communautaire regelgeving

T. Heukels A.E. Kellermann J.J.M. Siuys VP. Verkruissen

a

Kwaliteit

communautaire regelgeving

Ra 11.207

S 0 & A

iriTiM2MA

Reeds eerder in deze reeks verschenen:

DEEL 1

De Algemene Wet gaat voor de Bijzondere Wet Notitie over een nieuw wetgevingsbeleid prof nu • HI. de Ru, april /993

DELL 2

Wetgeving en Systeemontwikkeling I. Th.M. Suellen, LT. Schokker, december 1993

DEEL 3

Leidraad voor zinvolle rechtsvergelijking Dr N.A. Florijn, november 1994

DEEL 4

Simulatie van wetgeving

Eenverkenning van gebruiksmogelijkheden van spelsimulatie voor ex ante evaluatie van wetgeving

H. Mastik c.a., februari 1995

DEEL 5

Normalisatie en certificatie

MDW-werkgroep Certificering, apt-111996

INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding en referentiekader 5

2 Introduction and frame of reference 21

Bijlagen

A Deelnemers aan het onderzoeksproject

"Kwaliteit van communautaire regelgeving" 41

B Documentair overzicht 45

C Documenten EG-instellingen 115

I INLEIDING EN REFERENTIEKADER

Bij het onderzoek ten behoeve van het Ministerie van Justitie' ging het met name om antwoord te krijgen op de vraag of er op Europees niveau voldoende draagvlak bestaat om te komen tot richtsnoeren voor de kwaliteit van Europese regelgeving.

In het voorjaar van 1995 is het rapport verschenen van de Werkgroep lcwaliteit van EG-regelgeving, onder leiding van Mr. T. Koopmans, Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad. Op 11 juli 1995 is het Kabinetsstandpunt omtrent dit rapport aan de Tweede Kamer toegezonden. 2 Dit

Kabinetsstandpunt stelt: "Het kabinet wil bevorderen dat de ideeen van de Werkgroep Koopmans om te komen tot een betere kwaliteit van Europese regelgeving op Europees niveau ingang vinden. (...) Parallel aan de werkzaam- heden ten behoeve van de komende IGC, die zich uiteindelijk alleen met de tekst van het EU-Verdrag zal bezighouden, zal het onderwerp kwaliteit van de EG-regelgeving aan de hand van de ideeen van de Werkgroep Koopmans onder de aandacht van de andere Lid-Staten en de instellingen van de Europese Unie 3 worden gebracht."

Doel van de onderzoeksopdracht van het Ministerie van Justitie was zicht te krijgen op de vraag in hoeverre de door de Werkgroep Koopmans onderzochte problematiek ook in andere Lid-Staten leeft. Meer concreet moest het onderzoek helderheid opleveren over het volgende:

ri Is de kwaliteit van communautaireregelgeving een item in het betreffende land?

2 Welke (deel-)onderwerpen worden met name als probleem gezien?

3 Wat zijn de opvattingen daaromtrent?

4 Op welke wijze wordt aandacht aan (deel-)aspecten van de lcwali- telt van communautaire regelgeving best!!! j

De onderzoeksopdracht werd opgevat als betrekking hebbende op de kwaliteit van communautaire beslui- ten. Derhalve zijn besluiten genomen krachtens de Titels V (Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid) en VI (Samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlands Zaken) niet in het onderzoek betrokken. De notie "lcwaliteit" kent vele dimensies, varierend van zuiver redactionele tot aspecten van toe- pasbaarheid, handhaafbaarheid, deregulering en kosten-baten- elementen. Hieruit blijkt tevens dat beleids- en kwaliteitsaspecten, althans ten dele - zoals de ex ante uitgevoerde kosten-baten-analy- se -, nauw met elkaar verweven kunnen zijn. Conform het verzoek

1 Begeleidingscommissie Ministerie van Justitie: Drs. D.P. van den Bosch (Directie Wetgeving), Mr. H. Hijmans (Directie Wetgeving), Drs. M.G.J.

Kockelkoren (Sector Onderzoek en Analyse).

2 TK 1995-96, 23490, nr. 41, p. 6.

3 Europeesrechtelijk gesproken zijn er in

art. 4 EG-Verdrag slechts instellingen

van de Europese Gemeenschap

genoemd. Van instellingen van de

Europese Unie wordt geen melding

gemaakt in de Verdragstekst. Derhalve

spreken wij in deze tekst over instellin-

gen van de EG.

van het Ministerie van Justitie heeft het onderzoek zich voornamelijk gericht op de toegankelijkheid en openbaarmaking, de redactionele kwaliteit en de effectiviteit.

Verzocht werd het onderzoek te beperken tot de hierna vol- gende Lid-Staten: Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Italie, Oostenrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Gelet op de actualiteit van het onderhavige thema behoefde en kon geen volledigheid worden nagestreefd. De snelheid waarmee resultaten beschikbaar konden zijn, werd een belangrijke parameter voor het onderzoek geacht. Het bleek wenselijk en noodzakelijk, ter verkrijging van een beter inzicht, om het onderzoek uit te breiden tot documenten van de Benelux, de Europese Unie en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (0E50), ofschoon dit buiten de strikte onderzoeksopdracht viel.

Met het onderzoek werd medio december 1995 aangevangen en het werd afge-

sloten op 12 april 1996.

II PRAKTISCHE OPZET EN INVULLING

Het onderzoeksproject bestond uit twee fasen. Fase I betrof het literatuur- en documentatie-onderzoek in de geselecteerde Lid-Staten en de toezending van de, op basis hiervan, vervaardigde landenrapporten en het Eindverslag-landenrapporten. Fase II betrof de verdieping en verbreding van het inhoudelijke literatuur- en documentatie-onderzoek, alsmede de opstel- ling van een concept-eindrapport.

Ter toelichting nog het volgende. In fase I van het onderzoek werden, ten behoeve van een ambtelijke delegatie die ter uitvoering van het bovenvermelde Kabinetsstandpunt in de eerste maanden van 1996 een aantal Lid-Staten en instellingen van de EG heeft bezocht, landenrapporten opgesteld die een meer documentair karakter hebben. Behalve literatuur (de doctrine) zijn ook regeringsnota's, circulaires, parlementaire stukken, wetgevingsdocu- menten en nationale aanwijzingen voor de regelgeving uit de verschillende onderzochte Lid-Staten waar mogelijk geInventariseerd, nader geanalyseerd en hun vindplaats aan deze landenrapporten toegevoegd. Van twee Lid-Staten (Spanje en Italie) werden de gevraagde parlementaire stukken helaas niet ont- vangen. Gelet op het spoedeisende karalcter van fase I van het onderzoek, moest voornamelijk met desk-research worden volstaan. De landenrapporten werden voorts gebundeld in het Eindverslag-landenrapporten, dat op 1 maart 1996 aan het Ministerie van Justitie werd aangeboden. Deze informatie werd vervolgens, ten behoeve van fase II van het onderzoek, volgens de hierna onder III vermelde criteria, opnieuw geordend in een documentair overzicht (Btjlage B). Om geen afbreuk te doen aan de scherpte van de ontvangen rapporten en documentatie is weloverwogen en herhaaldelijk afgezien van linguIstische stroomlijning, afgezien van de Deense, Italiaanse en Spaanse teksten, die zo adequaat moge- lijk in de Nederlandse taal werden vertaald.

Voorts werd door het T.M.C. Asser Instituut voor het ver-

krijgen van de benodigde informatie omtrent de te onderzoeken Lid-Staten

een uitgebreid netwerk van correspondenten opgezet, die aan het onderzoeks-

project hebben meegewerkt (Bijlage A). Ook werd om informatie verzocht van

de Europese Commissie te Brussel en de OESO te Parijs (Public Management

Committee on Regulatory Management and Reform). Door vele gesprelcken

met buitenlandse medewerkers en door analyse van de ontvangen documen-

tatie en rapporten kon de mate van beleidsrelevantie van het onderwerp in de

onderzochte Lid-Staten worden vastgesteld. Prof. mr. T. Heukels, Europa

Instituut Rijksuniversiteit Leiden, heeft zich desgevraagd bereid verklaard de

eindcoordinatie van fase II van dit project te verzorgen.

Na afronding van fase I van het onderzoek, lcwam de vraag naar voren in hoeverre de nationate aanwijzingen voor de regelgeving en de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgevthg 4 ook in de praktijk worden toegepast. Deze vraag werd niet nader onderzocht, omdat de beantwoording hiervan buiten de opdracht ligt. Een antwoord hierop zou een follow-up onderzoek en gedegen field-research vergen.

4 Pb. 1993, C 166/1.

III DE AANDACHT IN DE RESPECTIEVE LID- STATEN VOOR DE KWALITEIT VAN COMMU- NAUTAIRE REGELGEVING

Door de beantwoording van de hiernavolgende vragen kan een indruk worden verlcregen over de aandacht die in het betrokken land wordt gegeven aan de lcwaliteit van (communautaire en/of nationale) regelge- ving c.q. aan een onderdeel daarvan.

1 Bestaat er discussie over de toegankehjicheid en openbaarmaldng van corn- munautaire teksten (complexiteit besluitvormingsprocedures, transparantie)?

2 Bestaat er discussie over de redactionele kwaliteit van Europese regelgeving (codificatie, consolidatie, coordinatie)?

3 Welke rol spelen de criteria efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid bij de beoordeling van de kwaliteit van regelgeving (o.a. proportionaliteit, rol van nationale parlementen, democratisch deficit, handhaving, toepassing)?

4 Bestaan er nationale aanwijzingen voor de regelgeving? Zo ja, zijn dan in het kort de omvang en strekking ervan aan te geven? Wordt in deze nationale aan- wijzingen ook expliciet aandacht geschonken aan eventuele Europees- rechtelijke implicaties?

5 Zijn er commentaren verschenen op het Rapport Sutherland (1992) 5, het Molitor Rapport (1995) 5, het Rapport Koopmans (1995) 7, de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 inzalce de redactionele kwaliteit van de corn-

munautaire wetgeving en/of het Interinstitutioneel Akkoord (1994) voor een versnelde werkmethode voor een offici6le codifi- catie van wetteksten"?

Hieronder volgen de gecomprimeerde ant- woorden op de hierboven gestelde vragen per onderzochte Lid- Staat, waarbij aandacht is gegeven aan:

- doctrine (literatuur), - parlementaire stukken en - regeringsnota's e.d.

1 Toegankelijkheid en openbaarheid

In Denemarken wordt in de doctrine, in het parlement en bij de regering voornamelijk aandacht gegeven aan de transparantie van besluitvormingsprocedures en de openbaar-

5 The Internal Market after 1992; Meeting the Challenge - Report to the EEC Commission by the High Level Group on the Operation of the Internal Market

6 Rapport van de groep van onafhankelij- ke deskundigen inzake de vereenvoudi- ging van wettelijke en administratieve regelingen. C0M(95)288 def.

7 Rapport van de Werkgroep kwaliteit van EG-regelgeving. Een samenvatting is te vinden in Kamerstukken 11 1994/1995, 23 900 VI, nr. 30.

8 Pb. 1996, C 102/2.

held van bestuur. GesteId wordt dat de rol van de nationale parlementen moet worden verbeterd door de samenwerking met de Europese instellingen te ver- groten. Vereenvoudiging van de regelgeving is een belangrijk streven, zoals onder meer blijkt uit de Deense IGC-Nota van!! december 1995g.

In Duitsland zijn in de doctrine veel bijdragen gevonden die betrekking hebben op de aspecten van toegankelijkheid en openbaarheid.

In het bijzonder wordt veel aandacht geschonken aan de transparantie, de complexiteit van besluitvormingsprocedures en de rot van de nationale parte- menteni°

In Franlcrijk wordt behalve in de doctrine en de Senaat ook bij de Conseil d'Etat aan de aspecten van toegankelijkheid en openbaarheid aandacht geschonken.

In Italie worth in het bijzonder van regeringswege gewezen op de complexiteit van de besluitvormingsprocedures.

In Oostenrijk vindt in de doctrine nauwelijks discussie plaats over de aspecten van toegankelidcheid en openbaarheid. Wel komt een en ander in het "WeiRbuch der Bundesregierung" aan de orde, onder meer wordt coordinatie en codificatie van het primaire en secundaire EG-recht voorgesteld.

In Spanje wordt in de doctrine de nadruk gelegd op het dichter bij de burger brengen van het integratieproces door vergroting van de openbaarheid van bestuur. Door de regering wordt verbetering van de open - baarheid bij de instellingen aanbevolen.

In het Verenigd Koninkrijk wordt in de doctrine voorna- melijk aandacht gegeven aan de complexiteit van de besluitvormingsprocedu- res. Door de Select Committees van het House of Commons en het House of Lords worth op het gebrek aan toegankelijkheid en transparantie van de com- munautaire regelgeving gewezen.

2 Redactionele kwaliteit

In Denemarken komen standpunten met Danish Government 11 December

betrekking tot de helderheid en vereenvoudiging der teksten als- 1995. SN 522/95 (REFLEX 23).

mede het vraagstuk van consolidatie voornamelijk naar voren bij

verklaringen van de Deense regering." Zie ook Bundesverlassungsgericht 12 oktober 1993, NJW (1993)3047.

In Duitsland worden de begrippen helderheid

en vereenvoudiging der teksten alsmede het vraagstuk van conso- 11 Zie ook de Deense IGC-Nota van 11

lidatie/codificatie regelmatig in de doctrine behandeld. Specifiek december 1995.

voor Duitsland is de bespreking van het begrip coherentie, waarbij het gaat om de uniforme uitleg van dezelfde algemene rechtsbeginselen en rechtsbegrip - pen in het gemeenschapsrecht en het nationale recht.

In FranIcrijk wordt op het gebrek aan helderheid der corn- munautaire teksten gewezen zowel in de doctrine als door de Conseil d'Etat en het parlement. De terminologie vormt daarbij een minder groot probleem dan de complexiteit en coherentie. De Conseil d'Etat vraagt extra aandacht voor de uniforme uitleg van rechtsbegrippen uit verschillende rechtssystemen. Voorts constateert de Delegation de l'Assemblee Nationale pour l'Union Europeenne dat de Commissie soms te laat of incomplete voorstellen aan de Raad doet toe- komen, dat de (ontwerp-)teksten vaak nog niet zijn vertaald en haastig worden aangenomen om de vereiste termijnen niet te overschrijden.' 2 De Delegation uit vooral kritiek op niet vertaalde documenten en meent dat de Assemblee Nationale en de Senaat geen EG-documenten zouden moeten accepteren die niet in het Frans zijn opgesteld.

In Italie komt de redactionele kwaliteit van de Europese regelgeving nauwelijks aan de orde, noch in de doctrine noch in parlementaire en regeringsdocumenten.

In Oostenrijk komt de bespreking van de redactionele Icwa- liteit van communautaire besluiten niet op de eerste plaats. In Oostenrijk wordt de tijdige uitvoering van het gemeenschapsrecht van groter belang geacht. Gelet op de recente toetreding van Oostenrijk is dit begrijpelijk.

Evenwel wordt in het "Weiftuch der Bundesregierung" een vereenvoudiging van het Verdrag van Maastricht overwogen.

In Spanje wordt de codificatie/consolidatie van Europese regelgeving in de doctrine van belang geacht voor een betere transparantie.

Voorts wordt gewezen op de noodzaak van aanwijzingen voor de regelgeving, die thans voor communautaire regelgeving ontbreken.

In het Verenigd Koninlcrijk komt het begrip redactionele kwaliteit van Europese regelgeving integraal aan de orde zowel in de doctrine als bij het House of Commons en het House of Lords.

3 Efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid In Denemarken wordt in de doctrine fragmentarisch aan- dacht besteed aan de efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid van de com- munautaire regelgeving. In haar IGC-Nota van 11 december 1995

stelt de Deense regering dat het aantal besluitvormingsprocedures

moet worden verminderd en vereenvoudigd en dat het subsidiari- 12 Rapport d'Information van 17 januari

teitsbeginsel meer zou moeten worden toegepast. 1996, No. 2488.

In Duitsland wordt in de doctrine aan alle aspecten van de efficiency, effectiviteit en/of doelmatigheid aandacht gegeven: evenredigheid en proportionaliteit, subsidiariteit, handhaving en toepassing op

Europeesrechtelijk niveau. Opmerkelijk is bovendien dat aan de criteria voor het gebruik van een verordening respectievelijk een richtlijn in de doctrine veel aandacht wordt geschonken.

In Franlcrijk komen in het rapport van de Conseil d'Etat voornamelijk de effectiviteit en doelmatigheid van Europese regelgeving aan de orde. Artikel 88, lid 4 van de Franse Grondwet (1992) machtigt het Franse parle- ment om resoluties aan te nemen over voorstellen van EG-regelgeving.” Het Franse parlement probeert evenwel haar rol met betrekking tot de omzetting en de connote op de toepassing van het gemeenschapsrecht te verbeteren. Artikel 86, zesde alinea van het Reglement van de Assemblee Nationale biedt middelen ter verzekering van "Euro-conformiteit" van de wetgevende besluiten die zij neemt. Ten slotte voorziet een wetsvoorstel in de creatie van een parlementair bureau ter verbetering van de uitvoering van communautaire regelgeving."

In en buiten Italie wordt veel en regelmatig kritisch geschreven over de "Legge La Pergola". ' 5 Deze wet werd ingevoerd om de implementatie van richtlijnen te vergemakkelijken. De achterstand bij de implementatie bleek in Italie, althans lange tijd, het grootst. Een maatregel om dit te verbeteren achtte men derhalve vereist. Door de wet wordt het systeem van uitvoering sterk vereenvoudigd. De Speciale Commissie voor

Communautaire Politiek van de Kamer van Afgevaardigden is in het bijzonder geinteresseerd in de verhouding van het nationale parlement tot de gemeen- schapsinstellingen. In de doctrine wordt veel aandacht besteed aan de hand- having en toepassing door nationale rechterlijke instanties.

Ook in Oostenrijk ligt de nadruk op de tijdige uitvoering van EG-regelgeving, waardoor minder aandacht wordt geschonken aan de kwaliteit ervan. In het "Weifibuch der Bundesregierung" wordt aandacht gege- ven aan de verbetering van de efficiency der EG-instellingen,

onder meer door samenwerlcing met de nationale parlementen. 13 Le suivi de la procedure décisionnel- le communautaire par le Parlement français, service des Affaires Europdennes (Assemblée Nationale), brief van 19 sentember 1995.

In Spanje wordt in de doctrine aandacht geschonken aan de het subsidiariteitsbeginsel en de bevoegdheids- verdeling tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten. Dit beginsel wordt ook van toepassing geacht ten aanzien van de Regio's, waarbij in Europees verband een zeker evenwicht in de verhouding van de EG tot de Regio's moet worden nagestreefd. Derhalve wordt voorge- steld om het Comae van de Regio's meer bevoegdheden te verlenen.

14 Ibidem.

15 Wet vans mean 1989, nr. 86. Gazette Ufficiale dells Repubblica Italians. No.

58 van 10 maart 1989.

In het Verenigd Koninkrijk wordt de aandacht gevestigd op de beperking van de lcwantiteit van communautaire regelgeving door toetsing aan het subsidiariteitsbeginsel. Het - aldaar politiek zeer belangrijke - beginsel wordt hier pragmatisch toegepast als een instrument tot verbetering van de efficiency. Zowel in de doctrine als bij het House of Commons en het House of Lords wordt over deze problematiek veel geschreven..Zo worden in het House of Lords ook de mogelijkhe- den onderzocht om criteria te geven voor het uitvaardigen van richtlijnen en veror- deningen. Voorts worden er in het parlement nogal eens klachten geuit over de kwantiteit en vermeend slechte lcwaliteit van Europese regelgeving. Voor wat betreft een handhavingssysteem, stelt het House of Lords dat dit transparant, fair, snel en afschrilcwekkend dient te zijn. 16

4 Nationale aanwijzingen

In Duitsland bestaat een zgn. "Blue Checldist".' 7 0pvallend is dat deze checklijst van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie ook 10 richt- snoeren bevat. De meeste punten komen overeen met de 10 richtsnoeren van de hierna onder IV te bespreken OESO checklijst, maar zij worden verder uitgewerkt en onderverdeeld. Met betrekking tot de toepassing van deze checldijst werd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken verklaard dat deze in de praktijk

gecompliceerd is. Bovendien heeft de checklijst geen bindend karakter. Desondanks - of wellicht juist daarom - worden personen en instanties betrokken bij de uitvoering van EG-regelgeving uit- drukkelijk verzocht om de principes uit de checklijst toe te passen.

In Frankrijk zijn de nationale aanwijzingen voor de regelgeving vastgelegd in een Circulaire van 2 januari 1993 van de Premier van Frankrijk.' 8 En detail worden voorschriften gege- ven inzake de redactie, verwijzingen, wijzigingen, intrekkingen en codificatie van wetteksten. Voorts worden regels voor de procedures bij het parlement en de Conseil d'Etat gegeven, alsmede voor de toetsing door de Constitutionele Raad (Conseil constitutionnel).

In Italie zijn de nationale aanwijzingen voor de regelgeving neergelegd in twee decreten van de President van de Italiaanse Republiek.' 9 Het eerste decreet is van 28 december 1985 (nr. 1092), het tweede decreet dateert van 14 maart 1986 (nr. 217).

Voorts zijn er twee circulaires uit 1986. 20 De eerste circulaire (nr.

1.1.26/10888.9.68) geeft regels voor de technische redactie (num- mering, verwijzingen etc.), de tweede circulaire (nr.

8143/1.1.26/2.1) geeft criteria voor de begrijpelijkheid en duidelijk- heid van de te redigeren teksten.

In Oostenrijk bestaan sedert 1990 richtsnoeren voor het redigeren en formuleren van wetten. 21 De richtsnoeren

16 House of Lords, session 1993-94, Select Committee on the European Communities, Enforcement of European Competition Rules. Zie ook Steenbergen, Het House of Lords en de handhaving van het mededin- gingsrecht, SEW 3/1996, p.97 e.v.

17 Vastgesteld bij Besluit van de Bondsregering op 11 December 1984, aangepast bij Resolutie van de Bondsregering van 20 december 1989.

18 Journal Officiel (l0iS et decrets) van 7 januari 1993, Annexe au n ° 5.

19 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana van 29 mei 1986, No. 40, pp. 5-15.

20 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana van 29 mei 1986, No. 40, pp. 19-30.

21 Guidelines for Drafting and

Formulating Laws. Uit het OESO-rapport,

Regulatory Management and Reforms

Series (1993), No. 4, pp. 43-45.

betreffen regels voor het ontwerpen van wetten en hebben derhalve betrekking op de fase dat de beslissing tot het uitvaardigen van de betrokken regel is geno- men, vergelijkbaar met de aanwijzingen voor de regelgeving in Frankrijk, Italie en Spanje. De aanwijzingen vereisen redactionele uniformiteit, het gebruik van duidelijke taal, het vermijden van te lange zinnen etc. Derhalve hebben zij geen betreldcing op de voorafgaande fase betreffende de wenselijkheid en/of oppor- tuniteit van regelgeving, zoals de "Blue Checklist" in Duitsland, of met kosten/ baten beschouwingen zoals in het Verenigd Koninlcrijk.

In Spanje zijn nationale aanwijzingen voor de regelgeving neergelegd in resoluties van 15 november 1991 22 en 9 maart 199323. Deze aanwij- zingen zijn enigszins vergelijkbaar met de aanwijzingen in Italie en Frankrijk en bevatten criteria voor de redactie van wetteksten. Bovendien kent Spanje ook nog een checklijst of questionnaire." Deze vereist dat de economische en sociale effecten van een wetsvoorstel warden onderzocht en dat de budgettaire implica- ties ervan worden behandeld. De questionnaire is vergelijkbaar met

hetgeen in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk bestaat met betrek- king tot voorstellen van wetgeving. Vermeldenswaard is dat een spe- ciale rubriek is gewijd aan de relatie tot implicaties van communau- taire besluiten.

In het Verenigd Koninkrijk moeten alle wets- voorstellen volgens de Guide to Compliance Costs Assessment"

getoetst worden aan de kosten van toepassing en handhaving.

Opmerkelijk is dater voor Europese regelgeving in Bijlage 1 speciale voorschriften zijn gegeven. Voorts komt naar voren dat bij de Europese Commissie sedert 1986 een soortgelijk toetsingssysteem voor wetgevingsvoorstellen wordt gehanteerd als in het Verenigd KoninIcrijk.

5 commemaren

Het Rapport Koopmans wordt door verschillen- de leden van de Reflectiegroep vemseld in het Rapport Westendorp vans december 1995. Dit is wellicht geschied naar aanleiding van de vermelding van het rapport in de vierde Nederlandse IGC-Nota."

Het Rapport Koopmans wordt voorts vermeld in een voetnoot door het Select Committee on European Legislation in een verslag omtrent de verbetering van lcwaliteit van secundaire EG-regel- geving."

Prof. R. Wagenbaur vermeldt de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 in een commentaar in het Europaische Zeitschrift filr Wirtschaftsrecht en is van mening dat de Resolutie ook betreldcing heeft op het Europees Parlement en de Commissie."

22 5.01.16 november 1991. Nr. 276. pp.

7906-7909,

23 B.O. Principado de Asturias, 29 mean 1993, Nr. 73, rm. 134-143.

24 Questionnaire for the Evaluation of Legislative Proposals Laid Before the Council of Ministers of Spain. Vgl. het OESO-rapport. Regulatory Management and Reforms Series (1993). No. 4.

pp. 79-60.

25 Checking the Cost to Business

A Guide to Compliance Cost Assessment.

26 Nola: Institutionele henrorming van de Europese Unie. aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, Lai bnef van 12 juli 1995 van de Minister van Buitenlandse Zaken en de Staatssecretads van Buitenlandse Zaken (TK 1994-95, 24 251, nr. 2).

27 24th report of the House of Commons, session 1994-95, pp. xxx-xxxiii.

26 EuZW 23/1993. p. 713.

Prof. Dr. M. van Damme - staatsraad in Belgie en hoofddo- cent Vrije Universiteit van Brussel - merkt op dat de verbetering van de Icwali- teit van Europese regelgeving kan worden bereikt door gebruik te maken van de bestaande structuren en procedures, zonder dat direct geopteerd wordt voor een Europese Raad van State."

De Conseil d'Etat te Parijs stelt voor om bij de Europese Commissie en de Raad een juridisch orgaan op te richten, dat belast is met de bewaldng van de kwaliteit en coherentie van communautaire wetgevingsvoor- stellen.

29 SEW 2/1996, p.66 e.v.

IV RECENTE ONTWIKKELINGEN BINNEN COMMUNAUTAIR KADER EN DE OESO INZAKE DE KWALITEIT VAN DE REGELGEVING

Volledigheidshalve zij gewezen op enkele intemationale ont- wikkelingen omtrent dit thema. In het rapport van de Reflectiegroep van 5 decem- ber 1995" wordt onder punt 67 door verschillende leden met instemming gewezen op de aanbevelingen in het Rapport Koopmans. Onder punt 68 heeft de

Reflectiegroep ook de aandacht gevestigd op onduidelijkheden in het Verdrag van Maastricht en de mogelijkheden om deze tekst te vereenvoudigen, zodat de tekst voor de burgers begrijpelijker kan zijn. Een begin zou kunnen zijn de vervallen arti- kelen te schrappen en de overige verdragsartikelen te hernummeren. Overigens wordt de discussie over de vereenvoudiging niet alleen als een louter technische aangelegenheid beschouwd maar ook als een inhoudelijke. Een eventuele her- structurering van het Verdrag zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot discussie over de inhoudelijke kant. Een werkgroep die aan de IGC verantwoording zou moeten afleggen zou - aldus de Reflectiegroep - een en ander kunnen onderzoeken.

In een Mededeling van de Voorzitter van de Europese Commissie van 9 januari 1996 inzake Algemene Richtlijnen voor het

Wetgevingsbe1eid 3 ' wordt het streven naar minder wetgevingsvoorstellen en ver- betering van de lcwaliteit ervan uitdruldcelijk bevestigd en nader uitgewerkt.

Verder wordt in een Verslag van 4 januari 1996 van het Europees Parlement 32 in een Ontwerp-Resolutie (inmiddels aangenomen door het Europees Parlement op 13 februari 1996) over het Twaalfde jaarverslag van de Commissie inzalce de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (1994) 33 , het volgende gesteld:

A. dat de Europese Gemeenschap een "rechtsgemeenschap" is en dat haar wetgeving daarom het resultaat moet zijn van een transparant besluitvormingsproces, het- geen onder meer impliceert dat de teksten malckelijk leesbaar moeten zijn voor de personen tot wie zij gericht zijn,

B. dat het geen twijfel lijdt dat de instellingen een belangrijke inspan-

rung moeten doen om de lcwaliteit van de communautaire wettek- 30 SN 520/95 (REFLEX 21).

sten te verbeteren,

C. dat de maatregelen die met het oog op meer transparantie in het 31 SEC(95)2255/5.

besluitvormingsproces genomen zijn tot dusverre nog onvoldoende

effect hebben gesorteerd. 32 Commissie juridische zaken en rech- ten van de burger (A4-0001/96), PE

Ook stelt het Europees Parlement in een toe- 214.598/def.

lichting op de Ontwerp-Resolutie dat het gebrek aan transparantie

te wijten is aan de complexiteit van het besluitvormingsproces die n COM(95)500 def., Pb. 1995, C 254.

sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht is toegenomen. De toe- gankelijkheid is - aldus het Europees Parlement - niet voldoende verbeterd door de gedragscode van de Raad van 2 oktober 1995 inzake de openbaarheid van de notu- len en de verklaringen voor de notulen van de Raad. 31 Het Europees Parlement is voorts van oordeel dat de Resolutie van de Read van 8 juni 1993 betreffende de redactionele lcwaliteit van de communautaire wetgeving, die er blijkens de conside- rans toe strekt communautaire wetgeving 'zo duidelijk, eenvoudig, beknopt en bevattelijk mogelijk te maken' 35, beter in de vorm van een Interinstitutioneel Alckoord ware gesloten, aangezien niet alleen de Raad maar ook de Commissie en het Europees Parlement met het redigeren van wetteksten worden geconfronteerd.

Volgens vaste rechtspraalc van het Hof van Justitie der EG en het Gerecht van eerste aanleg is het uitgangspunt dat de rechtszekerheid mee- brengt dat de gemeenschapswetgeving duidelijk en voor justitiabelen voorzien- bear moet zijn. Zo heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld in het arrest van 12-11- 1981 (gevoegde zaken 212-217180, Italiaanse Administratie van de

Staatsfinancien/Salumi) het volgende gesteld:

"Zulk een uitlegging verzekert de eerbiediging van het beginsel der rechtszekerheid en van het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient, Icrachtens welke beginselen de communautaire wettelijke bepalingen duide- lijk moeten zijn, zodat er door de justitiabelen op kan worden afge- gaan" (ov. 10).

De OESO heeft in 1993 een rapport uitgebracht waarin de nationale richtsnoeren voor de regelgeving van een aantal Lid-Staten nader zijn geanalyseerd." In het Rapport Koopmans wordt gesteld dat deze gezichtspunten ook van belang zijn voor de regelgeving op Europees niveau. Op 9 maart 1995 heeft de Raad van de OESO een Aanbeveling over de verbetering van de lcwaliteit van de regelgeving gedaan. Evenals de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 bevat deze Aanbeveling een checklijst van 10 richtsnoeren.

In het onderzoek van 12 oktober 1995 van de OESO, ten behoeve van de 12e Zitting van het Comite van de OESO van 26/27 oktober 1995", blijkt de nadruk vooral te liggen op de doelmatige en effectieve hervorming van de regelgeving. In dit rap- port heeft de OESO gesteld dater een verschil bestaat tussen de

"common law" -landen en de "Roman law"-landen met betrekking tot de instanties die belast zijn met de hervorming van regelgeving.

Bij de eerste groep landen betreft het voornamelijk interne organen, bij de tweede groep landen betreft het hoofdzakelijk externe corn- missies of diensten.

34 Naar deze gedragscode wordt verwe- zen in de Ontwerp-Resolutie voorkomen- de in het verslag over her means jaar- verslag (A4-0001/96). punt 10.13. 1. De unwerking van doze gedragscode is door Nederland in rechte aangevochten. De zaak is nog sub iudice; geconcludeerd is or inmiddels at wet (zaak 0-58/90, Nederland/Read).

35 Pb. 1993, C166/i. Hiermee is een nadere uilwerking gegeven aan Bijlage 3 inzake de vereenvoudiging en grotere toe- gankelijkheid van communautaire wetge- vino bij de conclusies van het Voorzitterschap near aanleiding van de Europese Read to Edinburgh van 11/12 december 1992 (Bijlage Europa van Morgen december '92).

36 The Design and Use of Regulatory Checklists in OECD Countries, Regulatory and Reform Series no. 4, Paris 1993.

37 Public Management Committee -

Control and Management of Government

Regulation. PUMA (95)9.

V SLOTOPMERKINGEN

Uit het onderzoek blijkt dat bij de Lid-Staten en de instellin- gen van de EG belangstelling bestaat voor de in het Rapport Koopmans aan de orde gestelde problematiek. Het onderwerp kwaliteit van regelgeving vormt echter in de meeste onderzochte Lid-Staten geen bijzonder aandachtspunt.

Het zijn vooral deelonderwerpen die aan de orde komen, zoals toegankelijIcheid en onduidelijkheid der teksten, handhaatbaarheid, redactionele lcwaliteit (codificatie, consolidatie), transparantie en openbaarmaking, doelmatigheid en efficiency (proportionaliteit) (Bijlage B). Daarbij zijn er - soms grote - accent- verschillen in de mate van aandacht tussen de verschillende Lid-Staten naar voren gekomen. In sommige Lid-Staten wordt in de literatuur hoofdzakelijk aandacht gegeven aan de genoemde deelonderwerpen, terwill in andere Lid- Staten hieraan meer in het bijzonder van regeringswege of in het parlement aandacht wordt gegeven. Ook in het IGC-Memorandum van Belgie, Nederland en Luxemburg wordt de verbetering van de lcwaliteit van communautaire regel- geving als een van de maatregelen ter bevordering van het vertrouwen van de burgers in de Unie aangemerkt. In de Aanbeveling van de Raad van de OESO van 9 maart 1995 wordt de verbetering van de kwaliteit van regelgeving meer in het algemeen aanbevolen ter bevordering van de efficiency van overheidsregel- geving. In het hierboven aangehaalde rapport van 12 oktober 1995 wordt bovendien op vermindering van de kwantiteit van regelgeving aangedrongen.

In vele Lid-Staten zijn voorts nationale aanwijzingen voor de regelgeving gevonden, waarbij in een aantal Lid-Staten (evenals in Nederland), zoals het Verenigd Koninkrijk, Italie (Legge La Pergola) en Spanje, speciale aandacht wordt gegeven aan de uitvoering van communautaire regel- geving. Men zou kunnen stellen dat in die Lid-Staten waar de nationale aanwij- zingen wel een speciale "communautaire rubriek" bevatten, een duidelijker verband aanwezig is met belangstelling voor de kwaliteit van communautaire regelgeving, dan in die Lid-Staten waar géen speciale "communautaire rubriek"

in de nationale aanwijzingen voor de regelgeving is vermeld. De beweerdelijk slechte c.q. matige Icwaliteit van communautaire regelgeving wordt als een fac- tor genoemd die de implementatie bemoeilijkt. Hiervoor worden verschillende oorzaken aangevoerd, zoals het multilinguïsme in EG-context, het aan de besluitvorming inherente compromiskarakter en de gedetailleerd-

heid van communautaire regelgeving. 38 38 Vgl. ter illustratie de vermelde infor- matie bij T. Heukels, Praktijkboek EG-

In sommige Lid-Staten wordt de nadruk meer Recht - Suppl. 6 (april 1995), pp. A5 - gelegd op kosten-baten beschouwingen, in andere Lid-Staten 60b e.v. Zie voorts T. Heukels - K.J.M.

wordt meer nadruk gelegd op de redactionele lcwaliteit van regel- Morte!mans, Publikatie, notificatie en

geving, terwill in weer andere Lid-Staten op beide aspecten wordt rectificatie van EG- en EU-besluiten,

gewezen. RegelMaat afl. 1995/6, p. 219 e.v.

Op het eerste aspect wordt gewezen bij het Verdrag van Maastricht in Verklaring 18 betreffende de geraamde kosten van de Commissievoorstellen. Gewezen wordt op de noodzaak rekening te houden met de kosten en baten voor de overheden van de Lid-Staten en voor alle betroklcenen bij het doen van wetgevingsvoorstellen. Voorts wordt hierop gewezen in de conclusies van de Europese Raad te Korfoe van 24/25 juni 1994, waarin de Commissie is opgeroepen tot een aanscherping van deze toets."

Op het tweede aspect wordt gewezen in de Resolutie van de Raad van 8 juni 1993 inzake de redactionele lcwaliteit van de communautaire wetgeving. Hieruit en ook uit het Interinstitutioneel Alckoord van 20 december

1994 inzake een versnelde werlcmethode voor een officifile codificatie van wet- teksten, de Mededeling van de Voorzitter van de Commissie inzake algemene richtlijnen voor het wetgevingsbeleid, en andere documenten (Bylage C)blijkt dat de verbetering van de lcwaliteit van de regelgeving in communautair verband een belangrijk aandachtspunt vormt. Dit wordt nog eens onderstreept door vaste rechtspraak van het Hof van Justitie EG en het Gerecht van eerste aanleg.

hit het bovenstaande volgt dat vermindering van de lcwanti- telt van de communautaire regelgeving en verbetering van de Icwaliteit ervan, sedert 1992 bij de Europese instellingen hoge prioriteit genieten. Derhalve Ifiken stappen en middelen die dit nog meer kunnen bevorderen, zoals Europese aan- wijzingen voor de regelgeving, kans van slagen te hebben. Nu de Reflectiegroep het Rapport Koopmans ook uitdrukkelijk vermeldt, lijkt de politieke haalbaar- held van de daarin gedane aanbevelingen aanmerkelijk verbeterd.

De vraag komt dan ten slotte aan de orde op welke wijze en in welke vorm deze eventuele Europese aanwijzingen tot stand zouden kun- nen komen. Het lijkt van belang dat de Europese instellingen die bij de besluit- vorming over en de totstandkoming van communautaire regelgeving zijn betroklcen (Raad, Commissie en Europees Parlement) ook bij de totstandko- ming van eventuele Europese aanwijzingen worden betrokken. Het betreft bier uiteraard bij uitstek een politiek en onderhandelingstechnisch vraagstuk.

Vanuit juridische optiek zijn verschillende alternatieven denkbaar, zoals een Protocol of een Verklaring bij het naar verwachting in 1997 af te sluiten verdrag tot wijziging van het Verdrag van Maastricht. Het onderzoeksteam heeft wel- overwogen afgezien van het doen van enigerlei suggesties en/of aanbevelin- gen ter zake, omdat zulks buiten de onderzoeksopdracht viel.

's-Gravenhage, 12 april 1996

T. Heukels AR Kellermann MM. Sluys 39 Bulletin EU 611994. PPM -12, punt 1.6.

I INTRODUCTION AND FRAME OF REFERENCE

With the research carried out on behalf of the Ministry of Justice' the intention was namely to find an answer to the question of whether on the European level sufficient support exists for guidelines on the quality of European legislation.

In the spring of 1995 the report by the Quality of EC Legislation Working Party appeared. This Working Party was chaired by Dr. T. Koopmans, the Advocate-General of the Supreme Court. On 11 July 1995 the Cabinet's standpoint on this report was sent to the Lower House.' The Cabinet's standpoint states: 'The Cabinet wishes to promote the intention that the ideas put forward by the Koopmans Working Party should lead the way to a better quality of European legislation on a European level . . . Parallel to the activities for the benefit of the coming IGC, which will ultimately only concern itself with the text of the EU Treaty, the subject of the quality of EC legislation shall, on the basis of the ideas put forward by the Koopmans Working Party, be brought to the attention of the other Member States and the Institutions of the European Union!'

The aim of the Ministry of Justice's research assignment was to gain an insight into the question of how far the problem investigated by the Koopmans Worolodtris Party also is a topic in other Member States.

In more concrete terms l,The research was to provide clarity as to the following:

1. Is the quality of Community legislation an item in the country in question?

2. Which subjects (or parts thereof) are mainly seen as problematic?

3. What are the opinions thereon?

4. In which way is attention devoted to aspects (or parts thereof) of the quality of Community legislationLI

The research assignment was conceived as having a connection with the quality of Community decisions.

Therefore, decisions taken on the strength of Titles V [Common foreign and security policy] and VI [Cooperation in the fields of justice and home affairs] were not included in the research. The notion of 'quality' has many dimensions, varying from pure drafting to aspects of applicability, enforceability, deregulation and cost-benefit elements. From this it seems at the same time that aspects of policy and quality may, at least partly - such as the ex ante cost-benefit analysis carried out -, be closely interweaved with one another. In order to conform with the Ministry of

1 The Ministry of Justice's Advisory Commission: D.P. van Bosch (Legislation Directorate), H. Hijmans (Legislation Directorate), M.G.J. Kockelkoren (Research and Analysis Section).

2 Proceedings of the Lower House 1995-6, 23 490, no. 41, p. 6.

3 From the point of view of European law only EC Institutions are mentioned in Art. 4 EC Treaty. There is no mention of EU Institutions in the text of the Treaty.

In this Report we therefore speak of the

Institutions of the EC.

Justice's request the research has principally been directed at accessibility and publication, the quality of drafting and effectiveness.

It was requested that the research should limit itself to the following Member States: Austria, Denmark, France, Germany, Italy, Spain and the United Kingdom. Considering the topicality of the theme at hand, it was neither possible nor required to aim at complete comprehensiveness.

The speed with which results could be made available became an important

parameter for the research to consider. It was considered desirable and

indeed necessary, in order to gain a better insight, to extend the research to

documents from the Benelux Union, the European Union and the

Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD),

although this fell outside the ambit of the research assignment. The research

commenced in mid-December 1995 and ended on 12 April 1996.

II PRACTICAL PLANNING AND INTERPRETATION

The research project consisted of two phases. Phase I was concerned with researching the literature and documentation in the selected Member States and, on this basis, sending the prepared country by country reports and the Final Report thereon. Phase II was concerned with broadening and providing more depth to the content of this literature and documentary research, together with the drafting of an outline for the final report.

Further clarification may be provided follows. In phase I of the research country by country reports were drawn up for the benefit of an official delegation which, in order to implement the above-mentioned Cabinet standpoint, visited a number of Member States and EC Institutions during the first months of 1996. These country by country reports had more of a documentary character. Apart from literature (the doctrine), notes by governments, circulars, parliamentary papers, legislative documents and national guidelines for regulations from the various Member States were, where possible, inventorised, further analysed and appointed their place in the country by country reports. From two Member States (Spain and Italy) the requested parliamentary papers were unfortunately not received.

Considering the demanded eXpeditious character of phase I of the research, it had to be primarily confined to desk research. The country by country reports were furthermore bundled together in the Final Report thereon, which was offered to the Ministry of Justice on 1 March 1996. This information was then, for the benefit of phase II of the research, rearranged in a documentary survey according to the criteria set out under III below (Annex B). So as not to be of detriment to the sharpness of the reports and documentation received and apart from linguistic streamlining, only the Danish, Italian and Spanish teksts were - as skilfully as possible - translated into the Dutch language.

Moreover, in order to receive the required information

concerning the Member States investigated, the T.M.C. Asser Institute set up

an extensive network of correspondents who cooperated in the research

project (Annex A). Information was also sought from the European

Commission in Brussels and the OECD in Paris (the Public Management

Committee on Regulatory Management and Reform). After many discussions

with foreign colleagues and after analysing the documentation and reports

received, the extent of the policy relevance of the subject in the Member

States researched could be determined. Prof. T. Heukels from the University

of Leyden's Europa Institute agreed to take care of the final coordination of

phase II of this project.

After rounding off phase I of the research, the question arose as to how far the national indications for legislation and the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of drafting of Community legislation' are also applied in practice. This question was not looked into any further, because an answer thereto lies outside the bounds of this assignment. An answer to this question would require a follow-up investigation and thorough field-research.

4.0J 1993, C166/1.

III THE ATTENTION GIVEN IN THE RESPECTI- VE MEMBER STATES TO THE QUALITY OF COMMUNITY LEGISLATION

By answering the questions hereunder an impression can be gained of the attention which is given in the country concerned to the quality of (Community and/or national) legislation or, as the case may be, a part thereof.

1. Is there discussion over the accessibility and publication of community texts (the complexity of decision-making procedures, transparency)?

2. Is there discussion over the quality of the drafting in drawing up European legislation (codification, consolidation, coordination)?

3. Which roles do the criteria of efficiency, effectiveness and/or suitability play in the assessment of the quality of legislation (among other things,

proportionality, the role of the national parliaments, democratic deficit, enforcement, application)?

4. Do national guidelines for legislation exist? If so, can their range and tenor be briefly indicated? Is attention explicitly given in these national guidelines to eventual European legal implications?

5. Have any comments appeared about the Sutherland Report (1992) 5, the Molitor Report (1995) 6, the Koopmans Report (1995) 7, the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of drafting of community legislation

and/or the Interinstitutional Agreement of 20 December 1994 on an accelerated working method for official codification of legislative texts.'

There follows hereunder the condensed answers, per Member State investigated, to the questions posed above, whereby attention is given to:

- doctrine (literature), - parliamentary papers and - government notes, and the like.

1 Accessibility and public nature

In Denmark attention has mainly been given, both in Parliament as well as by the Government, to the

transparency of decision-making procedures and the public nature of government. It is argued that the role of the national parliaments must be improved by increasing cooperation with

5 The Internal Market after 1992;

Meeting the Challenge - Report to the EEC Commission by the High Level Group on the Operation of the Internal Market.

6 Report of the group of independent experts on legislative and administrative simplification, COM(95)288.

7 Report of the Working Party on the Quality of EC Legislation. A summary thereof may be found in Parliamentary Papers II 1994/1995, 23 900 VI, no. 30.

8 W 1996, C102/2.

the European Institutions. A simplification of the legislation is an important aspiration, as it would appear from, among other things, the Danish note on the IGC of!! December 1995,

In Germany many contributions have been found in the literature which are concerned with aspects of accessibility and public nature. In particular, much attention is given to transparency, the complexity of decision-making procedures and the role of the national parliaments.'

In France, apart from in the literature, attention has also been given to aspects of accesibility and public nature by the Conseil d'Etat.

In Italy the complexity of the decision-making procedures have been pointed to, especially on the part of the Government.

In Austria there has hardly been any discussion in the literature on aspects of accessibility and public nature. One thing or another has indeed been addressed in the 'Weissbuch der Bundesregierung', among other things a coordination and codification of the primary and secondary EC law has been suggested.

In Spain emphasis has been laid in the literature on the necessity of bringing the citizen closer to the integration process by increasing the public nature of government. The Government has

recommended that the public nature of the Institutions should be improved.

In the United Kingdom attention in the literature has been devoted namely to the complexity of the decision-making procedures.

By means of the Select Committees of the House of Commons and the House of Lords, the lack of accessibility and transparency as regards Community legislation has been highlighted.

2 The quality of the drafting

In Denmark certain standpoints have emerged - namely in statements made by the Danish Government - concerning the clarity and simplification of the texts, as well as the problem of consolidation."

In Germany the concepts of clarity and simplification of the texts, together with the problem of consolidation/codification, are regularly dealt with in the literature. Specifically for Germany, the discussion of the concept of coherence in the sense of the uniform interpretation of the same principles of justice and legal concepts in Community as well as national law, is very prevalent.

s Danish Government 11 December 1995.

SN 522/95 (REFLEX 23).

2° See also Bundesverfassungsgericht 12 October 1993, NJW (1993)3047.

II See also the Danish note on the MC of

11 December 1995.

In France the lack of clarity as regards Community texts has been highlighted by the literature as well as by the Conseil d'Etat and Parliament. The terminology used thereby forms a less extensive problem than does the complexity and coherence thereof. The Conseil d'Etat has requested that extra attention be given to the uniform interpretation of legal concepts from different legal systems. Furthermore, the Delegation de l'Assemblee Nationale pour l'Union Europeenne has established that the Commission is sometimes too late in sending proposals - or such proposals are incomplete - to the Council, and that the (draft) texts have often not yet been translated and are hastily accepted so that the requisite deadlines are not thereby exceeded. 12 The Delegation specifically directs criticism towards non-translated documents and is of the opinion that the Assemblee Nationale and the Senate should not accept EC documents which have not been drawn up in French.

In Italy the quality of the drafting of European legislation scarcely comes to the fore, neither in the literature nor in Parliamentary and Government papers.

In Austria the discussion of the quality of the drafting of Community decisions has not been at the forefront. In Austria the timely implementation of Community law is viewed as being of greater importance.

When considering Austria's recent entry, this is understandable. However, in the 'Weissbuch der Bundesregierung' a simplification of the Treaty of Maastricht is indeed contemplated.

In Spain the codification/consolidation of the drafting of European regulations is considered to be of importance in the literature so that better transparency can be attained. Furthermore, the necessity of issuing instructions for the drafting of legislation has been pointed to, because these are currently lacking for Community legislation.

In the United Kingdom the concept of the quality of the drafting of European legislation has come fully to the fore, in the literature as well as in the House of Commons and the House of Lords.

3 Efficiency, effectiveness and/or suitability

In Denmark attention is fragmentarily given in the literature to the efficiency, effectiveness and/or the suitability of Community legislation. In its IGC note of 11 December 1995 the Danish Government stated that the total number of decision-making procedures must be reduced and simplified and that the principle of subsidiarity

should be employed more often. 12 Rapport d'Information of 17 January

1996, No. 2488.

C28)

In Germany attention is given in the literature to all aspects of efficiency, effectiveness and/or suitability: proportion and proportionality, subsidiarity, enforcement and application on the European legal level. It is notable, furthermore, that much attention is being devoted to the criteria for the use of a regulation or, respectively, a directive.

In France the effectiveness and suitability of European legislation are dealt with namely in the Report by the Conseil d'Etat. Article 88, section 4, of the French Constitution (1992) empowers the French Parliament to adopt resolutions concerning proposals for EC legislation." The French Parliament, however, is trying to improve its role as regards the conversion and the supervision of the application of Community law. Article 86, sixth paragraph, of the Regulation of the Assemblee Nationale offers means by which to guarantee the 'Euro-conformity' of the legislative decisions which it takes. Finally, a Bill foresees an improvement in the implementation of Community legislation by means of the creation of a Parliamentary Office. 4

In and outside Italy much is regularly and critically written about the 'Legge La Pergola?' This act was introduced in order to simplify the implementation of directives. The arrears as regards implemen- tation, which is always a long time, seems to be the greatest in Italy.

A measure to improve this situation was therefore considered a necessity.

The law greatly simplified the implementation system. The Chamber of Representatives' Special Commission for Community Politics ICommissione speciale per le politiche comunitariel is especially interested in the connec- tion between the national parliament and the Community Institutions. In the literature a great deal of attention is given to enforcement and application by national legal bodies.

Also in Austria the emphasis is on the timely implementation of EC legislation, whereby less attention is devoted quality thereof. In the 'Weissbuch der Bundesregierung' attention has been given to improving the efficiency of EC Institutions, among other things by cooperating with national parliaments.

In Spain attention is given in the literature to the principle of subsidiarity and the division of competence between the Community and the Member States. This principle is also considered from the point of view of implementation with respect to the Regions, whereby in a European connection a certain balance in the relationship between the EC and the Regions must be aimed at. It has thereby been suggested that the Committee of the Regions should be conferred with more competences.

to the

13 Le suivi de Is procedure decisiennelle communautaire par le Padement francais, Service des Affairea Europeennes (Assemble° Nationale). letter of 19 September 1995.

14 lbidem.

15 Act of 9 March 1989. no. 86. Gazette

Ufficiale della Repubblica Italians, No. 58

of 10 March 1989.

In the United Kingdom attention is given to the limitation placed upon the quantity of Community legislation by a review of the principle of subsidiarity. The - there politically very important - principle is pragmatical- ly employed as an instrument by which to improve efficiency. Much is written about this problem in the literature as well as in the House of Commons and the House of Lords. Thereby, in the House of Lords the possibilities for provi- ding criteria for issuing directives and regulations have been investigated.

Moreover, in Parliament complaints have been voiced about the quantity and supposed poor quality of European legislation. As far as a system of enforce- ment is concerned, the House of Lords argues that this should be transparent, fair, speedy and deterrent.' 6

4 National guidelines

In Germany a so-called 'Blue Checklist"' exists. It is striking that this checklist issued by the Ministries of Home Affairs and Justice also contains 10 guidelines. Most of the points are much the same as the 10 guidelines in the OECD checklist which will be discussed under IV hereunder, but they are further elaborated and sub-divided. As regards the

implementation of this checklist, it has been explained by the Ministry of Foreign Affairs that this is complicated in practice. Moreover, the checklist does not have a binding character. In spite of this - or possibly exactly because of this - the persons and bodies involved in the implementation of EC legislation are expressly requested to apply the principles

contained in the checklist.

In France the national guidelines for legislation are laid down in a Circular of 2 January 1993 from the French Prime Minister. 18 Here requirements are provided as regards the drafting, referencing, alteration, repeal and

codification of legal texts. Moreover, regulations are given which apply to procedures before Parliament and the Conseil d'Etat, as well as the judicial review by the Constitutional Council (the Conseil constitutionnel).

In Italy the national guidelines for legislation are laid down in two decrees by the President of the Italian Republic. 19 The first decree is dated 28 December 1985 (no. 1092) and the second dates from 14 March 1986 (no. 217). Furthermore, there are also two circulars from 1986." The first of these circulars (no. 1.1.26/10888.9.68) provides regulations for the technical aspects of drafting (numbering, referencing, etc.), the second circular (no. 8143/ 1.1.26/2.1) gives criteria by which to ensure the comprehensibility and clarity of the drafted texts.

16 House of Lords, session 1993-94, Select Committee on the European Communities, Enforcement of European Competition Rules. See also Steenbergen, Het House of Lords and the enforcement of competition law, SEW 3/1996, p.97 et seq.

17 Decided upon by a Decision of the

Federal Government on 11 December 1984, revised by a Resolution of the Federal Government on 20 December 1989.

18 Journal Officiel (lois et decrets) of 7 January 1993, Annex no. 5.

19 Gazetta Ufficiale della Repubblica Italiana of 29 May 1986, No. 40, pp. 5-15.

20 Ibid. pp. 19-30.

In Austria guidelines on the drafting and formulation of laws have existed since 1990." These guidelines involve rules for the fomulation of laws and are therefore concerned with the stage when the decision to enact the particular regulation is taken. They are comparable to the guidelines for legislation which exist in France, Italy and Spain. The guidelines demand uniformity as regards drafting, the use of clear language, avoiding lengthy sentences, etc. They therefore have no connection with the preceding stage regarding the desirability and/or opportunity for legislation, such as the 'Blue Checklist'in Germany, or with cost/benefit considerations such as in the United Kingdom.

In Spain there are national guidelines for legislation which are laid down in the resolutions of 15 November 1991" and 9 March 1993."

These guidelines are comparable to the guidelines in Italy and France and contain criteria for the drafting of legal texts. Moreover, in Spain there is also a checklist or questionnaire.' This requires that the economic and social effects of a legislative proposal should be investigated and that the budgetary implications thereof should be discussed. The questionnaire may be compared with that which exists in Germany and the United Kingdom with regard to legislative proposals. It is worth mentioning that a special section is devoted to the implications of Community decisions.

In the United Kingdom all legislative bills must be checked, as regards the costs of application and enforcement, against the Guide to Compliance Costs Assessment." A striking feature is that there are special regulations for European legislation contained in Appendix 1 thereof. Furthermore, it should be noted that since 1986 the European Commission has employed a similar system of judicial review for legislative proposals as that which exists in the United Kingdom.

5 Commentaries

The Koopmans Report has been mentioned in the Westendorp Report (5 December 19951 by various members of the Reflection Group. This has possibly occurred because of the fact that the Report was mentioned in the fourth Dutch IGC Note." The Koopmans Report, moreover, has been mentioned in a footnote by the Select Committee on European Legislation in its report concerning the improvement of the quality of secondary EC legislation."

21 Guidelines for Drafting and Formulating Laws. From the OECD Report. Regulatory Management and Reforms Series (1993).

No. 4, pp. 43-45.

22 B.OE. 18 November 1991, No. 276, pp.

7906-7909.

23 B.O. Pdncipado de Asturias. 29 March 1993, No.73, pp. 134-143.

24 Questionnaire for the Evaluation of Legislative Proposals Laid Before the Council of Ministers of Spain. According to the OECD Report, Regulatory Management and Reforms Series (1993), No.4, pp. 79-80.

25 checking the Cost to Business - A Guide to Compliance Cost Assessment.

26 Note on Institutional Reform of the European Union, offered to the Speaker of the Lower House by a letter of 12 July 1995 from the Minister for Foreign Affairs and the State Secretary for Foreign Affairs (Proceedings of the Lower House 1994-95.

24251, no. 2).

27 24th Report of the House of Commons,

session 1994-95, pp, xxx-xxxiii,

Prof. R. Wagenbaur mentioned the Council Resolution of 8 June 1993 in a comment in the Europaische Zeitschrift far Wirtschaftsrecht and is of the opinion that the Resolution also has a bearing on the European Parliament and the Commission."

Prof. Dr. M. van Damme - a State Councillor in Belgium and a Professor at the Free University of Brussels - observes that an improvement in the quality of European legislation can be attained by making use of the existing structures and procedures, without directly opting for a European Council of State."

The Conseil d'Etat in Paris suggests that a legal body be set up at the European Commission and the Council, such a body being charged with monitoring the quality and coherence of Community legislative proposals.

28 EuZW 23/1993, p. 713.

29 SEW 2/1996, p.66 et seq.

IV RECENT DEVELOPMENTS WITHIN THE COMMUNITY FRAMEWORK AND THE OECD CONCERNING THE QUALITY OF THE LEGISLATION

For the sake of completeness a few international developments concerning this theme will be looked at. Under point 67 of the Report by the Reflection Group of 5 December 1995" various members point with approval to the recommendations contained in the Koopmans Report.

Under point 68 the Reflection Group has also paid attention to the lack of clarity in the Maastricht Treaty and the possibilities by which to simplify it, so that this text can become more understandable for the citizens. A start can be made by scrapping those articles which have expired and by renumbering the remaining Treaty articles. For the rest, the discussion about simplification is not considered to be a purely technical matter, but is also a matter of intrinsic importance. An eventual restructuring of the Treaty might lead, for example, to a discussion as regards its contents. A working party responsible to the IGC should - according to the Reflection Group - be able to investigate one thing or another.

In a Communication from the President of the European Commission, dated 9 January 1996, concerning general guidelines for legislative policy 3', the pursuit of fewer legislative proposals and an

improvement in the quality thereof has been expressly confirmed and further elaborated upon.

Furthermore, in a Draft Resolution contained in the European Parliament's Report of 4 January 1996 3' (in the meantime adopted by the European Parliament on 13 February 1996) concerning the Twelfth Annual Report on Monitoring the Application of Community Law (1994), 33 the following is stated:

A. that the European Community is a 'legal community' and its legislation must therefore be the result of a transparent decision- making process,

which necessarily implies, among other things, that the texts must

be easily readable for those who are subject to them, 30 SN 520/95 (REFLEX 21).

B. that there should be no doubt that the Institutions must make an

important effort to improve the quality of the Community legal ³¹ SEC(95) 2255/5.

texts,

C. that measures aimed at more transparency in the decision- 32 Committee on Legal Affairs and

making process have thus far had an insufficient effect. Citizens' Rights (A4-0001/96), PE 214.598/def.

33 COM(95) 500, OJ 1995, C 254.

In an explanation regarding the Draft Resolution the European Parliament stated that the lack of transparency is the result of the complexity of the decision-making process which, since the entering into force of the Maastricht Treaty, has increased. The accessibility has -

according to the European Parliament - not been sufficiently improved by the Council's code of conduct on public access to the minutes and statements in the minutes of the Council acting as legislator (2 October 1995). 14

The European Parliament is of the opinion, furthermore, that the Council Resolution of 8 June 1993 on the quality of the drafting of Community legislation, which aims to make Community legislation 'as clear, simple, concise and understandable as possible'," could better have been concluded as an Interinstitutional Agreement, given the fact that it is not only the Council but also the Commission and the European Parliament which are confronted with the drafting of legal texts.

According to the settled case-law of the EC Court of Justice and the Court of First Instance the point of departure is that legal certainty entails that the Community legislation must be clear and predictable for those who are subject to it (Appendix E). For example, the Court of Justice in joined cases 212-217/80, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Saturn', stated the following:

'This interpretation ensures respect for the principles of legal certainty and the protection of legitimate expectation, by virtue of which the effect of Community legislation must be clear and predictable for those who are subject to it' (consideration 10).

In 1993 the OECD published a report wherein a number of Member States' national guidelines for legislation were analysed in more detail." In the Koopmans Report it was stated that the points of view expressed therein were also of importance to legislation on the European level. On 9 March 1995 the OECD Council published a Recommendation on improving the quality of government regulation. Just like the Council Resolution of 8 June 1993, this Recommendation contained a checklist of 10 guidelines.

34 A Code of Conduct is referred to in the Draft Resolution found in the Report on the Twelfth annual report (A4- 0001/96). point 10. p. 7. The effect of this Code of Conduct is being legally chal- lenged by the Nethedands and the case remains sub judice; in the meantime inferences can already be drawn, howe- ver (Case C-58/90, Netherlands v.

Council).

33 OJ 1993, C 166/1. Thereby, Annex 3 to the Conclusions of the Presidency of the European Council in Edinburgh (11- 12 December 1992), on the simplifica- tion of and easier access to Community legislation (Bull. EC No. 12/92). is further elaborated upon.

36 The Design and Use of Regulatory Checklists in OECD Countries, Regulatory and Reform Series No. 4.

Paris 1993.

In the OECD's investigation of 12 October 1995, for the benefit of the 12th Session of the Committee of the OECD, 26-27 October 1995,37 emphasis seemed to lie on an appropriate and effective reforming of the legislation. In this report the OECD stated that a difference exists between the 'common law' countries and the 'Roman law' countries as regards the bodies which are charged with reforming legislation. In the first group of countries this concerns namely internal bodies, in the second group it concerns mainly external commissions and services.

37 Public Management Committee -

Control and Management of Government

Regulation. PUMA (95) 9.