Extremistische en racistische vormen van meningsuiting door politieambtenaren, rijkswachters en militairenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
JEROEN VAN NIEUWENHOVE*
Hoever gaat het recht op vrije meningsuiting van een politieambtenaar? Een persoon die een openbaar ambt opneemt, aanvaardt dat hij onderworpen is aan een aantal deontologische verplichten. Deze houden in de praktijk een beperking van een aantal grondrechten in. Deze beknottingen kunnen echter niet absoluut zijn. Ze moeten een evenwicht uitmaken tussen de individuele rechten en vrijheden van de burger en het recht van de maatschappij op een onpartijdig en efficient bestuur. Aan de hand van de Belgische politiewetgeving en de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens gaat Jeroen van Nieuwenhove op zoek naar dit evenwicht.
iFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.nleidingFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Op 25 september zond de RTBf in het magazine ‘L'hebdo’ een reportage uit over extreem rechts in Verviers. In een interview met de toenmalige hoofdcommissaris stak deze zijn sympathie voor een extreem-rechtse partij niet onder stoelen of banken. Deze sympathie ging zo ver dat de betrokkene in zijn kantoor pamfletten, affiches en zelfklevers van de partij had opgehangen. Hierover ondervraagd door een lid van de Kamer, drukte de minister van binnenlandse zaken zijn voornemen uit “d'amender la nouvelle loi communale à ce propos afin qu'il soit réglementairement interdit aux membres de la police communale de manifester publiquement leurs opinions politiques et de se livrer ouvertement à des activités
politiques”. Wil de minister het kind met het badwater weggooien?
Problemen in verband met racistisch gedrag van ordehandhavers zijn een actueel probleem. In de Verenigde Staten beleefde het fenomeen hoogdagen in de publieke opinie en in de media met de zaak Rodney King en het proces van O.J. Simpson.
De juridische beoordeling van de hierboven beschreven feiten is niet zo eenvoudig. Ambtenaren in het algemeen en politieambtenaren, rijkswachters en militairen in het bijzonder hebben bepaalde
verplichtingen die zij moeten nakomen op het vlak van hun gedrag en hun activiteiten, zowel binnen als buiten dienstverband. Anderzijds beschikken zij in beginsel, net zoals particulieren over grondrechten zoals de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vergadering en vereniging en het recht om zich verkiesbaar te stellen. De vraag of extreem-rechtse en racistische gedragingen en uitspraken getolereerd kunnen worden, hangt dan ook af van de afweging tussen deze grondrechten en de beperkingen die eraan kunnen worden aangebracht, gelet op het bijzonder statuut van politieambtenaren, rijkswachters en militairen.
rFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.echten en plichten van ambtenarenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. AlgemeenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Ambtenaren zijn door het aanvaarden van hun ambt onderworpen aan verschillende verplichtingen. Op het stuk van meningsuitingen door ambtenaren kunnen voornamelijk de volgende beginselen worden aangehaald, die men terugvindt in het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het Rijkspersoneel.
dFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.e discretieplichtFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
In de eerste plaats is er een discretieplicht, die erin bestaat dat men bepaalde gegevens waarover men uit hoofde van zijn ambt1 beschikt, niet mag verspreiden. Hoe ver deze verplichting reikt, moet van geval tot
* assistent, K.U.Leuven, instituut voor constitutioneel recht
1 Zie hierover D
EL
UYCK, E., "Vrijheid van mening, vrijheid van meningsuiting en personen in openbare
dienst", T.B.P., 1980, 22-24; O
PDEBEECK, I., “Is spreken van de kant van de ambtenaar nog steeds zilver en
zwijgen goud?", in Openbaarheid en openheid van bestuur: (on)begrensde mogelijkheden?, Brugge, Die Keure,
geval beoordeeld worden. Zo speelt de discretieplicht in elk geval wanneer het gaat om private gegevens over particulieren. Hieraan correspondeert het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer dat de betrokken particulier tegen de overheid kan doen gelden indien een ambtenaar dergelijke private gegevens zou bekend maken aan derden. Dit beginsel berust in belangrijke mate op de visie dat de administratie een gesloten huis is. Deze principiële beslotenheid van het overheidsapparaat bleek echter niet houdbaar, wat ook blijkt uit de recente ontwikkelingen inzake de openbaarheid van bestuur. De ambtenaar is mondiger geworden en heeft het recht op vrije meningsuiting, behalve in een aantal gevallen2.
In het geval van racistische vormen van meningsuiting zoals in het geval dat aan het begin van deze bijdrage werd weergegeven, komt de discretieplicht niet zozeer in het gedrang, aangezien het veelal zal gaan om persoonlijke politieke overtuigingen en niet over dossiers van de dienst.
dFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.e loyauteitsverplichtingFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
In de tweede plaats is er een loyauteitsverplichting, een plicht tot trouw aan de staat en aan de geldende rechtsnormen3, die ook tot uiting komt in de eed die federale ambtenaren afleggen4. Zo druisen onder meer staatsondermijnende activiteiten in tegen deze verplichtingen5. Het deelnemen aan groeperingen die de democratische staatsinstellingen aanvallen of het actief vertolken van dergelijke opvattingen is een reden om uit zijn ambt ontzet te worden. Deze verplichting mag evenwel niet te ruim worden opgevat: in de eerste plaats zijn handelingen vereist. Het louter sympathiseren met dergelijk gedachtengoed kan immers moeilijk worden opgespoord, tenzij het wordt veruitwendigd.
Bovendien kan men niet de veruitwendiging van eender welke extreme politieke opvatting als strijdig met de loyauteitsverplichting beschouwen. Het lidmaatschap van een terrorristische organisatie kan wel worden beschouwd als strijdig met de loyauteitsverplichting, maar er kan worden betwijfeld of hetzelfde het geval is voor het lidmaatschap van eender welke extremistische politieke partij, zolang die de grondbeginselen van de democratische staat en de geldende rechtsnormen respecteren6.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.de verplichting tot terughoudendheidFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
In de derde plaats is er een verplichting tot terughoudendheid, waarbij men zich moet onthouden van handelingen die het vertrouwen van het publiek in de onpartijdigheid van de dienst kunnen aantasten7. De
1991, 43-59 en V
ELAERS, J., De beperkingen van de vrijheid van meningsuiting, Antwerpen, MAKLU, 1991, II, 629-635.
2 Zie artikel 7 van het K.B. van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het Rijkspersoneel, zoals vervangen door het K.B. van 26 september 1994, B.S., 1 oktober 1994.
3 Deze verplichting wordt weergegeven in artikel 10 van het K.B. van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het Rijkspersoneel. Zie D
EL
UYCK, E., o.c., 19-20 en V
ELAERS, J., o.c., 617-625.
4 Zie artikel 2 van het decreet van 20 juli 1831 “concernant le serment à la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative”, Bull.off., LXXVI.
5 Zie hierover R
IGAUX, F. en D
ELPÉRÉE, F., "Le loyalisme constitututionnel", J.T., 1977, 353-358.
6 V
ELAERS
, J., o.c., 620: “Slechts het actief propageren van politieke ideologieën waarin de basisvoorwaarden van de democratische rechtsstaat worden miskend, kan als een schending van de loyauteitsverplichting worden beschouwd.”
7 Zie artikel 11 § 1 van het K.B. van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het Rijkspersoneel. Zie D
EL
UYCK, E., o.c., 21-22 en 24-26 en V
ELAERS, J., o.c., 625-629.
burgers hebben immers recht op een gelijke behandeling door de overheid en de openbare diensten8. De verplichting tot terughoudendheid gaat evenwel verder dan een loutere eis tot gelijkheid van de gebruikers van de openbare dienst: de ambtenaar mag de eer en de waardigheid van zijn ambt niet in het gedrang brengen. Het beginsel is echter vaag en moeilijk te af te lijnen, zeker voor wat betreft het begrip "eer en waardigheid van het ambt". Of deze verplichting werd geschonden, moet in concreto worden beoordeeld, rekening houdend met de aard, het niveau en de eigen kenmerken van het ambt9.
De plicht tot terughoudendheid is wellicht het meest belangrijk voor leden van de rechterlijke macht10. Aan hun terughoudendheidsplicht correspondeert immers het grondrecht van elke burger op een onpartijdige rechter11. De verplichting tot terughoudendheid is eveneens een belangrijk beginsel voor
politieambtenaren en rijkswachters, die instaan voor ordehandhaving en die taken van gerechtelijke politie vervullen12. Deze politionele en gerechtelijke taken vereisen immers een objectief, onpartijdig en integer optreden ten aanzien van de burger13.
Wanneer men deze beginselen toepast op de feiten die aan het begin van deze bijdrage werden
weergegeven, kan men zich afvragen hoe de betrokken politieambtenaar nog onbevangen vaststellingen kan doen in het kader van een opsporingsonderzoek ten aanzien van een migrant. Misschien beschikt de betrokkene over de intellectuele soepelheid om op een dergelijk moment zijn politiek gedachtengoed ‘uit te schakelen’, maar het vertrouwen van de burger in zijn onbevangen optreden lijkt alleszins geschonden te zijn.
SFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.pecifieke bepalingen voor ambtenaren van de gemeentepolitie, rijkswachters en militairenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
De hierboven beschreven algemene beginselen zijn niet zonder meer toepasbaar op politieambtenaren, rijkswachters en militairen. Voor de twee laatsten moet het statuut immers volgens de Grondwet bij wet worden vastgesteld. In elk geval komen tussen de specifieke rechten en plichten voor politieambtenaren, rijkswachters en militairen de voormelde beginselen voor. Ze worden hier dan ook niet herhaald. In het volgende overzicht wordt vooral aandacht besteed aan de beperkingen die gelden op het stuk van de vrijheid van meningsuiting.
leden van de gemeentepolitie
De belangrijkste bron voor specifieke verplichtingen voor politieambtenaren vormt de nieuwe gemeentewet14. Recent werd het wettelijk tuchtrechtelijk statuut voor politieambtenaren gewijzigd.
8 Artikelen 10 en 11 G.W.
9 V
ELAERS
, J., o.c., 627.
10 Zie bv. Cass., 14 mei 1987, Arr.Cass., 1986-87, 1210 (een voorafgaande toestemming van een hiërarchisch meerdere kan worden vereist vooraleer een magistraat zich kan laten interviewen); Cass., 15 maart 1951,
Arr.Verbr., 1950-51, 401 (een staatsraad van de Raad van State wordt een tuchtmaatregel opgelegd omwille van het feit dat de betrokkene lessen gaf over het communistische gedachtengoed en aldus het vertrouwen in zijn onafhankelijkheid en in zijn onpartijdigheid schokte).
11 Artikel 6 § 1 EVRM.
12 Artikelen 14 en 15 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, B.S., 22 december 1992.
13 Voor een toepassingsgeval: R.v.St., Stevens, nr 26 106, 22 januari 1986.
14 Er zijn nog andere verplichtingen. Zo bepaalt artikel 1, 3 van het K.B. van 27 december 1990 houdende de
algemene bepalingen betreffende de aanwerving en de benoeming van de hulpagent van politie (B.S., 9 februari
Een aantal concrete verboden vindt men terug in de nieuwe gemeentewet15. Tuchtstraffen kunnen onder meer worden opgelegd indien men tekortkomt aan de “beroepsplichten” of voor handelingen die “de waardigheid van het ambt in het gedrang brengen16”. Het is duidelijk dat een dergelijk ruime omschrijving een grote appreciatiebevoegdheid laat aan de tuchtrechtelijke instantie, in casu de gemeenteraad17. De omzendbrief van 24 maart 199218 preciseert wat onder beide begrippen verstaan moet worden, geïnspireerd door de rechtspraak van de Raad van State. De beroepsplichten omvatten de plicht tot loyauteit, continuïteit, gehoorzaamheid, ijver en efficiëntie, neutraliteit, onkreukbaarheid, de discretie- en zwijgplicht, evenals de plicht tot aangifte. De hierboven beschreven feiten gaan in elk geval in tegen de plicht tot neutraliteit, die inhoudt dat een agent zijn ambt niet mag gebruiken om zijn overtuiging te verspreiden. In de mate dat een politieambtenaar sympathiseert met of meewerkt aan staatsgevaarlijke activiteiten kan ook de plicht tot loyauteit in het gedrang komen, die inhoudt dat men geen activiteiten mag ontplooien die in tegenspraak zijn met de Grondwet en met de wetten van het Belgische volk.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. rijkswachtersFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Het tuchtrechtelijk statuut van het personeel van de rijkswacht vindt men terug in de wet van 27 december 197319. Zo mogen de rijkswachters geen afbreuk doen aan de onpartijdigheid die de burgers van hen mogen verwachten en moeten zij elke handeling of houding vermijden waardoor dit vermoeden van onpartijdigheid zou kunnen worden aangetast20. Zij moeten eerbied betonen aan de Koning, de andere gestelde machten en de openbare instellingen21. Onverminderd de specifieke plichten genieten zij evenwel dezelfde grondrechten als de andere burgers22.
Zoals later zal blijken wilde de wetgever een meer verregaande beperking aan de politieke activiteiten van rijkswachters opleggen, maar deze bepaling werd door het Arbitragehof vernietigd.
mFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.ilitairenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
1991) dat men voor een benoeming in de graad van hulpagent van politie van onberispelijk gedrag moet zijn. In de praktijk zal dit neerkomen op de verplichting om een getuigschrift van goed zedelijk gedrag voor te leggen.
15 Het betreft vooral het verbod om te fungeren als waker voor bijzondere personen (bv. als lijfwacht) (artikel 195 N.Gem.W.) en om handel te drijven of om enige betrekking uit te oefenen die als onverenigbaar met hun ambtsbezigheden kan beschouwd worden (artikel 216 N.Gem.W.).
16 Artikel 282 N.Gem.W.
17 Artikel 287 N.Gem.W.
18 Omzendbrief POL 43 van 24 maart 1992 ter toelichting van de tuchtregeling van de agenten van de gemeentepolitie, B.S., 3 april 1992.
19 Artikelen 24/1-12 van de wet van 27 december 1973 betreffende het statuut van het actief kader van het operationeel korps van de rijkswacht, B.S., 25 januari 1974. In tegenstelling tot de gewone federale ambtenaren, waarvan de Koning het statuut vastlegt op grond van artikel 107 G.W., vereist artikel 184 G.W. dat de
organisatie van de Rijkswacht bij wet wordt geregeld.
20 Artikel 24/3, tweede lid, 3 en 4 van voormelde wet.
21 Artikel 24/3, tweede lid, 9 van voormelde wet.
22 Artikel 24/8 van voormelde wet.
De wet van 14 januari 1975 regelt het tuchtrechtelijk statuut van de krijgsmacht23. Net zoals het personeel van de Rijkswacht dienen ook zij alles te vermijden wat afbreuk kan doen aan de eer of de waardigheid van hun staat en van hun ambt en moeten zij zich onthouden van zich in te laten met enige activiteit die in strijd is met de Grondwet en de wetten van het Belgische volk24. Zij mogen zich in het leger niet inlaten met politieke activiteiten, maar mogen wel lid zijn van een politieke partij25.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.ambtenaren en grondrechtenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.AlgemeenFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Naast plichten hebben ambtenaren ook rechten. De vraag is evenwel of en in welke mate zij aanspraak kunnen maken op grondrechten.
Dat ambtenaren zich in hun hoedanigheid van ambtenaar kunnen beroepen op grondrechten is niet steeds zo evident geweest. Grondrechten zijn bepaalde, essentieel geachte subjectieve rechten waarop men zich kan beroepen, in de eerste plaats tegenover de overheid en in concreto tegenover organen van die overheid, die vaak ambtenaren zijn. In die zin lijkt het niet zo evident dat deze organen van die overheid in hun hoedanigheid van ambtenaar grondrechten geldend kunnen maken tegenover de overheid.
Volgens sommige rechtspraak in België zijn de grondwettelijke rechten en vrijheden enkel van toepassing op personen als particulier en niet op diezelfde personen in hun hoedanigheid van ambtenaar26. Deze stelling lijkt evenwel achterhaald: niet alleen is het onderscheid tussen deze twee hoedanigheden in concreto vaak moeilijk te onderscheiden, maar de idee dat een ambtenaar als ambtenaar geen aanspraak op grondrechten zou kunnen maken past niet meer in de hedendaagse opvattingen over grondrechten.
Uit de tekst van het Europees verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) zelf blijkt reeds dat de auteurs van het verdrag de
mogelijkheid voor ambtenaren om zich te beroepen op de verdragsbepalingen principieel aanvaardden27. Deze stelling werd bevestigd door het Europees Hof voor de rechten van de mens, dat in een arrest van 8 juni 1976 bevestigde dat militairen zich kunnen beroepen op bepalingen uit het EVRM28. In het licht van
23 Wet van 14 januari 1975 houdende het tuchtreglement van de krijgsmacht, B.S., 1 februari, err. B.S., 7 februari 1975. Net zoals voor de Rijkswacht moet het statuut van militairen bij wet worden geregeld en niet bij koninklijk besluit (artikel 182 G.W.).
24 Artikel 9, 4 en 5 van voormelde wet.
25 Artikel 15 § 1 van voormelde wet.
26 Zie onder meer R.v.St., 16 december 1980, nr. 20.811, Lievens t. Stad Aalst; R.v.St., 25 juli 1968, nr.
13.121, Wintraecken t. Stad Antwerpen.
27 Artikel 11 EVRM bepaalt immers dat wettige beperkingen worden aangebracht in de uitoefening van het recht van vergadering en van vereniging door leden van de gewapende macht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de staat.
28 EHRM, 8 juni 1976, Engel e.a. t. Nederland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 22, § 54.
die rechtspraak was het evident dat hetzelfde gold voor ambtenaren, wat bevestigd werd in een dubbelarrest van 28 augustus 198629.
Ook in recente Belgische wetgeving wint het beginsel terrein dat ambtenaren in de eerste plaats beschikken over (grond)rechten en dat beperkingen hierop kunnen worden aangebracht, maar niet zonder meer. Dit is vooral opvallend voor de discretieplicht van ambtenaren, waar de gematigde zwijgplicht werd omgevormd tot een beperkt spreekrecht30.
Deze principiële mogelijkheid voor ambtenaren om zich te beroepen op grondrechten betekent echter niet, zoals verder zal blijken, dat ambtenaren in dezelfde mate als particulieren over grondrechten in het algemeen en de vrijheid van meningsuiting in het bijzonder beschikken. Zij hebben immers een specifieke band met en staan in een bijzondere gezagsverhouding tot de overheid31. Dit maakt dat zij bepaalde beperkingen moeten ondergaan, onder meer op het stuk van de vrijheid van meningsuiting.
Een rechtvaardiging voor deze beperkingen wordt onder meer gevonden in het feit dat door de
ambtsaanvaarding ook stilzwijgend de lasten aanvaardt die erbij horen32. Dit zou ook blijken uit de eed die men doorgaans moet afleggen als ambtenaar33.
Het ligt eveneens voor de hand dat de beperkingen die opgelegd kunnen worden, variëren van geval tot geval. Een medewerker van de staatsveiligheid zal zich ongetwijfeld niet in dezelfde mate op bepaalde grondrechten kunnen beroepen als iemand die aan een loket werkt. In de mate dat de uitoefening van grondrechten in het algemeen en van de vrijheid van meningsuiting in het bijzonder indruist tegen de belangen van de overheid of tegen rechten van derden, kan de uitoefening van deze grondrechten worden beperkt.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.Vrijheid van meningsuitingFout! Bladwijzer niet gedefinieerd.
Reeds eerder werd er op gewezen dat de principiële zwijgplicht van ambtenaren werd omgevormd tot een beperkt spreekrecht, mede onder invloed van de gewijzigde opvattingen over de werking van het ambtenarenapparaat. Een ambtenaar is mondiger geworden en kan niet langer beschouwd worden als een radertje in een overheidsdienst.
De feiten die aan het begin van deze bijdrage werden beschreven betreffen een vorm van politieke meningsuiting. De aard van de functie die men als ambtenaar uitoefent verzet zich in een aantal gevallen tegen bepaalde politieke stellingnames. Om die reden kan de overheid de uitoefening van de vrije
29 EHRM, 28 augustus 1986, Glasenapp t. Bondsrepubliek Duitsland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 104,
§§ 48-50; EHRM, 28 augustus 1986, Kosiek t. Bondsrepubliek Duitsland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 105,
§§ 34-36.
30 Zie onder meer het eerder aangehaalde artikel 7 van het K.B. van 2 oktober 1937 houdende het statuut van het Rijkspersoneel, zoals vervangen door het K.B. van 26 september 1994, B.S., 1 oktober 1994.
31 . Zie V
ELAERS, J., o.c., I, 605.
32 . Zie hierover V
ELAERS, J., o.c., 614-616. De woonplaatsverplichting voor gemeenteambtenaren is een dergelijke last (artikel 145, tweede lid N.Gem.W.), die een beperking invoert op de vrijheid van beweging en van verblijf (zie artikel 12 BUPO en artikel 2 Prot. 4 EVRM).
33 . Zie R
IGAUX, F. en D
ELPÉRÉE, F., "Le loyalisme constitututionnel", J.T., 1977, 356 en V
ELAERS, J., o.c., 614 en 616, die terecht opmerkt dat ambtenaren in elk geval dan ook trouw zweren aan de grondrechten van de Belgische Grondwet.
Zie artikel 2 van het decreet van 20 juli 1831 “concernant le serment à la mise en vigueur de la monarchie constitutionnelle représentative”, Bull.off., LXXVI. Politieambtenaren leggen deze eed af in handen van de burgemeester; de
brigadecommissaris in handen van de provinciegoeverneur (artikel 221 Nieuwe Gemeentewet).
meningsuiting beperken. De beoordeling hangt af van de aard van de functie: ambtenaren die een belangrijke rol spelen in de werking van het overheidsapparaat moeten een grotere terughoudendheid aan de dag leggen dan anderen. Dit is ook het geval voor politieambtenaren en rijkswachters: zij staan niet alleen in voor de ordehandhaving, maar vervullen ook taken van gerechtelijke politie. Zij waken over de bescherming van de individuele rechten en vrijheden en over de democratische ontwikkeling van de maatschappij34. Hetzelfde is het geval voor militairen: zij kunnen aan stringentere beperkingen worden onderworpen dan andere personen, gelet op de eigenheid van hun functie35.
Ook aan de vrijheid van vereniging en vergadering, die nauw samenhangen met de vrijheid van meningsuiting, kunnen beperkingen worden aangebracht die verregaander zijn voor ambtenaren in het algemeen en militairen, rijkswachters en leden van de gemeentepolitie in het bijzonder36.
De beperkingen die de overheid aldus oplegt aan de vrije meningsuiting en de ermee verwante
grondrechten moeten verantwoord zijn. Volgens het EVRM moeten met dergelijke beperkingen immers één van de in het verdrag opgesomde doelen worden nagestreefd. Bovendien moeten de beperkingen nodig zijn in een democratische samenleving met het oog op deze doelen.
Dit betekent dat niet eender welke beperking is toegelaten: In een recent arrest over vrije meningsuiting in het leger stelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat, net zoals in de democratische samenleving die door het leger wordt beschermd, gedachtenwisselingen en discussie in het leger in beginsel moeten worden getolereerd. Enkel een dwingende noodzaak37 kan beperkingen op de vrije meningsuiting verantwoorden38. Deze redenering kan ook worden doorgetrokken naar politieambtenaren.
Welke beperkingen zijn dan toelaatbaar? In twee arresten stelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat de overheid het lidmaatschap van of het sympathiseren met extremistische politieke partijen voor ambtenaren kan verbieden39. Het Hof overwoog dat, ook al wilden de verdragssluitende partijen in het EVRM geen recht op toegang tot het ambtenarenapparaat vastleggen en ook al bevat het verdrag een specifieke beperking op het recht van vergadering en vereniging in hoofde van ambtenaren, hieruit zeker niet kan worden afgeleid dat het EVRM niet van toepassing zou zijn op ambtenaren40.
De Europese Commissie voor de Rechten van de Mens had in haar voorafgaandelijk verslag een uitvoerig onderzoek gewijd aan de vraag in welke mate de beperking van het recht op vrije meningsuiting verantwoord was. Het hield hierbij onder meer rekening met de historische context in de Duitse
34 Artikel 1 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, B.S., 22 december 1992.
35 EHRM, 8 juni 1976, Engel e.a. t. Nederland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 22, §§ 54 en 100. Zie ook ECRM, 12 oktober 1978, Arrowsmith t. Verenigd Koninkrijk, nr. 7050/75, Décisions et Rapports, Vol. 19, 5, § 85.
36 Artikel 11, tweede lid, laatste zin EVRM: “Dit artikel verbiedt niet, dat wettige beperkingen worden aangebracht in de uitoefening van deze rechten door leden van de gewapende macht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat”.
37 ”imperative necessity”.
38 EHRM, 19 december 1994, Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs en Gubi t. Oostenrijk, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 302.
39 EHRM, 28 augustus 1986, Glasenapp t. Bondsrepubliek Duitsland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 104;
EHRM, 28 augustus 1986, Kosiek t. Bondsrepubliek Duitsland, Série A: Arrêts et décisions, Vol. 105.
40 Glasenapp, §§ 48-50, Kosiek, §§ 34-36.
Bondsrepubliek. De commissie besloot in een van beide gevallen met een zeer nipte meerderheid tot een schending van artikel 10 EVRM41.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens plaatste zich op een zeer formeel standpunt en herkwalificeerde het probleem tot de vraag of de overheid de toegang tot het ambtenarenapparaat om bepaalde redenen mag ontzeggen, bijvoorbeeld omdat de betrokkenen niet de vereiste waarborgen bieden inzake trouw aan de Grondwet en aan de instellingen. Aldus kwam het Hof met een zeer ruime meerderheid tot de bevinding dat er geen schending was van artikel 10 EVRM. De precedentwaarde van dit dubbelarrest met betrekking tot de vrije meningstuiting van ambtenaren mag dan ook niet overschat worden.
Toch kan de overheid niet eender welke politieke activiteit van ambtenaren verbieden. Reeds in een van de voormelde commissiebeslissingen werd er op gewezen dat meningsuitingen door ambtenaren buiten de context van de dienst in beginsel
toegelaten zijn42. In een recent arrest treedt het Hof met een zeer nipte meerderheid terug in het spoor dat de Commissie reeds in de vorige zaken had uitgetekend43. Het feit dat een lerares militeerde voor de Duitse communistische partij en zich verkiesbaar stelde voor het parlement van Nedersaksen bleek op zich geen voldoende reden om de betrokkene te schorsen, aangezien zij zich niet tegende de
grondwettelijke democratische instellingen verzette en haar partij niet verboden was44. Uit dit arrest kan men onthouden dat de overheid weliswaar over een zekere appreciatiemarge beschikt, maar dat men de belangen van de overheid zorgvuldig moet afwegen tegenover de rechten van de ambtenaar45.
Een wet van 24 juli 1992 verbood de rijkswachters elke uiting van een bepaalde politieke overtuiging “in alle omstandigheden”, evenals het meewerken aan politieke organisaties46. Ondermeer deze bepaling werd voor het Arbitragehof aangevochten. Het Arbitragehof stelde dat met het oog op de ordehandhaving bepaalde beperkingen kunnen worden opgelegd aan de vrijheid van meningsuiting. De wetgever wilde een efficiënte en onpartijdige politiedienst die ten dienste staat van de overheden en de burgers en die de goede werking van de democratie handhaaft. Voorzover het enkel gaat om politieke stellingnamen en
41 ECRM, 11 mei 1984, Glasenapp t. Bondsrepubliek Duitsland, nr. 9228/80, partim weergegeven in A 104 (schending); ECRM, 11 mei 1984, Kosiek t. Bondsrepubliek Duitsland, nr. 9704/82, partim weergegeven in A 105 (geen schending).
42 ECRM, 11 mei 1984, Glasenapp t. Bondsrepubliek Duitsland, nr. 9228/80, partim weergegeven in A 104, § 128: “The Commission considers rather that the School Board owed a duty to the applicant to permit her to exercise her freedom of expression where this was being done wholly outside her work context and where it is not established that her opinions were in themselves a threat to the democratic order”.
43
EHRM, 26 september 1995, Vogt t. Bondsrepubliek Duitsland, A 323. Tien rechters stelden een schending van artikel 10 EVRM vast; negen waren een andere mening toegedaan.
44
Ibid., §§ 57-61.
45
Ibid., § 53: “It (...) falls to the Court, having regard tot the circumstances of each case, to determine whether a fair balance has been struck between the fundamental richt of the individual to freedom of expression and legitimate interest of a democratic State in ensuring that its civil service properly furthers the purpose enumerated in article 10, §2.”
46 Art. 24/9 van de wet van 27 december 1973 betreffende het statuut van het personeel van het actief kader van het operationeel korps van de rijkswacht, zoals gewijzigd door de wet van 24 juli 1992 tot wijziging van
sommige bepalingen betreffende de rechtstoestanden van het personeel van het actief kader van de rijkswacht, B.S., 31 juli 1992: “De personeelsleden moeten er zich in alle omstandigheden van onthouden openlijk uiting te geven aan hun politieke overtuiging en zich in te laten met politieke activiteiten.
Het is hun verboden zich aan te sluiten bij of hun medewerking te verlenen aan politieke partijen evenals aan
bewegingen, groeperingen, organisaties of verenigingen met politieke oogmerken”.
activiteiten die een uitgesproken openbaar karakter hebben, is deze beperking niet kennelijk onevenredig met het door de wetgever nagestreefde doel47. Ook het stakingsverbod werd door het Arbitragehof grondwettig bevonden48.
Het verbod om lid te zijn van of mee te werken aan politieke organisaties werd door het Arbitragehof echter strijdig bevonden met het gelijkheidsbeginsel, gecombineerd met de vrijheid van vereniging. Het loutere lidmaatschap of andere vormen van niet-openbare medewerking met politieke organisaties kan immers de neutraliteit of de beschikbaarheid van het rijkswachtkorps niet in de weg staan49. Het zou overigens vreemd zijn dat zulks verboden zou zijn voor rijkswachters en toegelaten voor militairen50. De wetgever kan in elk geval niet verhinderen dat politieambtenaren er bepaalde opvattingen op
nahouden. Hooguit kan de manifestatie, het naar buiten brengen van deze opvattingen, aan beperkingen worden onderworpen. Uit het arrest van het Arbitragehof zou men kunnen opmaken dat ‘openbare’
politieke stellingnamen verboden kunnen worden. Wat zijn openbare stellingnamen? Het vertolken van politieke opvattingen tijdens een familiefeestje buiten dienstverband en in burgerkledij lijkt duidelijk geen openbaar karakter te hebben. Quid voor een receptie op het stadhuis? Een personeelsfeest? Een bezoek aan het stamcafé?
De doelstelling van een neutraal rijkswacht- en politiekorps zal elke keer moeten worden afgewogen tegen de vrijheid van meningsuiting. Een dergelijke afweging is echter geen eenvoudige zaak. Het tentoonstellen van propagandamateriaal in de gebouwen van de dienst lijkt echter de grenzen van het toelaatbare ruimschoots te overschrijden.
Hierbij moet ook worden herinnerd aan de terughoudendheidsverplichting, die zich uitstrekt tot activiteiten en meningsuitingen, zelfs buiten dienstverband, en die van die aard zijn dat het vertrouwen van het publiek in de onpartijdigheid van de ambtenaar wordt aangetast of de eer en de waardigheid van het ambt in het gedrang komt.
Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd. extremistische en racistische vormen van meningsuitingFout!
Bladwijzer niet gedefinieerd.
Het geval dat aan het begin van deze bijdrage werd beschreven betrof een politieofficier die zijn
sympathie voor een extreem-rechtse politieke partij niet onder stoelen of banken stak. De inhoud van de mening of van de handeling is relevant bij de beoordeling van deze feiten.
De uiting van dergelijk gedachtengoed is in bepaalde omstandigheden strafbaar. Naast de toepassing van het gemeen strafrecht is er de zgn. antiracismewet51 en de antirevisionismewet52. Indien een
politieambtenaar vervolgd wordt voor feiten die strafbaar zijn volgens de genoemde wetsbepalingen zal er doorgaans ook overgegaan worden tot tuchtmaatregelen t.a.v. de betrokkene.
47 Arbitragehof, 15 juli 1993, nr. 62/93, B.S., 5 augustus 1993, B.3.3-5, met noot R
ENAULD, B., J.T., 1993, 823.
48 Ibid., B.3.10-12.
49 Ibid., B.3.6.
50 Artikel 15 § 1 van de wet van 14 januari 1975 houdende het tuchtreglement van de krijgsmacht.
51 Wet van 30 juli 1981 tot bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven daden, B.S., 8 augustus 1981, recent gewijzigd door de wet van 12 april 1994, B.S., 14 mei 1994. Deze wet is een uitvoering van de internationale verplichtingen voor België die voortvloeiden uit het VN-verdrag van 7 maart 1966 inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie.
52 Wet van 23 maart 1995 tot bestraffing van het ontkennen, minimaliseren, rechtvaardigen of goedkeuren van
de genocide die tijdens de Tweede Wereldoorlog door het Duitse nationaal-socialistische regime is gepleegd,
B.S., 30 maart 1995, err. B.S., 22 april 1995.
De toepassing van tuchtmaatregelen reikt echter verder dan die van de strafmaatregelen en is ook mogelijk wanneer de strafmaatregel niet toepasselijk is of wanneer het openbaar ministerie de zaak niet vervolgt. Van een ambtenaar kan immers een grotere voorzichtigheid worden verwacht dan de minimale gedragsnorm die de strafbepalingen aan elke burger opleggen, gelet op de eerder aangehaalde
algemene verplichtingen van de ambtenaren tot discretie, loyauteit en terughoudendheid. Zo kan men zich voorstellen dat bijvoorbeeld het systematisch onvriendelijk behandelen van vreemdelingen, zonder dat men hierbij de grenzen van het strafrechtelijk beteugelde overschrijdt, reeds het voorwerp kunnen uitmaken van tuchtrechtelijke maatregelen. Toch zullen ook hier de feiten een zekere graad van zwaarwichtigheid moeten bereiken. De vraag is waar de ondergrens kan worden aangezet. Hiermee moet ook rekening worden gehouden met het recht op vrije meningsuiting en privé-leven van de politieambtenaar.
Rekening houdend met het eerder aangehaalde arrest van het Arbitragehof moet onderlijnd worden dat men niet kan eisen van politieambtenaren en rijkswachters dat zij hun politieke en levensbeschouwelijke overtuigingen op algemene wijze prijsgeven. Het belijden van bepaalde politieke overtuigingen en geloofsovertuigingen kan op zich geen reden zijn om iemand aan tuchtrechtelijke of strafrechtelijke maatregelen te onderwerpen. Anderzijds is het bestrijden van racistische handelingen en uitspraken een legitiem doel dat de overheid kan nastreven, zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in een recent arrest benadrukte53. Het is niet toevallig dat in hetzelfde arrest het Hof een te lichtzinnige veroordeling van een journalist strijdig achtte met het recht op vrije meningsuiting.
De afweging tussen het recht op vrije meningsuiting enerzijds en de strafrechtelijke en tuchtrechtelijke beperkingen die aan dit recht kunnen worden aangebracht met het oog op de bestrijding van racisme, mede gelet op de terughoudendheidsplicht, moet dan ook met de nodige omzichtigheid betracht worden.
Zowel de vrije meningsuiting als de bestrijding van het racisme zijn kostbare rechtsgoederen in een democratische samenleving54. Van de beschermers van deze democratische samenleving, die
politieambtenaren, rijkswachters en militairen tenslotte zijn, kan men evenwel verwachten dat zij terzake ook enige omzichtigheid aan de dag leggen.
