DAYTON EN DE DUURZAME VREDE
Over theoretische benaderingen ter bevordering van een stabiele vrede tussen
etnische groepen in het naoorlogse Bosnië en Herzegovina
J.B. VAN DER MEULEN
S199831527 juni 2018 Dr. S. de Hoop Prof. Dr. M.G.J. Duijvendak Rijksuniversiteit Groningen
1
Inhoudsopgave
Inhoud
Inhoudsopgave ... 1
Inleiding ... 2
1 - Dayton en Lijphart’s Consociational Democracy ... 8
Grand Coalition ... 8
Mutual veto ... 10
Proportionality ... 11
Segmental Autonomy and Federalism ... 13
2 - Regulation versus Transformation ... 15
Conflict Transformation ... 15
Power-sharing ... 18
Coöperatie tussen politieke elites ... 21
Transitional Justice ... 26
3 - De Incomplete Vrede ... 30
Peace Triangle ... 30
Segregatie in staatsinstituties ... 33
Verkiezingen ... 35
Etnische politiek als invented tradition ... 38
4 - Theorieën ten Behoeve van de Duurzame Vrede ... 41
Decentralisatie ... 41
Politieke polarisatie als perpetuum mobilae ... 45
Conclusie ... 51
2
Inleiding
“The Dayton accords stopped the war in Bosnia and Herzegovina without ending it.”1 Het zijn de woorden van Brits diplomaat Charles Crawford, die tussen 1996 en 1998 in Bosnië woonde en werkte. Het land kwam destijds net uit een verwoestende burgeroorlog, een strijd die drie jaar duurde en meer dan honderdduizend mensen het leven kostte. Op 21 november 1995 werd in Ohio nabij de stad Dayton de vrede getekend door Alija Izetbegovic, Franjo Tuđman en Slobodan Miloševiç. Van hen was alleen Izetbegovic een Bosniër. Tuđman en Miloševiç, presidenten van respectievelijk Kroatië en Servië, namen deel aan de onderhandelingen in naam van de grote groepen etnische Kroaten en Serviërs die in Bosnië woonden. Crawford stelt dat het tekenen van dit akkoord het vechten beëindigde, maar dat de vrede gestoeld was op tegengestelde politieke belangen: “Dayton built the peace process around the very
political movements and leaders who conducted the war, thus entrenching a divisive ethnic approach to post-war Bosnian politics”.2
Crawford tekende zijn woorden op in 1998. Inmiddels zijn we twintig jaar verder, en kunnen we concluderen dat hij wat dat laatste betreft gelijk heeft gekregen. Met het Dayton-akkoord werd Bosnië opgedeeld in twee bestuurlijke regio’s die samen één staat vormen: de Republika Srpska (in het Nederlands vertaald de Servische Republiek, maar hier verder aangeduid met de originele naam om verwarring met de staat Servië te voorkomen) en de Federatie van Bosnië en Herzegovina. In de Republika Srpska (RS) is de bevolking overwegend Servisch, de bevolking van de Federatie bestaat voornamelijk uit Kroaten en Bosnische moslims ofwel Bosniaken. Het land is vanaf het moment dat het Dayton-akkoord getekend werd weliswaar niet meer in oorlog, maar van een complete vrede tussen deze etnische groepen binnen de grenzen van Bosnië is vooralsnog geen sprake. Raymond Detrez, professor Oost-Europese geschiedenis en cultuur aan de universiteit van Gent, onderschrijft dit. “Binnen Bosnië staan de twee
deelstaten niet alleen constitutioneel naast elkaar, maar ook militair tegenover elkaar” schrijft hij al in
1996.3 Daarbij is het ook nog eens zo dat de Kroaten en Bosniaken zich overduidelijk als afzonderlijke
groepen binnen de Federatie profileren. In 2000 had Bosnië nog drie afzonderlijke legers en drie afzonderlijke politiemachten. De centrale Bosnische regering heeft in de praktijk weinig macht en heeft
1 Charles Crawford: “The Balkan Chill: the Intrinsic Weakness of the Dayton Accords “Harvard International Review
(winter 1998): 1.
2 Crawford, 1.
3 Raymond Detrez. De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een Boedelscheiding (Antwerpen: Uitgeverij Hadewijch,
3 zich veelal te schikken naar het beleid dat de afzonderlijke entiteiten wensen te voeren.4 In het huidige decennium lijkt er nog altijd weinig veranderd. “Simply put, fear of the other remains the key currency of
Bosnian electoral politics, and the rhetoric of ethnic nationalism remains the most reliable path to political power”, Aldus Timothy Donais, assistant-professor Global Studies aan de Wilfrid Laurier University in
Canada in the Handbook of Political Change in Eastern Europe.5 Ook op het moment van schrijven van dit onderzoek spelen er nog altijd slepende kwesties die al zijn ontstaan bij de vredesonderhandelingen in Dayton, waarvan het strategisch gelegen district Brcko een sprekend voorbeeld is. De RS wil dit gebied hebben omdat een gedeelte van de entiteit anders afgezonderd van de rest komt te liggen. De Federatie wil echter hetzelfde en weigert even stellig aan de eisen van de andere entiteit tegemoet te komen. Anno 2018 zijn de beide partijen er nog altijd niet uit en wordt Brcko gezien als een regio van gedeelde soevereiniteit. In 2011 nog publiceerde de Hoge Vertegenwoordiger voor Bosnië en Herzegovina een rapport betreffende de implementatie van het Dayton-akkoord in het na-oorlogse Bosnië, waarin onder andere het volgende werd geconstateerd: “The use of nationalistic and divisive rhetoric [in politics] has
increased substantially within both entities, at times rising to the level of hate speech”.6 Om kort te gaan:
de daadwerkelijke oorlog in Bosnië is afgelopen, maar tot een duurzame vrede lijkt het tot op heden nog absoluut niet te zijn gekomen. De drie grote etnische groepen lijken niet in staat of simpelweg niet bereid om met elkaar samen te werken en het welvaren van de staat Bosnië als gemeenschappelijk belang lijkt ondergeschikt te blijven aan de eigen belangen van de grote etnische groepen die het land bewonen. Uit deze kwestie komt de kernvraag van dit onderzoek naar voren:
Welke problemen kunnen we identificeren in de vrede van het naoorlogse Bosnië zoals deze door het Dayton-akkoord is vormgegeven en welke theoretische handvatten kunnen gebruikt worden om deze problemen te bestrijden of voorkomen?
Om een omvangrijke vraag als deze helder te kunnen beantwoorden is een theoretisch kader nodig, opdat we deze theorie als lens kunnen gebruiken om in algemenere termen naar het naoorlogse Bosnië te kunnen kijken. Hiervoor richten we ons eerst tot de consociational theory van Nederlands politicoloog Arend Lijphart. In dit onderzoek zal worden beargumenteerd dat de staat Bosnië zoals deze werd opgezet in het Dayton-akkoord gedefinieerd kan worden als een consociational democracy. Deze term vormt de
4 Steven Berglund et al. The Handbook of Political Change in Eastern Europe (Cheltenham: Edward Elgar Publishing
Limited, 2013): 491.
5 Donais, Berglund ed, 493. 6 Berglund et al, 481.
4 kern van Lijphart’s invloedrijke werk Democracy in Plural Societies, gepubliceerd in 1977. In dit werk definieert Lijphart een consociational democracy simpel gezegd als een maatschappij waarin ondanks sterke interne tegenstellingen toch beleid gevoerd kan worden door een in de politiek breed gedragen consensus. Lijphart betoogt hierbij het volgende: “Under the unfavorable circumstances of segmental
cleavages, consociational democracy, though far from the abstract ideal, is the best kind of democracy that can realistically be expected”.7 In het licht van het voorgaande is het echter gerechtvaardigd om
vraagtekens te zetten bij de combinatie van deze conclusie. Als de consociational democracy als staatsvorm de beste oplossing is voor een land met zulke sterke interne geschillen als Bosnië, dan moeten er elders problemen liggen. Men kan immers moeilijk beweren dat de staat van politiek immobilisme waar het land zich sinds het einde van de oorlog in bevindt nou eenmaal de beste situatie is die men realistisch gezien mag verwachten. Andersom gezien is het de vraag of het statement überhaupt wel klopt, en de
consociational democracy op zichzelf wellicht toch niet de ideale manier van state-building vormt in een
post-conflictsituatie zoals die na de Bosnische oorlog.
Deze vraag komt niet uit de lucht vallen, want kritiek op de theorie van Lijphart is er wel. Zo zou de theorie bevriezing van barrières tussen etnische groepen in de hand werken en zodoende geen solide basis zijn voor een effectieve regering op de lange termijn.8 Lijphart vindt namelijk dat om etnische verschillen te overbruggen, de elites van de diverse groepen moeten samenwerken via instituties die de etnische divisies in het land expliciet erkennen. Vervolgens zouden deze elites en instituties hier hun beleid op moeten baseren. Zo erkennen en ambiëren zij in feite de status quo dat op het moment dat een vredesverdrag wordt getekend ontstaat. Lijphart’s model gaat hierbij uit van een ‘self-negating prophecy’ wat wil zeggen dat de politieke leiders van de diverse etnische groepen de gevaren van een conflict altijd zullen inzien en daarom liever samenwerken, hierbij echter wel voornamelijk de belangen van de eigen groep behartigend.9
In 1985 publiceerde Donald Horowitz, bijzonder hoogleraar aan de Duke University in North Carolina, het werk Ethnic Groups in Conflict. In dit boek bekritiseert Horowitz de methode van Lijphart omdat deze er volgens hem de ‘fluidity of identity’ onderschat. Institutionele mechanismen dienen in het model van Horowitz juist zo te werken dat ze interne multi-etniciteit aanmoedigen. In de verkiezingen zoals hij ze voor zich ziet dient een etnische groep om de overwinning te behalen ook kiezers vanuit de andere etnische groep voor zich te winnen. Dit zou toenadering tussen etnische groepen en
7 Arend Lijphart. Democracy in Plural Societies (London: Yale University Press, 1977): 48.
8 Nina Caspersen. “Good Fences Make Good Neighbours? A Comparison of Conflict-Regulation Strategies in
Postwar Bosnia” Journal of Peace Research 41, no 5 (September 2004): 572.
5 compromisdenken bevorderen. Horowitz stelt dat etnisch conflict en de plaats van etniciteit in het vormen van een identiteit en de invloed van etnisch conflict op die identificatie met etniciteit veranderlijk is. Zodoende zijn deze factoren volgens hem ongeschikt om er op staatsniveau langetermijnbeleid op te baseren.10 Op deze visie klinkt uiteraard ook kritiek; zo zou deze integrative approach, zoals Horowitz zijn methode zelf aanduidt, uiteindelijk toch neerkomen op het voornamelijk bedienen van meerderheden en (etnische) minderheden in post-conflictgebieden niet genoeg beschermen tegen de invloed van deze meerderheden.11 Hiermee zou deze aanpak juist in de valkuilen trappen die Lijphart met de consociational
democracy probeert te omzeilen.
In dit onderzoek is het niet de bedoeling om één van deze twee theorieën te bevestigen dan wel te ontkrachten, waar hier naar gezocht wordt is een manier om ze juist te combineren. Zoals eerder vermeld stelt dit onderzoek dat het Dayton-akkoord gestoeld is op de consociational theorie van Lijphart. Er moet echter wel geconstateerd worden dat vele problemen tussen de verschillende etnische groepen die tijdens de oorlog de strijdende partijen vormden, met de huidige vrede niet opgelost zijn. Het conflict is zogezegd regulated, maar niet transformed. Daarom kijken we hier wat de integrative approach van Horowitz theoretisch gezien kan bijdragen aan een vredesverdrag als het Dayton-akkoord in een etnisch post-conflictgebied als Bosnië waardoor er in een soortgelijke situatie wellicht een meer ‘complete’ vrede kan worden bewerkstelligd.
Om hierover tot een heldere conclusie te kunnen komen is het van belang de hoofdvraag in stukken op te delen. Allereerst dient er gekeken te worden of het Dayton-akkoord inderdaad aan de kenmerken van een ‘consociational verdrag’ voldoet. Ofwel: Kan men de staat Bosnië zoals deze wordt opgezet in het
Dayton-akkoord definiëren als een consociational democracy naar de definitie van Arend Lijphart? Lijphart
noemt in zijn eerdergenoemde werk een viertal pijlers waaraan men een consociational democracy kan herkennen, te weten:
- Grand coalition: een regeringsvorm waar niet, zoals in de meeste westerse democratieën, een
meerderheidskabinet beleid voert tegenover een grote oppositie, maar waar alle partijen binnen de regering evenredig gerepresenteerd zijn en evenveel gewicht in de schaal leggen wat betreft beleidsvoering.
- Mutual veto: het recht van alle partijen binnen de grand coalition om een beslissing tegen te
houden wanneer deze door een partij als onacceptabel ten overstaan van het door hen gerepresenteerde maatschappelijke segment wordt geacht.
10 Donald L. Horowitz. Ethnic Groups in Conflict (Los Angeles: University of California Press: 1985): 13. 11 Caspersen, 573.
6 - Proportionality: het proportioneel bedienen van alle significante segmenten binnen de staat met
bijvoorbeeld overheidsgelden en -functies. Dit ook weer in tegenstelling tot de meeste westerse democratieën, waar de meerderheidscoalitie bepaalt aan wie en in welke verhouding deze middelen worden verstrekt.
- Segmental Autonomy and Federalism: een (hoge) mate van zelfbestuur onder verschillende
maatschappelijke segmenten wat betreft terreinen die voornamelijk het eigen segment aan gaan. In het eerste hoofdstuk van het onderzoek zal worden bekeken in welke specifieke onderdelen van het Dayton-akkoord we deze vier pijlers terugvinden, en kijken we aldus in welke mate en op welke manier de staat Bosnië zoals deze in het verdrag is ‘ontworpen’ als consociational democracy.
Vanuit de conclusies uit dit eerste deel zoomen we vervolgens in. In de historiografie over Lijphart’s theorieën, en plurale samenlevingen in het algemeen, is veel geschreven over valkuilen die er voor kunnen zorgen dat een consociational democracy toch niet functioneert. In dit tweede hoofdstuk wordt dan ook gezocht naar het antwoord op de volgende deelvraag: Welke keuzes zijn er in het
Dayton-akkoord gemaakt die wel consociational genoemd kunnen worden, maar in retrospectief een negatieve uitwerking hebben gehad op het functioneren van Bosnië als multi-etnische samenleving? Hieruit volgend
zal ook de voor dit onderzoek belangrijke term conflict transformation worden geïntroduceerd. Met
conflict transformation wordt in het kort bedoeld dat men bij het beëindigen van een conflict niet alleen
gepoogd om het conflict tot een einde te brengen (hetgeen wordt aangeduid als conflict regulation) maar ook om sociaal-culturele veranderingen in een post-conflict gebied te bewerkstelligen die niet alleen het oplossen van de oorzaken van het conflict als doel hebben, maar vooral ook het veranderen van de relatie tussen de deelnemende partijen ten opzichte van elkaar.12 Aldus dient conflict transformation er toe frustraties van voor of tijdens het conflict weg te nemen als eventuele oorzaak voor een nieuw conflict. Deze theorie is hier belangrijk omdat we hiermee kunnen zien of er inderdaad, zoals hiervoor vermeld, bepaalde consociational elementen in het Dayton-akkoord terug zijn te vinden die juist op dit gebied in gebreke blijven en waarmee dus frustraties die in eerste instantie tot de burgeroorlog hebben geleid konden blijven bestaan, welke op de lange termijn aan het politiek immobilisme dat we nu nog altijd in Bosnië zien hebben bijgedragen.
Vervolgens is het belangrijk om het perspectief om te draaien en vanuit de volgende deelvraag naar het akkoord te kijken: welke in het Dayton-akkoord gemaakte keuzes kunnen we identificeren die
volgens historische bronnen en theorieën tot een functionerende multi-etnische samenleving zouden
12 Johannes Botes. “Conflict Transformation: a Debate over Semantics or a Crucial Shift in the Theory and Practie of
7
moeten hebben geleid, maar waar dit door andere redenen toch niet het geval is gebleken? De hele
naoorlogse sociale en politieke geschiedenis van de staat Bosnië is echter uiteraard veel te omvangrijk om in een onderzoek van deze grootte te analyseren. Daarom is in dit hoofdstuk het model van de Peace
Triangle belangrijk. Dit model van de hand van Zweeds professor conflictstudies Kristine Höglund wordt
hier gebruikt om de Bosnische post-settlement-situation schematisch weer te kunnen geven en helpt om vanuit de volgende drie elementen te zien waar de vrede zogezegd nog ‘incompleet’ is:
- Issues: oorzaken van het originele conflict die na het tekenen van de vrede nog altijd een rol van
frustratie spelen binnen één of meer partijen in het postconflictgebied.
- Behaviour: de relatieve aan- of afwezigheid van geweld en onzekerheid (of onveiligheid) in het
post-conflictgebied. Anders gezegd: vijandige gedragingen van bepaalde actoren ten opzichte van andere actoren in het post-conflictgebied die niet of weinig verschillen van gedragingen tijdens het conflict.
- Attitudes: de houding die verschillende actoren in een post-conflictgebied nog hebben ten
opzichte van de vrede, ofwel de mate waarin deze actoren tevreden zijn met de maatschappelijke positie waarin zij zich na het conflict bevinden.
Door dit model als venster te gebruiken om naar de naoorlogse situatie in Bosnië te kijken zijn sociale en politieke problemen overzichtelijk weer te geven, en is het mogelijk om in eenvoudiger termen weer te geven op welke vlakken de vrede zogezegd incompleet is.
Om tenslotte het laatste gedeelte van de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het van belang om te toetsen wat de theorie van Donald Horowitz ons over deze problemen kan leren. In dit hoofdstuk staat dan ook de volgende deelvraag centraal: Tot in hoeverre zou het toepassen van de theorieën van
conflict transformation en Donald Horowitz’ integrative approach bij kunnen dragen aan het voorkomen of oplossen van de eerder geconstateerde problemen in Bosnië? Hier wordt de integrative approach van
Horowitz dus over de in de vorige hoofdstukken bevonden conclusies gelegd om te onderzoeken of deze in het naoorlogse Bosnië de met de peace triangle vastgestelde overgebleven problemen kan verhelpen of verminderen. Uiteindelijk zullen we zien dat de consociational theory op zichzelf geen slechte basis voor een post-conflictgebied hoeft te zijn, maar dat het toepassen van enkele integrative elementen zeker bevorderlijk kunnen zijn voor stabiliteit op de lange termijn en de weg naar een duurzame vrede.
8
1 - Dayton en Lijphart’s Consociational Democracy
Zoals in de inleiding vermeld is Arend Lijphart’s werk Democracy in Plural Societies een van de belangrijkste historiografische referentiekaders binnen dit onderzoek. Om de staat Bosnië zoals deze door het Dayton-akkoord is neergezet schematisch te kunnen analyseren zullen we in dit hoofdstuk dan ook eerst kijken of de staat met het akkoord is ingericht op een manier die Lijphart als consociational
democracy zou aanduiden. Lijphart onderscheidt in zijn werk vier belangrijke onderdelen van een consociational democracy, te weten grand coalition, mutual veto, proportionality en segmental autonomy. We richten ons nu eerst deze vier elementen om te zien wat ze precies inhouden, of en hoe
ze terug te vinden zijn in de staatsinrichting zoals deze in Dayton wordt geschetst.
Grand Coalition
De zogenaamde grand coalition is wellicht het best uit te leggen door te beschrijven wat het juist niet is. In veel West-Europese landen, waaronder Nederland, vormt de regering over het algemeen een kleine meerderheid die vervolgens op haar beleidsvoering wordt gecontroleerd en afgerekend door een grote oppositie. Bij de grand coalition ligt dit anders; het hele parlement vormt in dezen één grote coalitie die het beleid bepaalt en het daarin met elkaar eens moet zien te worden, en voert als het ware oppositie tegen zichzelf.
In de voor west-Europeanen gangbare politieke situatie is het zo dat er na de verkiezingen een minderheid buiten de regering (maar wel in het parlement) blijft. De regering zelf vormt uiteraard een meerderheid. Dit is echter niet zo exclusief als het klinkt; een dergelijk systeem veronderstelt ook dat partijen groeien en krimpen, minderheden meerderheden worden, en oppositie en regering elkaar afwisselen. Een plurale samenleving als Bosnië kan volgens Lijphart niet op deze manier functioneren. Etnische lijnen lopen hier dermate parallel met politieke voorkeuren dat de zwevende kiezer, een essentieel onderdeel van dit systeem, van te verwaarlozen belang is.13 Ook wanneer een staat instabiel is, zoals bij Bosnië op het moment dat het Dayton-akkoord werd opgesteld het zeker het geval was, is de
grand coalition volgens Lijphart noodzakelijk. Een beleidspunt dat door de oppositie wordt afgekeurd
maar door de meerderheid toch wordt doorgevoerd is in een stabiele staat over het algemeen gewoon politiek. In een instabieler politiek klimaat kan zoiets echter catastrofale gevolgen hebben. Of zoals Lijphart het zelf samenvat:
9 “In a political system with clearly separate and potentially hostile population segments, virtually
all decisions are perceived as entailing high risk stakes, and strict majority rule places a strain on the unity and peace of the system”.14
Maar zien we die grand coalition ook terug in Dayton? Het korte antwoord hierop luidt: absoluut. In annex 4 van het akkoord, welke de grondwet van het naoorlogse Bosnië vormt, ligt maar al te duidelijk de basis voor dit systeem vastgelegd. Artikel 4 van de annex behandelt de parlementaire samenstelling van het land en meteen aan het begin staat al vastgelegd dat het aantal zetels in de house of peoples, de Bosnische eerste kamer, precies verdeeld tussen Kroaten, Serviërs en Bosniaken, waarvan er elk 5 in de kamer zitting nemen.15 De Tweede Kamer, hier genaamd the house of representatives, bestaat uit 42 leden, waarvan een derde verkozen vanuit de RS en de rest vanuit de Federatie. Hier bestaat dus geen strikte voorwaarde over hoeveel van elke etniciteit er precies in de kamer moeten worden geplaatst, maar wel is er vastgelegd dat vanuit deze kamer altijd één Kroaat, één Serviër en één Bosniak uitgekozen zal worden die gedrieën simultaan het presidentsambt zullen vervullen.16
Hiernaast zien we nog een aantal vastgestelde regels terug die op een grand coalition wijzen. Eén hiervan is dat de RS altijd precies een derde van de parlementsleden levert en de Federatie altijd de andere twee derden. Waar het exact vastgelegde aantal kamerleden in de Eerste Kamer laat zien dat geen van de drie etniciteiten een meerderheid kan vormen zien we hier dus een vergelijkbare situatie voor de twee entiteiten. De Federatie levert weliswaar meer leden aan de kamer, maar geen van de deelstaten loopt het risico om als partij in de kamer te slinken en daarmee hun politieke invloed te verliezen. Boven dit alles wordt er nergens in het akkoord gerept over het vormen van coalities na de verkiezingen: de kamers worden dus niet opgedeeld in regering en oppositie maar vormen allen tezamen één, jawel, grote coalitie.
Overigens wordt de grand coalition met het akkoord nog dieper in de staat Bosnië geworteld dan alleen in dit hoogste regeringsorgaan. Lijphart stelt dat In België en Nederland weliswaar geen sprake is van een grand coalition in de nationale regering, maar wel in bepaalde andere staatsinstituties in de vorm van “ad hoc “grand” councils and committees with formally not much more than an advisory function, but
with often decisive influence”. 17 Iets soortgelijks zien we in het Dayton-akkoord meermaals terugkomen.
14 Lijphart, 20. 15 Dayton, 65. 16 Dayton, 66. 17 Lijphart, 32.
10 Zo bestaat het bestuur van de centrale Bosnische bank uit een Kroaat en een Bosniak (met een gedeelde stem) en een Serviër met één stem. Ook is er echter een “governor, who shall not be a citizen of Bosnia
and Herzegovina or any neighbouring state [and] may cast a tie-breaking vote”.18 Ook het Bosnisch
constitutioneel hof, dat uit negen personen bestaat, kent altijd twee leden verkozen vanuit de RS, vier vanuit de Federatie, en drie anderen aangesteld door de president van het Europese hof voor de rechten van de mens.19 We kunnen dus wel stellen dat de manier waarop de Bosnische regering met het Dayton-akkoord is ingedeeld voldoet aan de definitie van een grand coaltion.
Mutual veto
Binnen de politieke instrumenten waarover deze grand coalition beschikt, vinden we ook het tweede onderdeel dat volgens Lijphart belangrijk is in elke consociational democracy; het wederzijds vetorecht ofwel mutual veto. In het geval van een grand coalition is er immers geen sprake van een meerderheidsregering en, in de woorden van Lijphart: “the only real alternative to majority rule is minority
rule, or at least a minority veto”.20 Wanneer een beslissing binnen de grand coalition toch negatief dreigt
uit te pakken voor een van de minderheden, kan dit worden gezien als onacceptabel voor die specifieke groep. De samenwerking tussen de elites, een essentieel element voor consociational democracies, komt hiermee in gevaar. Hierom moet er voor die minderheden een veto beschikbaar zijn, want “only such a
veto can give each segment a complete guarantee of political protection”.21 Ook dit onderdeel zien we een aantal keer in het Dayton-akkoord terugkomen. In Artikel IV van Annex 4, zoals vermeld de Bosnische grondwet, wordt bijvoorbeeld het volgende vermeld:
“a proposed decision of the Parliamentary Assembly may be declared to be destructive of a vital
interest of the Bosniac, Croat or Serb people by a majority of, as appropriate, the Bosniac, Croat, or Serb Delegates [whitin the assembly].22
Elke keer dat een van de drie etnische groepen van mening is dat haar belangen door een parlementaire beslissing ernstig in het geding komt, is het dus mogelijk deze te blokkeren. Hiervoor is alleen instemming
18 Dayton, 72. 19 Dayton, 70. 20 Lijphart, 28. 21 Lijphart, 37. 22 Dayton, 66.
11 nodig van een meerderheid van de parlementsleden afkomstig uit de eigen groep. In punt artikel V van dezelfde Annex is een soortgelijk recht terug te vinden binnen het gedeeld presidentschap:
“A dissenting member of the Presidency may declare a Presidency decision to be destructive of a
vital interest of the Entity from the territory from which he was elected (…) Such a decision shall be referred immediately to [the corresponding representative parliamentary assembly delegates]. If the declaration is confirmed by a two-thirds vote of [those representatives] within ten days of the referral, the challenged Presidency decision shall not take effect”.23
Ook hier zien we dus dat alleen de eigen etnische achterban het veto hoeft te ondersteunen om het van kracht te laten worden. Dit punt is dus duidelijk, de wijze waarop het mutual veto in het Dayton-akkoord is opgenomen komt zeker overeen met het veto dat Lijphart beschrijft en nodig acht binnen een
consociational democracy.
Proportionality
De derde pijler is die van proportionality. In basis komt dit er op neer dat overheidsgelden, -functies en dergelijke naar proportie aan verschillende onderdelen van de samenleving worden verstrekt.24 Anders gezegd worden de belangen van minderheden altijd gewaarborgd en naar een vastgestelde proportie bediend, in plaats van dat een meerderheidscoalitie beslist hoe deze middelen worden verdeeld. Ook dit onderdeel vloeit voort uit het principe van de grand coalition. Wanneer er in de regering sprake is van een coalitie tegenover een oppositie is het voor die coalitie niet wenselijk om zo’n van tevoren vastgestelde mate van proportionaliteit te hanteren, omdat hier het “winner takes all principe” geldt. Is er echter wel sprake van proportionality, dan krijgen alle segmenten sowieso een vastgesteld gedeelte van de beschikbare overheidsmiddelen. Aldus wordt het volgens Lijphart wenselijker om met al die segmenten samen te werken en te proberen een zo groot mogelijk deel van deze middelen te gebruiken op manieren waar alle segmenten bij gebaat zijn.25
Proportionality komt in meerdere facetten van het Dayton-akkoord terug. In bijvoorbeeld de
opzet van de Bosnische regering is het wederom goed zichtbaar. Het presidentschap is er zelfs al een uitstekend voorbeeld van: het land zal volgens het akkoord altijd drie presidenten hebben waaronder een
23 Dayton, 68. 24 Lijphart, 38. 25 Lijphart, 39.
12 Bosniak, een Kroaat en een Serviër. De eerste twee zullen direct verkozen worden vanuit de Federatie en de Servische president wordt verkozen vanuit de RS.26 In het parlement wordt deze lijn doorgetrokken; in de eerste kamer ofwel de “house of peoples” bestaat uit vijftien leden waarvan de drie grote etnische groepen er elk vijf leveren. De tweede kamer ofwel de “house of representatives” telt 42 leden. Van deze leden is de etniciteit niet van tevoren al vastgelegd, de RS mag bijvoorbeeld ook Kroatische parlementsleden leveren, mits zij woonachtig zijn in die deelstaat. Het aantal leden dat door elk van de entiteiten wordt geleverd is echter wel van tevoren bepaald: de RS levert een derde en de Federatie de rest. Wat betreft het verdelen van de Bosnische ministersposten is er eveneens aan proportionality gedacht: niet meer dan twee derde van de ministers mag uit de Federatie afkomstig zijn.27
Evenals bij de grand coalition blijft het principe van proportionality echter niet beperkt tot de hoogste politieke organen. Artikel VIII van Annex 4 van het Dayton-akkoord vermeld dat het Bosnische parlement elk jaar het een “budget covering the expenditures required to carry out the responsibilities of
the institutions of Bosnia and Herzegovina and the international obligations of Bosnia and Herzegovina”
zal innen.28 Dit komt dus gewoon neer op belasting, betaald door de inwoners van de Federatie en de RS. Op de volgende pagina van het akkoord is echter meteen vastgelegd dat de Federatie altijd twee derde van dit bedrag levert, en de RS de rest. Externe factoren als het inwoneraantal van de entiteiten ten opzichte van elkaar worden niet genoemd en er kan aldus niet gediscussieerd worden of een bepaalde deelstaat meer of minder geld zou moeten afdragen. In hoge staatsinstituties komt proportionality weer terug op een manier die meer lijkt op de wijze waarop dit principe in de regering werkt: binnen het bestuur van instituties als de Bosnische centrale bank en het Bosnisch constitutioneel hof is het aantal zitting nemende leden ook weer evenredig verdeeld tussen Bosniaken, Kroaten en Serviërs. Hierbij is het over het algemeen zo dat de stem van de Bosniaken en Kroaten worden samengevoegd en tellen als één stem namens de Federatie, tegenover één gelijkwaardige stem van het Servisch bestuurslid in naam van de RS. Nog een voorbeeld van proportionality zien we terug in de publieke sector. In artikel I van annex 9 van het akkoord staat vastgelegd dat bepaalde voorzieningen die in de directe wederopbouw na de oorlog prioriteit hadden, zoals energieleveranciers, post- en communicatiebedrijven en het openbaar vervoer, in overleg tussen de deelstaten zullen worden opgebouwd.29 De bestuurslichamen van deze organisaties bestaan wederom uit Bosniaken, Serviërs en Kroaten, die allen ook weer over gelijkwaardige stemmen beschikken. 15 dagen na het tekenen van het verdrag wordt er van deze partijen verwacht dat
26 Dayton, 67. 27 Dayton, 69. 28 Dayton, 72. 29 Dayton, 108.
13 ze samenkomen om te onderhandelen over de faciliteiten die de staatsinstellingen van in Bosnië nodig hebben. Dertig dagen na het akkoord dient er een minimaal budget vastgesteld te zijn, waaraan later in samenspraak nog meer toegevoegd mag worden.30 Ook hier is het dus zo dat elk van de twee deelstaten altijd evenveel te zeggen heeft over de manier waarop een gemeenschappelijk doel als dit dient te worden bereikt. Kortom, binnen het verdrag wordt er in elk geval veel aan gedaan om te zorgen dat geen van de entiteiten, dan wel etnische groepen, zich achtergesteld kan voelen ten opzichte van de ander(en), en zodoende om een maximale mate van proportionality te bewerkstelligen.
Segmental Autonomy and Federalism
Tenslotte is er de factor die wellicht nog de meeste invloed op de naoorlogse geschiedenis van Bosnië heeft gehad: Segmental Autonomy and Federalism. Heel simpel gezegd betekent dit dat een minderheid de mogelijkheid heeft zichzelf te besturen wat betreft een bepaald deel van het nationaal beleid dat die minderheid zelf aangaat. Deze factor sluit volgens Lijphart als volgt aan op de factor van proportionality: “On all matters of common interest, decisions should be made by all of the segments together with roughly
proportional degrees of influence. On all other matters, however, the decisions and their execution can be left to the separate segments”.31
Een risico dat een hoge mate van federalisme en territoriale autonomie met zich meebrengt is dat het een vraag naar nog meer autonomie aanwakkert en, als er niet aan deze vraag wordt voldaan, secessie en eventueel zelf een burgeroorlog het gevolg kunnen zijn. Lijphart stelt echter dat de alternatieven voor deze maatregelen bestaan uit totale assimilatie van de hele bevolking, of het volledig opbouwen van de staat langs etnische scheidslijnen, om vervolgens vanuit de centrale regering alle inwoners even goed te bedienen. 32 De eerste optie heeft volgens hem überhaupt weinig kans van slagen en de tweede optie mag in het licht van de net afgelopen burgeroorlog ook als een onrealistisch vooruitzicht worden beschouwd, in elk geval ten tijde van de ondertekening van het Dayton-akkoord.
Over de vraag of de staat Bosnië aan Lijphart’s bovengenoemde definitie van segmental
autonomy and federalism voldoet, kunnen we kort zijn: dit is zeker het geval. De Federatie en de RS
belichamen precies wat er met deze factor van een consociational democracy en federalisme bedoeld wordt, en bovendien genieten beide segmenten een zeer hoge mate van autonomie. Dit spreekt alleen al uit het feit dat beide deelstaten de gelegenheid is geboden een eigen grondwet op te stellen ter aanvulling
30 Dayton, 109. 31 Lijphart, 40. 32 Lijphart, 44.
14 van de nationale grondwet die in het akkoord reeds is vastgesteld.33 Ook krijgen zij in het verdrag toestemming om onafhankelijk van de centrale regering relaties met andere landen aan te gaan.34 Voor een echt goed antwoord op deze vraag hoeven we echter in principe niet verder te kijken dan het volgende citaat, afkomstig uit artikel III, Annex 4 van het akkoord, waarin de verantwoordelijkheden van de Bosnische staat tegenover die van de entiteiten worden uiteengezet: “all governmental functions and
powers not expressly assigned in this Constitution to the institutions of Bosnia and Herzegovina shall be those of the Entities”.35 De onderstaande tabel geeft de verdeling van deze governmental functions and
powers preciezer weer:
Nationale Regering Deelstaten
Buitenlandse zaken Wetshandhaving
Buitenlandse handel Onderwijs
Financiën Sociaal beleid
Defensie ‘Alle overige overheidsfuncties tenzij anders toegewezen in de grondwet’
Zoals we dus zien is dat de Bosnische deelstaten behoorlijk veel eigen verantwoordelijkheden zijn toegekend in het Dayton-akkoord. Wellicht beter gezegd: vrijwel alles dat in het verdrag niet expliciet als verantwoordelijkheid van de nationale regering wordt genoemd, mogen zij zelf bepalen.
Wat we dus in ieder geval kunnen concluderen is dat het Dayton-akkoord weldegelijk als een ‘consociational verdrag’ kan worden aangeduid. De vier pijlers waar een consociational democracy volgens Arend Lijphart aan dient te voldoen, vinden we allemaal in meer dan voldoende mate terug in het verdrag om deze conclusie te trekken.
33 Dayton, 74. 34 Dayton, 64. 35 Dayton, 64.
15
2 - Regulation versus Transformation
Nu we hebben gezien op welke wijze de vier pijlers van Lijphart in het Dayton-akkoord zichtbaar zijn, is het tijd om in te zoomen op de praktijk. In dit hoofdstuk zullen we dan ook kijken op waar consociational maatregelen uit het verdrag in het naoorlogse Bosnië zijn geïmplementeerd, maar dit toch niet tot het einde van onderlinge frustraties en wantrouwen heeft geleid. Dit hoofdstuk betoogt kort gezegd dat die frustraties konden blijven bestaan omdat deze consociational elementen zijn doorgevoerd op een manier die vooral conflict regulation tot gevolg had, waar conflict transformation deze onderliggende kwesties juist had kunnen oplossen. Om deze these te ondersteunen dienen we eerst echter te kijken naar het begrip conflict transformation zelf.
Conflict Transformation
De vrede in Bosnië is dus niet compleet, en zoals gezegd heeft dat alles te maken met het feit dat in Dayton voornamelijk aan conflict regulation gedaan is. Dat wil zeggen dat er bij vredesonderhandelingen gekeken wordt naar oplossingen voor de problemen die tijdens het conflict spelen, om deze weg te nemen. Onderliggende oorzaken die het conflict aanvankelijk veroorzaakten kunnen hierdoor echter wel blijven sluimeren. Voor de jaren ’90 van de twintigste eeuw was deze aanpak over het algemeen toereikend bij conflicten op Europese bodem. In de Koude Oorlog bijvoorbeeld was de ‘vijand’ duidelijk en bestond er geen enkele behoefte tot toenadering tot die andere ideologie, zij het communisme dan wel kapitalisme.36 Tussen de twee werelden hing een IJzeren Gordijn en de mensen onder de diverse regimes kwamen niet met elkaar in contact. In de westerse wereld gold: communisme was communisme, en communisme was slecht. Of het nou in de Sovjet-Unie, China, Cuba, Korea of Joegoslavië was: de roden waren de vijand en daar wenste de kapitalistische wereld niets mee te maken te hebben. In het geval van Bosnië liggen de zaken anders. De voormalig strijdende partijen leven binnen dezelfde landsgrenzen en er wordt niet van ze verwacht dat ze na het conflict allemaal de denkbeelden van de tegenpartij overnemen, maar dat ze met al hun verschillen in harmonie naast elkaar leven. Dat vraagt om een veel diepere aanpak dan slechts ontwapening, wapenstilstanden en demobilisatie. Er dient in alle lagen van de samenleving in een post-conflictgebied iets te veranderen, anders is de voedingsboden van een nieuw conflict nog altijd aanwezig. Om het in de woorden van professor Frederica Halligan van de Western Connecticut State University te
36 Andreas Behnke. “The Enemy Inside: the Western Involvement with Bosnia and the Problem of Securing Identities”
16 stellen: “What may look like "order" may in fact be a form of stagnation and perhaps resistance to
change”.37
Het gebrek aan enige samenwerking tussen de verschillende bevolkingsgroepen in Bosnië maakt dat het land als geheel geen sociaal-economische stappen vooruit kan zetten en, zoals we later zullen zien, wellicht zelfs in een nieuw conflict verzeild kan raken. Daar wat aan doen vraagt een andere aanpak: die van de zogenaamde conflict transformation. In het geval van conflict transformation wordt er namelijk naar manieren gekeken om sociaal-culturele veranderingen in een post-conflict gebied te bewerkstelligen, die niet alleen het oplossen van de oorzaken van het conflict als doel hebben, maar vooral ook het veranderen van de relatie tussen de deelnemende partijen ten opzichte van elkaar.38 Anders gezegd: bij conflict transformation wordt gepoogd de oorzaken van een conflict zodanig weg te nemen dat deze geen oorzaken voor een nieuw conflict meer kunnen zijn. Het is een meer holistisch en duurzaam proces waarin actoren in het conflict niet alleen compromissen moeten sluiten, maar ook geprobeerd wordt hun houding ten opzichte van elkaar te veranderen en ze aan te moedigen tot een duurzame samenwerking.
Dat klinkt als een mooi streven, maar hoe ziet een dergelijk proces van conflict transformation er in zijn algemeenheid uit? Eerst dienen de zogenaamde attitudes van de actoren te worden getransformeerd: de partijen dienen een positievere en meer opbouwende houding ten opzichte van elkaar aan te nemen. Door deze nieuwe mindset zal het gedrag van de partijen ten opzichte van elkaar ook veranderen: ze zullen merken dat ze beiden voordeel ondervinden van de samenwerking en daartoe eerder bereid zijn compromissen te sluiten. Hierdoor kunnen problemen en onverenigbaarheden tussen de partijen worden geconstateerd en opgelost.39 Professor en voormalig directeur van het Finnish Institute of International Affairs Raimo Väyrynen onderscheidt drie niveaus van conflict transformation:40
• Actor Transformation ofwel transformatie van de manier waarop de grote partijen in het conflict elkaar zien (attitudes) en de houding die zij tegenover elkaar aannemen (behaviour).
• Issue Transformation, het transformeren van de politieke agenda in het conflictgebied. Dit wil zeggen dat de actoren zich in samenwerking gaan richten op het oplossen van andere problemen dan die waar het conflict om ging.
37 Fredrica R. Halligan. “Metamorphosis: Change & Continuity, Chaos & Order, Conflict & Transformation” Journal of
Religion and Health 43, no. 3 (herfst 2004), 221.
38 Botes, 4. 39 Botes, 9
40 Raimo Väyrynen, 1991. “To Settle or to Transform? Perspectives on the Resolution of National and International
Conflicts” Raimo Väyrynen ed. New Directions in Conflict Theory: Conflict Resolution and Conflict Transformation (London: Sage, 1991), 163.
17 • Rule Transformation, het herdefiniëren van de normen die de actoren hanteren in hun interactie met elkaar. Hiermee kan worden afgebakend op welke gebieden meer samenwerking mogelijk is. Deze drie niveaus zorgen dan samen voor Structural Transformation, ofwel veranderingen in de structuur waarin het conflict heeft plaatsgevonden. In dit geval is dat de staat Bosnië, die door deze transformaties heel anders zou moeten worden ingericht dan de sterk gesegregeerde toestand waarin ze nu verkeert. Een voorbeeld van waar dit beter gelukt is, is het Zuid-Afrika van na de apartheid. De politieke en maatschappelijke instituties aldaar zijn zo hervormd dat ze er voor de hele breedte van de maatschappij zijn en iedereen in dezelfde instellingen participeert.41 Het belang van conflict transformation komt eens te meer naar voren in het volgende citaat van James A. Schear, als expert op het gebied van conflict
resolution en peace building verbonden aan de Amerikaanse overheid en de Verenigde Naties. Hij stelt
het volgende met betrekking tot vredesverdragen in het algemeen:
“Peace settlements, by their very nature, often propel war-torn countries into fits of manic-depression. First comes the euphoria generated by the agreement itself. Large influxes of peacekeepers induce stability and buoy the local economy. Then, slowly, psychological deflation sets in. Common crime soars as the disengagement of armies creates a vacuum that bandits are quick to fill. Unhappy constituencies such as ex-soldiers, the wounded, and displaced populations become more obstreperous. Multiparty elections spawn tensions. An overabundance of weapons increases the lethality of civil violence, while land mines reduce freedom of movement and economic development. Reconstruction lags behind expectations. Peacekeepers begin to look like occupiers.”42
De strekking is dus dat problemen die voor het conflict bestonden met het vredesverdrag dienen te worden weggewerkt, wil het gebied niet opnieuw in een vijandige situatie belanden. Natuurlijk komt zo’n mate van transformation in een post-conflictgebied niet zomaar tot uiting. Volgens John Paul Lederach, professor International Peacebuilding aan de universiteit van Notre Dame, dienen ze daarom top-down te worden geïmplementeerd. Eerst dienen de nationale beleidsmakers de transformatie door te maken, via hun de nationale elites en tenslotte lokale leiders en NGO’s.43
41 Botes, 12.
42 James A. Schear. “Bosnia’s Post-Dayton Traumas” Foreign Policy no. 104 (herfst 1996): 87.
43 John Paul Lederach. “Conflict Transformation in Protracted Internal Conflicts: The Case for a Comprehensive
18
Power-sharing
De in het vorige hoofdstuk genoemde pijlers van Lijphart zijn allemaal onderdeel van een overkoepelend principe, namelijk dat van power-sharing. Power-sharing, zoals de term al suggereert, is het ‘verdelen’ van de macht tussen verschillende partijen die tegenover elkaar stonden in het voorafgaande conflict. Politieke overeenkomsten met betrekking tot power-sharing hebben als doel het risico tot heropleving van het conflict kleiner te maken door deze verschillende partijen allemaal een rol te geven in het bestuur van de staat na het conflict. Doordat alle partijen hiermee een wezenlijke rol spelen in het bestuur van de staat, wordt het minder aantrekkelijk om deze invloed op het spel te zetten met nieuwe gewelddadige acties.44 Het deelnemen aan een grand coalition, de wederzijdse mogelijkheid tot een veto, proportionele representatie binnen nationale instituties, en een bepaalde mate van regionale autonomie vallen allemaal onder deze definitie en dus is power-sharing een wezenlijk onderdeel van het Dayton-akkoord en het naoorlogse Bosnië. Zo op het eerste gezicht lijkt dit positief, maar toch zitten er enkele haken en ogen aan. Bij de manier waarop power-sharing wordt toegepast komt namelijk wel meer kijken dan bijvoorbeeld enkel het verdelen van ministersposten. Men dient in dit proces over meerdere factoren goed na te denken om ervoor te zorgen dat power-sharing ook daadwerkelijk tot conflict transformation leidt, en niet tot een bestuurlijke impasse.45
Zo is het bij de onderhandelingen over het ‘verdelen van de macht’ al van belang wie er precies aan de onderhandelingstafel aanschuift. In dezen volgen we de terminologie van Isak Svensson, professor
Peace and Conflict Research aan de universiteit van Uppsala in Zweden. Svensson betoogt dat neutrale
onderhandelaars, zoals in het geval van Bosnië de Internationale Gemeenschap (IG), bij het onderhandelen over een vredesverdrag na een burgeroorlog eerder geneigd zullen zijn om te proberen snel tot een overeenkomst te komen. De bedoeling is dan uiteraard het conflict zo snel mogelijk te beëindigen, maar volgens Svensson kan dit ten koste gaan van de ‘kwaliteit’ van de vrede. Anders gezegd zullen neutrale onderhandelaars vooral gericht zijn op conflict regulation. Onderhandelaars met een gekleurde mening, waarvoor er meer belangen spelen dan alleen het einde van het conflict, zullen de onderhandelingen juist langer rekken om voor ‘hun’ kant bepaalde garanties uit de onderhandelingen te slepen óf de eigen kant juist tot kostbare concessies te bewegen. Hiermee wordt geprobeerd om punten die oorzaak waren van het conflict met het nieuwe verdrag weg te nemen, zij zetten zich dus meer in voor
44 Scott Gates & Kaare Strøm. “CSCW Policy Brief: Power-Sharing & Civil Conflict” Centre for the Study of Civil War
(januari 2008): 1.
45 Sisk, Timothy D. “Power-Sharing after Civil Wars: Matching Problems to Solutions” John Darby ed, Contemporary
19
conflict transformation. Zogenaamde ‘biased mediation processes’ zijn hierom volgens Svensson
bevorderlijk voor een duurzame vrede. Hij stelt echter wel dat als territoriale power-sharing de geprefereerde manier is om het conflict op te lossen, government-biased mediators hier het meest geschikt voor zijn.46
Hoewel het discutabel is om in de Bosnische oorlog één partij als rebellen aan te duiden, ben ik van mening dat de Bosnische Serviërs, gezien de verregaande inmenging van Servië en het feit dat hun tegenstander, de Bosnische moslims, de Bosnische staat vertegenwoordigden, hier voldoende binnen deze definitie passen. Het feit dat de Bosnische Serviërs door inmenging van de Servische president Miloševiç hun ‘eigen’ deelstaat uit het akkoord hebben is hier dus problematisch; de ‘rebellen’ krijgen een autonome deelstaat toegekend en daarmee worden precedenten geschapen voor verdere afsplitsing van de centrale regering. Het toekennen van een hoge mate van territoriale autonomie aan deze ‘rebellen’ brengt namelijk ook risico’s met zich mee:
“Territorial power sharing gives the rebels a basis for demanding separation by creating
possibilities for creating and maintaining regional identities. Moreover, territorial decentralization might enhance the organizational capacity of the rebels and allow for regional leadership to emerge.47
Professor Timothy D. Sisk van de universiteit van Denver ondersteunt dit; constructies van power-sharing bevatten volgens hem soms ‘the seeds of their own destruction’.48 In Bosnië lijkt deze vrees inmiddels werkelijkheid geworden: de entiteiten handelen zo onafhankelijk van elkaar dat inmiddels in beide regio’s het idee ontstaat ook wel zonder de ander te kunnen. In 2017 acht het Council of Foreign Relations (CFR) een afsplitsing van de RS bijvoorbeeld nog realistisch. RS-president Milorad Dodik heeft zelfs beloofd dat er een referendum over de kwestie doorgang zal vinden.49 November 2017 nog werd Dodik door de
Volkskrant als volgt geciteerd: “Een onafhankelijk Srpska zal ons als een rijpe appel in de schoot vallen. Bosnië is onhoudbaar”.50 Men kan deze uitspraken als populistische praatjes afdoen, al komen in het rapport van het CFR nog een aantal constateringen naar voren die erop wijzen dat de politieke en sociale
46 Isak Svensson. “Who Brings the Peace? Neutral versus Biased Mediation and Institutional Peace Arrangements in
Civil Wars” The Journal of Conflict Resolution 53, no. 3 (juni 2009): 464.
47 Svensson, 451. 48 Sisk. Darby, 139.
49 Council of Foreign Relations. “The Unraveling of the Balkan Peace Agreements”(geraadpleegd 28 februari 2018) https://www.cfr.org/report/unraveling-balkans-peace-agreements
20 kloof tussen de RS en de Federatie enkel groeit. Ten eerste wordt er steeds meer haatspraak betreffende ‘de ander’ te berde gebracht in de media binnen beide entiteiten, een constatering die ook reeds in 2011 al door The Office of the High Representative (OHR) in een rapport werd opgenomen: “The use of
nationalistic and divisive rhetoric has increased substantially within both entities, at times rising to the level of hate speech”.51 Daarbij is het niet de eerste keer dat Dodik een referendum gebruikt om zijn
politieke agenda te ondersteunen. 25 september 2016 werd er in de RS ook al een referendum georganiseerd over de vraag of er wel of niet een feestdag moest komen om de oprichting van de entiteit te gedenken. Het Bosnisch constitutioneel hof was hier fel tegen en bepleitte dat er ‘geen wettige basis’ voor het referendum was. Evengoed vond de volkspeiling doorgang.52
Wat we dus zien is dat power-sharing in dezen is gebruikt om de strijdende partijen een hoge mate van zelfbestuur toe te kennen, ten einde geen van hen het gevoel te geven overheerst te worden door de ander. Actor transformation blijkt hier in dezen echter geen onderdeel van; de attitudes en
behaviour van een actor als Milorad Dodik zijn niet (voldoende) veranderd ten opzichte van voor het
conflict, toen de Bosnische Serviërs ook al onafhankelijkheid van de rest van Bosnië probeerden af te dwingen. Ook Issue Transformation komt hier dus in het geding: afsplitsing van Bosnië is voor de Servische Bosniërs nog altijd een issue, net als voorafgaand aan het conflict. Sisk ziet het dichttimmeren van de politieke besluitvorming en de daaropvolgende politieke impasse als oorzaak voor de terugkeer van vooroorlogse problemen: “When power-sharing agreements lead to such political immobilism (the
inability to make or implement policy due to protracted disagreement) frustration emerges and tensions rise; one or more parties defect from the accord.”53
Kortom; power-sharing is een veelgebruikt consociational middel om etnische conflicten te beëindigen, hetgeen in het geval van Bosnië ook gelukt is. Uit het voorgaande blijkt echter dat die
power-sharing in dit specifieke geval op een manier is toegepast op een manier die weliswaar conflict regulation
heeft bewerkstelligd, maar waar factoren die een reden tot de burgeroorlog waren zoals de afsplitsingswens van de Bosnische Serviërs, niet zijn weggenomen en dus ook na het conflict weer een rol van betekenis gaan spelen in de Bosnische politiek.
51 Donais, Berglund ed, 481.
52 Jasmin Mujanovic. “Republika Srpska’s Referendum: a Prelude to a Nationalist Landslide in the Bosnian Elections.
London School of Economics (geraadpleegd 28 februari 2018)
http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2016/09/26/republika-srpska-referendum/, 1.
21
Coöperatie tussen politieke elites
Niet alleen power-sharing zelf, maar ook vooral de manier waarop dit in een vredesverdrag wordt geïmplementeerd is dus van belang. Om tot conflict transformation te komen dient dit, zoals hiervoor beschreven, te worden gedaan op een manier waarop inzet voor het gemeenschappelijk belang binnen de nieuwe staat voor de verschillende partijen lucratiever wordt dan het najagen van hun eigen agenda. Hieruit voortkomend is het dus belangrijk dat de politieke elites van de diverse partijen constructief met elkaar samenwerken. Lijphart geeft dit in zijn werk ook zelf al aan: “It is true – in fact, almost tautological
– that a moderate attitude and a willingness to compromise are prerequisites for the formation of a grand coalition”.54 Daniel P. Sullivan, senior advocate for human rights bij de humanitaire NGO Refugees
international, geeft de hypothetische werking van Lijphart’s theorie als volgt in een model weer:
55
In deze figuur is te zien dat er zowel voorafgaand aan als na de formatie van een grand coalition wordt uitgegaan van een bepaalde mate van samenwerking tussen de politieke elites in de betreffende samenleving. Om te zien waar het in het geval van Bosnië misgaat moeten we eerst constateren dat de elite in de eerste kolom en die in de derde kolom niet dezelfde partijen zijn. De initial elite cooperation staat in dit geval voor de partijen die aan de onderhandelingstafel in Dayton deelnamen. Alija Izetbegovic, president van Bosnië ten tijde van de oorlog, is de enige van deze partijen die zelf ook daadwerkelijk deel uitmaakt van de Bosnische politieke elite. De Kroatische en Servische Bosniërs werden respectievelijk door president Franjo Tuđman van Kroatië en president Slobodan Miloševiç van Joegoslavië vertegenwoordigd.
Dat Tuđman en Miloševiç in naam van de Kroatische en Servische etnische groepen aan de
54 Lijphart, 31.
55 Daniel P. Sullivan. “The Missing Pillars: a Look at the Failure of Peace in Burundi through the Lens of Arend
22 onderhandelingstafel plaatsnamen is op zichzelf geen vreemde keuze. Het idee was dat hun aanwezigheid de legitimiteit van de entiteiten zou vergroten. Als de ‘moederlanden’ van deze etnische groepen het met de inhoud van het verdrag eens waren, zou dit betekenen dat de groepen door diezelfde inhoud adequaat beschermd zouden worden tegen overheersing van een andere partij.56 Als we Svensson volgen, is het ook zo dat dergelijke biased mediators ver zulllen gaan om de belangen van de eigen ‘achterban’ te waarborgen en zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien heeft dat inderdaad zijn vruchten afgeworpen.
De elite in de derde kolom slaat in dit geval echter op interne Bosnische elites. Deze hebben de inhoud van het verdrag dus niet direct kunnen vormgeven, maar dienen volgens de consociational theory wel op basis van diezelfde inhoud met elkaar samen te werken. De inhoud van het Dayton-akkoord geeft hiertoe echter weinig aanleiding. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in artikel III van Annex 4, waarin het volgende wordt vermeld: “The Presidency [of Bosnia and Herzegovina] may decide to facilitate inter-entity
coordination on matters responsibilities of Bosnia and Herzegovina as provided in this constitution, unless an entity objects in any particular case”.57 In Annex 2 gaat het over Brcko, het in de inleiding reeds
genoemde district van gedeelde soevereiniteit. Beide entiteiten willen dit district vanwege de strategische ligging graag inlijven, maar tot op heden is het altijd betwist gebied gebleven. Artikel V van Annex 2 meldt: over Brcko: “Unless otherwhise agreed [by the entities, Brcko] shall be continued to be administered as
currently”.58 Nog een voorbeeld zien we in Artikel V van annex 4, waarin staat dat de drie Bosnische presidenten naar nationaliteit vanuit de corresponderende deelstaat moeten worden verkozen.59 Dit betekent dus dat een Servische Bosniër die woonachtig is in de Federatie niet voor het ambt in aanmerking komt. Uit de onderstaande figuur blijkt al dat dit een eigenaardige keuze is. De entiteiten, vooral de RS, worden weliswaar voornamelijk bewoond door mensen met zo’n ‘corresponderende etniciteit’, maar toch is 2,5% van de inwoners van de Federatie Servisch, en vormen Bosniaken en Kroaten samen 16,4% van de inwoners in de RS. Deze maatregel sluit dus niet alleen een aanzienlijke groep mensen uit van het presidentsambt, maar maakt ook dat er voor politieke elites uit de RS weinig motivatie is om beleid te voeren dat ook aantrekkelijk is voor kiezers uit de Federatie, en vice versa. Het is namelijk niet alleen zo dat deze mensen geen president kunnen worden, maar zoals eerder aangetoond blijft het aantal
56 Jens Woelk. “Bosnia-Herzegovina: Trying to Build a Federal State on Paradoxes” in Constitutional Dynamics in
Federal Systems (McGill-Queen’s University Press, 2012), 111.
57 Dayton, 64. 58 Dayton, 49. 59 Dayton, 67.
23 parlementsleden per etnische groep ook altijd exact gelijk. Qua effect op het politiek beleid van deze elites zijn deze groepen mensen met het Dayton-akkoord dus de facto waardeloos gemaakt.
Het geval is dus dat onder de Bosnische politieke elite de motivatie ontbreekt om de dialoog te zoeken met elites die de andere etnische groepen representeren, omdat in het Dayton-akkoord de machtsverhoudingen tussen deze elites op een dermate evenwichtig niveau zijn vastgezet dat er voor al deze elites op politiek vlak weinig te winnen valt met het aanspreken van nieuwe kiezers uit de andere etnische groepen. De Servische elite bijvoorbeeld moet dus vooral onderling politieke strijd voeren, en zal hierom steeds voornamelijk de eigen etnische achterban zoveel mogelijk proberen te behagen door deze zoveel mogelijk te ‘beschermen’ voor een groeiende invloed van die andere groepen. Etnische segregatie blijft hiermee niet alleen bestaan, maar wordt voor maximaal politiek gewin dus zelfs aangemoedigd. Hierbij komt nog dat volgens een rapport van de International Crisis Group uit 2014 de politieke elites in Bosnië alle overheidsniveaus in handen hebben en er voor de bevolking geen echt effectieve manier om dit tegen te gaan bestaat.60 Donald L. Horowitz waarschuwt in Ethnic Groups in Conflict dat etnische homogeniteit in de lagere regeringsinstituties kan leiden tot een centrale regering met hetzelfde probleem:
60 International Crisis Group. Bosnia’s Future (2014) https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/balkans/bosnia-and-herzegovina/bosnia-s-future geraadpleegd op 17 mei 2018.
24 “Without subethnic divisions or lower-level ethnic divisions than those that prevail in the center,
or with a structure that suppresses such lower-level divisions (…) homogeneous states are unlikely to reduce conflict at the center. Rather, they are likely to be (…) springboards to group power at the center.” 61
Het politiek immobilisme waar de Bosnische elites onderling in verkeren werkt dus zowel naar boven als naar beneden door. Dit wordt eens te meer duidelijk wanneer we constateren dat onder de bevolking, met name in de Federatie, de zogenaamde diepgewortelde afkeer jegens de andere etnische groep namelijk helemaal niet zo extreem leeft als de politieke situatie wil doen geloven, getuige de volgende tabel:
Zoals hier te zien is hebben de Kroaten en Bosniaken er over het algemeen helemaal niet zoveel moeite mee om naast een persoon van een andere etniciteit te maken te wonen. Toegegeven, het gaat hier om het wonen naast een persoon met een andere religie. Echter lopen de scheidslijnen tussen aanhangers van diverse religies in Bosnië grofweg hetzelfde als die tussen etniciteiten: de meeste Kroaten zijn katholiek, Serviërs hangen overwegend het Orthodoxe Christendom aan en Bosniaken zijn over het algemeen uiteraard moslims.62 Voor deze resultaten is het dus aanvaardbaar om religie en etniciteit redelijk gelijk te trekken. In Macedonië geldt hetzelfde: waar de Macedoniërs over het algemeen Christelijk zijn, hangen de Albaniërs vooral de Islam aan. In de RS ligt het percentage mensen dat niet naast iemand met een andere religieuze achtergrond zou willen wonen wel een stuk hoger, maar zoals in
61 Donald L. Horowitz. Ethnic Groups in Conflict (Berkeley, CA: University of California Press, 1985), 618.
62 Paula M. Pickering. “Explaining Support for Non-nationalist Parties in Post-conflict Societies in the Balkans”
25 de vorige figuur te zien is, is die deelstaat etnisch dermate homogeen dat men aldaar ook relatief weinig met andere etniciteiten in aanraking komt. Dit in combinatie met de gebezigde hate speech door de politieke elite aldaar telt hoogstwaarschijnlijk sterk mee in deze trend.
Het politieke discours lijkt zich in de jaren sinds de oorlog dus weinig naar toenadering te ontwikkelen. Dat de vrees voor winst op enig vlak van een andere groep nog altijd leidend is in de politieke retoriek en dat deze retoriek ook nog steeds de meest betrouwbare weg tot politiek succes is, is juist een politieke erfenis van de consociational elementen in het Dayton-akkoord.63 The International Crisis Group concludeert ongeveer hetzelfde: “BiH is trapped in a cycle of poorly thought-out, internationally-imposed
tasks designed to show leaders’ readiness to take responsibility but that put that moment forever out of reach.”64
Wat we hier zien is dat zaken als proportionality en segmental autonomy in Bosnië voor een politiek status quo hebben gezorgd dat op korte termijn een goede oplossing was om het etnisch conflict te beëindigen, maar zich hierna niet verder heeft ontwikkeld tot een functionerende multi-etnische staat. De Bosnische politieke elites hebben weinig te winnen met het opzoeken van de dialoog met andere etnische groepen, maar wel iets te verliezen door deze status quo te doorbreken. Idealiter dienen de elites op zoek te gaan naar compromissen waar alle partijen, over de breedte van de hele staat, bij gebaat zijn. Dit gebeurt om bovenstaande reden dus echter niet. De met het akkoord gecreëerde politieke status quo werkte op het moment van tekenen wel, maar er is vergeten om voldoende rekening te houden met een veranderende situatie in de toekomst. Anders gezegd:
“The basic paradox is plainly visible in the tensions and dysfunctional features created by the two
fundamental but contrasting objectives of the International Community: stability through territorialisation and the institutional entrenchment of ethnicity, on the one hand, and the reconstruction of a multinational state, at the other.”65
Als we deze kwestie bekijken door de terminologie van Väyrynen constateren we dat het hier ontbreekt aan rule transformation: het Dayton-akkoord geeft de drie grote etnische groepen weliswaar proportioneel de ruimte om een rol in de Bosnische politiek te spelen en verschaft hen een mate van
63 Donais, Berglund ed. 493.
64 International Crisis Group. “Bosnia’s Future” www.crisisgroup.org (Geraadpleegd 28 februari 2018)
https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/balkans/bosnia-and-herzegovina/bosnia-s-future
26 autonomie die de vrees voor overheersing door een andere groep wegneemt, maar tegelijkertijd is er onvoldoende gewerkt aan manieren om de vooroorlogse antagonismen tussen deze groepen weg te nemen en constructieve dialoog de optie te maken waar alle partijen het meest bij gebaat zijn.
Transitional Justice
Proportionality en segmental autonomy zijn, net als de grand coalition en het mutual veto overigens,
factoren waarmee voormalig strijdende partijen volgens de consociational theory ‘beloond’ worden na afloop van het conflict. Bij de implementatie van deze elementen in een vredesakkoord dient er echter ook in voldoende mate aan conflict transformation gedaan te worden, anders kan het zijn dat één of meerdere partijen in het postconflictgebied deze ‘beloningen’ voor een andere partij als onrechtmatig ervaren. In deze paragraaf zullen we zien dat dit in Bosnië helaas het geval is. Hier komt het begrip
transitional justice naar voren; een term die het International Centre for Transitional Justice als volgt
uitlegt:
“Transitional Justice is a response to systematic or widespread violations of human rights. It seeks
recognition for victims and promotion of possibilities for peace, reconciliation and democracy. Transitional Justice is not a special form of justice but justice adapted to societies transforming themselves after a period of pervasive human rights abuse”.66
Deze term is voortgekomen uit de jaren ’80 en ’90 van de twintigste eeuw, waarin humanitaire organisaties en andere actoren vooral in Zuid-Amerika en Oost-Europa (bijvoorbeeld in Bosnië) systematische overtredingen van mensenrechten wilden bestraffen zonder de verwachte naoorlogse politieke transformaties in gevaar te brengen. Wat betreft het bestraffen van overtredingen van mensenrechten is Bosnië op individueel niveau wel een succesverhaal te noemen. Dat wil zeggen: individuen die beticht zijn van oorlogsmisdaden tijdens de burgeroorlog zijn over het algemeen allemaal gearresteerd en zwaar bestraft. De Servisch-Bosnische leiders Radovan Karadžiç en Ratko Mladic bleven beide lange tijd voortvluchtig, maar werden beide uiteindelijk gearresteerd en berecht. Ook Bosnisch-Kroatische militaire kopstukken als Milivoj Petkovic en Janko Bobetko ontkwamen niet aan het internationale tribunaal in Den Haag. Het laatste vonnis werd in 2017 voltrokken, toen de Bosnisch-Kroatische generaal Slobodan Praljak twintig jaar gevangenisstraf kreeg opgelegd wegens genocide op
66 International Center for Transitional Justice. “What is Transitional Justice?” (geraadpleegd 13 mei 2018) https://www.ictj.org/sites/default/files/ICTJ-Global-Transitional-Justice-2009-English.pdf
