1 Waarom de regio Arnhem wil samenwerken

(1)

Notitie G12 regionale samenwerkingsvorm defintief 031115

1 Waarom de regio Arnhem wil samenwerken

De 12 gemeenten in de regio Arnhem hebben zich uitgesproken voor verdere regionale

samenwerking binnen het sociale domein. Niet omdat het moet maar omdat we het willen: wij zijn van mening dat we door samen te werken meer kwaliteit van zorg aan onze inwoners kunnen bieden tegen lagere kosten. Alle gemeenten hebben hetzelfde doel voor ogen: faciliteren dat inwoners in staat zijn om de regie over hun eigen leven te voeren, daar waar nodig met steun van familie, vrienden, buurtgenoten en met steun van goede algemene voorzieningen. En redden inwoners het niet zonder aanvullende hulp dan is er een goede toegang tot hulp dicht bij huis, hulp die zo kort en licht is waar het kan en intensief en specialistisch waar het moet.

Lokaal maatwerk dichtbij huis staat dus voorop en dat organiseren gemeenten vooral zelf. Maar daar waar specialistische hulp geboden is, is het effectiever en efficiënter om het samen met andere gemeenten te regelen:

• op die manier is het mogelijk om specialistische zorg die minder vaak voorkomt, toch georganiseerd te krijgen en in stand te kunnen houden;

• op die manier is het mogelijk om instellingen vanuit één wensen- en eisenpakket aan te sturen hetgeen niet alleen de kosten drukt maar waarmee ook zorgvernieuwing sneller en kwalitatief beter tot stand kan worden gebracht.

De decentralisatie van zorgen arbeidsmarkttaken, die m.i.v. 1 januari een feit is, vergroot eens te meer de noodzaak tot afstemming in de regio over de invulling en aansturing van centrumtaken. Het lokale beleid dat regiogemeenten voeren, heeft directe invloed op de in- en uitstroom van opvang- en woonvoorzieningen waar de gemeente Arnhem verantwoordelijkheid voor draagt¹. Andersom heeft de wijze waarop Arnhem invulling geeft aan haar centrumtaken gevolgen voor de (druk op) de lokale voorzieningen bij de regiogemeenten.

1 Gemeente Wageningen uitgezonderd

Samenwerking is nodig voor een effectievere en efficiëntere inzet en transformatie van specialistische (jeugd)zorg

(2)

2 Hoe de regio Arnhem wil samenwerken

Voor een succesvolle samenwerking vinden regiogemeenten 2 verbindingselementen in elk geval van groot belang:

1. een gedeelde visie op hoe we het sociale domein gaan omvormen;

2. een gedeelde visie op de manier van samenwerken . Visie op transformatie ²

Het leidende principe voor de 12 gemeenten is: maximale ruimte voor lokaal sociaal beleid en lokaal maatwerk en vooral samenwerken op díe taken waarin dit van expliciete toegevoegde waarde is voor de inwoners. Onze gemeenschappelijke visie op de transformatie van het sociale domein vormt de basis van onze regionale samenwerking in 2016 e.v.. Kernachtig samengevat is onze visie:

• We transformeren het sociale domein van een ‘verzorgingsstaat naar participatiestaat’. Dit kan in een stelsel waarin meer uitgegaan wordt van burgerkracht en waarin ondersteuning en activering wordt gevonden in de samenleving. Een samenhangende en integrale benadering op het sociale domein is daarbij een voorwaarde.

• Welke mogelijkheden iemand gebruikt en hoe mensen kiezen te participeren laten wij zoveel mogelijk aan burgers over. Daarbij zullen we wel stimuleren dat burgers kiezen voor het optimaal benutten van de mogelijkheden.

• Bij de inrichting van beleid en organisatie wordt de burger en het door die burger gevoelde probleem centraal gesteld en niet de organisaties, systemen of bestaande stelsels en regels.

Daarbij is het van belang om als gemeente met één gezicht naar buiten te treden als het gaat om de contacten met burgers.

• De gezamenlijke ambitie van de 12 gemeenten in de regio is de versterking van de binnenste netwerken rondom mensen, zoals verbeeld in het bovengenoemde model. Het beroep dat dan nog op de professionele zorg en ondersteuning gemaakt moet worden, kan zo beperkt blijven. Dit wordt mogelijk gemaakt doordat de gemeenten de focus leggen op

kleinschaligheid op lokaal niveau en de zorg en ondersteuning dicht bij hun inwoners organiseren. Hiervoor moeten regels en controles worden afgeslankt tot het hoogst

noodzakelijke. In ons model is de voorwaardenscheppende positie van de gemeente daarom een cruciale. De gemeente voert de regie om te zorgen dat er een optimale infrastructuur is die voorziet in zowel informele als formele zorg en ondersteuning. We willen preventie en signalering goed regelen vanuit de algemene voorzieningen. Hiermee leggen we een stevige basis voor de gekantelde benadering

• Niet het belang van de organisatie, maar een passende oplossing voor de burger is het uitgangspunt bij het vormgeven van de toekomstige ondersteuning. Samenwerking vanuit het principe van ‘één mens/gezin, één plan’ is daarvoor het uitgangspunt.

2 Uit Regiovisie Sociaal Domein regio Arnhem, september 2013

De transitie van werken zorgtaken naar gemeenten vergroot het belang van regionale afstemming en samenwerking m.b.t. de centrumtaken

(3)

• Van organisaties vragen we een omslag van aanbodgericht werken naar probleemgericht werken: het probleem wordt gediagnosticeerd en beantwoord met een oplossing waarbij de oplossing maatwerk is en geen (standaard) aanbod.

Maatschappelijke organisaties kunnen daarnaast een katalysator zijn voor het stimuleren van sociale samenhang, het bevorderen van informele netwerken tussen mensen en het

opstarten van innovatieve projecten voor onderlinge ondersteuning van burgers voor burgers.

Visie op samenwerking

Het succes van de samenwerking schuilt niet alleen in de inhoud en de vorm van samenwerking maar wordt vooral ook bepaald door de manier waarop we met zijn twaalven de samenwerkingsrelatie inkleuren, op basis van een aantal gedeelde verwachtingen.

We vinden elkaar op de volgende bouwstenen van die samenwerkingsrelatie:

• De keuze voor samenwerking is een vrijwillige maar niet vrijblijvende keuze: eenmaal ja gezegd betekent commitment tonen op de vooraf overeengekomen afspraken over het WAT en het HOE van die taak;

• In de samenwerking geven we elkaar de ruimte voor afwijkende standpunten en gaan zorgvuldig om met het wegingsproces 'pluriform waar het kan, eenduidig waar het moet';

• We zijn allemaal bereid om ten gunste van lokaal-overstijgende belangen compromissen te sluiten;

• We respecteren de lokale besluitvormingsprocedures: die kunnen en mogen verschillen en daar houden we rekening mee in het proces van voorbereiding en besluitvorming van regionale taken;

• We spannen ons in om tot consensus te komen en gebruiken de kwalitatieve stemverhouding als ultimum remedium.

Maximale lokale vrijheid en ruimte binnen een niet vrijblijvende samenwerking

De regiogemeenten werken samen op basis van een gemeenschappelijk beeld van de transformatie van het sociale domein; lokaal verschillen de opgaven en de invulling van die transformatie maar datgene wat we

regionaal oppakken, doen we vanuit één regionale lijn

(4)

3 Waarin de regio Arnhem wil samenwerken

Bovenstaand takenpakket is het takenpakket waar alle 12 gemeenten JA tegen zeiden in de

collegebespreking van de intentienotitie en die ook na een hernieuwde inventarisatie in juli 2015 als rode draad in de gemeenschappelijk uit te voeren taken opnieuw bevestigd werd.

De huidige samenwerking op het gebied van de participatiewettaken, in het bijzonder de

samenwerking in het werkgeversservicepunt, is een taak die hier op termijn aan toegevoegd zou kunnen worden. Ook in het kader van samenhang tussen de domeinen jeugd, Wmo en Participatie en een efficiënte afstemming en aansturing is het logisch om te denken aan het onder 1 paraplu organiseren van de regionale samenwerking³.

Daarnaast kunnen en zullen gemeenten in wisselende coalities samenwerken op specifieke onderwerpen zoals de uitvoering van de verplichtingenadministratie m.b.t. inkoop, inkoop en contractering van hulpmiddelen e.d.. Deze kleinere coalities zijn niet alleen gunstig voor optimaal lokaal maatwerk maar leveren ons de gewenste experimenteerruimte op en meer best practices binnen de regio die op termijn op te schalen zijn naar een grotere regionale coalitie.

In aansluiting op de taken die we als regio gezamenlijk of in wisselende coalities oppakken, is er de uitwerkingsvraag of er binnen deze regio een vorm van risicoverevening te organiseren is en binnen welke coalitie van gelijkgestemden dit kan worden ingericht. Daarnaast zoekt een aantal gemeenten binnen de regionale samenwerking naar mogelijkheden om haar personele kwetsbaarheid in te

33 Gemeente Renkum en gemeente Wageningen uitgezonderd vanwege het feit dat zij tot een andere arbeidsmarktregio behoren

De 12 gemeenten van de regio Arnhem pakken het volgende basispakket aan taken regionaal op :

1. Beleid en aansturing van de wettelijk verplichte samenwerkingstaak Veilig Thuis 2. Afstemming van beleid en uitvoering van de centrumtaken Beschermd Wonen,

maatschappelijke opvang en vrouwenopvang (Wageningen uitgezonderd) 3. Inkoop en contractering bovenregionaal werkende jeugdzorgaanbieders 4. Inkoop en contractering regionaal werkende jeugdzorgaanbieders

5. Kwantitatieve monitoring van boven- en regionaal afgesloten jeugdzorg-contracten 6. Inkoop, contractering en monitoring regionaal werkende WMO-instellingen in

samenhang met de centrumtaken en participatiewet 7. Regionale innovatie m.b.t. deze regionale aanbieders

8. Samenwerking en afstemming met zorgverzekeraar(s) en 2^e/3^e lijnszorg

(5)

perken. Dat zien wij als een vanzelfsprekend en logisch gevolg van de intentie tot de samenwerking en de keuzes met betrekking tot de inhoud van die samenwerking.

Het perspectief van samenwerking op de langere termijn kan er een zijn van convergentie, wanneer blijkt dat gemeenten steeds dichter naar elkaar groeien met de toegang tot en de inrichting van het sociale domein. Maar het is ook mogelijk dat er steeds meer divergentie gaat ontstaan doordat gemeenten meer en nadrukkelijker van elkaar gaan verschillen. De tijd en onze ervaringen in de regionale samenwerking zullen ons dat leren.

4 De vorm waarin de regio Arnhem wil samenwerken

Bij het kiezen van de meest passende samenwerkingsvorm gaan we uit van de volgende inrichtingsprincipes:

• een samenwerkingsvorm die het flexibel kunnen toe-en uittreden mogelijk maakt en met een zo beperkt mogelijke uittredingssanctie

• een samenwerkingsvorm waarin het publiekrechtelijk toezicht optimaal geborgd is, met oog voor en ruimte aan de positie voor de raden en de colleges

• daarnaast is het streven om de bestuurlijke drukte te beperken waar dat kan zodat tempo en daadkracht aan de dag gelegd kan worden

• een ondersteuningsstructuur die mean en lean is: niet meer personele inzet dan nodig voor een goede regionale procesgang en uitvoering van taken

• een besluitvormingsprocedure die uitgaat van gelijkwaardigheid en consensus waarbij een kwalitatieve meerderheid van stemmen bepalend is als consensus niet mogelijk blijkt .⁴

Conform de opdracht worden 2 samenwerkingsvormen voorgelegd die beide moeten beantwoorden aan bovenstaande inrichtingsprincipes. Zoals afgesproken is dat een samenwerkingsvorm zonder juridische entiteit én een samenwerkingsvorm waarbij er sprake is van een juridische grondslag.

Hieronder worden deze 2 vormen kort omschreven; in de bijlage zijn beide vormen geschetst.

Samenwerkingsvorm zonder juridische entiteit: netwerkorganisatie

Met deze vorm van samenwerking heeft de regio Arnhem in de achterliggende 2,5 jaar ervaring opgedaan: via ambtelijke voorbereidingsoverleggen, bestuurlijke afstemmingsoverleggen en lokale collegebesluiten c.q. raadsvoorstellen zijn in deze periode de transitiearrangementen,

inkoopcontracten en een aantal regionale contractmanagementafspraken gerealiseerd. Kiezen voor dit samenwerkingsconstruct betekent op bekende voet verdergaan. Dit wil overigens niet zeggen dat daarbinnen niet aantal zaken anders of beter georganiseerd kunnen worden dan in het recente verleden:

- zo zal Arnhem niet meer de hoofdrol in de uitvoering van taken kunnen en willen hebben - en willen de verschillende gemeenten minder vrijblijvendheid en meer tempo en daadkracht

in besluitvorming en uitvoering regionaal.

Dat betekent bijvoorbeeld dat er regionaal scherpere afspraken moeten worden gemaakt over wat er echt regionaal eenduidig moet en wat er lokaal anders mag. Maar het vereist ook dat er een goed uitgelijnde regionale P&C-cyclus is waarin transparant is, eventueel per taak, welke regionale en

4 Voorbeeld Nijmegen; Algemeen Bestuur MGR: besluitvorming bij meerderheid van stemmen naar ratio van het aantal inwoners, minimaal 3 gemeenten zijn voor; elke gemeente is met 2 collegeleden vertegenwoordigd en Nijmegen met 3.

(6)

lokale besluiten er waarover op welk momenten dienen plaats te vinden en onder welke

voorwaarden van voorbereiding. Daarnaast vraagt het om een goed toegerust regiobureau dat de kwaliteit van het besluitvormingsproces faciliteert en bewaakt.

Belangrijke voordelen van deze vorm van samenwerken:

1. Dit model voldoet maximaal aan de inrichtingsprincipes van flexibiliteit van in- en uittreden met maximale invloedsmogelijkheden van college en raad;

2. Binnen dit model is er ook optimale lokale beleidsvrijheid om op allerlei niveaus, desgewenst per taak of zelfs per contract, eigen keuzes te maken en af te wijken van de regionale lijn.

3. Het is een organische samenwerkingsvorm die makkelijk meegroeit met de veranderende omstandigheden van gemeenten en zich daarmee snel en zonder al te veel moeite of kosten kan aanpassen aan nieuwe coalities.

4. Het mean en lean organiseren van de samenwerking is in dit model goed in de hand te houden; daarmee zijn ook de frictiekosten bij uittreding tot een minimum te beperken omdat personele inzet via deelnemende gemeenten loopt en gemeenten afspraken maken, eventueel per taak, over inhuur van specifieke, aanvullende ondersteuning

5. Dit model past bij de manier waarop we als gemeenten willen innoveren: samen met onze partners in het veld. Het gaat in de transformatie van het sociale domein namelijk om het op andere manieren vormgeven van relaties en herinrichten van de zorg: gezamenlijk optrekkend, denkend en werkend vanuit elkaars (soms tegenstrijdige) belangen en niet, of minder vanuit organisaties, dwang of dwingende (juridische) voorwaarden. Dit is terug te vinden in het toenemende enthousiasme voor bestuurlijk aanbesteden. Bovendien: als overheid laten we hiermee het goede voorbeeldgedrag zien.

De nadelen van deze samenwerkingsvorm:

1. Het kost meer moeite om het gewenste evenwicht van vrijwillig maar niet vrijblijvend te bewaren: dit vergt meer en scherpere afspraken over wat we samen doen en hoe eenduidig dat moet zijn. Het vergt meer sturing op de handhaving van die afspraken en op de

handhaving van het goede samenwerkingsgedrag, simpelweg omdat er meer ruimte is voor het ontwijken daarvan.

2. Ook het inperken van onnodige bestuurlijke drukte kost meer moeite omdat er steeds opnieuw afspraken moeten worden gemaakt over de regionale vrijheidsgraden;

3. Het is moeilijker om efficiency te realiseren in de coördinatie en uitvoering van de in

voorgaande paragraaf benoemde taken. Dit vanwege het feit dat er a) geen grote druk is om zich te conformeren aan een gezamenlijke lijn en b) er geen rechtsvorm is die (deels) taken namens de deelnemende gemeenten zelfstandig en rechtmatig kan uitvoeren.

Contractmanagementtaken bijvoorbeeld kosten veel meer doorlooptijd en inzet vanuit deelnemende gemeenten. En dat heeft ook weer gevolgen voor de eenduidigheid en efficiency waarmee aanbieders hun contracten en facturering kunnen afhandelen. Zowel inhoudelijk als juridisch en administratief is het binnen dit consturct een complex te beheren geheel.

Samenwerkingsvorm op juridische basis: Modulaire GR

De modulaire GR is de tweede samenwerkingsvorm die wordt voorgesteld en dit is een vorm met een publiekrechtelijke grondslag. De modulaire GR combineert een stevige juridische basis met flexibiliteit in inhoud, tijd en participanten: gemeenten kunnen per module toe- of uittreden en er kunnen per module kaders en uitvoeringsafspraken worden vastgesteld.

De voordelen van deze samenwerkingsvorm zijn:

1. Dit model voldoet maximaal aan het inrichtingsprincipe van tempo en daadkracht en het beperken van bestuurlijk drukte en komt ook tegemoet aan de wens om besluitvorming publiekrechtelijk te waarborgen. E r hoeven minder mandaten en lokale besluiten opgehaald

(7)

te worden gedurende het uitvoeringsproces omdat dit vooraf door colleges en raden wordt vastgelegd. Ook zijn de publiekrechtelijke controle en verantwoording goed geregeld hetgeen passend is zijn geregeld hetgeen en tegelijkertijd zijn er goede afspraken vooraf te maken over de betrokkenheid van gemeenteraden bij de MGR.

2. Door te kiezen voor een modulaire opzet wordt ook voldaan de inrichtingseis van flexibiliteit in inhoud, tijd en participanten: deelnemers kunnen volgens vooraf gemaakte afspraken per module toe- of uittreden en als daar beperkte vaste personele capaciteit bij betrokken is, kan dit met beperkte frictiekosten. Tegelijkertijd is het door zijn vorm wel iets minder vrijblijvend: taken worden neergelegd bij de MGR binnen vooraf vastgestelde kaders en dat leidt tot enige verplichtingen aan het collectief.

3. Het biedt efficiencyvoordelen vanwege snellere besluitvorming en eenduidigere uitvoering van taken (binnen de gegeven kaders). Op termijn leidt dit tot minder beheerskosten voor zowel gemeenten als uitvoeringspartners, zeker als er binnen de modules steeds meer werkzaamheden op regionaal niveau eenduidig worden uitgevoerd en aangestuurd.

Wij zien de volgende nadelen:

1. Het is een bestuurlijk stevig construct met een AB, een DB, een agendacommissie en het zal de nodige tijd kosten om de beslisboom c.q. het besluitvormingsproces goed uit te laten kristalliseren.

2. Het imago van een GR is niet onverdeeld positief bij gemeenteraden vanwege concrete ervaringen dan wel vermoede risico's met betrekking tot autonoom opererende organisaties die aan te beperkte lokale politieke controle onderworpen zijn. Het zal de nodige aandacht vergen om de MGR als vorm goed over het voetlicht te brengen en waarborgen voor voldoende publieke controle en invloed van de raad in te bouwen om raad minder op afstand te zetten.

3. Een derde nadeel kan gezien worden in de tegenhanger van het voordeel van de netwerksamenwerking: niet starten vanuit het gesprek en het zoeken naar effectief samenwerkingsgedrag, zoals dat de transformatieopgave in het sociale domein ook

kenmerkt. Maar starten vanuit een structuur en wettelijk vastgelegde procedures en regels, om van daaruit toe te werken naar effectief samenwerkingsgedrag.

Weging van de 2 varianten

Om te beginnen: de samenwerkingsvorm is geen doel op zich maar een hulpmiddel om te komen tot de gewenste regionale resultaten. Een hulpmiddel dat logischerwijs volgt uit de keuzes m.b.t. de inhoud van samenwerking.

Kijkend naar de regionale opgaven zoals die in de eerste drie paragrafen beschreven staan, dan is de conclusie dat deze uiteindelijk binnen beide samenwerkingsvormen gerealiseerd kunnen worden.

Dat is de conclusie puur op basis van vormkenmerken, de gestelde taken en de ervaringen elders in het land (FoodValley, NoordOost Brabant e.a.).

De vraag is vooral: welke vorm werkt het beste voor deze regio?

Om deze vraag te kunnen beantwoorden, hebben we allereerst de hierboven beschreven voor- en nadelen geobjectiveerd door ze te kwantificeren in plussen en minnen naar de door de regio wenselijk geachte inrichtingsprincipes. Dit betekent een voorkeur voor een modulaire GR.

(8)

Notitie G12 regionale samenwerkingsvorm defintief 031115 Inrichtingsprincipes Modulaire

GR

Netwerk

Weging Toelichting Weging Toelichting

Slagkracht + zelfstandige uitvoering

met mandaat vooraf

+/- besluitvorming steeds door 12 colleges Flexibiliteit van toe- en

uittreding

+ Toe - en uittreden per afgesproken tijdspad

++ Toe- en uittreden per direct mogelijk Invloedsmogelijkheden

van de raad

- Ingekaderd in Planning en controlcyclus

+ Lokaal te bepalen qua inhoud en

besluitvormings/uitvoeri ngsfase

Positie van de raad publiekrechtelijk gewaarborgd

++ Positie raad wettelijk verankerd

- Positie raad zonder wettelijke status maar wel te organiseren

Gelijkwaardig + Stemverhouding als

onderdeel van

besluitvormingstraject

++ Elke gemeente dezelfde stem

Niet vrijblijvend ++ Structuur en kader aan voorkant bepalend voor

gemeenschappelijke lijn

-- Elke gemeente kan op elk moment tot andere afwegingen komen

Daarnaast willen wij ook een kwalitatieve analyse geven op de vraag welke vorm het meest passend is in deze regio om te komen tot een effectieve en doelmatige samenwerking.

Kijken we naar de ervaringen van onze regionale samenwerking van de afgelopen 2 jaar, dan hebben die ons geleerd dat het moeilijk is om efficiency en daadkracht te realiseren met 12 partners als daar niet een zekere vormdruk achter zit en een 'gedwongen' loslaten in vertrouwen. In de bestuurlijke overleggen is steeds weer de wens tot een minder vrijblijvende samenwerking uitgesproken:

vrijwillig, en mét optimale lokale beleidsvrijheid maar graag minder vrijblijvend zodat er minder terugkerende discussies worden gevoerd en meer tempo wordt gerealiseerd. De druk die er van de GR als vorm uitgaat, zou wel eens de goede hefboom kunnen zijn om dit te realiseren: de taken regionaal eenduidig (laten) uitvoeren op basis van bedrijfsmatige en inhoudelijke afsprakenkaders waar partijen zich vooraf aan gecommitteerd hebben en waar zij niet zonder meer op terug kunnen komen. Daarnaast is het een passende juridische entiteit waarin op termijn ook het beleid en het volledige financiele beheer van de centrumtaken kunnen worden ondergebracht. Tegelijkertijd kunnen we door te kiezen voor een modulaire GR wel sturen op de wenselijk geachte flexibiliteit in inhoud, kleinere (tijdelijke) coalities en flexibele toe- en uittredingsafspraken.

Het voordeel van de netwerkorganisatie is dat de gemeentelijke samenwerking in de praktijk brengt wat er met de transformatie van het sociaal domein voor ogen staat: samen op trekken, vanuit onderlinge afhankelijkheden maar ook tegenstellingen zoeken naar arrangementen die voor de burger uiteindelijk effectievere zorg opleveren voor hetzelfde of voor minder geld. Daarmee zouden we onze eigen proeftuin en voorbeeld voor het veld zijn, ook omdat deze samenwerkingsvorm voor ons als samenwerkende gemeenten een hefboom tot verandering in het samenwerkingsgedrag kan zijn. Als we op die manier naar onze opgave in het sociale domein kijken, dan zou je kunnen concluderen dat de keuze voor het model een belangrijke conditie is om die transformatie te bereiken: vanuit de relatie en gericht op afstemming. Het verbeteren van de huidige regionale

(9)

samenwerking naar een netwerksamenwerking zal tijd en energie kosten maar wellicht minder dan het opzetten en laten functioneren van een modulaire GR. Plus het leereffect daarvan is directe input in andere transformatietrajecten. De resterende energie en tijd kunnen we besteden aan het uitvoeren van de gezamenlijke trajecten. Nu kiezen voor een netwerkorganisatie sluit niet uit dat er op termijn alsnog voor één of meer onderdelen een juridisch construct opgericht wordt als de taak of de omstandigheden dat noodzakelijk maken.

Advies

Alles overwegende kunnen we stellen dat het, bij het uitspreken van een voorkeur voor de vorm, om te beginnen gaat over het accent dat gemeenten willen leggen in de aanvliegroute naar een

effectieve regionale samenwerking: starten we vanuit bestuurlijke transparantie en zekerheid en ontwikkelen we daarbinnen onze samenwerking richting transformatie of starten we vanuit de relatie en de inhoud van de transformatie en ontwikkelen we daarbinnen noodzakelijk geachte juridische constructen?

Daarnaast gaat het ook om het maken van een kosten-batenanalyse van de regionale

samenwerking: in welk vorm zien wij de meeste garanties voor succes als we daarbij onze wensen en eisen én de ervaringen met samenwerking in ogenschouw nemen?

Als we kijken naar de ervaringen met onze regionale samenwerking in de achterliggende jaren dan is het beeld: een prille samenwerking van partners die zijn opgeschoven van 'moeten' naar 'willen', een samenwerkingsverband met matige slagkracht, in hoge mate leunend op de inzet van een zeer beperkt aantal gemeenten, waarin de transparantie van informatie en besluitvorming en de kwaliteit van de processen beperkt is maar de intentie om er samen uit te komen wel groeiende is. Kortom:

een coalitie met potentie mits goed gestimuleerd en krachtig gestuurd en ondersteund. En daarin heeft de modulaire GR de plussen die we met name nodig hebben:

een samenwerkingsvorm die door zijn verdergaande mandaat de slagkracht kan bieden die nodig is (inkoopkracht, efficient account- en contractmanagement enz.)

met de flexibiliteit naar inhoud, aantal deelnemers en tijdvak die wenselijk is wel vrijwillig, op basis van inhoud, maar veel minder vrijblijvend

met een duidelijke en wettelijk verankerde positie van de raden waarbij in de kaderstelling vooraf de nodige waarborgen zijn in te regelen met betrekking tot lokale informatie- en besluitvormingsprocessen; daarmee kan het minpunt van deze variant m.b.t. de invloedsmogelijkheden voor een goed deel ondervangen worden.

Bijkomend argument om de modulaire GR de voorkeur te geven voor de netwerkorganisatie is de te verwachten decentralisatie van centrumtaken die in de komende jaren plaats gaat vinden.

Centrumtaken onderbrengen in een netwerkorganisatie betekent dat er 11 x beleid, 11 x contracten, 11 x backofficetaken moeten worden opgezet voor voorzieningen die voor de gehele regio (beperkte) capaciteit hebben. Opsplitsing van deze voorzieningen betekent vrijwel zeker het einde van deze voorzieningen.

Dat zijn allemaal redenen om een voorkeur voor een modulaire GR uit te spreken: het combineert de voordelen van een juridisch construct (juridische waarborgen, zelfstandig opereren binnen

publiekrechtelijke kaders) met de gewenste flexibiliteit in tijdsduur, inhoud van samenwerking en participerende gemeenten.

Vervolgstappen na dit advies

Wij vragen de colleges nu om het principebesluit te nemen om te kiezen voor de modulaire GR als regionale samenwerkingsvorm binnen het sociale domein en toetreding tot de modulaire GR in een nader uitgewerkte notitie voor te leggen aan de gemeenteraad.

(10)

Pas als er sprake is van een gekwalificeerde meerderheid van gemeenten dat de voorkeur heeft uitgesproken voor een modulaire GR zal er gezamenlijk regionaal een nadere uitwerking volgen van de modulaire GR in al zijn aspecten. Daarbij stellen wij voor om de volgende omschrijving van 'een gekwalificeerde meerderheid' als richtinggevend te hanteren: Het totaal aantal gemeenten is 12, met een omzet van 220 miljoen, waarvan 54 miljoen aan centrumtaken. Een gekwalificeerde meerderheid is een collectief van minimaal 7 gemeenten die samen goed zijn voor een omzet van 120 miljoen.

De uitwerking die zal volgen naar aanleiding van de besluitvorming in de 12 colleges, gaat in elk geval over de volgende punten:

een concretisering van de taken waarop wordt samengewerkt en de condities waaronder dit gebeurt;

een uitwerking van de modules waarbinnen wordt samengewerkt waarbij ook gekeken wordt naar mogelijkheden om dit al dan niet op te knippen in kleinere units;

een invulling van de minimale ondersteuningsstructuur op hoofdlijnen inclusief personele invulling en kostenplaatje.;

een uitwerking van de juridische regeling inclusief een voorstel voor gewogen stemverhoudingen, toe- en uittredingsclausule.

Met betrekking tot de besluitvorming die nu gevraagd wordt, zijn er nog 2 belangrijke overwegingen die de colleges in hun besluitvorming moeten betrekken:

1. Voor een adequaat uitwerkings- en implementatietraject en het vereiste tempo is het van belang dat voor de komende 2 jaar duidelijk is met welke gemeenten daarbij wel en met welke niet rekening moet worden gehouden. Dat betekent dat wij uitgaan van een voor 2016 en 2017 onherroepellijk collegebesluit: als de meerderheid kiest voor een modulaire GR dan kunnen de gemeenten die daar (nog) niet voor willen kiezen pas na 2017 eventueel kunnen toetreden. Betreffende gemeenten zijn daarmee zelf verantwoordelijk voor beleid en uitvoering van de in paragraaf 3 genoemde taken.

2. Wij bevelen iedere gemeente aan om zich bij het besluitvormingstraject ook te bezinnen op de stappen en acties die de gemeente zal gaan zetten als een modulaire GR niet op een gekwalificeerde meerderheid van gemeenten kan rekenen of als de gemeente niet meegaat in de modulaire GR.

(11)

BIJLAGE Nadere uitwerking samenwerkingsvormen regio Arnhem:

netwerkorganisatie en modulaire GR

1. Schets van de netwerkorganisatie Overlegstructuur:

o een G12 bestuurlijk (besluitvormend) overleg bestaande uit jeugd- en wmo- wethouders (agenda-afhankelijk) van de 12 gemeenten

o een voorbereidend G12 ambtelijk overleg bestaande uit managers sociaal domein van de 12 gemeenten inclusief vertegenwoordiging gemeentesecretarissen o een agendacommissie bestaande uit beide voorzitters plus vertegenwoordigende

gemeentesecretaris

Kaderstelling:

o Samenwerkingsovereenkomst voor gezamenlijke uitvoering van taken door 12 colleges te ondertekenen

o Voorafgaand aan elk nieuw kalenderjaar worden programmaplan (werkzaamheden, mijlpalen, planning en kosten) plus kaders voor uitvoering vastgesteld in G12 bestuurlijk platform (wat moet regionaal uniform, wat mag lokaal verschillen) ; eventueel in een DVO

Opzeggen samenwerkingsovereenkomst

Per kalenderjaar kunnen gemeenten de samenwerkingsovereenkomst opzeggen.

Inrichting regiobureau

Ondersteuning vindt plaats op basis van detachering bij een regiogemeente (dit kan per taak wisselen, maar dat hoeft niet); in elk geval is regiosecretaris en secretariaat vereist voor inrichten en bewaken P&C-cyclus. Daarnaast, afhankelijk van invulling van de taken:

regionale inkoopadviseurs, financieel advies, gegevensbeheer e.d..

Verantwoording aan colleges en raad

Regionale besluitvorming wordt via G12 bestuurlijk overleg voorgelegd aan de 12 colleges.

Regiobureau bereidt regionaal collegedossier voor. Colleges zijn zelf verantwoordelijk voor informatie en verantwoording aan gemeenteraad. Regiobureau ondersteunt dit desgewenst met regionale raadsbrieven.

(12)

2. Schets van de modulaire GRSociaal Domein

De MGR kent de volgende structuur:

o Algemeen Bestuur bestaande uit 1 collegelid per gemeente, Arnhem 2 leden;

bevoegdheden vaststellen MGR-begroting, instellen bestuurscommissies, vaststellen managementcontract

o Dagelijks bestuur (DB): voorzitter en 4 andere leden door en uit AB; heeft agenderende functie en faciliteert AB en directie

o Coördinator/manager regionaal bureau: 1 lid, verantwoordelijk voor bedrijfsvoering en aansturing dagelijkse gang van zaken van de ondersteuningsstructuur (lees:

regionaal bureau)

o Optioneel: Regionale klankbordgroep ⁵: 1 a 2 raadsleden per gemeente ; meedenken over de inrichting van de regeling en verbetervoorstellen doen mbt de uitvoering van de regeling voor zover betrekking hebbend op raadstaken

Deelnemers treden bij aanvang toe voor minimaal 2 jaar: 2016 en 2017; uittreden kan daarna per module per kalenderjaar; frictiekosten afhankelijk van personele opbouw MGR

De regeling kent verschillende modules die naar inhoud en omvang van de taak ingericht worden :

Dit vergt nadere uitwerking alvorens tot definitieve inrichting kan worden besloten; hierbij moet niet alleen de inhoud en de omvang van de taak en de participerende gemeenten worden meegenomen maar ook efficiency-afwegingen m.b.t de omvang van de module en de risico's (financieel, mbt samenhang). Het is een overweging om taken die sterk verschillen in uitvoering en aansturing op te knippen in verschillende modules: het accent op

inkoop/contractmanagement of het accent meer op afstemming van beleid. Een nadeel van opknippen is dat het meer inspanning vergt om de gewenste samenhang tussen

centrumtaken en jeugd- en wmo-taken te realiseren. Ook is het de vraag of de omvang per module voldoende is.

Gedacht kan worden aan een of meer modules Inkoop jeugd, een of meer modules Inkoop wmo (of een combinatie van beide modules), een module Centrumtaken, op termijn een module WSP.

Inrichting ondersteuningsstructuur (regionaal bureau)

Dit is afhankelijk van de uiteindelijke invulling van de taken zoals inkoop-

contractmanagementtaken (wat wordt regionaal uniform uitgevoerd en wat blijven gemeenten zelf uitvoeren). Minimaal een coördinator/manager voor de aansturing van de dagelijkse werkzaamheden en de P&C-cyclus; met daarnaast wellicht: personele capaciteit m.b.t. inkoop/contractmanagement; personele capaciteit financieel beheer; dit alles op tijdelijke basis voor 2 jaar, gedetacheerd naar de MGR als rechtspersoon (dit hoeft overigens niet; er kan ook voor gastheerconstruct worden gekozen).

Per module worden kaders beschreven m.b.t. lokale beleids- en sturingsruimte

Dienstverleningsovereenkomsten per module

5 Nijmegen kent ook nog bestuurscommissies die door AB kunnen worden ingesteld met het oog op behartiging van bepaalde belangen.

(13)

Hierin maken individuele gemeenten afspraken met de MGR over welke dienstverlening wordt afgenomen. Te ondertekenen door college B&W en DB-lid van de MGR.

Een DVO is relevant als er sprake kan/gaat zijn van het nodige lokale maatwerk dat van de MGR wordt afgenomen.

Verantwoording via jaarrekening

De MGR overlegt ter verantwoording de jaarrekening aan de deelnemende gemeenten. Deze sluit aan op de begroting en eventuele KPI's per gemeente. Geen andere

verantwoordingsdocumenten.

Verantwoording aan de raad

Gemeenteraden kunnen het college via 2 lijnen aanspreken op de MGR: via de DVO-lijn op de opdrachten van het college aan de MGR. En via de lijn van eigenaar van de MGR op de bedrijfsvoering, de uitvoeringspraktijk en het instrumentarium van de GR (inkoopadvies, contractmanagement, financieel beheer e.d.) .