Strafblad 2017(6) 76 Word jij gelyncht of word ik gelyncht?
14-12-2017
Auteur(s): Zand-Kurtovic, LLM MA E.G. van ’t
Over interpassiviteit in de re-integratieketen
In een samenleving waarin risicopreventie zeer hoog op de agenda staat, wordt niet langer alleen naar het strafrecht gegrepen als (ultieme) oplossing voor criminaliteit, maar ook naar instrumenten op bestuursrechtelijke leest geschoeid, waarmee preventief kan worden ingegrepen. Vooral rondom ‘werk’ lijkt een sterke risicocultuur aanwezig, waarbij steeds meer personen, voor een toenemend aantal maatschappelijke posities, preventief aan een integriteitsscreening worden onderworpen.
1. Inleiding
Deze tendens is duidelijk zichtbaar in de sterke popularisering en proliferatie van de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). Waar in 2004 nog maar net iets meer dan honderdduizend aanvragen voor een VOG werden gedaan,1
is dit aantal ieder jaar fors toegenomen. Verwacht wordt dat het aantal aanvragen in 2017 voor het eerst tot boven de miljoen zal zijn gestegen.2 Aan deze schijnbaar ongebreidelde uitbreiding van dit screeningsinstrument kleven ongewenste neveneffecten die tot op heden nauwelijks aandacht hebben gekregen.3
‘Ik heb hem [de VOG] nog steeds niet aangevraagd. Ik durf het niet, want ik ben bang dat het wordt afgewezen, dus ik probeer het uit te stellen tot er echt druk op komt en dan ga ik hem aanvragen. Ik heb het enorm naar mijn zin, dat is het erge van alles. Ik heb het leuk en ik heb leuke collega’s. [...] Ik ga liever uit mezelf weg dan eerlijk te zeggen wat er is gebeurd en dat ik dan alsnog eruit moet.’
In mijn recent verschenen proefschrift – getiteld Invisible bars. The impact of having a criminal record on young adults’ position in the labour market – beschrijf ik op basis van kwalitatief-empirisch onderzoek de impact van het hebben van een strafblad op de
arbeidsmarktpositie van jongvolwassenen.4
Tot op heden is nauwelijks wetenschappelijk onderzoek verricht naar de effecten van preventieve maatregelen, zoals de VOG-screening,5 welke na het ondergaan van straf alsnog hun intrede kunnen doen in het leven van ex-veroordeelden (en die door hen overigens vaak als
‘dubbele straf’ worden ervaren). Nog minder aandacht is er voor de rol van actoren in de re-integratieketen, zoals werkgevers, opleiders en beoordelaars van screeningsaanvragen, maar ook reclasseerders, jobcoaches en jongerenwerkers. In deze bijdrage betoog ik dat deze zogeheten re-integratieprofessionals vooral een houding van interpassiviteit aannemen; zij lijken geen verantwoordelijkheid te willen nemen voor de risico’s die het doen re-integreren van jongvolwassen ex-delictplegers mogelijk met zich brengt. Als gevolg van dit afschuiven van verantwoordelijkheid zijn jongvolwassenen op zichzelf aangewezen, waardoor hun onzekerheid toeneemt en hun kansen op de arbeidsmarkt afnemen.
2. Onzichtbare straf en zelfuitsluiting
Als gevolg hiervan – zo blijkt uit mijn onderzoek – opteren jongvolwassenen regelmatig voor zelf-uitsluiting van bepaalde banen, of van de arbeidsmarkt in zijn geheel. In de eerste plaats hebben zij doorgaans weinig inzicht in wat een ‘strafblad’ inhoudt, dat wil zeggen wanneer en welke justitiële gegevens worden geregistreerd en voor hoelang. Deze onbekendheid met wat er wanneer in het justitiële
documentatiesysteem wordt geregistreerd en op welke wijze en voor hoelang dit vervolgens een rol speelt in een VOG-procedure leidt tot het ervaren van een diepe onzekerheid met betrekking tot de bijkomende gevolgen van straf die op de loer liggen. Over deze bijkomende gevolgen wordt niet of onvoldoende gecommuniceerd tijdens de fase van strafoplegging en -tenuitvoerlegging, omdat actoren in de justitieketen zich deze verantwoordelijkheid niet toe-eigenen (wat strikt beschouwd juist is, aangezien een beslissing hierover is voorbehouden aan het bestuursorgaan – bijvoorbeeld het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag).6
De bijkomende gevolgen kunnen desalniettemin als ‘onzichtbare straf’ worden beschouwd, nu ze ondanks hun impact op justitiabelen die door de strafrechtsketen circuleren géén onderdeel van dat systeem vormen.7 En als hier ter zitting wél aandacht voor wordt gevraagd door bijvoorbeeld de verdediging – wat steeds vaker het geval lijkt te zijn8 – dan nog hoeft de strafrechter vanwege de straftoemetingsvrijheid die hem of haar toekomt geen rekening te houden met (de ernst van) de bijkomende gevolgen bij het opleggen van een (proportionele) straf.9,10
‘De rechtbank is van oordeel dat het niet aan haar, maar aan de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, getoetst door de bestuursrechter is om te beoordelen of een veroordeling en strafopleggingen in de toekomst in de weg zou moeten staan aan de afgifte van een VOG.’
De positie van jongeren wordt nog meer onzeker nu deze bijkomende gevolgen van straf telkens onverwacht de kop op kunnen steken nadat zij reeds een werkrelatie zijn aangegaan. De VOG-procedure sluit de mogelijkheid uit dat iemand op voorhand een VOG kan aanvragen en kan weten waar hij of zij aan toe is. Potentiële werknemers zullen dus doorgaans eerst zijn aangenomen voor een baan, voordat de werkgever met een door hem of haar ingevuld en ondertekend aanvraagformulier op de proppen komt. Doordat iedere werkgever, opleiding, stage-aanbieder en sport- of hobbyclub in beginsel een VOG-screening kan laten uitvoeren, wordt de onzekerheid die dit proces
teweegbrengt nog eens versterkt.11
‘Een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager [is] in ieder geval noodzakelijk indien [...] het doel van de aanvraag voor een VOG
ziet op het bestendigen dan wel aangaan van een al dan niet betaalde werkrelatie.’
Doordat op overheidsniveau geen grenzen worden gesteld aan de inzet van dit screeningsinstrument is elk bedrijfsrisico, hoe beperkt ook, in theorie verworden tot een maatschappelijk risico, waarvoor een antecedentenonderzoek moet worden opgetuigd.12
Hierdoor is het echter voor jongvolwassenen nagenoeg onmogelijk op voorhand zeker te weten dat, na het accepteren van een baan, de VOG-eis niet ineens om de hoek komt kijken. Nu het voor jongvolwassenen vaak onbekend is of en, zo ja, welke bijkomende gevolgen kleven aan een eerdere veroordeling, kan worden gesteld dat sprake is van onzichtbare obstakels in hun re-integratieproces. Immers, de onzekerheid die dit creëert, belemmert hen fundamenteel in hun mogelijkheden op de arbeidsmarkt.13
‘Het maakt me allemaal niet meer uit. Ik wil niet dat dit weer iets is waar ik me zo negatief over ga voelen. [...] Je kut voelen omdat je niet eh... [...] Aan alles komt een einde, denk ik. Ik weet niet wat ik zou moeten doen; ik zie geen oplossing meer. Ik kan weer proberen en weer [...] dan word ik teleurgesteld. Het is meer van dag tot dag. Niet weten wat ik wil gaan doen, geen doel, beetje in de war bij alles.’
3. Responsabilisering en interpassiviteit
De positie van jonge ex-delictplegers op de arbeidsmarkt wordt echter niet alleen bepaald door hun eigen percepties en acties in hun zoektocht naar werk. Zo bepalen bijvoorbeeld de wettelijk geregelde toegang tot justitiële informatie, het gebruik ervan door particulieren (werkgevers en scholen) én het beleid omtrent VOG-afgifte tezamen de bewegingsvrijheid van jongvolwassenen met een justitieel verleden op de arbeidsmarkt. De verantwoordelijkheid voor succesvolle re-integratie ligt dus niet alleen bij de ex-delictpleger zelf, maar ook bij de overige actoren in de re-integratieketen; van het justitieapparaat tot re-integratieorganisaties, en van werkgevers tot beoordelaars die preventiemaatregelen toepassen. Door Garland is gewezen op een responsabiliseringstrategie ten aanzien van preventie: een verschuiving in verantwoordelijkheden van het niveau van de overheid naar maatschappelijke actoren en belanghebbenden op lager niveau (bijvoorbeeld brancheorganisaties), hetgeen preventive partnerships heeft doen ontstaan.14
Deze samenwerkingsverbanden worden door Schuilenburg gekarakteriseerd als veiligheidsassemblages. In deze assemblages verhouden de verschillende actoren zich tot elkaar in dynamische relaties die zich vaak kenmerken door een gebrek aan heldere visie en aan duidelijke regulering en begrenzing van bevoegdheden.15 Wat in 2012 Schuilenburg al opmerkte, is ook nu nog realiteit: het ontbreekt aan wetenschappelijke kennis van hoe nieuwe actoren omgaan met verantwoordelijkheden en samenwerken in de alledaagse werkelijkheid.16 In de praktijk blijkt dat responsabilisering van maatschappelijke actoren er niet standaard toe leidt dat deze actoren ook daadwerkelijk verantwoordelijkheid (willen) dragen. Uit mijn onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat reclasseringswerkers soms zonder accurate kennis van tevoren een inschatting maken over of een klant wel of geen kans maakt op een bepaalde baan. Gebleken is dat re-integratieprofessionals, zoals reclasseerders, jobcoaches en jongerenwerkers, de VOG-procedure vaak als een ‘black box’ ervaren en – bijgevolg – niet op structurele basis een rol van betekenis hierin spelen.17
Ook uit de verhalen van de jongvolwassenen blijkt dat zij over de bijdrage van re-integratieprofessionals soms ronduit teleurgesteld zijn. In ieder geval ervaren zij niet altijd voldoende steun van hun begeleiders als het gaat om hoe zij kunnen omgaan met processen van stigmatisering en het managen van verwachtingen.18
‘Ik merk dat ik dan nog weinig weet van het aanvragen van een VOG. Hoeveel jaar daartussen zit, tussen einde straf en dat je het dan aan kan vragen en wat daarin mogelijkheden zijn. [...] En Vincent heb ik vooralsnog teruggestuurd naar het stagebureau van nou ja, kijk even wat ze daarin kunnen doen en of ze je daarin kunnen begeleiden.’
In de VOG-procedure is geen vaste rol aan deze professionals toebedeeld, maar zij eigenen zich deze dus ook niet standaard toe, bijvoorbeeld door het inbrengen van een deskundigenadvies of wetenschappelijk gevalideerde risicotaxatie.19
‘Kijk zo’n VOG die wordt bij de gemeente ingediend. Maar dat gaat via de post linearecta naar het OM. En het OM stuurt het weer naar die werkgever. Dus ja, is het dan een gemeente iets? Ik kan me voorstellen dat mensen, ik ook toen ik dat aanvroeg, denken: dat doet de gemeente. Maar de gemeente doet het helemaal niet. Die Bibob is ook zoiets. [...] Bij Bibob wordt nooit gevraagd aan de gemeente om een woordje te doen. [...] We kunnen dat nooit bij Bibob.’
De houding van re-integratieprofessionals kan het best worden geduid als interpassiviteit, wat inhoudt dat zij hun verantwoordelijkheden niet actief oppakken maar overlaten aan andere partners op het gebied van criminaliteitspreventie.20
Deze interpassiviteit bleek ook uit interviews met werkgevers en scholen. De redenen die dergelijke partijen gaven voor het niet toelaten van jongvolwassen tot een baan of opleiding indien zij niet over een VOG konden beschikken, bleken opvallend vaak buiten hun eigen verantwoordelijkheid te worden gezocht. Soms werd bijvoorbeeld strikt vastgehouden aan de VOG-eis vanwege het risico dat men loopt om aansprakelijk te worden gehouden op het moment dat er iets ‘misgaat’ en de media een schuldige zoeken.21
‘Om iemand toe te laten tot de opleiding volgen wij gewoon het feit of iemand wel of niet een VOG heeft. Wij gaan verder niet op de stoel van de rechter zitten. [...] Wij hebben ontzettend vaak een jongere aan tafel met ouders die zeggen: het stelt niets voor. Maar wij zijn niet de rechter. We gaan ons niet daarin mengen. Het is zo moeilijk, want we krijgen zoveel verschillende gevallen. Bijvoorbeeld een jongen die uit de FPK kwam en een moord had gepleegd, zoveel gekke dingen. Daarom zeggen we: de VOG is bepalend. Bijvoorbeeld in het geval van Jeroen, als we hem wel hadden toegelaten, dan moet je vermelden bij stageplek wat je op je kerfstok hebt. Want wij weten het.
Dus als we het niet zeggen en er gebeurt iets, wie is er schuldig? Bijvoorbeeld als iemand moeite heeft met afblijven van spullen, of drank, drugs, agressie... Wie is dan verantwoordelijk?’
Behalve dat de VOG steeds vaker wettelijk verplicht is gesteld – waar partijen als scholen, werkgevers of uitzendbureaus dan niet onderuit kunnen – kan deze verplichting eveneens voortkomen uit overkoepelend intern beleid of uit afspraken met ‘opdrachtgevers’, zoals Defensie of Luchthaven Schiphol.22
‘Het is simpel: heb je een strafblad, dan kom je niet door de screening en dan kun je niet voor ons werken. Dat is de richtlijn van de Marechaussee waar wij ons aan houden. [...] We hebben weleens voorbeelden gehad, waarbij we dachten: “Dit vergrijp is toch geen probleem?” Maar dan viel de beslissing toch negatief uit. Wij moeten ons eraan houden. Ik vind wel dat de screening soms te zwaar is.
Maar ja, het is eenrichtingsverkeer. Wij moeten netjes doen wat zij vragen.’
4. Secundair risicomanagement en rehabilitatie in verval
Garland merkte begin deze eeuw reeds op dat een verschuiving richting een risicosamenleving leidde tot het verval van rehabilitatie-idealen.
Volgens De Graaf creëerde dit risicodenken – dat begin deze eeuw ook in Nederland zijn intrede deed – tot een nieuwe risicocultuur en nieuwe praktijken, die ‘veel meer dan voorheen rekening hielden met “schuldvraag” en politieke “schadeclaims”’.23
Zodoende worden voortdurend nieuwe preventiemaatregelen opgetuigd of de bestaande uitgebreid – ook wel de ‘risico-regelreflex’
genoemd. Gesteld kan worden dat hiermee het ideaal van een re-integratieve samenleving, waaraan ex-veroordeelden na het ondergaan van hun straf met een schone lei mogen deelnemen, ver buiten beeld is geraakt. Zo wordt als er weer eens kritiek uit het veld komt – bijvoorbeeld van jongerenwerkers – het gevoerde beleid niet onder de loep gehouden, maar wordt ingezet op betere voorlichting aan deze
professionals.24
‘Om justitiabelen te begeleiden naar werk wil ik daarom niet het instrument aanpassen, maar betere voorlichting geven over de VOG. Op deze manier kan de VOG-weigering als hefboom worden gebruikt en niet meer als obstakel worden gezien.’
Het is echter niet meer dan een aanname dat door méér kennis van het VOG-beleid de kritiek van re-integratieprofessionals op de belemmerende werking van het instrument zal verstommen. De overheid blijft op deze manier echter wel buiten schot en kan zichzelf blijven profileren als een onderneming die in staat is succesvol risico’s te managen.25
Nu de overheid nauwelijks grenzen stelt aan het gebruik van dit screeningsinstrument en ook geen duidelijke visie heeft geformuleerd ten aanzien van de gewenste uitkomsten van het gevoerde integriteitsbeleid, lijkt sprake te zijn van niet meer dan een ‘U vraagt, wij draaien’- mentaliteit. De overheid dekt zich met het steeds meer uitdijende VOG-instrument – waarvan de effectiviteit nauwelijks empirisch kan worden onderbouwd26 – niet alleen in tegen primaire risico’s – dat wil zeggen het beheersen van het eigenlijke risico – maar ook tegen secundaire risico’s – dat wil zeggen het afdekken van bestuurlijk falen wanneer de belofte om incidenten te voorkomen niet kan worden waargemaakt.27 Zo kan het dat de VOG in sommige gevallen voornamelijk wordt ingezet als een instrument om (schijn)veiligheid te ‘kopen’ en daarmee schuld ‘af te kopen’ ingeval er iets misgaat.28
‘Wij zeggen nu al: “Doe het voor iedereen.” Daarmee laat je aan ouders zien dat je veiligheid serieus neemt en maak je de organisatie minder kwetsbaar voor verwijten van laksheid.’
De huidige attitudes van interpassiviteit leiden ertoe dat actoren op het gebied van re-integratie naar elkaar blijven (ver)wijzen en verantwoordelijkheid op elkaar kunnen blijven afschuiven. Hierbij lijkt secundair risicomanagement centraal te staan in plaats van de vraag of er daadwerkelijk sprake is van een actueel en realistisch herhalingsrisico waardoor jongvolwassenen uitgesloten zouden moeten worden van bepaalde banen. Vermoedelijk lag echter een angst voor politieke schadeclaims ten grondslag aan de uitspraak die de afdelingsmanager van het COVOG deed in een debat met een jongerenwerker die vond dat in een bepaalde situatie de jongere toch een kans – en dus een VOG – zou moeten krijgen: ‘Ja, maar als het fout gaat, word jij dan gelyncht of word ik gelyncht?’
E.G. van ’t Zand-Kurtovic LLM MA
is universitair docent criminologie aan de Universiteit Leiden en is recent gepromoveerd aan de Universiteit Utrecht.
VOETNOTEN
E.G. Kurtovic, Jeugdzonde, eeuwig zonde? Een onderzoek naar de beoordeling van Verklaring Omtrent het Gedrag aanvragen van jongeren in het licht van resocialisatie, (masterscriptie), Universiteit Utrecht 2012 (niet gepubliceerd).
1)
Kamerstukken II 2016/17, 34550 VI, 98.
2)
Sabia (26 jaar), respondent.
3)
Daartoe heb ik 31 jongeren (28 mannen en 3 vrouwen) tussen de 16 en 31 jaar oud (gemiddeld 23,6 jaar) over een langere periode (gemiddeld zes tot achttien maanden) gevolgd, waarbij ik aan het begin en aan het einde van deze periode diepte-interviews heb afgenomen en in de tussentijd door middel van gesprekken en in sommige gevallen observaties hun proces van re-integratie op de arbeidsmarkt heb gevolgd. Dit betrof zowel jongeren met een licht strafblad (één of twee delicten die op lichte wijze zijn afgedaan) als jongeren met een zwaar strafblad (in ieder geval een detentiestraf). Om thick descriptions te creëren, zijn ook professionals en soms ouders die betrokken waren bij het re-integratieproces van deze jongvolwassenen geïnterviewd; 38 in totaal.
4)
Vorig jaar is opdracht van het ministerie van Veiligheid en Justitie een kwantitatief onderzoek verricht naar de effectiviteit van de VOG:
P. Kruize & P. Gruter, Eens een dief, altijd een dief? Een verkenning rond het meten van de effectiviteit van de Verklaring Omtrent het Gedrag, Amsterdam: WODC 2016.
5)
Zie over ‘VOG-overwegingen’ in het strafrecht E.G. Kurtovic & M.D. Rijnsburger, ‘De straf- en bestuursrechter als communicerende vaten in VOG-zaken’, DD 2016, p. 781-801 en S. Meijer, ‘De invloed van de strafrechter op de bijkomende gevolgen van de straf’, DD 2017, p. 158-169.
6)
M. Pinard, ‘Reflections and perspectives on reentry and collateral consequences’, Journal of Criminal Law and Criminology 2010, p.
1215.
7)
Copyright 2017 - Sdu - Alle rechten voorbehouden.
Kurtovic & Rijnsburger, a.w.; H. Anker, ‘Strafrechter gaat op stoel COVOG zitten’, in: A. Klip et al. (red.), Buitengewoon Mols. Liber amicorum prof. mr. G.P.M.F. Mols, Den Haag: Sdu Uitgevers 2016, p. 11-14.
8)
M.M. Boone & E.G. Kurtovic, ‘Bijkomende gevolgen van straf en het principe van proportionele strafoplegging’, NJB 2016, p. 1623- 1629.
9)
Rb. Amsterdam 24 november 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:8219.
10)
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013, par. 2.1.
11)
Kurtovic, a.w.
12)
Milad (21 jaar), respondent.
13)
D. Garland, The culture of control. Crime and social order in contemporary society, Chicago: University of Chicago Press 2001.
14)
M. Schuilenburg, Orde in veiligheid. Een dynamisch perspectief, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2012.
15)
Schuilenburg, a.w., p. 12.
16)
Zie ook F.P. Gosliga, De stem van de uitvoering in perspectief. Een experimentele verkenning van de beleving van risicojongeren en jeugdprofessionals rond de aanvraag van de VOG, Almere: SenseGuide 2015.
17)
Reclasseringswerker, respondent P10.
18)
Werkconsulent gemeente, respondent P4.
19)
S. Zizek, ‘Risk society and its discontents’, Historical Materialism 1998, p. 143-164.
20)
Opleidingsmanager mbo, respondent P38.
21)
Leidinggevende uitzendbureau, respondent P14.
22)
B.A. de Graaf, ‘Het temmen van de toekomst. Van een veiligheids- naar een risicocultuur’, Tijdschrift over Cultuur & Criminaliteit 2013, p. 164.
23)
Kamerstukken II 2016/17, 34550 VI, 98.
24)
De Graaf, a.w., p. 165.
25)
E.G. Kurtovic & M.M. Boone, ‘De preventieve werking van het VOG-beleid. Kritische kanttekeningen bij “Eens een dief, altijd een dief”’, Strafblad 2017, p. 272-278.
26)
De Graaf, a.w., p. 159.
27)
Reactie van Scouting Nederland naar aanleiding van de pilot ‘Gratis VOG voor vrijwilligers’, in: M. van der Klein, V. Los & R. Verwijs, In veilige handen met gratis VOG. Evaluatieonderzoek integriteitsinstrumenten ter voorkoming van seksueel overschrijdend gedrag in het vrijwilligerswerk, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut 2013, p. 35.
28)
