordeel worden gevormd. Zo zijn aangekondigde pilots nog niet afgerond.
Het ministerie verwacht dat de resultaten in de verantwoording over 1999 zichtbaar worden. In de begroting voor 1999 zijn de in 1998 voor het CBS aangekondigde kengetallen opgenomen. Deze voldoen echter nog niet aan de definitie van ramingskengetallen.
De artikelsgewijze toelichting voldoet aan de daaraan te stellen eisen. In de verantwoording worden op een paar uitzonderingen na dezelfde kengetallen gebruikt als in de begroting. In de verantwoording worden voor kengetallen zowel de waarden voor de raming als voor de realisatie vermeld.
Voor zover van toepassing, dat wil zeggen dat de begroting kengetallen bevatte, wordt veelal een toelichting gegeven op de ontwikkeling van de kengetallen.
De Rekenkamer constateert voor de opzet van de AD-controle dat deze nog aan de oppervlakte blijft. Een verdere uitwerking van de opzet is aangekondigd voor het basis planningsmemorandum 1999.
De AD neemt in een aantal gevallen (ramings)kengetallen bij haar controle mee. Over 1998 zijn geen bevindingen naar aanleiding van de controle op kengetallen opgenomen.
De Rekenkamer beoordeelt de ontwikkeling van kengetallen in 1998 bij het Ministerie van EZ als voldoende. Het toegelicht aantal artikelen en het toegelicht begrotingsbedrag kent een lichte stijging ten opzichte van 1997 en er wordt in grote lijnen voldaan aan de artikelsgewijze presentatie- eisen.
voldoende matig onvoldoende
x
2.6 Financiële functie
De Rekenkamer heeft rijksbreed een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de financiële functie om een eerste beeld te krijgen van de opzet en werking daarvan. Onder financiële functie verstaat zij het geheel van organisatorische voorzieningen, zoals de organisatiestructuur, de beschrijving van de actoren en de daarmee samenhangende verdeling van taken en bevoegdheden, dat zorg draagt voor het (ordelijk en controleerbaar) financieel beheer.
Het Ministerie van EZ is georganiseerd volgens het SG/DG-model (besturingsmodel) waarbij het concept van «integraal management»
wordt gehanteerd.
De diensthoofden zijn verantwoordelijk voor het beleid en het daaraan gekoppelde beheer en zijn tevens budgethouder. De verantwoordelijkheid voor het beheer omvat ook het financieel beheer en daarmee de organi- satie van de eigen financiële functie.
Financiële mandaten liggen vast in een departementale mandaatregeling.
Er wordt nog gewerkt aan een nieuwe mandaat- en volmachtenregeling.
De directie FEZ is de concerncontroller van het ministerie. Dit houdt onder meer in dat zij de kaders aangeeft waarbinnen de dienstonderdelen hun financieel beheer kunnen uitvoeren. Door haar deelname aan het
betalingstraject houdt de directie FEZ vervolgens toezicht op de uitvoering daarvan. Ook neemt zij kennis van de bevindingen van de AD en andere controlerende instanties.
Over 1997 vond de Rekenkamer dat verbeteringen in het toezicht door de directie FEZ noodzakelijk waren wilde de AD voldoende kunnen steunen op de uitkomsten van dit toezicht.
Over 1998 stelde de Rekenkamer vast dat de AD bij de directoraten- generaal in belangrijke mate gebruik kon maken van het toezicht door de directie FEZ. Gezien de eigen verantwoordelijkheid van de AD verrichtte zij aanvullend nog eigen controleactiviteiten.
Bij de staf- en buitendiensten en het agentschap Senter verloopt de fysieke stukkenstroom met de directie FEZ anders. De directie FEZ moet hier gebruikmaken van een andere wijze van toezicht. De AD kon in verband hiermee in 1998 niet terugvallen op de werking van de interne controle bij de directie FEZ. Voor opmerkingen over het toezicht door de directie FEZ op Senter verwijst de Rekenkamer naar paragraaf 3.2.4.
In 1998 heeft het toezicht door de directie FEZ veranderingen ondergaan.
De directie FEZ geeft haar toezicht per directoraat-generaal thans een verschillende invulling, afhankelijk van de risicoanalyse van het dienst- onderdeel. In opzet wil de directie FEZ zoveel mogelijk uitvoerende toezichtstaken afstoten naar de directoraten-generaal, waarbij deze zonder tussenkomst van de directie FEZ zelfstandig transacties accorderen voorafgaande aan de afwikkeling van die transacties.
Het Directoraat-Generaal voor Energie voldoet als eerste aan de door de directie FEZ gestelde voorwaarden voor het zelfstandig afhandelen van transacties, zodat per 1 maart 1999 een deel van de voorschotten niet meer vooraf wordt getoetst maar steekproefsgewijs achteraf. De
Rekenkamer wijst erop dat de behandeling en het afdoen van wijzigings- voorstellen, betalingsverzoeken en einddeclaraties bij dit directoraat- generaal op grond van de bevindingen van de AD over 1998 nog steeds aandacht behoeft.
Uit het verkennende onderzoek en uit de accountantscontrole bleken geen noemenswaardige tekortkomingen ten aanzien van de financiële functie.
geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd
tekortkomingen geconstateerd
ernstige tekortkomin- gen geconstateerd x
2.7 Agentschap Senter
De Rekenkamer heeft geconstateerd dat het agentschap Senter in 1998 een centrale registratie van contracten ontbeerde, waardoor het niet beschikte over inzicht in de volledigheid van aangegane verplichtingen boven f 100 000.
Senter voert onder andere opdrachten uit voor directoraten-generaal die op deze wijze (delen van) hun beleid laten uitvoeren.
Volgens de raamafspraak tussen het Directoraat-Generaal voor de
Buitenlandse Economische Betrekkingen en Senter is het de bedoeling om opdrachten nog voor de start van het nieuwe uitvoeringsjaar te
verstrekken. Tot op heden is dit het directoraat-generaal nog steeds niet gelukt.
Ook bij het Directoraat-Generaal voor Energie behoeft het tijdig verstrekken van opdrachten aan Senter aandacht.
De Rekenkamer heeft beide punten aangemerkt als een tekortkoming.
geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd
tekortkomingen geconstateerd
ernstige tekortkomin- gen geconstateerd x
2.8 Toezicht op geldstromen buiten het Rijk
De gelden uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) worden beschikbaar gesteld aan provincies in Nederland en de besteding ervan wordt gecontroleerd door de provinciale accountants. Het minis- terie houdt toezicht op de uitvoering door de provincies door vertegen- woordiging in de diverse besluitvormende organen, waaronder de Comités van Toezicht.
In het rechtmatigheidsonderzoek 1997 constateerde de Rekenkamer dat er op de volgende twee punten gebreken waren:
– het toezicht door het ministerie op de uitgaven; zo besteedden de Comités van Toezicht niet of nauwelijks aandacht aan de bevindingen van de provinciale accountants;
– de bestrijding van het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O);
provincies zouden nadrukkelijker een beleid gericht op M&O moeten formuleren en ter hand nemen.
Voorts constateerde de Rekenkamer dat de overdracht van de financiële verantwoordelijkheden naar de provincies nog niet tot stand was gekomen.
Om aan de bezwaren van de Rekenkamer tegemoet te komen bepaalde het ministerie in 1998 dat onder andere de bevindingen van de provinciale accountants alsmede het M&O-beleid onderdeel zullen uitmaken van de beraadslagingen van de Comités van Toezicht. In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek over 1999 zal de Rekenkamer nagaan op welke wijze hieraan invulling is gegeven.
Met ingang van 1998 is een EG-richtlijn van kracht geworden, waarin algemene beginselen van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer (inclusief het M&O-beleid) zijn opgenomen. Het ministerie heeft op basis van deze richtlijn een modelrapportage (te richten aan de Europese Commissie in afschrift aan het ministerie) ontworpen, waarin provincies moeten aangeven in hoeverre is voldaan aan genoemde EG-richtlijn.
Tevens is ten behoeve van de provinciale accountants een controle- protocol opgesteld waarin duidelijk is uiteengezet dat naleving van de EG-richtlijn onderdeel van hun controle is. Beide modellen zullen voor het eerst worden toegepast bij de verantwoording over 1998 van de
provincies naar de Europese Commissie.
In het geval dat de Europese Commissie voor de periode 1997- 1999 zou besluiten tot het opleggen van een korting op de EFRO-gelden, hebben alle deelnemende provincies verklaard de financiële consequenties daarvan op zich te zullen nemen. Voor de beleidsperiode 2000–2006 zal het Directoraat-Generaal voor Economische Structuur de verantwoorde- lijkheid laten vastleggen in het zogeheten «Enig Programmerings Document».
Resumerend concludeert de Rekenkamer dat het beheer van de EFRO- gelden geen noemenswaardige tekortkomingen kent. Wel vraagt zij aandacht voor de melding aan de Europese Commissie van onregelmatig- heden. Uit onderzoek van het ministerie van Financiën is gebleken dat de desbetreffende procedures verbetering behoeven.
geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd
tekortkomingen geconstateerd
ernstige tekortkomin- gen geconstateerd x
2.9 Overdrachtsuitgaven en -ontvangsten 2.9.1 Verplichtingenbeheer
In haar rechtmatigheidsonderzoek over 1993 tot en met 1997 onderzocht de Rekenkamer of het beheer van projecten1zodanig was dat voor- schotten op verplichtingen tijdig werden afgerekend. Voor de beoordeling van de achterstand hanteerde zij een tolerantiegrens van 1% over het uitstaande saldo aan voorschotten op openstaande verplichtingen.
Uit het onderzoek over 1997 bleek dat het verplichtingenbeheer niet voldeed aan de norm van 1%, maar wel was verbeterd: het percentage te lang openstaande verplichtingen daalde van 4,3 over 1996 naar 2,75 over 1997.
Over 1998 heeft de Rekenkamer een vervolgonderzoek uitgevoerd. Net als bij het onderzoek over 1997 was het agentschap Senter hierin niet
begrepen.
De Rekenkamer heeft vastgesteld dat het ministerie met ingang van december 1998 in het kader van het verplichtingenbeheer een gewijzigde procedure hanteert waarvan de voornaamste kenmerken zijn:
– het voorzien van alle verplichtingen van een einddatum waarop de begunstigde of opdrachtnemer een verzoek tot subsidievaststelling of einddeclaratie bij opdrachten ingediend moet hebben;
– een kwantitatieve beoordeling per 31 december op basis van de saldibalans, waarbij het totaal van de voorschotten op openstaande verplichtingen waarvan de einddatum is gepasseerd wordt gerelateerd aan het totaal van de voorschotten op alle openstaande verplichtingen;
– een kwalitatieve beoordeling door de directoraten-generaal van de eigen openstaande verplichtingen door het jaar heen;
– het gemotiveerd vastleggen en schriftelijk mededelen van termijn- verlengingen;
– het toezien door de directie FEZ op de uitvoering van deze procedure.
In de nieuwe procedure is niet bepaald wanneer sprake is van een te lang openstaande verplichting. Twee directoraten-generaal hebben aan de procedure een eigen invulling gegeven. Zo hanteert het Directoraat- Generaal voor Economische Structuur als standaard de regel dat het drie maanden na de einddatum de tijd heeft om projecten af te wikkelen. Bij het Directoraat-Generaal voor Energie is bij de bepaling van de einddatum al rekening gehouden met de benodigde afwikkeltermijn. Het Directoraat- Generaal voor Industrie en Diensten kent geen nadere bepalingen; het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen pas sinds oktober 1998.
Om de ontwikkelingen in 1998 in het verplichtingenbeheer te kunnen vergelijken met die in voorgaande jaren, heeft de Rekenkamer als te lang openstaand beschouwd dat gedeelte van de openstaande verplichtingen per 31 december 1998 waarvan de einddatum vóór of op 1 oktober 1998 lag.
Een uitzondering geldt voor het Directoraat-Generaal voor Energie, waar het vervallen van de einddatum per 31 december 1998 meteen leidde tot het te lang openstaan van verplichtingen.
In de onderstaande tabel is het gedeelte aan te lang openstaande voorschotten ultimo 1998 uitgesplitst naar directoraat-generaal.
1Tot en met 1997 werd het verplichtingen- beheer in de rapporten bij de financiële ver- antwoording aangeduid met de term «project- beheer».
Directoraat-Generaal Openstaande voorschotten per 31/12/98 (x f 1 000)
Openstaande voorschotten met een expiratiedatum vóór 1/10/98 (x f 1 000)*
Percentage te lang open- staande voorschotten (3 als % van 2)
Industrie en Diensten 843 887 2 857 0,34
Economische Structuur 1 399 182 7 294 0,52
Energie 1 587 214 5 711 0,36
Buitenlandse Economische Betrekkingen
125 966 8 491 6,74
3 956 249 24 353 0,62
* DG E: expiratiedatum per 31 december 1998.
Uit de tabel kan worden geconcludeerd dat het ministerie onder de norm van 1% is gebleven. Het verplichtingenbeheer is hiermee sterk verbeterd ten opzichte van 1997 toen het percentage 2,75 was. Alleen het
Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen voldeed niet aan de norm maar had relatief weinig verplichtingen ultimo 1998 openstaan. Overigens werd de relatief hoge score van het dit
directoraat-generaal voor een groot deel veroorzaakt door opdrachten aan het agentschap Senter en één dossier waarvan de afsluiting afhankelijk is van medewerking van buitenlandse autoriteiten. Zonder deze dossiers komt het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen uit op een percentage van 1,05.
De AD waarschuwde het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen ervoor te waken niet te gemakkelijk de einddatum van een project te verlengen en wees op de bepalingen die gelden voor een termijnverlenging.
De directie FEZ adviseerde in dit verband het Directoraat-Generaal om termijnverlengingen vast te leggen in de betreffende projectdossiers.
Resumerend meent de Rekenkamer dat de verbeteringen in het verplich- tingenbeheer over 1998 zodanig zijn dat er geen sprake is van noemens- waardige tekortkomingen. Wel dringt zij erop aan in de procedure inzake het verplichtingenbeheer goed vast te leggen wanneer sprake is van een te lang openstaande verplichting en dit eveneens te doen bij de motive- ring van de termijn waarmee de financieel-administratieve afwikkeling van het betreffende project wordt verlengd.
2.9.2 Toezicht op uitvoeringsorganisaties
De Rekenkamer merkte in haar rechtmatigheidsonderzoek over 1997 op dat het Directoraat-Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrek- kingen onvoldoende toezag op zijn uitvoeringsorganisaties buiten het ministerie. Dit bleek ook over 1998 het geval te zijn, hetgeen de Reken- kamer als een tekortkoming heeft aangemerkt. Het directoraat-generaal heeft inmiddels toegezegd per instrument een inventarisatie te maken omtrent de gewenste en de beschikbare informatie. In 1999 zal bekeken worden op welke wijze de implementatie van het toezicht gestalte kan krijgen.
2.9.3 Energieonderzoek Centrum Nederland
De raamovereenkomst tussen het Ministerie van EZ en het Energie- onderzoek Centrum Nederland (ECN) over de financiering van de ECN is tot op heden nog steeds niet opgesteld. Volgens de financieringsbrief
waarin het ECN over 1997 een Algemene Rijksbijdrage werd toegekend, zou deze overeenkomst in 1998 ingaan.
De Rekenkamer heeft dit aangemerkt als een tekortkoming.
2.9.4 Conclusie
De Rekenkamer merkt het gebrekkige toezicht door het Directoraat- Generaal voor de Buitenlandse Economische Betrekkingen op zijn uitvoeringsorganisaties en het ontbreken van een raamovereenkomst tussen het Ministerie van EZ en het ECN aan als tekortkomingen.
geen noemenswaardige tekortkomingen geconstateerd
tekortkomingen geconstateerd
ernstige tekortkomin- gen geconstateerd x
2.10 Transactie-uitgaven en -ontvangsten 2.10.1 Naleving Europese aanbestedingsregels
In het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 1997 merkte de Reken- kamer op dat de oplevering van gegevens voor het statistisch overzicht voor de Europese Commissie niet gecoördineerd plaatsvond. Inmiddels is deze coördinatie in handen gelegd van de directie Interne Zaken van het ministerie.
Naar aanleiding van een door het Ministerie van EZ uitgevoerd rijksbreed onderzoek naar de naleving van de Europese aanbestedingsregels is gebleken dat het ministerie zelf de richtlijnen onvoldoende naleefde. Dit heeft ertoe geleid dat het Ministerie in 1999 een plan van aanpak inzake Europees aanbesteden heeft opgesteld dat voorstellen bevat om naleving van de regels en de controle daarop te verbeteren. Het ministerie is bezig om een gewijzigde leidraad Europese Aanbestedingen op te stellen.
De AD heeft eveneens vastgesteld dat de regels inzake Europese
aanbesteding niet werden nageleefd. Voorts constateerde deze dienst dat dienstonderdelen niet vaak genoeg juridisch advies inwonnen bij de directie Wetgeving Juridische Zaken van het ministerie over interpretatie- verschillen rond het Europees aanbesteden.
De Rekenkamer merkt de onvoldoende naleving van de Europese aanbestedingsregels aan als een tekortkoming.
2.10.2 Economische Voorlichtingsdienst
De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de werking van de AO bij de Economische Voorlichtingsdienst over het geheel genomen nog niet van voldoende niveau was. Zo zijn voor projectgebonden kosten zoals representatiekosten, en voor de wijze van verantwoording daarvan, geen duidelijke normen en regels gesteld. Taxikosten die via de directie Interne Zaken zijn besteld en aan de Economische Voorlichtingsdienst zijn doorbelast, bleken niet goed controleerbaar en werden achteraf geautori- seerd. Voorts was door ontoereikend contractbeheer sprake van onjuiste toepassing van de Europese aanbestedingsregels dan wel van slecht zicht op de juiste toepassing ervan.
De Rekenkamer merkt deze punten aan als een tekortkoming.
2.10.3 Centraal Bureau voor de Statistiek
Bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) vertoonde de werking van
