Sociaal- Economische Raad ADVIES. Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan /04

Sociaal- Economische Raad

Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000

ADVIES

99/04

Sociaal-Economische Raad

De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toe- zichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). Voorts is de SER betrokken bij de uitvoering van enkele wetten, zoals de Vestigingswet bedrijven 1954, de Wet assurantiebemid- delingsbedrijf en de Wet op de ondernemingsraden.

De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. De SER is samen- gesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede uit onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd.

De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele daarvan zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelf- standig werkzaam.

De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven.

Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden.

Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER.

De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, waar u onder meer aantreft: de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws.

© 1999, Sociaal-Economische Raad

Alle rechten voorbehouden. Behoudens de bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder de voorafgaande en schriftelijke toestemming van de Sociaal-Economische Raad.

Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405

2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 646 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: ser.info@ser.nl Internet: http://www.ser.nl

ISBN 90-6587-716-9 / CIP

Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000

Advies Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000

Uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Publicatienummer 4, 16 april 1999

Samenvatting 5

1. Inleiding 11

1.1 Adviesaanvraag 11

1.2 Reikwijdte en opbouw van het advies 11

2. Maatschappelijke ontwikkelingen en de veranderde rol

van de overheid 13

3. Probleemstelling: het hoger onderwijs in de

kennissamenleving 21

3.1 Arbeidsmarktknelpunten 21

3.1.1 Grote tekorten aan hoger opgeleiden 22

3.1.2 De arbeidsmarkt voor personeel hoger onderwijs 26 3.2 De positie van het hoger onderwijs in de kennisinfrastructuur 29 3.2.1 Ondersteuning en faciliëring van innovaties 29 3.3 Conclusie positie hoger onderwijs in de kennissamenleving 38

4. Veranderingswegen: marktoriëntatie en flexibilisering 41

4.1 Inleiding 41

4.2 Marktoriëntatie hoger onderwijs: impulsen voor kwaliteit? 41 4.2.1 De vraag vanuit de markt: responsiviteit en samenwerking 43

4.2.2 De concurrentie om studenten 46

4.2.3 De markt voor contractactiviteiten: concurrentie en kwaliteit 49

4.3 De mogelijkheden van flexibilisering 52

4.3.1 Flexibiliteit en hoger onderwijs 54

4.3.2 Randvoorwaarden flexibiliteit 55

5. Tekorten hoger opgeleiden: beleidsmogelijkheden 59

5.1 Inleiding 59

5.2 Is beleid noodzakelijk? 59

5.3 Mogelijkheden voor beleid: tweesporenaanpak 60

5.3.1 De initiële weg: vergroten onderwijsrendementen en -deelname 60 5.3.2 De mogelijkheden van de bestaande beroepsbevolking 64

5.3.3 Beleidsmogelijkheden 66

6. Aanbevelingen voor het ontwerp-HOOP 2000 73

6.1 Inleiding 73

6.2 De bestaande en verwachte tekorten aan hoger opgeleid

personeel 73

6.3 Versterking marktoriëntatie 78

6.4 Flexibilisering: mogelijkheden en voorwaarden 82

6.5 Overige randvoorwaarden 86

Bijlagen

1. Adviesaanvraag 93

2. Samenstelling commissie AMV en werkgroep HOOP 2000 95

Bijlage 1 is digitaal niet beschikbaar.

Samenvatting

Het kabinet heeft de raad gevraagd advies uit te brengen ten behoeve van het – in september 1999 – door de minister van OCenW uit te brengen ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000. De adviesaanvraag is in algemene zin gericht op de vraag welke maatschappelijke ontwikkelingen gevolgen dienen te hebben voor het hoger onderwijs en welke die gevolgen zouden moeten zijn. Meer specifiek vraagt het kabinet de raad aandacht te besteden aan de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de gevolgen daarvan voor de vraag naar hoger onderwijs, de wenselijkheid van een sterkere marktoriën- tatie van hogescholen en universiteiten mede in het licht van de ontwikkeling van Nederland tot kennissamenleving, en de vraag aan welke flexibiliteit van onderwijsprogramma’s behoefte is.

Heroriëntatie hoger onderwijs

In algemene zin is de uitdaging voor de universiteiten en hogescholen naar het oordeel van de raad, bezien vanuit sociaal-economisch perspectief, gelegen in de herdefiniëring van hun positie in de moderne, internationale kennismaat- schappij. De kennissamenleving en de continu veranderende omgeving van het onderwijs stellen hoge eisen aan de kwaliteit en vernieuwingskracht van het hoger onderwijs. Deze eisen hangen samen met de vergrote behoefte aan een flexibel onderwijsaanbod, de aansluiting tussen onderwijs en (arbeids-) markt en het vermogen van het onderwijs om voldoende hoger opgeleiden te scholen om aan de kwantitatieve vraag naar personeel te voldoen. Deze laatste vraag is vooral actueel door het optreden van tekorten aan hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt. Tevens signaleert de raad dat de positie van universiteiten en hogescholen als toegankelijke en interactieve kennis- en onderwijscentra voor het bedrijfsleven moet worden verbeterd.

Tekorten aan hoger opgeleid personeel

De raad maakt zich grote zorgen over de verwachte tekorten aan hoger opge- leid personeel. Deze tekorten bedragen in de periode tot 2003 naar raming reeds 150.000 hbo’ers en 50.000 wo’ers en kunnen in de jaren daarna mogelijk nog verder oplopen tot in totaal bijna 400.000. Thans treden al voor bepaalde beroepsgroepen grote knelpunten op in de vacaturevoorziening, bijvoorbeeld binnen de ICT-sector, het onderwijs en de gezondheidszorg.

Wat de knelpunten op de arbeidsmarkt betreft houdt de raad er rekening mee dat deze voor een deel zullen worden opgelost door het zelfstandig aanpas- singsvermogen van de arbeidsmarkt. De verwachte tekorten hoeven zich niet of niet in de berekende omvang voor te doen doordat werkgevers en werkne- mers zich zullen aanpassen aan veranderde omstandigheden. De markt zal echter niet voor alle beroepsgroepen een oplossing kunnen bieden en ook niet steeds op de gewenste termijn. Daarom is volgens de raad beleid noodzakelijk.

In de tekorten die op korte termijn ontstaan ziet de raad een heel duidelijke noodzaak van handelen, zowel voor de overheid als voor de sociale partners.

De raad bepleit dat de overheid daarbij de regie neemt.

Voor een beleid om de verwachte tekorten aan hoger opgeleiden het hoofd te bieden onderscheidt de raad twee sporen. Ten eerste de weg van het vergroten van de onderwijsdeelname en van de interne rendementen van de reguliere opleidingen. De mogelijkheden die hier liggen – bijvoorbeeld vergroting van de deelname van allochtonen aan hoger onderwijs, verbeteren van de aanslui- ting van het mbo op het hbo en duale leerwegen – moeten worden benut maar kunnen de tekorten niet oplossen, te meer niet omdat het 4 tot 6 jaar duurt voordat een student in het hoger onderwijs zijn diploma behaalt.

Het tweede spoor betreft het op-, om- en bijscholen van de bestaande beroeps- bevolking en biedt meer perspectieven. Belangrijkste invalshoeken zijn hier het langer actief houden van oudere werknemers en het opscholen van wer- kenden en werkzoekenden naar hoger niveau. Voor de opscholing van werken- den ligt de primaire verantwoordelijkheid bij de bedrijven en de sociale part- ners. Van belang is hierbij ook de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor degenen die onderwijs moeten combineren met werk en eventuele zorg- taken.

De raad meent dat de mogelijkheid om de verwachte tekorten aan hoger opge- leiden te verminderen door een vergrote participatie en voorkoming van uitval uit het arbeidsproces van ouderen zeer serieus genomen moet worden. Dit vergt een grote inspanning van overheid en sociale partners. Ten eerste om de waardering van ouderen binnen bedrijven te vergroten. Ten tweede om moge- lijke regelingen die de positie van ouderen benadelen te wijzigen. Ten derde door voldoende te investeren in de employability van ouderen onder meer door de inzet van scholing en gebruikmaking van hun expertise en ervaring.

Voor de tekorten die nu of op korte termijn optreden beveelt de raad aan de problematiek nauwkeurig in kaart te brengen en te onderzoeken of speciale actieprogramma’s, die zich bijvoorbeeld richten op de niet-participerenden kunnen bijdragen aan een oplossing van de fricties.

Het hoger onderwijs dient volgens de raad bij dit alles een belangrijke rol te spelen door het onderwijs inhoudelijk en organisatorisch op nieuwe groepen (vaak werkende) studenten toe te snijden en voor hen toegankelijker te maken:

door het aanbieden van zowel integrale diplomaopleidingen als deelopleidin- gen, door het rekening houden met het kennisniveau van de individuele deel- nemer, door het verlenen van vrijstellingen op basis van door ervaring verkre- gen kwalificaties of competenties en door het vergroten van de combineer- baarheid van scholing met werk en zorgtaken (bijvoorbeeld: aanpassing van instroommomenten en toepassing van teleleren). Daarnaast zullen universitei- ten en hogescholen zich actiever dan voorheen moeten richten op het in sa- menspraak met bedrijven en instellingen groepsgewijs op-, om- en bijscholen.

Universiteiten en hogescholen moeten zich daarbij herkenbaar en op toegan- kelijke wijze presenteren als de kennis- en onderwijscentra voor het (regionale) bedrijfsleven, respectievelijk als vraagbaak en steunpunt voor bedrijven en in- stellingen.

Marktoriëntatie

Innovatie betekent voor de instellingen dat ze naast flexibel ook marktgericht werken. Marktgerichtheid is door de raad op twee manieren uitgelegd. Aller- eerst als een basishouding van instellingen waarbij zij steeds informatie uit hun omgeving betrekken bij het nemen van beslissingen. In deze zin ziet de raad alleen maar positieve kanten aan een verdere versterking van de markt- oriëntatie. Marktoriëntatie kan ook tot gevolg hebben dat universiteiten en hogescholen taken uitvoeren die met concurrentieverhoudingen gepaard gaan. Wat de uitvoering van contractonderwijs en contactonderzoek betreft onderschrijft de raad dat de uitvoering van contracttaken voor synergie kan zorgen en daarmee voor kwaliteitsverbeteringen bij de primaire taakuitvoe- ring. Bovendien kan dit bijdragen aan het oplossen – via contractonderwijs – van arbeidsmarkttekorten en aan de samenwerking tussen het hoger onder- wijs en innoverende bedrijven en instellingen via contactonderzoek en part- nerships. Daarbij stelt de raad wel als voorwaarden dat de uitvoering van con- tracttaken niet ten koste mag gaan van de primaire taken van het hoger onder- wijs maar daar juist bij dient aan te sluiten, waardoor synergie en kruisbestui- ving kunnen optreden, en voorts dat de instellingen ook de werkelijke kosten aan opdrachtgevers in rekening brengen. Een gedragscode kan hierbij goede diensten bewijzen.

Voor de raad is evenwel niet de creatie van markten het doel maar het bevorde- ren van een open verkeer van kennis en ideeën tussen universiteiten, beroeps- opleidingen, bedrijven, overheden en maatschappelijke instellingen. Een regio- nale inbedding van het hoger onderwijs is daarbij van groot belang.

Randvoorwaarden: mensen, middelen en mogelijkheden

De raad signaleert dat de universiteiten en hogescholen op zichzelf genomen zeer wel bereid zijn om een actievere rol te spelen, maar dat dan wel van groot belang is dat zij kunnen beschikken over de juiste mensen, middelen en moge-

lijkheden. Wat de mogelijkheden betreft acht de raad een verdergaande dere- gulering noodzakelijk. Vanwege de arbeidsmarkttekorten is thans nodig dat het beleid gericht is op het geven van ruimte. De raad beveelt aan om bestaan- de restricties in regelgeving die flexibele en klantgerichte scholingsarrange- menten hinderen kritisch te bekijken. Belangrijk is ook om te kijken naar re- gelgeving die thans juist ontbreekt en de totstandkoming van flexibele arran- gementen zou kunnen faciliteren. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om gestandaar- diseerde regelingen voor de vaststelling en erkenning van door ervaring verkre- gen kwalificaties en competenties (EVK’s en EVC’s) bij werknemers.

De raad meent dat bij flexibilisering een aantal verworvenheden van het hui- dige onderwijs moet worden gerespecteerd. Dit betekent dat flexibilisering:

– geen afbreuk mag doen aan de bestaande hoofdstructuur van het hoger onderwijs;

– geen afbreuk mag doen aan het civiel effect van diploma’s in het initiële onderwijs. Voor een civiel effect dient het onderwijsprogramma samen- hangend te zijn en zoveel mogelijk afgestemd op beroeps- en functie-eisen;

– geen afbreuk mag doen aan de transparantie van het onderwijsaanbod die de afgelopen jaren, mede op verzoek van het afnemend veld, tot stand is gebracht.

In dit kader wil de raad ook wijzen op het internationale aspect en aandacht vragen voor een duidelijker positionering van de Nederlandse diploma’s in het hoger onderwijs ten opzichte van gangbare buitenlandse graden, met name het Angelsaksische Bachelor-Master-systeem.

Bekostiging

Wat de middelen betreft signaleert de raad dat de bezuinigingen binnen het hbo en wo hebben geleid tot een ongewenste verzwakking van de positie van waaruit het hoger onderwijs op nieuwe ontwikkelingen moet reageren. In het huidige beleid dalen de uitgaven per student waarbij nog geen rekening is ge- houden met de extra instroom, in vergelijking met de referentieramingen, in het hbo en een toename van op-, om- en bijscholing (voor een deel initieel on- derwijs). De raad meent dat gelet op de eisen die aan het hoger onderwijs wor- den gesteld een heroverweging van de bekostigingssystematiek nodig is.

Daarvoor is het nodig dat de overheid goed aangeeft wat de publieke en pri- maire taken van het hoger onderwijs zijn en deze adequaat financiert, zodat de marktactiviteiten in het hoger onderwijs in aanvulling op en naast de pri- maire taken kunnen bestaan en deze kunnen versterken. Daarbij mogen de contractinkomsten geen aanleiding zijn om te korten op de bekostiging van het initiële onderwijs en onderzoek.

Voor een adequate financiering van het initiële onderwijs is het nodig dat mid- delen die worden uitgetrokken voor het hoger onderwijs worden afgestemd op taken die het hoger onderwijs moet vervullen. Van het hoger onderwijs wordt gevraagd zich aan te passen aan de snel veranderende omgeving, de markt- oriëntatie te versterken, de flexibiliteit van het onderwijs te vergroten, de scho- ling van het personeel te intensiveren, goed nieuw personeel aan te trekken en te behouden en niet op de laatste plaats om meer studenten op te vangen, me- de om de tekorten op de arbeidsmarkt te bestrijden.

De raad meent dat het belang van het voorkomen van arbeidsmarktknelpun- ten tot uiting moet komen in het macrobudget voor het hoger onderwijs. De extra vraag naar scholing vraagt om een flexibele bekostiging én een aanvul- lend budget, mede in verband met de overgangskosten die gepaard gaan met deze noodzakelijke veranderingen. Om deze redenen bepleit de raad een her- overweging van de thans voor het hoger onderwijs geldende bezuinigingen.

Daarnaast ondersteunen de plannen voor een nieuwe studiefinanciering de wenselijkheid van een nieuwe, flexibelere bekostigingsmethodiek. Thans is de verdeling van de beschikbare middelen over de instellingen afhankelijk van enkele factoren zoals het aantal ingeschreven en afstuderende studenten. Meer flexibiliteit kan volgens de raad gevonden worden in het directer koppelen van de rijksbekostiging aan de geleverde onderwijsdiensten; mogelijkheden zijn het koppelen van de bekostiging aan onderdelen van opleidingen (meerdere meetpunten, modulesysteem) of door de bekostiging via de student te laten verlopen.

In het voorgaande is aandacht gevraagd voor de bekostiging vanuit het Minis- terie van OCenW. De raad acht het wat de beschikbare middelen betreft ten slotte ook noodzakelijk dat zo spoedig mogelijk, in samenspraak tussen alle betrokken partijen (ministerie(s), instellingen en (georganiseerd) bedrijfsleven), afspraken tot stand komen over de financiering van de extra inspanningen van hogescholen en universiteiten ten behoeve van het individueel en groepsgewijs bijscholen van diverse nieuwe groepen studenten die in het licht van de drei- gende tekorten aan hoger opgeleiden noodzakelijk zijn. Daarbij kan gedacht worden aan financiering vanuit de Ministeries van Economische Zaken, van Landbouw Natuurbeheer en Visserij en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en vanuit Arbeidsvoorziening. Sociale partners kunnen in deze ontwikkeling een rol spelen door bij de te maken scholingsafspraken ook het hoger onder- wijs te betrekken.

1 De adviesaanvraag is opgenomen als bijlage 1.

1. Inleiding

1.1 Adviesaanvraag

Op 21 december 1998 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Weten- schappen de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren ten be- hoeve van het in september 1999 uit te brengen ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000 (HOOP)¹. De adviesaanvraag is in algemene zin gericht op de vraag welke maatschappelijke ontwikkelingen consequenties dienen te heb- ben voor het hoger onderwijs en wat die consequenties zouden moeten zijn.

Meer specifiek vraagt de minister de raad aandacht te besteden aan de (kwanti- tatieve) ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de gevolgen daarvan voor de vraag naar hoger onderwijs en hoger opgeleiden, de wenselijkheid van een sterkere marktoriëntatie van hogescholen en universiteiten mede in het licht van de ontwikkeling van Nederland tot kennissamenleving, en de vraag aan welke flexibiliteit van onderwijsprogramma’s in het hbo en wo behoefte is.

Een belangrijke verandering ten aanzien van eerdere plannen is dat het in sep- tember 1999 uit te brengen HOOP niet meer voor twee maar voor vier jaren als beleidskader zal gelden voor het hoger onderwijs en onderzoek. De minister is aldus voornemens om eerst weer voor de periode 2004-2008 een nieuw HOOP op te stellen. Dit betekent dat meer dan in het verleden in het HOOP de visie op het hoger onderwijs voor de langere termijn zal worden vastgelegd.

1.2 Reikwijdte en opbouw van het advies

Het dagelijks bestuur heeft de adviesaanvraag ter voorbereiding van een ont- werpadvies in handen gesteld van de Commissie Arbeidsmarktvraagstukken.

Door deze commissie is vervolgens een werkgroep HOOP 2000 ingesteld. De samenstelling van de commissie en de werkgroep is als bijlage 2 opgenomen.

Ofschoon het ontwerp-HOOP betrekking zal hebben op het gehele hoger onder- wijs en onderzoek, heeft de raad een beperking gezocht en gevonden in de ad- viesaanvraag. De raad heeft daarbij de adviesaanvraag opgepakt als een uitno- diging om het hoger onderwijs en onderzoek te bekijken vanuit het perspectief

van de kennissamenleving. Vanuit dat perspectief worden door de raad enkele hoofditems voor het HOOP onderscheiden. Allereerst zijn dat de te verwachten tekorten aan hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt en de bijdrage die het ho- ger onderwijs aan de oplossing van de verwachte tekorten kan leveren. In de tweede plaats komt de noodzakelijkheid van versterking van de positie van het hoger onderwijs in de kennisinfrastructuur aan de orde. Marktoriëntatie en flexibilisering zijn daarbij door de raad in instrumentele zin beoordeeld op de mogelijkheden om bij te dragen aan de oplossing van arbeidsmarkttekorten en de versteviging van de positie van universiteiten en hogescholen in de kennis- samenleving.

Een voor de opzet en inhoud van de advisering belangrijke verandering ten opzichte van de adviesaanvragen naar aanleiding van het HOOP 1996 en het HOOP 1998 is dat de minister thans de raad voorafgaand aan het opstellen en uitbrengen van het ontwerp-HOOP om advies vraagt. Dit betekent dat het on- derhavige advies niet reactief maar proactief van aard is. De raad biedt in dit advies dan ook niet primair concrete suggesties of voorstellen, maar geeft, vanuit een beschouwing op de actuele positie van het hoger onderwijs in de samenleving, aanbevelingen voor thema’s en oplossingsrichtingen die naar oordeel van de raad in het ontwerp-HOOP nader uitgewerkt zouden moeten worden.

Het aldus voorbereide advies is door de raad behandeld en vastgesteld in zijn openbare vergadering van 16 april 1999; het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.

De opbouw van dit advies is verder als volgt. In hoofdstuk 2 worden de relevan- te maatschappelijke ontwikkelingen voor het hoger onderwijs beschreven.

Hoofdstuk 3 bevat de probleemstelling en geeft een schets van de verwachte arbeidsmarktknelpunten en van de positie van het hoger onderwijs in de ken- nisinfrastructuur. In hoofstuk 4 wordt ingegaan op marktoriëntatie en flexibi- lisering als belangrijke veranderingswegen voor het hoger onderwijs. Hoofd- stuk 5 gaat expliciet in op de beleidsmogelijkheden ten aanzien van de tekor- ten aan hoger opgeleid personeel. In hoofdstuk 6 ten slotte formuleert de raad zijn aanbevelingen voor het ontwerp-HOOP 2000.

1 Voor een verdere analyse zie bijvoorbeeld: OECD Proceedings, Industrial competitiveness in the knowledge-based economy – The new Role of governments, OECD, Parijs 1997.

2. Maatschappelijke ontwikkelingen en de veranderde rol van de overheid

De omgeving van de onderwijsinstellingen is de laatste jaren in sterke mate veranderd. Dit gaat op voor de economie en de arbeidsmarkt, maar ook voor de studentenpopulatie en voor de overheidsrol ten aanzien van het hoger onder- wijs. De omgeving van het hoger onderwijs is daarbij internationaler gewor- den, door het ontstaan van een meer open, internationale onderwijs- en onder- zoeksmarkt.

Wat de economie betreft zijn in het kader van de adviesaanvraag twee trends van belang. Ten eerste het ontstaan van een op kennis gebaseerde economie, waarbij de ontwikkeling en de toepassing van kennis van groter belang zijn geworden voor economische activiteiten. Een tweede belangrijke trend is de toegenomen globalisering, inclusief een toename van de internationale con- currentie en van de internationale handel in goederen en diensten, en een toegenomen internationale stroom van investeringen en technologie¹. Deze trends, met een belangrijke rol voor de snelle opkomst van informatie- en communicatietechnologie (ICT), dragen bij aan een snellere verspreiding van product- en procesinnovaties, een verkorting van de levenscyclus en de terug- verdientijd van producten, en dwingen ondernemingen tot voortdurende kos- tenbeheersing, kwaliteitsverbeteringen en vernieuwing van producten en pro- ductieprocessen. Bedrijven zijn daarbij steeds minder in staat om zélf alle rele- vante kennis te ontwikkelen. Dit alles stelt hoge eisen aan het aanpassingsver- mogen van ondernemingen en van werknemers die daarin werkzaam zijn.

Door bovenstaande ontwikkelingen is de behoefte aan kennistransfer, aan goed inzetbare hoger opgeleiden en aan het op peil houden van kennis en vaardigheden van werknemers en werkgevers toegenomen. Het hoger onder- wijs heeft daarin een belangrijke rol te spelen.

Aantal hoger opgeleiden sterk gestegen

De huidige vraag naar hoger opgeleiden kan in perspectief worden gezet aan de hand van de ontwikkeling van de vraag naar hoger geschoolden in de 20e eeuw. Aan het begin van deze eeuw had slechts minder dan 1 procent van de werkzame – in hoofdzaak mannelijke – beroepsbevolking een opleiding op

2 Zie Maarten H.J. Wolbers, Diploma-inflatie en verdringing op de arbeidsmarkt, een studie naar ont- wikkelingen in de opbrengsten van diploma’s in Nederland, proefschrift, Maastricht 1998, en CBS, Jaarboek Onderwijs 1998, Voorburg/Heerlen 1998.

3 Zie bijvoorbeeld: Bob Kuhry, Trends in onderwijsdeelname, van analyse tot prognose, SCP, Rijswijk 1998 en J. Dronkers, De absorptie van de groei in de onderwijsdeelname in Europa, in: Tijdschrift voor arbeidsvraagstukken, 1997 nr. 1, pp. 56-65.

hbo- of wo-niveau. In 1997 had van de werkzame beroepsbevolking 18 procent een hbo-opleiding en 9 procent een wo-opleiding. Deze verandering heeft voor het overgrote deel plaatsgevonden in de tweede helft van de eeuw. In 1960 was het aandeel van de hoger opgeleiden in de beroepsbevolking (in loondienst) opgelopen tot, nog maar, 5 procent². Het toegenomen aandeel van hoger opge- leiden op de arbeidsmarkt weerspiegelt de belangrijke economische ontwikke- lingen in deze eeuw: de ontwikkeling van een post-industriële maatschappij en, nu aan het eind van de eeuw, de transformatie naar een informatiemaat- schappij. Dit is gepaard gegaan met een sterke afname van de werkgelegenheid in de primaire landbouw en, in mindere mate, de industrie; daarnaast is er sprake van een sterk toenemend belang van de tertiaire en quartaire sector zowel voor de economie als de werkgelegenheid. Deze verschuivingen in de structuur van de economie zorgden voor een toenemende vraag naar beter en hoger opgeleide werknemers. De decennia na de Tweede Wereldoorlog wor- den in Nederland, evenals in andere westerse landen, tevens gekenmerkt door een forse groei van het aantal jongeren en van hun aandeel in de bevolking, een sterke stijging van de welvaart en een toename van het belang dat ge- hecht wordt aan een goede opleiding, zowel door individuen als door de staat (staten)³. Dit alles heeft geleid tot een groot aanbod van goed opgeleide jonge- ren.

Behalve het aandeel van hoger opgeleiden in de werkgelegenheid is ook het aandeel van degenen met een middelbare opleiding (havo, vwo maar vooral mbo) gestegen; van nog geen 5 procent in 1960 tot circa 45 procent in 1997.

Het aandeel van de lager opgeleiden daalde dientengevolge. Vooral het aandeel van degenen met niet meer dan een lagere schoolopleiding liep sterk terug, namelijk tot minder dan 10 procent in 1996 waar het in 1960 nog bijna 60 procent bedroeg.

Veranderingen ten aanzien van arbeid

De veranderende economische en maatschappelijke omstandigheden hebben hun weerslag op de eisen die gesteld worden aan de factor arbeid. Universitei- ten en hogescholen hebben zich steeds aan te passen aan deze aldoor verande- rende eisen die op de arbeidsmarkt aan afgestudeerden worden gesteld (zie ook kader). Voor het (hoger) onderwijs betekent dit enerzijds dat het zoveel mogelijk mensen zo goed en zo hoog mogelijk moet opleiden en anderzijds dat de onderwijsprogramma’s moeten aansluiten bij de eisen van de tijd.

4 F.A. van Vught, De universiteit in de kennismaatschappij, in: Teleleren, de wereld één klaslokaal?:

redevoeringen, Universiteit Twente, november 1997, p. 8 ( ook: http://www.utwente.nl/ict).

5 Zie SER-advies ICT en onderwijs, publicatienr. 98/05, Den Haag 1998; A. Pilot, Innovatie van curricula:

waarop richten we ons?, Universiteit van Utrecht (IVLOS) 1997; Committee on MultiMedia in Teacher Training (COMMITT), Teaching and learning for the future, Enschede, november 1996.

ICT en arbeid

Vooral de opkomst van de informatie- en communicatietechnologie heeft grote ge- volgen gehad voor de inhoud, de kwali- teit en de verdeling van arbeid.

Allereerst hebben de ontwikkelingen op het terrein van informatisering gevolgen voor de manier van werken binnen be- drijven, die zich onder meer uit in toene- mende flexibiliteit, snellere wisseling van functies (intern maar ook extern), snellere wisseling van functie-inhoud en toename van het in teamverband werken waarbij teams ook steeds van samenstel- ling kunnen wisselen. Daarnaast heeft de technologische ontwikkeling tot gevolg dat kennis snel veroudert; ook snel ver- anderende producten, diensten en proce-

dures dragen daartoe bij. Voor de factor arbeid betekent dit veelal een toename- van de complexiteit van het werk. De op- leidingseisen gaan omhoog en er wordt veel waarde gehecht aan algemene kwali- ficaties (sleutelkwalificaties).

ICT heeft ook gevolgen voor de verdeling van de werkgelegenheid over de sectoren en voor de vraag naar arbeid voor de ver- schillende beroepen. Binnen de keten van producent tot cliënt zijn tussenscha- kels verdwenen, doordat bepaalde onder- nemingen hun eigenlijke functie verlie- zen, maar door ICT ontstaat ook weer nieuwe bedrijvigheid.

Zie: SER-advies ICT en arbeid, publicatienr. 97/09, Den Haag 1997.

Het grote belang dat technologische kennis en innovatie voor economische groei en werkgelegenheid hebben en de elkaar snel opvolgende veranderingen in producten en productieprocessen maken een leven lang leren noodzakelijk.

Het initieel onderwijs moet leerlingen en studenten daarop voorbereiden, on- der meer door onderwijs- en leerprocessen meer te gaan richten op de capaci- teit tot het verwerven van kennis; leren leren in plaats van leren⁴. Dit kan door de ontwikkelingen te versterken die op dit moment al in curricula plaatsvin- den: van individueel leren naar coöperatief leren, van onderwerpen naar intel- lectuele vaardigheden (waarbij vakinhoudelijke onderwerpen belangrijk zijn maar primair worden gezien als gereedschap om te gebruiken in productieve taken), van alleen afzonderlijke vakken naar ook integratie van vakken en tot slot de integratie van ICT in alle (vak)gebieden waarbij het gebruik van ICT on- derdeel is van de curricula⁵.

6 Richtlijn 89/48 van de Raad van de EG van 21 december 1988; Publicatieblad van de EG, 24 januari 1989, L 19.

7 Zie bijvoorbeeld WRR, Hoger onderwijs in fasen, publicatienr. 1995/47, Sdu, Den Haag 1995.

8 Zie voor een (historisch) overzicht bijvoorbeeld WRR, Hoger onderwijs in fasen, op.cit.

Internationalisering: Europese context van belang

Universiteiten zijn van oudsher internationaal georiënteerd. De economische globalisering heeft de bestaande internationale oriëntatie verder versterkt. De Europese Unie heeft de internationalisering ook met regelgeving omkleed. Het Verdrag van Maastricht bevordert de samenwerking tussen lidstaten op het ge- bied van hoger onderwijs en de mobiliteit van studenten en docenten, mede door de onderlinge erkenning van diploma’s aan te moedigen. Het optreden van de Europese Gemeenschap is er voorts op gericht om het onderwijs op af- stand te stimuleren.

Belangrijke Europese regelgeving betreft het vrije verkeer van werknemers (geldend voor zowel docenten als studenten), de vrijheid van vestiging en dienstverlening (waarbij het Europese recht ruimte biedt aan buitenlandse aanbieders van post-initieel hoger onderwijs om zich in Nederland te vestigen of afstandsonderwijs aan te bieden) en de Europese richtlijn van 1989 betref- fende een algemeen stelsel van regels van erkenning van diploma’s van hogere opleidingen⁶. Doel van deze richtlijn is primair het wegnemen van hindernis- sen voor een Europese arbeidsmarkt en betreft alleen de van overheidswege ge- reglementeerde beroepen. De regelgeving is dan ook niet compleet en is niet onderwijsinhoudelijk georiënteerd. Een goede vergelijking en onderlinge waar- dering van alle diploma’s en certificaten in het hoger onderwijs worden be- moeilijkt door de ongelijke nationale onderwijsstelsels⁷.

Veranderende studentenpopulatie: meer, heterogener en losser

De massificatie van het hoger onderwijs in de afgelopen decennia is een veel beschreven en voor het hoger onderwijs zeer belangrijke ontwikkeling ge- weest. Met de komst van meer studenten is de studentenpopulatie ook hetero- gener geworden⁸. Ook thans blijft de studentenpopulatie aan veranderingen onderhevig en melden zich nieuwe groepen aan de poorten van de hogescho- len en universiteiten. Naast de traditioneel instromende groep van jongeren rond de 20 jaar, heeft en krijgt het hoger onderwijs te maken met een grotere groep moeilijk in kaart te brengen studenten met een deels vluchtiger studie- gedrag. Daarbij is te denken aan scholing van herintreders of de bij- of opscho- ling van werkenden en ook aan hoger opgeleide asielzoekers met een (aanvul- lende) scholingsvraag.

Daarnaast is de verwachting dat in het algemeen de binding tussen student en instelling zal vervagen; studenten zullen meer wisselen tussen verschillende aanbieders van studieonderdelen, daarbij geholpen door hulpmiddelen in de

9 Belangrijk in dit verband is de nota Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit (HOAK-nota) uit 1985, Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 253, nrs. 1-2.

10 Brief van de ministers van EZ en Justitie, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 24 036, nr. 113, p. 19.

11 De Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie is gericht op vergroting van de afstand tussen de overheid en de universiteit en een vereenvoudiging van de bestuursstructuur. De wet versterkt de positie van de Colleges van Bestuur van de universiteiten door daar zowel de verant- woordelijkheid voor het bestuur als het beheer van de instelling te leggen. De bestuurstaken van de universiteits- en faculteitsraden zijn gewijzigd in medezeggenschapstaken. Ook de vakgroep is geschrapt als bestuursniveau. Het bestuur en beheer over de faculteit zijn opgedragen aan een decaan. Als tegenwicht tegen het CvB zijn onafhankelijke Raden van Toezicht binnen de instellin- gen ingesteld. Zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 646 nrs. 1-2.

sfeer van de ICT, en bovendien zullen zij meer dan voorheen perioden van stu- die afwisselen met (lange) stages en werk. Voorts is de verwachting dat studen- ten zich in meerdere mate op de mogelijkheden van een buitenlandse studie- (periode) zullen richten. De veranderende vraag vanuit studenten betekent al met al dat er meer behoefte ontstaat aan een gedifferentieerd, flexibel en indi- vidueel toegesneden onderwijsaanbod.

Vernieuwingen in het onderwijs zijn dus niet alleen nodig vanwege de veran- derende vraag vanuit de arbeidsmarkt. Ook de vraag en de verwachtingen van leerlingen zijn van belang. Het onderwijs zal moeten reageren op de individua- lisering. Zo’n reactie is al terug te vinden in een nieuw concept als ‘het studie- huis’ en in de grotere nadruk die wordt gelegd op ‘maatwerk’.

Overheidsrol: deregulering en soberheid

Tenslotte is ook de overheidsrol veranderd. Ten eerste is van belang dat vanaf de beginjaren tachtig het overheidsbeleid gericht is op verzelfstandiging en vergroting van de bestuurskracht van de universiteiten en hogescholen⁹. Uitgangspunt voor de rijksoverheid is sindsdien dat alleen daar waar het nood- zakelijk is, bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de overheid moeten rusten. Waar mogelijk moeten onderwijsinstellingen zelf verantwoordelijk- heid dragen. In de afgelopen jaren zijn autonomievergroting en deregulering ten aanzien van het hoger onderwijs projectmatig ingebed in de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). Doel van deze operatie is te komen tot vergroting van de transparantie in het opleidingen- aanbod en vergroting van de flexibiliteit en slagvaardigheid van de instellin- gen¹⁰. De modernisering van de universitaire bestuursstructuur die in 1996 is doorgevoerd, is een belangrijke stap in het proces van deregulering en autono- mievergroting¹¹. Andere recente stappen zijn gezet ten aanzien van bijvoor- beeld de decentralisatie van de huisvesting van het hoger onderwijs en de de- centralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg.

12 MvT bij de Wet Modernisering Universitaire Bestuursstructuur, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996 24 646, nr. 3, p. 3.

In het dereguleringsproces is grote vooruitgang geboekt, maar het proces is nog niet voltooid¹². Ook thans wordt de relatie tussen het hoger onderwijs en de rijksoverheid nog gekenmerkt door een hoge dichtheid van regelgeving.

Door de deregulering van de overheid zou een eigensoortige centralisering en bureaucratisering in de instellingen kunnen ontstaan, die de door de overheid beoogde effecten deels teniet doet.

Naast het streven naar deregulering en autonomievergroting wordt de relatie tussen het hoger onderwijs en de overheid gekenmerkt door soberheid ten aan- zien van financiën. Dit uit zich in de teruggelopen en nog teruglopende rijks- bijdragen per student voor zowel het hbo als het wo (zie tabel 2.1). De oor- spronkelijke situatie dat de overheid het gehele onderwijs en onderzoek aan de universiteiten en hogescholen bekostigde, is daarbij langzaamaan veran- derd in een situatie waarbij universiteiten en hogescholen voor hun inkom- sten voor een deel afhankelijk zijn van andere inkomstenbronnen, die onder concurrentie worden verworven. Het gaat dan niet alleen over contractactivi- teiten voor bedrijven, maar ook om de inschrijving met onderwijs- of onder- zoeksprogramma’s voor subsidies en opdrachten van (internationale) overhe- den en bijvoorbeeld charitatieve onderzoeksfondsen.

De gevolgen voor het hoger onderwijs

De geschetste veranderingen hadden en hebben grote implicaties voor het ho- ger onderwijs en de organisatie daarvan. Universiteiten en hogescholen zijn zich nadrukkelijker gaan oriënteren op de markt, hebben hun activiteiten meer moeten afstemmen op deels nieuwe vragen uit de markt en zijn zich daarbij ten dele ook als ondernemingen gaan gedragen. Daarbij is in toene- mende mate sprake van (internationale) contacten tussen onderwijsinstellin- gen onderling en tussen onderwijsinstellingen en marktpartijen. Bepalend was enerzijds de relatie met de overheid die structureel gekenmerkt werd door een grotere soberheid en anderzijds de genoemde maatschappelijke veranderingen waardoor de instellingen voor hoger onderwijs onder grotere en voortdurende druk staan om die kennis en die afgestudeerden te leveren waar de samenle- ving om vraagt. De vraag naar de wenselijkheid van versterking van de markt- oriëntatie haakt aldus aan bij een ontwikkeling die reeds jaren gaande is.

In de navolgende hoofdstukken wordt de positie van het hoger onderwijs in de Nederlandse samenleving op onderdelen nader geanalyseerd.

Tabel 2.1 – Rijksuitgaven per student, excl. WSF/WTS en excl. Huisvesting (x fl. 1000)

HBO WO

jaar de/inflator- reeks 1998=100

uitgaven per student

uitgaven per student prijs- peil ‘98

de/inflator- reeks 1998=100

uitgaven per student

uitgaven per student prijs- peil ‘98

1992 115,7 8,1 9,4 115,7 8,9 10,3

1993 112,1 8,1 9,1 112,1 8,6 9,6

1994 109,2 8,0 8,7 109,2 8,5 9,3

1995 106,4 8,1 8,6 106,4 8,6 9,1

1996 104,3 8,2 8,6 104,3 8,5 8,9

1997 102,0 8,5 8,7 102,0 8,1 8,3

1998 100,0 8,4 8,4 100,0 8,7 8,7

1999 97,0 8,4 8,1 98,9 8,9 8,8

2000 96,2 8,0 7,7 96,7 9,0 8,7

2001 95,5 8,0 7,6 95,6 9,0 8,6

2002 94,9 8,0 7,5 95,5 8,9 8,5

2003 94,3 8,0 7,5 95,5 8,8 8,4

– De deflatorreeks van 1992 t/m 1997 is gebaseerd op het prijsindexcijfer voor de gezins-con- sumptie. Voor de overgang van 1997 naar 1998 is een voorlopig cijfer gehanteerd (2%).

– De inflatorreeks van 1999 t/m 2003 is gebaseerd op de oploop in loon- en prijsbijstellingen, conform de begroting 1999; deze verschillen per sector (i.c. wo en hbo)

– De cijfers voor het wo hebben slechts betrekking op de onderwijsuitgaven.

Bron: Ministerie van OCenW.

1 De wettelijke taken van het hoger onderwijs zijn wat de universiteiten betreft : het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs, het verrichten van wetenschappelijk onderzoek en de kennisover- dracht ten behoeve van de maatschappij. De hogescholen hebben tot taak het verzorgen van hoger beroepsonderwijs. Zij kunnen onderzoek verrichten voorzover dit verband houdt met het onderwijs.

Ook hogescholen dragen kennis over ten behoeve van de maatschappij én dragen bij aan de ontwik- keling van beroepen waarop het onderwijs is gericht. Het hoger onderwijs schenkt mede aandacht aan de persoonlijke ontplooiing en aan de bevordering van maatschappelijk verantwoordelijkheids- besef. Zie: Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) art. 1.3.

2 Bewerking van: P. Gielen en A. Nieuwenhuis, Agrarische scholen in regionale kennisnetwerken. In: M. Grimbère en A. Nieuwenhuis (red.), Lang leve leren, Stoas Onderzoek, Wageningen, juni 1998.

3. Probleemstelling: het hoger onderwijs in de kennissamenleving

In dit hoofdstuk wordt de positie van het hoger onderwijs in de kennissamen- leving nader beschouwd, mede aan de hand van een drietal taken die het ho- ger onderwijs – in aanvulling op de wettelijke taken van het hoger onderwijs¹ – in de kennissamenleving kan vervullen. De drie taken zijn²:

– Toelevering van voldoende goed geschoold personeel, om te voldoen aan de vraag op de arbeidsmarkt.

– Onderhouden van de kwalificaties van werkenden en werkzoekenden.

– Faciliteren en ondersteunen van innovaties in het bedrijfsleven.

Bij de nadere beschouwing van deze drie taken kan in het kader van de advies- aanvraag de aandacht worden gefocust op enkele hoofdthema’s die relevant zijn voor de opzet van het ontwerp-HOOP 2000.

3.1 Arbeidsmarktknelpunten

Wat de eerst onderscheiden taak van het hoger onderwijs in de kennissamen- leving betreft zijn twee aandachtsterreinen te onderscheiden. Een actueel en voor het hoger onderwijs relatief nieuw fenomeen vormen de te verwachten tekorten aan hoger opgeleiden en de bijdrage die vanuit het hoger onderwijs aan de oplossing van de tekorten kan worden geleverd. De arbeidsmarkt waar- op universiteiten en hogescholen zelf zijn aangewezen wordt daarbij afzonder- lijk belicht.

3 Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2002, ROA-R-1997/7, Maastricht 1997 alsmede de daarbij behorende Statische Bijlage, ROA-R-1997/7B en Statische Bijlage, Actualisering 1998, ROA-R-1998/9B, Maastricht 1998.

4 Wat het mogelijke aanbodoverschot bij wo landbouw betreft past de kanttekening dat de vraag naar landbouwingenieurs verbreed dient te worden tot de gehele keten en niet alleen nationaal, maar ook in internationaal perspectief moet worden bezien. Door een grote vraag naar kennis vanuit het bui- tenland neemt de vraag naar landbouwingenieurs sterk toe.

3.1.1 Grote tekorten aan hoger opgeleiden

Niettegenstaande de in hoofstuk 2 beschreven sterke groei van het aantal ho- ger opgeleiden, blijkt deze groei in de huidige economische verhoudingen geen gelijke tred te kunnen houden met de vraag naar hoger opgeleide ar- beidskrachten. Uit recente ramingen van het Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt (ROA) blijkt dat er forse aanbodtekorten zullen ontstaan voor hoger opgeleiden³. De geraamde overschotten resulteren uit een confrontatie van het verwachte aantal baanopeningen – de som van de uitbreidingsvraag (door groei van de werkgelegenheid) en de vervangingsvraag (door pensione- ring, arbeidsongeschiktheid, enzovoorts) – met de verwachte instroom van schoolverlaters. Kanttekening hierbij is dat in ieder geval de uitbreidingsvraag samenhangt met de door het ROA voor de ramingen gehanteerde, gunstige, economische verwachtingen.

De ramingen laten een fors aanbodtekort zien van 144.000 hbo’ers en 52.000 wo’ers in de periode 1997-2002. Opvallend daarbij is dat de tekorten alle secto- ren betreffen, slechts in twee deelmarkten is er wat het wo betreft sprake van een zeer beperkt aanbodoverschot⁴.

Het ROA constateert overigens ook voor het merendeel van de mbo-opleidin- gen een gunstig arbeidsmarktperspectief. Voor het vbo/mavo-niveau is de ar- beidsmarktpositie over het algemeen redelijk tot goed en worden slechts zeer beperkt knelpunten in de personeelsvoorziening verwacht. Alleen voor laagop- geleiden wordt de arbeidsmarktverwachting als matig getypeerd.

Specifieke vakgebieden: knelpunten knellender

Als de tekorten worden gerelateerd aan het aantal werkenden in de desbetref- fende opleidingsrichting dan zijn de tekorten het grootst voor de sectoren on- derwijs (17%, zie ook paragraaf 3.2), techniek (hbo 16%, wo 12%), paramedisch (15%), economie (hbo 10%, wo 16%) en kunst hbo (13%). Bij onderwijs wordt het tekort, meer dan bij de andere sectoren, veroorzaakt door de grote vervan- gingsvraag; de gemiddelde leeftijd van het onderwijzend personeel is relatief hoog. Als meer specifiek wordt gekeken naar afzonderlijke vakgebieden, zoals Informatietechnologie (IT) en financiële dienstverlening, verscherpt het beeld zich en blijkt dat ook voor andere richtingen nu reeds grote knelpunten optre-

5 PricewaterhouseCoopers, Onderzoek tekort aan informatici, rapportnr. 98.037, Den Haag, 30 november 1998.

Tabel 3.1 – Aanbodtekorten hbo en wo voor de periode 1997 - 2002, naar sector¹

sector uitbreidings-

vraag

vervangings- vraag

verwachte instroom

aanbod- tekort

hbo onderwijs, tolk, vertaler 27.400 65.100 37.000 55.500

landbouw 4.900 4.500 8.000 1.400

techniek 30.900 43.600 39.500 35.000

paramedisch 22.100 15.300 21.600 15.800

economie 50.200 48.900 75.600 23.500

sociaal-cultureel 18.000 20.500 32.500 6.000

kunst 8.200 10.700 12.700 6.000

openbare orde, veiligheid 600 2.200 2.200 600

totaal hbo 162.300 210.800 229.100 143.800

wo letteren, theologie 10.200 10.600 16.500 4.300

landbouw, milieukunde 1.800 1.300 3.500 -400

techniek 18.100 20.600 24.900 13.800

medisch 1.300 11.300 8.100 4.500

economie 39.900 27.100 42.900 24.100

sociaal-cultureel 19.000 14.200 26.700 6.500

kunst 900 700 2.100 -500

totaal wo 91.200 85.800 124.700 52.300

totaal hbo + wo 196.100

¹ WO techniek omvat naast de technische richtingen ook wiskunde, de natuurwetenschappen en informatica. Onder WO Economie worden ook rechten en bestuurskunde gerekend.

Bron: ROA, De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2002, statistische bijlage.

den in de vervulling van de vraag. Een recent onderzoek in opdracht van het Ministerie van EZ naar tekorten aan informatici schat dat in de periode tot 2003 een jaarlijks tekort zal optreden van circa 16.000 mensen⁵. Over het alge- meen hebben IT’ers een hoger opleidings- en beroepsniveau. De tekorten kun-

6 Fenit, Unraveling IT, bit by bit – Analyse van vraag en aanbod op de IT-arbeidsmarkt in de periode 1990-2002/2005, oktober 1998.

7 Opgave CBS (vacatures naar bedrijfsklasse en opleiding 1997).

8 Het aandeel vrouwen in bètastudies is in de afgelopen decennia weliswaar toegenomen, maar ligt nog steeds fors onder het totale aandeel van vrouwen in het hoger onderwijs. Zie SZW/CBS, Jaar- boek Emancipatie 1998, Den Haag 1998, pp. 169 en 170.

9 Lex Borghans, Jeroen Delmee, Philip Marey en Jan Dirk Vlasblom, Toekomstverkenning arbeids- markt en scholing tot 2007, Ministerie SZW/ROA, Den Haag 1998. Zie ook: L. Borghans, J. Delmee, Ph. Marey en J.D. Vlasblom, Gevraagd in 2007: hoger opgeleiden, in: ESB, 20-11-1998, pp. 884-886.

10 Het betreft de scenario’s Divided Europe, European Coordination en Global Competetion. De ROA- rapporten De arbeidsmarkt naar opleiding en beroep zijn gebaseerd op een enkele set veronder- stellingen.

nen verder in perspectief worden gezet met het gegeven dat in diezelfde perio- de naar verwachting jaarlijks slechts 2.500 IT-gediplomeerden het hoger onder- wijs zullen verlaten⁶. CBS-gegevens per september 1997 wijzen voorts uit dat toen circa driekwart van de vacatures voor hoger geschoold personeel in de IT- sector als moeilijk vervulbaar werd beschouwd⁷.

Tekorten blijken voor een deel samen te hangen met de studiekeuze in Neder- land, waarbij de bètarichtingen relatief in groei zijn achtergebleven. Dit geldt voor alle jongeren, maar in versterkte mate voor meisjes. De scheefheid van de studiekeuze blijkt een zeer weerbarstig probleem te zijn. In het verleden en ook thans zijn diverse campagnes gericht op de verhoging van de belangstel- ling voor bètarichtingen, maar steeds zonder afdoende resultaat⁸. Een deel van de verklaring is gelegen in het slechte imago van deze beroepen bij jongeren.

Een imagoverbetering zou bewerkstelligd kunnen worden door de aantrekke- lijke kanten van deze beroepen te benadrukken.

Verwachting voor de langere termijn: periode tot 2007

In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft het ROA ook een toekomstverkenning gemaakt voor een langere periode⁹. Doel daarvan is een beeld te krijgen van de veranderingen die de komende tien jaar op de arbeidsmarkt te verwachten zijn en van de mogelijkheden voor het ar- beidsmarktbeleid en met name scholing om in te spelen op deze veranderin- gen. De verkenning is gebaseerd op de drie bekende scenario’s van het Centraal Planbureau¹⁰. De scenario’s zijn vervolgens uitgewerkt voor onderwijs en ar- beidsmarkt. Het rapport richt zich op de algemene ontwikkelingen en gaat niet in op de arbeidsmarktpositie van de opleidingstypen afzonderlijk.

In tabel 3.2 is de confrontatie van de geaggregeerde vraag en aanbod voor alle onderwijsniveaus weergegeven. Voor het hoger onderwijs blijkt dat ook op de langere termijn sprake zal zijn van forse tekorten, met als uitzondering het relatief geringe tekort aan wo’ers in het EC-scenario. Gerelateerd aan het aan- tal thans werkenden (naar opleidingsniveau), liggen de tekorten aan hbo’ers en

11 Borghans et al., op.cit., p. 84.

wo’ers in alle scenario’s, afgezien van de genoemde uitzondering, in de buurt van de 20 procent¹¹.

Opvallend en verontrustend is dat in alle scenario’s een zeer groot overschot wordt verwacht van lager opgeleiden, personen met niet meer dan een basisop- leiding, terwijl ook voor vbo- en mavo-opgeleiden in twee van de drie scenario’s forse overschotten worden voorzien. Voor de middelbaar opgeleiden is de situa- tie sterk afhankelijk van het scenario, met dien verstande dat in alle scenario’s overschotten en tekorten gelijktijdig voorkomen.

Tabel 3.2 – Geaggregeerde tekorten en overschotten per opleidingsniveau in aantallen, 1997-2007

Divided Europe European Coordination Global Competition

tekort overschot tekort overschot tekort overschot

bo 0 320.000 0 186.000 0 344.500

vbo, mavo 38.000 253.000 81.500 52.500 57.000 207.000

mbo/llw, havo/vwo

142.500 294.500 204.500 223.500 174.500 64.500

hbo 260.000 17.000 198.500 19.000 279.000 2.000

wo 122.000 3.500 27.500 17.000 93.500 1.000

totaal 562.500 888.000 511.500 498.000 604.000 619.000

Bron: Borghans et al., Toekomstverkenning arbeidsmarkt en scholing tot 2007.

Conclusie

Ook als rekening wordt gehouden met de onzekerheden die behoren bij voor- uitberekeningen, moet geconcludeerd worden dat er in de nabije toekomst aanbodtekorten van hoger opgeleiden zullen zijn, dat deze tekorten substan- tieel zullen zijn en dat ook voor de langere termijn tekorten worden voorzien.

De tekorten zullen vooral betrekking hebben op de sectoren onderwijs, tech- niek, verzorging (paramedisch) en economie. Voor een aantal beroepsgroepen (IT, onderwijs) kan de vacaturevervulling nu reeds als zeer problematisch wor- den gekenschetst.

12 CBS, Jaarboek onderwijs 1998, CBS/Samson, Voorburg/Heerlen, september 1998, pp. 42 en 43.

13 Cijfers ontleend aan: Ministerie OCenW, Onderwijs Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 1999, Den Haag, september 1998.

3.1.2 De arbeidsmarkt voor personeel hoger onderwijs

De universiteiten en hogescholen vertegenwoordigen zelf ook een arbeids- markt. Omdat de problematiek op de onderwijsarbeidsmarkt het hoger onder- wijs zo direct raakt en omdat bovendien de aantrekkelijkheid van universitei- ten en hogescholen als werkgever een belangrijke relatie heeft met andere the- ma’s in dit advies, wordt deze arbeidsmarkt hier afzonderlijk en expliciet be- handeld.

In totaal waren er in 1997 in het hoger onderwijs 96.000 personen werkzaam.

Bezien over de periode 1990-1997 is dit aantal constant. Minder dan de helft van de werkzame personen is docent. De overigen zijn wetenschapper zonder onderwijsgevende taak of anderszins werkzaam in het management of onder- steuning¹².

In het algemeen is van belang dat ook het hoger onderwijs te maken zal krij- gen met de voorziene tekorten aan hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt.

Specifiek knelpunt voor het onderwijs is de relatief hoge gemiddelde leeftijd van het personeelsbestand, waardoor in de nabije toekomst de vervangings- vraag nijpend zal zijn. De gemiddelde leeftijd neemt bovendien gestaag toe. In het hbo nam de gemiddelde leeftijd van het personeel in de periode 1993-1997 toe van 42,4 jaren tot 44,1 jaren. In het wo steeg in drie jaar tijd (de periode 1993-1996) het aandeel van medewerkers ouder dan 39 jaar van 47,8 procent naar 53,9 procent. Ruim 26 procent van de medewerkers in het wo was in 1996 ouder dan 50 jaar; dit gold slechts drie jaar daarvoor nog niet voor een vijfde deel¹³. De algemene problematiek van de onderwijsarbeidsmarkt is inmiddels vertaald in een plan van aanpak (zie kader).

In het licht van de geschetste veranderde omgeving van de universiteiten en hogescholen is het vooral van belang dat instellingen gebaat zijn bij personeel dat actief kan bijdragen aan een betere aansluiting op de vereisten van de ken- nissamenleving. Toenemende flexibiliteit maakt dat personeel meerdere on- derwijswerkvormen moet kunnen hanteren en een breed werkterrein moet kunnen overzien. Markt- en klantgericht werken betekent een gerichtheid op hoge kwaliteit van dienstverlening, beheersing van kosten en werving en be- houd van klanten (studenten en opdrachtgevers).

De uitdaging voor het hoger onderwijs is, samengevat, de opdracht om een relatief grote vervangingsvraag te vervullen op een naar verwachting krappe

Plan van aanpak voor de problematiek op de onderwijsarbeidsmarkt

In januari heeft de minister van OCenW een plan van aanpak gepubliceerd voor de dreigende tekorten aan leraren, die nu al manifest worden in het basisonder- wijs maar op enige termijn ook zullen gaan spelen in het voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs en ook in het hoger onderwijs. De minister concludeert dat er thans vooral nog sprake is van een aansluitingsprobleem van vraag en aan- bod van leraren. Om een absoluut tekort te voorkomen worden op de korte ter- mijn de volgende actiepunten ingezet:

– De opzet van een publiciteitscampagne met als doel de beeldvorming rond het beroep leraar positief te beïnvloeden.

– Het mobiliseren van de stille reserve via het verbeteren van de combineer- baarheid van arbeid en zorgtaken (ver- beteren van kinderopvang en naschool- se opvang).

– Het beter benutten van het beschik- baar personeel door een langere parti- cipatie van ouder personeel (versterken van de prikkels om te blijven werken, leeftijdsbewust personeelsbeleid), ar- beidsmarkttoeslagen (mogelijkheden worden bezien), vergroten van de aan- stellingsomvang en verbetering van de combineerbaarheid van arbeid en zorg- taken.

– Bezien worden mogelijkheden om het

voor Pabo-afgestudeerden uit ‘overschot- gebieden’ aantrekkelijk te maken naar andere gebieden te gaan.

Op de langere termijn moet de verbete- ring van de wervingskracht van het le- raarsberoep vorm krijgen door:

– Modernisering van het beroep, door verbetering van de carrièreperspectie- ven, meer specifieke dan generale aan- passingen in de arbeidsvoorwaarden.

– Op zoek naar nieuwe kwaliteit, door een ruimere toegang tot het beroep (ook anders dan via de lerarenopleidin- gen, assessment op basis van startbe- kwaamheidseisen), Wet op het leraar- schap (kwaliteitszorg voor het beroep waarvan een register deel uitmaakt).

– Aantrekkelijkheid lerarenopleidingen vergroten door het verbeteren van de kwaliteit en het moderniseren van de opleiding. Hoofdlijnen zijn: ICT-rijke leeromgeving, flexibilisering en duali- sering van de opleiding.

– Verbeteren rendement lerarenoplei- dingen; enerzijds gaat dit om het ver- hogen van het interne rendement en anderzijds om het behouden van afge- studeerden en werkenden voor het le- raarsberoep.

Bron: Ministerie van OCenW, Plan van Aanpak arbeidsmarktproblematiek, (www.minocw.nl/

onderwij/algemeen/aanpak/index.htm).

arbeidsmarkt, terwijl tegelijkertijd de eisen die aan het personeel gesteld moe- ten worden omhoog zijn gegaan.

Naast de werving van nieuw personeel is hierbij een belangrijke invalshoek dat het arbeidsvoorwaardenbeleid en het personeelsbeleid ingezet kunnen worden voor het scheppen van randvoorwaarden voor de professionele ontwikkeling van het zittend personeel. Een belangrijke bijdrage aan het oplossen van de problematiek op de onderwijsarbeidsmarkt kan, zoals verderop in dit advies

14 Rijksbegroting voor het Ministerie van OCenW 1999, p. 117 (persexemplaar).

nog nader zal worden onderbouwd, gevonden worden in het langer actief zijn van oudere werknemers. Daarbij kan nog opgemerkt worden dat een goed per- soneelsbeleid ook bij kan dragen aan de wervingskracht van het hoger onder- wijs op de arbeidsmarkt en aan het behouden van bestaande medewerkers voor het hoger onderwijs.

Knelpunten in arbeidsvoorwaardenontwikkeling

Met betrekking tot de primaire arbeidsvoorwaarden zijn er thans in het hoger onderwijs, naast de algemene wervingsproblemen, twee in het oog springende knelpunten. Een specifiek knelpunt is de moeite die universiteiten hebben om assistenten en onderzoekers in opleiding (aio’s en oio’s) aan te trekken. Voor deze categorie wetenschappelijk personeel geldt met name dat de regelgeving voor de primaire beloning niet als concurrerend met de markt beschouwd kan worden. De kwantiteit en kwaliteit van de aio’s en oio’s kunnen vooral proble- matisch zijn in zoverre zij het bestand vormen waaruit de toekomstige weten- schappelijk staf wordt geput. Een aantal universiteiten biedt thans toeslagen op het salaris om voldoende aio’s aan te kunnen trekken.

Ten tweede kunnen hogescholen en universiteiten problemen ervaren, vanwe- ge restricties in regelgeving of vanwege budgettaire problemen, bij het aan- trekken en behouden van zeer hoog gekwalificeerde dan wel zeer goed in de markt liggende medewerkers. De indruk bestaat dat thans instellingen zeer gewilde medewerkers en sollicitanten met andere toezeggingen aan zich bin- den, bijvoorbeeld door het (oogluikend) toestaan van het verrichten van be- taalde nevenwerkzaamheden.

De mogelijkheden voor universiteiten en hogescholen om een eigen arbeids- voorwaardelijk en personeelsbeleid te voeren, zijn per 1 januari 1999 uitge- breid met de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming, waarbij apar- te CAO’s gesloten worden voor het hbo, het wo en de publieke onderzoeksin- stellingen. Voor het hbo en het wo treden respectievelijk de HBO-raad en de VSNU op als CAO-onderhandelaars tegenover de onderwijsbonden. De verwach- ting van het ministerie is dat met de decentralisatie de instellingen verder- gaande bevoegdheden krijgen om eigenstandig specifieke primaire en secun- daire arbeidsvoorwaarden vast te stellen, opdat zij daarbij hun rol als werkge- ver beter kunnen vervullen. De overheid blijft daarbij verantwoordelijk voor het vaststellen van de financiële ruimte en het algemeen toezicht op de beste- ding van die ruimte door middel van monitoring en informatiebevraging¹⁴. Onduidelijk is evenwel nog welke concrete extra manoeuvreerruimte de de- centralisatie oplevert voor de afzonderlijke hogescholen en universiteiten.

15 Betreft de eerste en derde geldstroom. De tweede geldstroom is hierbij niet meegeteld. Zie: CBS, Kennis en economie 1998, op.cit., p. 49.

16 Bewerking van CBS, Kennis en economie 1998, op.cit., p. 167.

Sterk bepalend is daarbij juist ook de door de overheid vastgestelde financiële ruimte.

3.2 De positie van het hoger onderwijs in de kennisinfrastructuur

De adviesvraag naar de wenselijkheid van de versterking van de marktoriënta- tie in het licht van de ontwikkeling van Nederland tot kennissamenleving en de positie van het hoger onderwijs in de kennisinfrastructuur, suggereert dat er wat schort aan de positie van het hoger onderwijs in de kennisinfrastruc- tuur. De adviesaanvraag noemt als specifieke aandachtspunten de verbetering van de kenniscirculatie en de verbetering van de samenwerking tussen univer- siteiten, hogescholen, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

In deze paragraaf wordt de positie van de universiteiten en hogescholen in de kennisinfrastructuur nader bezien. De positie van het hoger onderwijs kan daarbij worden ontleend aan twee van de drie hiervoor onderscheiden taken van het hoger onderwijs in de kennissamenleving. Ten eerste is dat de facilië- ring en ondersteuning van innovaties in het bedrijfsleven via kenniscreatie en -overdracht. Ten tweede kan een belangrijke taak van het hoger onderwijs zijn het onderhouden van kwalificaties van werkenden en eventueel werkzoeken- den (de scholing van werkzoekenden wordt in het kader van dit advies primair in verband gebracht met de oplossing van de verwachte tekorten aan hoger opgeleiden).

3.2.1 Ondersteuning en faciliëring van innovaties

Een belangrijk deel van de Nederlandse kennisinfrastructuur wordt gevormd door het kennispotentieel dat bij universiteiten aanwezig is. In vergelijking met het buitenland is in Nederland de band tussen universitair onderwijs en onderzoek groot en beschikken de universiteiten over een relatief hoog onder- zoeksbudget. De universitaire R&D-uitgaven bedroegen in 1996 in Nederland 0,6 procent van het bruto binnenlands product (BBP), ofwel 4 miljard gulden, tegenover een OESO-gemiddelde van 0,37 procent¹⁵. De belangrijke positie van het universitair onderzoek kan verder verduidelijkt worden met het gegeven dat de universitaire R&D-uitgaven in 1996 goed waren voor 28,6 procent van alle Nederlandse R&D-uitgaven. Het gemiddelde voor de OESO is hier 17 pro- cent¹⁶. Geconstateerd kan voorts worden dat grote ondernemingen zich min- der zijn gaan richten op fundamenteel onderzoek en dit meer uitbesteden dan

17 Voorbeeld is het internationaal zeer hoog in aanzien staande Natlab van Philips dat jarenlang opviel door de relatief zeer grote inspanningen op het terrein van fundamenteel onderzoek, maar waarbij de laatste jaren ook hier deze inspanningen zijn verminderd ten gunste van toegepast on- derzoek en het fundamenteel onderzoek meer aan universiteiten wordt gelaten. Zie: Intermediair, jaargang 35, nr. 7, 18 februari 1999, pp. 14 en 15.

18 Zie bijvoorbeeld het kenniscreatiemodel van Nonaka en Takeuchi in: CBS, Kennis en economie 1998, op.cit., p. 18.

19 Zie: D. Jacobs, De vergeten kant van technologische vernieuwing. In: ESB (dossier), 3 december 1998, p. D6.

wel overlaten aan de universiteiten¹⁷. Dit onderstreept eens temeer het belang van het universitair onderzoek in Nederland.

Universiteiten kunnen aldus in potentie een vooraanstaande rol vervullen in de kennissamenleving via de creatie en de overdracht van kennis. Voor het daadwerkelijk belang is bepalend of de gecreëerde kennis aansluit op behoef- ten in de samenleving en, ten tweede, of de overdracht en toepassing van ken- nis geen problemen oplevert. Beide invalshoeken worden hieronder nader be- handeld.

Het belang van interactie

De afstemming van en samenwerking tussen onderwijs en markt vergt een open verkeer tussen alle betrokken partijen. Het belang van een open tweerich- tingsverkeer blijkt ook uit het belang dat aan sociale interactie wordt toege- kend voor de creatie en vergroting van kennis. Kenniscreatie en -vergroting blijkt voor een belangrijk deel afhankelijk te zijn van sociale interactie tussen degenen die bezig zijn met fundamenteel onderzoek, toegepast onderzoek, innoverende ondernemingen of andere partijen¹⁸. Uit sociale interactie kan kennisvorming en dan ook innovatie ontstaan. Het belang van sociale interac- tie betekent bijvoorbeeld dat kennisdragers in het hoger onderwijs, willen zij een wezenlijke bijdrage leveren aan het innovatieve vermogen van de econo- mie, niet kunnen volstaan met het publiceren van onderzoeksresultaten in voor een selectief publiek bedoelde tijdschriften. Jacobs en anderen noemen in dit verband de nadruk die de voorbije jaren in het wetenschapsbeleid is gelegd op publiceren in internationale wetenschappelijke A-tijdschriften en de daar- aan gekoppelde erkenning van onderzoeksscholen. Dit dreigt volgens hen een ivoren-toren-opstelling te stimuleren¹⁹.

Samenwerking tussen hoger onderwijs en bedrijven: partnerships

Van alle innoverende bedrijven ontwikkelde in de periode 1994-1996 bijna een kwart de innovaties gezamenlijk met anderen. In totaal ging het om 4200 bedrijven. Bijna altijd (in 95 procent van de gevallen) betreft het partners uit de eigen bedrijfskolom. Van de samenwerkende innovatoren had rond 1995 ruim 20 procent ook een Nederlandse universiteit als partner. Dit betekent dat uni-