Zuid-Afrika's rol in Afrika
INEKE VAN KESSEL
Vredestichter of (wapen)handelaar?
DE VERWACHTINGEN WAREN IN 1994
hooggespannen. Met veruit de sterkste economie van het continent en het morele gezag van president Nelson Mandela zou Zuid-Afrika een econo-mische impuls kunnen geven aan de ontwikkeling van Afrika en als voor-beeld kunnen dienen voor vredesrege-lingen op basis van consensus en machtsdeling. Bij het eind van Mande-la's vijfjarige regeerperiode vertoont de balans meer continuïteit dan
verande-ring. Zuid-Afrika's rol in Afrika wordt gekenmerkt door een expansieve economische opmars in combi-natie met politieke en diplomatieke afzijdigheid. Begin 1997 hielden acht landen in Zuidelijk Afrika gemeenschappelijke militaire oefeningen in Zimbab-we. Voor het eerst was het Zuidafrikaanse leger ook van de partij. De bevelhebber van de Zuidafrikaanse eenheid, luitenant-kolonel A.P. Theron, wist dit histo-risch moment te waarderen. 'Het was ook voor mij een heel interessante ervaring, zei hij tegen de
Finan-cial Times, 'want ik was al eerder naar Afrika geweest,
maar onder heel andere omstandigheden.'1
Niet alleen blanke Zuidafrikanen kunnen maar moeilijk wennen aan de gedachte dat hun land deel uitmaakt van Afrika. Hoewel de buurlanden tientallen jaren gastvrijheid boden aan ANC-ballingen en -bases, staat ook de nieuwe zwarte elite met de rug naar Afri-ka en de blik gericht op de Verenigde Staten, Europa en Zuidoost-Azië. Wat heeft Afrika te verwachten van deze regionale supermogendheid, die sinds het einde van de apartheid zoekt naar een rol als legitieme actor m de Afrikaanse politiek?
Doelstellingen
Welke doelstellingen heeft het buitenlands beleid van Zuid-Afrika ten aanzien van Afrika? In het
verkie-zingsprogramma van het ANC lag het accent op ethi-sche prioriteiten, zoals mensenrechten, democratise-ring en milieubescherming. Een democratisch Zuid-Afrika zou de Zuid-Afrikaanse broeders belonen voor hun solidariteit in de strijd tegen de apartheid. Thabo Mbeki, voormalig hoofd buitenlandse betrekkingen van het ANC en de toekomstige president van Zuid-Afrika, schetste in 1993 de hoofdlijnen van het bui-tenlands beleid. Wat Afrika betreft kwam dat neer op een evenwichtig regionaal economisch beleid, gericht op het niet-overheersen van de buurlanden. Hij stelde een vermindering van de militaire capaciteit in het vooruitzicht, zodat de buurlanden Zuid-Afrika niet langer als bedreigend zouden ervaren. Over het lot van de Zuidafrikaanse wapenindustrie zou in overleg met de buurlanden worden besloten. Deze industrie zou óf zodanig worden ontwikkeld dat de regio ervan meeprofiteert, óf worden gesloten. Ook president Mandela onderstreepte herhaaldelijk de lotsverbon-denheid van Zuid-Afrika met Afrika.
De verwachtingen binnen en buiten Afrika waren hooggespannen. De eerste keer dat een beroep werd gedaan op de goede diensten van het nieuwe Zuid-Afrika, was in mei-juni 1994, toen de genocide in Rwanda haar tragisch dieptepunt bereikte. Mandela was pas enkele weken geïnstalleerd als president, toen hij de Organisatie van Afrikaanse Eenheid moest laten weten dat Zuid-Afrika geen bemiddelingsrol kon
spe-304 I N T E R N A T I O N A L E ^
len in Rwanda. De toestand in eigen land was nog te fragiel: alle aandacht was nodig om Zuid-Afrika zelf op de rails naar een vreedzame toekomst te krijgen. De rol van Zuid-Afrika in Rwanda bleef beperkt tot enige humanitaire steun. Wel bleek later dat Zuid-Afrika een belangrijke wapenleverancier was geweest voor Rwanda in de jaren die aan het bloedbad van 1994 voorafgingen.
De verwachtingen werden al snel tot realisti-scher proporties teruggebracht. Zuid-Afrika werd een 'gewoon' land, dat het nationaal eigenbelang hanteert als richtsnoer van buitenlands beleid. In de afgelopen vijfjaar heeft Zuid-Afrika geen nieuw concept voor het buitenlands beleid ontwikkeld, 's Lands politieke en economische elite blijft georiënteerd op West-Europa en Noord-Amerika, die vanouds worden beschouwd als de belangrijkste handelspartners. Daar-naast is er 'ook na de economische crisis van 1998' de fascinatie met de prestaties van de Aziatische tijgers en het potentieel van een handelszone langs de kus-ten van de Stille Oceaan.
Maar het blijft een onmiskenbaar feit dat Zuid-Afrika in Zuid-Afrika ligt: in Zuid-Afrikaanse verhoudingen is Zuid-Afrika een economische en militaire supermo-gendheid. Tot dusver heeft Pretoria echter nauwelijks greep op de ontwikkelingen in Afrika. Dat heeft niet alleen te maken met een gebrek aan interesse en expertise. Zelfs voor een relatief goed ontwikkeld land als Zuid-Afrika is het eigenlijk onmogelijk aan de hooggespannen verwachtingen te beantwoorden. Bin-nen Afrika is Zuid-Afrika een economische reus. Het neemt 41% van het 'BNP' van Afrika bezuiden de Sahara voor zijn rekening. Maar op wereldschaal is het een dwerg. Zo is het BNP van Zuid-Afrika slechts eenderde van het BNP van Nederland.2
De nieuwe buitenlands-politieke elite van het ANC heeft zich comfortabel geschikt in de erfenis van het Afrikabeleid dat in 1989 onder president EW. de Klerk werd ingezet. New Diplomacy, zoals uitgedragen door De Klerk en de toenmalige directeur-generaal van het ministerie van buitenlandse zaken, Rusty Evans, hield in dat de regio-Zuidelijk Afrika onder het motto van goede nabuurschap opengelegd moest wor-den voor handel en investeringen.3 New Diplomacy
was een vreedzame versie van John Vorsters eerdere ideaal van een 'Constellatie van Zuidelijk Afrikaanse staten', die als satellieten van het politieke en econo-mische machtscentrum Zuid-Afrika zouden fungeren.
Het destabiliseren van de buurlanden, onder Vorster en PW. Botha een gangbare strategie om te verhinderen dat ze bases zouden bieden aan het ANC, is verleden tijd. Pretoria gebruikt niet langer zijn mili-taire overmacht om zijn zin door te drukken. Nu con-solideert Zuid-Afrika zijn hegemonische positie vooral met economische middelen.
Bevordering van democratie en mensenrechten zijn niet verdwenen als doelstelling van beleid, maar wel ondergeschikt gemaakt aan binnenlandse priori-teiten. Het Reconstruction and Development Programme (RDP), waarmee de regering-Mandela in 1994 aan-trad, beloofde forse investeringen in huisvesting, drinkwatervoorziening, elektrificatie, onderwijs en gezondheidszorg. Voorrang voor de eigen sociaal-eco-nomische ontwikkeling verklaart waarom al spoedig niet meer werd gerept over ontmanteling van de wapenindustrie, laat staan over consultaties met de buurlanden. Economische groei en werkgelegenheid zijn top-prioriteiten: de wapenindustrie wordt nu beschouwd als een sleutelindustrie die zowel zorgt voor technologische vernieuwing als voor een groot aantal banen.
In 1996 werd het RDP opgevolgd door een nieuwe ontwikkelingsstrategie, GEAR: Growih,
Employment and Redistribution. Terwijl het RDP
uit-ging van een sturende rol van de overheid bij de voor-ziening in de basisbehoeften van de bevolking, sluit GEAR aan bij de heersende neo-liberale tendens in de internationale economie. Het is een marktgericht model, gericht op economische groei door export, vooral van industrie- en landbouwprodukten. De mijnbouwsector is van afnemend belang.
Juist voor de afzet van industrie- en landbouw-produkten is de Afrikaanse markt van groot belang. Het traditionele beeld van Europa en de Verenigde Staten als belangrijkste handelspartners gaat niet lan-ger op als men kijkt naar de afzetmarkten voor de Zuidafrikaanse landbouw, industrie en dienstensector. Onder de top-tien van de Zuidafrikaanse exportmark-ten zijn vijf Afrikaanse landen, lidstaexportmark-ten van de South-ern African Development Community (SADC), een eco-nomisch samenwerkingsverband van twaalf staten waartoe Zuid-Afrika sinds 1994 ook behoort.
De verovering van de Afrikaanse markten is een éénrichtingsverkeer, waarvan de voordelen eenzijdig naar Zuid-Afrika vloeien. De handelsbalans is buiten-gewoon onevenwichtig: de Zuidafrikaanse export naar Zuidelijk Afrika is zeven maal zo groot als de import uit de SADC-regio.4
Agressieve economische expansie
Zuidafrikaanse ondernemers rukken in snel tempo op. Boeren uit Zuid-Afrika kopen land op in Mozam-bique en Zambia. South African Breweries heeft al een tiental nationale brouwerijen opgekocht. De mijn-bouw-gigant Anglo-American doet zijn voordeel met de privatisering van de kopermijnen in Zambia. Zuid-afrikaanse supermarkt-ketens drukken de kleine win-keliers in Zimbabwe en Zambia uit de markt. Het getreuzel van Zuid-Afrika bij de vernieuwing van een
I N T E R N A T I O N A L E ^
handelsakkoord met Zimbabwe heeft tot de onder-gang van een groot deel van de Zimbabwaanse textiel-industrie geleid. In Mozambique betekende de import van Zuidafrikaanse diepvrieskippen de nekslag voor de eigen pluimveesector. De kleinschalige bedrijven in de buurlanden kunnen niet concurreren tegen de prijsvoordelen van de grote Zuidafrikaanse concerns.
In plaats van een impuls te geven aan de regio-nale economie, veroorzaakt het Zuidafrikaanse over-wicht de-industrialisatie en een brain-dram bij de buurlanden. Het geslaagde offensief van het Zuidafri-kaanse bedrijfsleven gaat ook niet gepaard met de ontwikkeling van een nieuw Afrikabeleid in Pretoria. De regering vertoont geen enkele bereidheid de struc-turele ongelijkheid binnen de regio te compenseren door toekenning van niet-wederkerige voordelen aan de buurlanden. 'Affirmative action', ofwel 'een tijdelij-ke voortijdelij-keursbehandeling om historische achterstan-den te overbruggen', blijft tot de binnenlandse poli-tiek beperkt.
Wapenexport
De ontwikkeling van de wapenindustrie is illustratief voor de continuïteit met het verleden. Zuid-Afrika behoort tot de top-tien van 's werelds wapenfabrikan-ten. Sancties en boycots dwongen het apartheidsbe-wind tot een hoge mate van zelfvoorziening. Het ministerie van defensie en ARMSCOR, het staatsbe-drijf voor de wapenproduktie en -marketing, waren nauw verweven. Teneinde de produktiekosten van de wapens voor eigen gebruik te drukken, was het uiter-aard ook van belang buitenlandse afzetmarkten te vin-den. Daarbij hadden het ministerie en het leger ook een direct belang: de wapenexport was een financie-ringsbron voor de eigen aanschaf van militaire uitrus-ting.
Anno 1987 was ARMSCOR Zuid-Afrika's groot-ste exporteur van industrieprodukten geworden, met een geschatte waarde op jaarbasis van $ 900 miljoen.' Ondanks het VN-wapenembargo, dat ook gold voor de aankoop van wapens uit Zuid-Afrika, werden goede zaken gedaan met zo'n 30 landen. Het einde van de apartheid bracht de opheffing van sancties en boycots mee, ook voor de wapenindustrie. De ANC-minister van defensie, Joe Modise, zag een gouden toekomst: 'We are going out there to seil, seil, seil.' Dat voornemen paste uitstekend bij de centrale beleidsdoelstelling van het ministerie van buitenland-se zaken: 'buitenlands beleid is handel, handel, han-del.'
Buitenlandse zaken wordt geleid door een notoir zwakke minister, de bejaarde Alfred Nzo, die in cartoons doorgaans snurkend wordt afgebeeld. In de praktijk hebben vice-president Mbeki en het
ministe-rie van handel en industministe-rie veel invloed op het bui-tenlands beleid.
Tijdens de democratische transitie zijn de oude elites bij buitenlandse zaken en defensie er verrassend snel in geslaagd de nieuwkomers te incorporeren zon-der nieuwe inhoud aan het beleid te geven. Gezien de voorrang voor het RDP werd de eerste jaren fors bezuinigd op defensie. Na aanhoudende klachten over verouderd en ontoereikend materieel kreeg de veilig-heidselite m 1998 haar zin. Zuid-Afrika plaatste vorig jaar de grootste wapenorder uit de geschiedenis van het continent. Voor de modernisering van vooral luchtmacht en marine werd voor bijna 30 miljard rand (tien miljard gulden) aan bestellingen geplaatst. Om de pil voor binnenlandse critici te vergulden, pre-senteerde vice-president Mbeki de plannen als een groot industrieel investeringsprogramma, dat 65.000 nieuwe arbeidsplaatsen zou opleveren. De leveran-ciers hadden immers investeringen en tegenorders toegezegd ter waarde van 26 miljard rand.6
Modernisering van de marine werd nodig geacht om het leegvissen van de Zuidafrikaanse kust-wateren te voorkomen, terwijl de luchtmacht grotere slagkracht behoefde voor de bescherming van Zmd-Afrika's soevereiniteit en voor deelneming aan vredes-missies in Afrika.
Toch erkende het in 1996 verschenen White
Paper van het ministerie van defensie dat
veiligheids-kwesties in Afrika overwegend van niet-militaire aard zijn. Zuid-Afrika heeft immers geen buitenlandse vij-anden meer. De meeste oorlogen woeden niet tussen, maar binnen staten. De stabiliteit van de meeste Afri-kaanse staten wordt niet bedreigd door externe agres-sors, maar door armoede, werkloosheid, analfabetis-me, vluchtelingenstromen, ontheemden, de schulden-crisis, wijdverbreide ziekten, aantasting van het milieu en de verspreiding van lichte wapens. Het grensoverschrijdend karakter van deze problematiek vereist samenwerking in het belang van de collectieve veiligheid.
Het White Paper onderstreept de lotsverbonden-heid tussen Zuid-Afrika en Zuidelijk Afrika. 'Binnen-landse vrede en stabiliteit zullen niet worden bereikt in een context van regionale instabiliteit en armoede. Het is daarom in het lange-termijn veiligheidsbelang van Zuid-Afrika om relaties met andere SADC-landen na te streven die tot wederzijds voordeel strekken en om wederopbouw en ontwikkeling in de hele regio te bevorderen.'7
Maar deze aanzetten tot een breder veiligheids-concept zijn nooit vertaald in praktische politiek. In de praktijk domineert een orthodoxe visie op Zuid-Afrika's nationale veiligheid, die 'net als voorheen' hoofdzakelijk in militair perspectief wordt gezien. Wie naar de security speak van Zuid-Afrika's
veilig-306 INTERNATIONALE*«
heidselite luistert, hoort meer continuïteit dan veran-dering, zo constateerde Peter Vale, hoogleraar interna-tionale betrekkingen in Kaapstad.8
Uit de verwikkelingen rond de wapenexport blijkt dat de zogenoemde realisten spoedig de over-hand kregen op de idealisten, die menen dat het nieu-we Zuid-Afrika de morele verplichting heeft mensen-rechten zwaarder te laten wegen dan exportbelangen. De hoop van de idealisten is gevestigd op de National
Conventional Arms Contra! Commission (NCACC), in
1995 geïnstalleerd onder het voorzitterschap van minister van Waterstaat en Bosbouw, Kader Asmal, een bekend mensenrechten-jurist. Volgens de criteria van de NCACC is levering van wapens alleen toege-staan aan landen die aan de volgende voorwaarden voldoen:
- respect voor de mensenrechten en voor fun-damentele vrijheden, zoals vastgelegd in de Universe-le Verklaring van de Rechten van de Mens;
- afwezigheid van binnenlandse of regionale conflicten; en
- naleving van internationale verdragen en van overeenkomsten op het terrein van wapenbeheersing."
In anderhalfjaar tijd stuitte de wapenexport driemaal op een veto van de NCACC: het ging om Nigeria, Turkije en Rwanda. (Eind 1996 stemde de Zuidafrikaanse regering in met levering van wapens en pantservoertuigen aan Rwanda. Na aanhoudende berichten over de betrokkenheid van Tutsi-strijders bij de oorlog in Oost-Zaire werd de order uiteindelijk opgeschort, maar een deel van het materieel was intussen al geleverd.) Bovendien stelde de NCACC een lijst op van landen die bij voorbaat niet voor wapenleveranties in aanmerking kwamen, alsmede een lijst van 'twijfelgevallen' waaraan pas na grondig onderzoek geleverd zou mogen worden. De wapenin-dustrie en minister van defensie Joe Modise luidden de noodklok: ze beweerden dat de industrie door deze exportverboden meer dan een miljard gulden aan orders had gemist.
Inmiddels ziet de NCACC zich gedwongen tot een soepeler opstelling. Vuurgeleidingssystemen voor Syrische tanks passeerden de toets van de NCACC, maar deze grote order moest uiteindelijk onder Ame-rikaanse druk worden geannuleerd. De lijst van grote klanten telt echter inmiddels vele landen, die lang niet allemaal bekend staan om hun respect voor men-senrechten: India, Colombia, Congo, Indonesië, Maleisië, Oman, Pakistan, Peru, Taiwan, Singapore, Zwitserland, de Verenigde Arabische Emiraten en Algerije. Bovendien levert Zuid-Afrika onverminderd aan landen die betrokken zijn in binnenlandse of regionale conflicten.10 Volgens de officiële
exportsta-tistieken leverde Zuid-Afrika in 1998 wapens aan alle partijen in de oorlog in Congo. De grootste koper in
het Grote-Merenconflict was Rwanda, dat samen met Uganda een rebellie tegen het bewind van Kabila steunt. Maar ook Congo-Kinshasa en Kabila's bondge-noten Zimbabwe, Angola en Namibië behoorden tot de klanten."
Vergeleken met de agressieve verovering van Afrikaanse markten en de daadkracht van de wapen-export-lobby worden de vredesinitiatieven van Preto-ria gekenmerkt door grote terughoudendheid. Er zijn enkele successen te melden, maar de balans is niet indrukwekkend.
Zuid-Afrika's politieke rol
Bij een sluipende staatsgreep door de koning en het leger in het bergstaatje Lesotho werd in 1994 de geko-zen premier Ntshu Mokhehle afgezet. Het werd de eerste toets van het Afrikabeleid van de regering-Man-dela. De reactie van Zuid-Afrika had zowel oude als nieuwe trekken. 'Oud' was een economische blokkade van Lesotho, dat geheel door Zuidafrikaans grondge-bied wordt omsloten, plus militaire oefeningen in het grensgebied. Met dezelfde middelen had de regering van PW. Botha Lesotho in het gareel gebracht als het land zich leende als uitvalsbasis of doorvoerhaven van het ANC. Nieuw was de regionale samenwerking: samen met Botswana en Zimbabwe oefende Zuid-Afri-ka politieke druk uit om de staatsgreep ongedaan te maken.
Het recept werkte: de gekozen regering werd in ere hersteld. Maar na verkiezingen in 1998 leidde de omstreden uitslag opnieuw tot massaprotesten van de oppositie en muiterij in het leger. Ditmaal viel het Zuidafrikaanse leger Lesotho binnen om de muiterij neer te slaan. Het gevolg: meer dan 100 doden en ongekende verwoestingen door amok-makende Baso-tho, die op grote schaal brand stichtten, plunderden en hun woede koelden op alles wat Zuidafrikaans leek. Officieel was er sprake van een gemeenschappe-lijke actie met Botswana onder SADC-vlag, maar de Botswaanse troepen arriveerden pas dagen later en consultaties in SADC-verband werden pas achteraf gehouden.
De militaire invasie in Lesotho was het meest gedurfde en meest rampzalige initiatief tot dusver. Het middel was erger dan de kwaal. Weliswaar begon de verslechterende toestand in Lesotho anarchistische trekjes te krijgen, maar doden waren er nog niet gevallen vóór de komst van de Zuidafrikaanse militai-ren. In Zuid-Afrika zelf klonk verrassend weinig kri-tiek, in het buitenland en de regio des te meer. Niet alleen het centrum van de hoofdstad Maseru ligt in puin: ook Zuid-Afrika's reputatie als militair efficiënte macht en als een staat met een coherent regionaal beleid ligt in duigen, schreef het gezaghebbende
bul-INTERNATIONALE'«
t:
letin Southscan.12 Als Zuid-Afrika niet eens orde op
zaken kan stellen in de mini-staat Lesotho - vrijwel in eigen huis - heeft de rest van Afrika weinig te ver-wachten van Pretoria in de rol van politie-agent.
Wel succes had een diplomatiek offensief door het trio Zuid-Afrika, Zimbabwe en Botswana in okto-ber 1994, toen de verkiezingen in Mozambique dreig-den te ontsporen. De rebellenbewegmg Renamo bleef dreigen met een boycot of niet-erkenning van de uit-slag. Onder druk van de buren bleef het vredesproces in Mozambique op de rails. Dat was tevens het laatste voorbeeld van een gezamenlijk optreden van dit trio. Sindsdien wordt de relatie met Zimbabwe gekenmerkt door een kribbige rivaliteit met president Mugabe, die het niet kan verkroppen dat hij zijn leidende rol in Zuidelijk Afrika heeft moeten afstaan aan Mandela.
Toen begin 1997 de rebellen van Laurent Kabila met een verpletterende snelheid oprukten naar Kin-shasa, ondernam Zuid-Afrika verscheidene pogingen de strijdende partijen in Zaïre/Congo aan de onder-handelingstafel te krijgen. Na veel tijdrekken werd uiteindelijk overeenstemming bereikt over een ont-moeting aan boord van een Zuidafrikaanse ijsbreker voor de kust van Zaïre. Mandela's inzet was een wapenstilstand, onderhandelingen en vorming van een coalitieregering, naar het voorbeeld van Zuid-Afrika's eigen Regering van Nationale Eenheid. Dat was geen realistisch bod. Mobutu, met zijn rug tegen de muur, was uiteindelijk wel bereid tot enkele con-cessies, maar Kabila, die nauwelijks tegenstand ont-moette bij zijn opmars naar Kinshasa, had geen enkel belang bij onderhandelingen. Hij had alleen belang bij tijdrekken: de gehele overwinning lag binnen handbe-reik, dus waarom genoegen nemen met een half ei? Kabila's Congo werd direct na de overwinning verwel-komd als het twaalfde SADC-lid, maar deze uitbrei-ding van het samenwerkingsverband gaf Zuid-Afrika niet meer greep op de politieke ontwikkelingen m het hart van Afrika.
Bij het uitbreken van een nieuwe oorlog in het Grote-Merengebied in 1998 en het opnieuw oplaaien van de burgeroorlog in Angola stond Zuid-Afrika vrij-wel buiten spel. Een toekomst van meer politieke sta-biliteit en regionale samenwerking, waarop de hoop was gevestigd na het einde van de destabilisatiepoli-tiek van de apartheidsstaat, lijkt niet langer binnen handbereik. De crisis m het Grote-Merengebied ondermijnt het streven naar collectieve veiligheid in de SADC-regio. Drie SADC-leden (Zimbabwe, Nami-bië en Angola) stortten zich zonder overleg met de andere lidstaten m de oorlog om de belaagde troepen van Kabila te steunen. Evenals verscheidene andere Afrikaanse landen ontplooide Pretoria enkele bemid-delingspogingen, maar het kreeg bij geen van de par-tijen echt voet aan de grond. Na aanvankelijke kritiek
op Zimbabwes interventie in Congo ging Pretoria door de knieën en betuigde het alsnog zijn instem-ming.
Deze voorbeelden illustreren de beperkingen van Zuid-Afrika's rol in Afrika. Zelfs een charismati-sche president kan met alleen afgaan op zijn eigen morele gezag. De slagkracht van het buitenlands beleid wordt ondermijnd door het ontbreken van Afrika-expertise en door het gebrekkig functioneren van de inlichtingendiensten. Ex-Zaire/Congo is ver-trouwd terrein voor het Zuidafrikaanse bedrijfsleven, maar niet voor het ministerie van buitenlandse zaken en de inlichtingendiensten. Het is een publiek geheim dat de inlichtingendiensten verlamd zijn door interne strijd tussen de oude garde uit de apartheidsjaren en de nieuwkomers van het ANC. Bovendien kunnen de Zuidafrikaanse diensten niet langer rekenen op de vitale informatie van Amerikaanse en Britse geheime diensten. Vanwege Mandela's warme betrekkingen met Libië, Cuba en Iran, oude anti-apartheidsbondgenoten met paria-status in het Westen, zijn westerse diensten erg terughoudend geworden bij het doorspelen van informatie aan Zuid-Afrika.
Vredesmissies
Door het geblunder in Lesotho, Zuid-Afrika's machte-loosheid in de Congo-crisis en de modernisering van de South African National Defence Force is de kwestie van Zuid-Afrika's rol in een Afrikaanse vredesmacht opnieuw op de agenda geplaatst. Zowel Mandela als Mbeki heeft meermalen verklaard dat Zuid-Afrika bereid is een rol te spelen in 'multinational peace sup-port missions' in Afrika. De discussie over Zuid-Afri-ka's rol als vredestichter begon enkele jaren geleden onder een ongelukkig gesternte. De Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Warren Christopher bezocht in 1996 enkele Afrikaanse staten, waaronder Zuid-Afrika, met het voorstel voor een African Crisis
Response Force (ACRI): een vredesmacht te vormen
door Afrikaanse troepen met Amerikaanse en Westeu-ropese financiering. De Zuidafrikanen reageerden terughoudend. Bij een aantal Afrikaanse landen bestaat toch al de neiging om Zuid-Afrika te zien als een Trojaans paard van de Amerikaanse buitenlandse politiek. Amerikaanse financiële steun voor Zuid-Afri-ka in de rol van politie-agent van AfriZuid-Afri-ka zou die beeldvorming alleen maar versterken. ACRI zou namelijk niet onder het gezag van de VN of de OAE opereren.
Bovendien is er de last van het verleden. Zuid-afrikaanse militairen hebben jarenlang dood en ver-derf gezaaid in de regio. De herinnering aan die ondermijnende rol verklaart mede de terughoudend-heid van het ANC bij de inzet van het leger buiten de
308 I N T E R N A T I O N A L E ^
eigen grenzen. ANC-politici zijn beducht voor de reputatie van 'regional bully', de zware jongen die de buurt terroriseert. Tot dusver geldt inbedding in mul-tilaterale kaders als een voorwaarde voor Zuidafri-kaanse deelneming aan vredesmissies, hetzij onder de vlag van de VN, hetzij in het kader van SADC.
Met uitzondering van het onzalig avontuur in Lesotho heeft Zuid-Afrika zich onder Mandela's presi-dentschap verre gehouden van de rol van politie-agent van Afrika, al zijn Zuidafrikaanse militairen wel inge-zet bij beperkte humanitaire missies en bij het oprui-men van landmijnen in de buurlanden. Gezien recen-te uitlatingen van Zuidafrikaanse politici bereidt Zuid-Afrika zich voor op een assertievere opstelling. Volgens staatssecretaris van defensie Ronnie Kasrils zijn de eerder genoemde grote wapenaankopen nood-zakelijk om de indruk tegen te gaan dat de Zuidafri-kanen hun woorden geen kracht bij kunnen zetten met daden.1
De hervorming van het leger is mede gericht op een toekomstige inzet bij vredesoperaties. Doel is een kleiner, professioneler en flexibeler beroepsleger, dat snel inzetbaar is in conflictsituaties. De oefeningen van 1997 in Zimbabwe waren bedoeld als voorberei-ding op eventuele gezamenlijke actie in SADC-ver-band. Bij grootschaliger oefeningen dit voorjaar, dit-maal op Zuidafrikaans grondgebied, nam het Zuidafri-kaanse leger het initiatief bij de organisatie van de manoeuvres.
Een assertiever buitenlands beleid kan dezelfde irritaties oproepen als de economische expansiezucht van Zuid-Afrika. Gezien de buitengewoon ongelijke machtsverhoudingen is de vrees voor Zuidafrikaanse hegemonie alleszins begrijpelijk. Inbedding in regio-nale kaders zou deze vrees kunnen beteugelen. Het meest voor de hand ligt de ontwikkeling van de SADC in de richting van een economische gemeen-schap die ook de collectieve veiligheid van de lidsta-ten tot haar taak rekent. Daartoe werd in 1996 een aanzet gegeven met de oprichting van een Organ on
Politics, Defence and Security - in feite de politieke
arm van SADC. Het voorzitterschap zou volgens het trojka-principe rouleren over de twaalf lidstaten. Maar de eerste voorzitter van dit veiligheidsorgaan, Robert Mugabe, is tot dusver niet bereid gebleken de staf over te dragen aan een opvolger. Bij het opnieuw uit-breken van oorlogen in de lidstaten Congo en Angola stond SADC's veiligheidsorgaan buiten spel. Het is al anderhalfjaar niet bijeen geweest.
Iets verder van huis wist Nelson Mandela op de valreep wel nog een buitenlands-politiek succes in de wacht te slepen. Zijn hartelijke betrekkingen met de Libische leider Gaddafi kwamen verrassend goed van pas bij het doorbreken van de jarenlange impasse rond de sancties tegen Libië en de uitlevering van de
twee Lockerbie-verdachten voor berechting in Neder-land door een Schotse rechtbank. •
Noten
1 Financial Times, 21 mei 1997.
2 Dems Venter, 'Regional Security in sub-Sahara Africa', in: Africa
Insight, vol. 26, no 2, blz. 169; Gregg Mills, 'South AJnca's Foreign Poli-cy.from Isolation to respectability', in: David Simon (red.), South Africa in Southern Africa, Oxford: James Currey, blz. 80-81.
3 Graham Evans, 'South Africa in remission: the foreign pohcy of an altered state', in: Journal of Modern African Studies, vol. 34, no 2, 1996, blz. 255-256.
4 Fred Ahwireng-Obeng en Patrick J. McGowan, 'Partner or Hegemon? South Africa m Africa', in: Journa! of Contemporary African Studies, vol. 16, no l en 2, 1998.
5 Neta Crawford, 'South Africa's New Foreign and Military Pohcy: Opportumties and Constraints', in: Africa Today, Ie en 2de kwartaal 1995, blz. 93.
6 NRC Handelsblad, 19 november 1998; Financia! Times, 10 februari 1999.
7 Defence in a Democracy: White Paper on National Defence for the
Repu-blic of South Africa, mei 1996.
8 Mail & Guardian, 14-19 maart 1997. 9 NRC Handelsblad, 22 januari 1997.
10 The Stai; 12 februari 1998; Sunday Times, 28 februari 1999. 11 Sunday Times, 28 februari 1999.
12 Southscan, vol. 13, 1998, no 20. 13 Idem, no 24.
Over de auteur
DR I.VAN KESSEL is verbonden aan het Afrika-Studiecentrum in Leiden.
INTERNATIONALE*«
