In het rechtmatigheidsonderzoek 1997 werd over 1998 een bezwaar-onderzoek aangekondigd bij het agentschap Senter van het Ministerie van EZ. Aanleiding tot het bezwaaronderzoek waren de al jaren durende onduidelijkheden rond het voorzieningenbeleid. Een voorziening is een balanspost die wordt gevormd bij verplichtingen of risico’s waarvan de omvang onzeker is maar wel op redelijke wijze kan worden ingeschat.
Naar de mening van de minister van Financiën werden over 1996 ten onrechte voorzieningen gevormd. Over 1997 stelde de Rekenkamer vast dat de onduidelijkheden nog steeds niet geheel waren opgelost.
Omwille van een ordelijk en controleerbaar financieel beheer verlangt de Rekenkamer een op schrift gesteld voorzieningenbeleid dat in
overeen-stemming is met relevante wet- en regelgeving en waarin kaders, proce-dures en regelgeving inzake voorzieningen zijn opgenomen. Met een dergelijk beleid is het mogelijk de relatie tussen Senter en het Ministerie van EZ en de processen binnen dit ministerie transparant te maken, waardoor aan alle betrokken partijen (onder andere Senter, de directie FEZ, de AD en de Rekenkamer) een toetsingskader wordt geboden.
De Handleiding Agentschappen maakt deel uit van de relevante wet- en regelgeving en sluit op haar beurt aan bij algemeen aanvaarde grond-slagen voor de financiële verslaggeving, zoals opgenomen in het Burgerlijk Wetboek (boek 2, titel 9) en in de Richtlijnen voor de Jaarver-slaggeving.
In verband met het tijdstip van de uitvoering van het onderzoek waren de cijfers van de financiële verantwoording 1997 aanvankelijk het uitgangs-punt voor het bezwaaronderzoek. De totalen van de balans van Senter per 31 december 1997 bedroegen circa f 26,1 miljoen. De hierin begrepen voorzieningen waren groot circa f 6,0 miljoen. Teneinde de ontwikkelingen in de voorzieningen in 1998 te kunnen volgen, zijn vervolgens deze cijfers vergeleken met die van de balans per 31 december 1998.
Onderstaande tabel geeft de samenstelling van de voorzieningen van Senter ultimo 1998 weer, alsmede het verloop van deze voorzieningen in 1998 (bedragen x f 1 000):
Naam voorziening Voorziening
1 januari 1998
Dotatie Onttrekking Voorziening 31 december 1998
Personeel 2 088 662 504 2 246
Informatisering 3 623 1 937 2 267 3 293
Millennium 250 0 0 250
Herhuisvesting 0 231 0 231
Totaal 5 961 2 830 2 771 6 020
In het overzicht zijn niet begrepen de voorzieningen die in mindering op de activa zijn gebracht. Hierbij kan worden gedacht aan de voorziening
«Onderhanden werk» en de voorziening «Dubieuze debiteuren». Deze voorzieningen gaven de Rekenkamer, gezien het niveau ervan ten opzichte van het bedrag van het betreffende activum, geen aanleiding tot opmer-kingen. Om die reden komen ze in het vervolg van dit rapport niet aan de orde.
De personeelsvoorzieningen omvatten:
– de voorziening «Schaalformatieverschillen» (circa f 1,7 miljoen per 31 december 1998), bedoeld ter dekking van kosten als gevolg van de per 1 januari 1997 doorgevoerde reorganisatie, waarbij medewerkers op een lager niveau zijn ingezet dan waarop zij zijn ingeschaald; en – in de toekomst ten laste van Senter komende kosten bij ziekte en
wachtgeld.
De informatiseringsvoorzieningen bestaan uit:
– de voorziening «Sirius», bestemd voor afronding en implementatie van een nieuwe informatiehuishouding voor Senter (het Siriussysteem genoemd); en
– de voorziening «Professionalisering Facilitair Bedrijf», waarmee Senter de kwaliteit van de dienstverlening van dit eigen onderdeel op het vereiste professionele niveau wil brengen.
De voorziening «Millennium» betreft een boekhoudpakket dat bij de overgang naar een nieuw millennium niet goed zal functioneren als geen
maatregelen worden genomen. Voor de financiering van een nieuw, millenniumbestendig boekhoudpakket is een voorziening gevormd.
In 1998 heeft Senter een start gemaakt met het onderzoek naar de herhuisvesting van de Haagse vestiging. De kosten van de externe ondersteuning zijn in 1998 ten laste van de daarvoor gevormde voorziening gedoteerd.
3.2 Bevindingen en oordelen
3.2.1 Wet- en regelgeving: status en naleving
De Handleiding Agentschappen wordt door alle in het onderzoek betrokken partijen als maatgevend beschouwd voor het voorzieningen-beleid. Dit geldt ook voor de voorschriften van het Burgerlijk Wetboek, boek 2, titel 9 en voor de relevante gedeelten van de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving. De eerste categorie wordt wel in de Handleiding als referentiekader genoemd, de laatste categorie niet.
Hiermee heeft de Handleiding voor Senter een belangrijkere status dan valt op te maken uit het begeleidend schrijven van de minister van Financiën. Deze kwalificeert de Handleiding als een hulpmiddel datkan worden toegepast.
De Rekenkamer concludeert hieruit dat er onduidelijkheid bestaat over de status van de Handleiding bij de toepassing ervan in het kader van het voorzieningenbeleid.
Senter heeft bij de vorming van voorzieningen de relevante wet- en regelgeving gerespecteerd. Wel heeft Senter bij de bepaling van achter-stand in de informatiehuishouding die aanleiding vormde tot de
voorziening «Sirius», deze wet- en regelgeving ruim geïnterpreteerd. Voor investeringen om achterstand in de informatiseringshuishouding weg te werken, mag op grond van weten regelgeving een voorziening worden gevormd; voor investeringen in vernieuwingen mag dat niet.
Het trekken van de scheidslijn tussen achterstand en vernieuwing is echter aan subjectieve overwegingen onderhevig, zeker als het gaat om inves-teringen in een informatiehuishouding waar deze fasen geleidelijk in elkaar overgaan. Om deze redenen kan vernieuwing niet worden aangetoond, ofschoon er naar de mening van de Rekenkamer wel indicaties zijn dat een deel van de uitgaven ook vernieuwing betreft.1 Hierdoor bestaat geen volledige zekerheid over de aanvaardbaarheid van de hoogte van de voorziening «Sirius» ultimo 1997. Deze onzekerheid wordt door de Rekenkamer als een inherente onzekerheid gekwalificeerd, gezien de aard van de investering.
De Rekenkamer concludeert hieruit dat voor een goede praktische toepassing de relevante wet- en regelgeving in verduidelijking behoeft in situaties dat voorzieningen op het gebied van de automatisering worden gevormd.
Bij de vorming van de voorzieningen «Schaalformatieverschillen», «Pro-fessionalisering facilitair bedrijf» en «Millennium» is naar het oordeel van de Rekenkamer de wet- en regelgeving nageleefd.
3.2.2 Transparantie
Senter stelde ultimo 1998 een voorzieningenbeleid op schrift. Dit behoeft evenwel op een aantal punten verbetering, hetgeen moge blijken uit het volgende.
In het voorzieningenbeleid is niet vastgelegd welke gedragslijn Senter wil hanteren voor de communicatie met het departement, indien zich buiten
1Zo heeft Senter opdrachtgevers bereid gevonden om een deel van de voorziene uitgaven te betalen. In een situatie van louter achterstand zou volgens de Rekenkamer de economisch rationeel handelende opdracht-gever niet bereid zijn geweest dit te doen, maar zou hij veeleer hebben aangedrongen op gedeeltelijke terugbetaling van de service-kosten.
de reguliere jaarcyclus van jaarwerkplan (de jaarlijkse begroting van Senter), halfjaarbericht en jaarverslag onverwachte en ingrijpende ontwikkelingen bij Senter voordoen die consequenties hebben voor de voorzieningen.
Het voorzieningenbeleid maakt voorts niet duidelijk of, en zo ja bij welke voorzieningen de Secretaris-Generaal of zijn plaatsvervanger zijn goedkeuring moet hechten aan de plannen van Senter, wil er sprake zijn van een verplichting die als basis voor een voorziening kan dienen.
De stukken van de reguliere jaarcyclus maken niet altijd voldoende duidelijk hoe mutaties in de voorzieningen voortvloeien uit de ontwikke-lingen in de bedrijfsvoering.
Ten slotte moet het op schrift gestelde voorzieningenbeleid nog worden geaccordeerd door de directie van Senter en het Ministerie van EZ.
3.2.3 Consistentie
Het voorzieningenbeleid is over het algemeen consistent. Dat wil zeggen dat in elk jaar en bij elke voorziening dezelfde uitgangspunten worden gehanteerd. Wel merkte de Rekenkamer op dat Senter impliciet als uitgangspunt hanteerde dat uren van de vaste medewerkers van Senter niet worden meegenomen bij de bepaling van de hoogte van voorzie-ningen. Dit is op zichzelf een juist uitgangspunt, omdat aldus een duidelijk scheiding blijft bestaan tussen de reguliere bedrijfsactiviteiten van Senter en die welke betrekking hebben op de voorzieningen. In het voorzieningen-beleid is het uitgangspunt evenwel niet expliciet vermeld.
3.2.4 Toereikendheid toezicht directie
Financieel-Economische Zaken De Rekenkamer is van mening dat de vastlegging van het toezicht door de directie FEZ op het voorzieningen-beleid van Senter verbetering behoeft. Dit moge blijken uit het volgende.
– De opzet van het toezicht door de directie FEZ op de (mutaties in de) voorzieningen van Senter is niet uitgewerkt in het toezichtsplan van de directie FEZ.
– De informatievoorziening van Senter naar de directie FEZ is te vaag beschreven in de Managementafspraken.1Volstaan is met de formulering «gebruikelijke financiële rapportages».
Voorts wijst de Rekenkamer op de volgende punten, die meer formeel van aard zijn:
– Het stelsel van afspraken is niet eensluidend in de aanduiding van degene die namens het ministerie als aanspreekpunt voor Senter fungeert.
– De plaatsvervangend Secretaris-Generaal heeft tot op heden zijn goedkeuring van halfjaarberichten en werkplannen niet schriftelijk laten vastleggen door de directie FEZ.
3.2.5 Rol Accountantsdienst
De AD rapporteerde tot op heden niet rechtstreeks aan de plaatsver-vangend Secretaris-Generaal over bevindingen inzake de naleving van het voorzieningenbeleid door Senter. Op grond van de deskundigheid van de AD op het gebied van voorzieningen en jaarverslaggeving ligt dit naar de mening van de Rekenkamer wel in de rede.
1De Managementafspraken tussen Senter en de Secretaris-Generaal, gedateerd 4 januari 1994.
3.2.6 Eindoordeel
Het is de Rekenkamer gebleken dat Senter, ondanks de reeds jaren bestaande onduidelijkheid in het voorzieningenbeleid, bij de vorming van voorzieningen de relevante wet- en regelgeving heeft gerespecteerd. Ook waardeert zij het dat Senter inmiddels voortgang heeft geboekt bij het opstellen van een voorzieningenbeleid. De Rekenkamer maakt dan ook geen bezwaar als bedoeld in artikel 55, eerste lid van de Comptabili-teitswet.
3.3 Aanbevelingen
De Rekenkamer beveelt het agentschap Senter aan om in het voorzie-ningenbeleid een gedragslijn op te nemen voor communicatie met het departement, indien zichbuiten de reguliere jaarcyclus onverwachte en ingrijpende ontwikkelingen in de bedrijfsstrategie en -voering mochten voordoen die consequenties hebben voor de voorzieningen. In de gedragslijn dient vastgelegd te worden wanneer en hoe Senter dergelijke ontwikkelingen moet melden bij het ministerie.
Het voorzieningenbeleid moet ook antwoord geven op de vraag of, en zo ja wanneer de plaatsvervangend Secretaris-Generaal zijn goedkeuring moet geven aan een door Senter voorgestelde voorziening, wil er sprake zijn van een dusdanig «harde» verplichting dat een voorziening gerecht-vaardigd is.
Voorts dient in het voorzieningenbeleid een gedragslijn te worden opgenomen, waarin is vastgelegd dat kosten van het vaste bestand aan werknemers niet zullen worden voorzien.
Vervolgens zou de vastlegging van dit beleid moeten worden geaccor-deerd door de directie van Senter en het Ministerie van EZ. Het voorzie-ningenbeleid is aan veranderingen onderhevig, het dient dan ook periodiek te worden herzien.
Omwille van de transparantie zouden in het vervolg in de stukken van de reguliere jaarcyclus de mutaties in de hierin opgenomen voorzieningen zodanig moeten worden toegelicht, dat deze logisch voortvloeien uit de ontwikkelingen in de bedrijfsvoering.
Het verdient aanbeveling dat Senter, behalve tussen het facilitair bedrijf en de andere organisatieonderdelen, ook met de opdrachtgevers zoge-heten «service level agreements» of beheersovereenkomsten afsluit waarin het serviceniveau van informatisering wordt vastgelegd. Daarmee heeft men een goede maatstaf voorhanden om mogelijke achterstand in de serviceverlening te meten.
De Rekenkamer beveelt de directie FEZ aan haar toezichtsplan aan te vullen met een passage over voorzieningen, opgesteld op basis van een eigen jaarlijkse risicoanalyse. In deze passage moet duidelijk naar voren komen welke bepalingen uit de Managementafspraken, de instellings-besluiten, de werkafspraken en het statuut door de directie FEZ op naleving worden getoetst.
Ook beveelt de Rekenkamer de directie FEZ aan om in de Management-afspraken nader te preciseren waaruit de aan haar gerichte informatie-voorziening van Senter dient te bestaan. Voorts zou de directie FEZ de goedkeuring door de plaatsvervangend Secretaris-Generaal schriftelijk vast dienen te leggen.
De Rekenkamer beveelt aan dat de AD rechtstreeks aan de plaatsver-vangend Secretaris-Generaal rapporteert over bevindingen inzake de
naleving van het voorzieningenbeleid. Coördinatie met het toezicht door de directie FEZ is hierbij uiteraard nodig.
3.4 Reactie minister
In haar antwoord zegde de minister toe in de meeste gevallen aan de aanbevelingen van de Rekenkamer te zullen voldoen. Hierbij plaatste zij de volgende kanttekeningen.
Rechtstreekse rapportering door de AD aan de plaatsvervangend Secretaris-Generaal over de naleving van het voorzieningenbeleid zou volgens de minister betekenen dat een gelegenheidsonderwerp wordt toegevoegd in de rapportagestructuren.
Wat de door de Rekenkamer aanbevolen communicatie met het depar-tement betreft verwees de minister naar de bespreking van de stukken van de reguliere jaarcyclus met de plaatsvervangend Secretaris-Generaal en de directie FEZ.
3.5 Nawoord Rekenkamer
De Rekenkamer benadrukt dat zij niet wil inbreken in bestaande rapportage- en communicatiestructuren, doch hierop een aanvulling voorstelt. Zij wijst erop dat naar haar mening in deze structuren ruimte moet zijn voor het rechtstreeks melden en bespreken van onverwachte en ingrijpende ontwikkelingen in de bedrijfsstrategie en bedrijfsvoering, die consequenties kunnen hebben voor de voorzieningen.
4 FINANCIËLE VERANTWOORDING