John F. Kennedy en de Alliance for Progress.
Naam : R.M. Bos Thesis supervisor:
Studentnummer : 14536023 Dr. S. Faltas
Telefoonnummer : 06-23926321
Inleiding 1
1. Theoretisch Kader 3
1.1 Reacties op het concept soft power 9
1.1.1 Positieve reacties 9
1.1.2 Negatieve reacties 12
1.2 Theoretisch raamwerk 14
2. Historische Context 17
2.1 President Eisenhower en Latijns-Amerika
2.2 Kennedy’s Alliance for Progress 18
3. Positieve beeldvorming 20
3.1 Dagelijks (inspelen op gebeurtenissen) 20
3.2 Strategisch/Mythes 22
3.3 Tv- en radio-uitzendingen 25
3.4 Creëren van banden 27
4. Wijze van politiek bedrijven 32
4.1 Internationale fora 32
4.2 Internationale instituties en organisaties 35
4.3 Universele en/of gedeelde waarden 37
5. Acties en retoriek met elkaar in overeenstemming? 43
6. Conclusie 53
Inleiding
‘Ich bin ein Berliner’.1 Met deze woorden stak John F. Kennedy op 26 juni 1963 de West-Duitse inwoners van Berlijn een hart onder de riem in de onzekere tijd na de bouw van de Berlijnse Muur en gaf hij tevens een signaal af aan de Sovjet Unie. Door velen wordt dit moment gezien als één van de meest memorabele momenten uit de regeerperiode van president Kennedy én tevens als een knap staaltje van soft power.2 Deze term werd in de jaren ’60 nog niet gehanteerd, maar is tegenwoordig niet meer weg te denken uit de internationale politiek. Joseph S. Nye, Jr., ontwikkelde het concept soft power in 1990 in zijn boek Bound to Lead en werkte het in 2004 verder uit in Soft Power, the Means to Success in World Politics.3
Nye’s definitie van soft power is ‘the ability to get what you want through attraction rather than coercion or payments.’ 4 Kort gezegd gaat het er om dat als landen zich aangetrokken voelen tot een bepaalde overtuiging of handelwijze zij deze geneigd zijn te volgen, zonder dat er dreiging of verleidingen aan te pas hoeven te komen. Van belang hierbij zijn de preferenties van landen. De traditionele vorm van macht is hard power, waarbij staten elkaar wel trachten te overtuigen door middel van dreigingen en verleidingen, het tegenovergestelde van soft power. Volgens Nye is het gebruik van soft power echter een efficiëntere wijze voor het vergaren van steun voor het buitenlands beleid dan de traditionele wijze. Doordat staten op natuurlijke wijze geneigd zijn te volgen is dit volgens hem veel minder kostbaar dan het gebruik van hard power. 5
Nye noemt in zijn boek een aantal Amerikaanse presidenten die volgens hem handig gebruik hebben gemaakt van soft power, waaronder John F. Kennedy.6 Hij legt echter niet uit wat deze presidenten precies gedaan hebben om de soft power van de Verenigde Staten (VS) te bevorderen. Dit gegeven bracht mij ertoe te onderzoeken in hoeverre president Kennedy daadwerkelijk (elementen van) soft power gebruikt heeft in zijn buitenlands beleid. Het lijkt mij interessant om te onderzoeken of soft power, een concept dat pas in de jaren ’90 van de vorige eeuw werd geïntroduceerd, ook al in de decennia daarvoor aanwezig was in de vorming van het Amerikaanse buitenlands beleid. Tevens is de Koude Oorlog natuurlijk de periode bij uitstek waarin het
1 PublicResourceOrg, ‘John F. Kennedy: Years of Lightning/Day of Drums’, (van 0.57.18 - 1.01.24) http://www.youtube.com/watch?v=PvN5ecqCFk0
2
In deze scriptie worden de termen soft power en hard power in het Engels gehanteerd. Niet alleen zijn deze termen lastig te vertalen, maar beide concepten zijn in hun oorspronkelijke taal gangbaar geworden in de wetenschappelijke literatuur.
3
Joseph S. Nye, Bound to Lead. The Changing Nature of American Power (Oxford, 1990); idem, Soft power. The
Means to Success in World Politics (Oxford, 2004).
4
Joseph S. Nye, ‘Soft Power and American Foreign Policy’, Political Science Quarterly, vol. 115 (2004) nr. 2, 255-270, aldaar 256.
5
beïnvloeden van andere staten en individuen een grote rol speelde in het beleid van zowel de VS als de Sovjet-Unie (SU). Gezien Nye’s opmerking en de enthousiaste reacties op Kennedy’s speech in Berlijn, is het aannemelijk dat Kennedy rekening hield met soft power in zijn buitenlands beleid. De focus van dit onderzoek zal echter niet liggen op het beleid van de Kennedy-regering in Europa, maar op een regio dichter bij huis, namelijk Latijns-Amerika. Deze regio werd door de beleidsmakers van de Kennedy-regering gezien als cruciale regio voor de overwinning in de Koude Oorlog en was tevens het terrein van één van John F. Kennedy’s meest ambitieuze beleidsplannen van zijn regeerperiode, namelijk de Alliance for Progress.
Om te kunnen onderzoeken of Kennedy daadwerkelijk (elementen van) soft power gebruikte in zijn beleid ten aanzien van de Alliance for Progress zal in hoofdstuk 1 worden stilgestaan bij de aspecten van het begrip soft power. Het boek Soft Power, the Means to Success in World Politics van Joseph Nye zal als leidraad dienen, maar zijn theorie zal tevens aangevuld worden met de denkwijzen van andere wetenschappers. Tevens zal er worden stilgestaan bij zowel de positieve reacties als de kritieken op het concept soft power. In de uitwerking zal duidelijk worden dat er twee hoofdpunten zijn voor het vergaren van soft power, namelijk de beeldvorming bij het publiek in het buitenland en de manier waarop een staat politiek bedrijft.
In hoofdstuk 2 zal de historische context worden behandeld. Er zal uitgelegd worden hoe Kennedy’s voorganger Dwight D. Eisenhower met Latijns-Amerika omging en het verschil in zijn aanpak met de aanpak van Kennedy zal worden uitgelegd. Tevens zullen de redenen van de Kennedy-regering voor het aangaan van een ambitieus plan als de Alliance for Progress aan bod komen, evenals de belangrijkste uitgangspunten van het beleidsplan voor de regio.
In hoofdstuk 3 zal het eerste hoofdpunt voor het vergaren van soft power, namelijk de manier waarop de Kennedy-regering trachtte het publiek in het buitenland te beïnvloeden, aan bod komen. Zoals zal blijken uit het theoretisch kader, kan een regering dit op verschillende manieren doen, waaronder door het gebruik van public diplomacy of door het creëren van banden met individuen in het buitenland.
In hoofdstuk 4 zal de manier waarop de Kennedy-regering politiek bedreef centraal staan. Dit hoofdstuk is onderverdeeld in drie subonderwerpen: de manier waarop overlegd werd via internationale fora, het gebruik van de al bestaande internationale instituties en organisaties om tot beleid te komen en het handelen op basis van universele en gedeelde waarden.
1. Theoretisch kader
Als gevolg van ingrijpende wijzigingen in de mondiale machtsbalans in de twintigste eeuw bleef de Verenigde Staten als enige supermacht over. Toch kan het land niet alles doen en laten wat het wil, al was het maar omdat de grote verwevenheid van verschillende belangen dit verhindert. Het gebruik van Amerikaanse militaire macht kan bijvoorbeeld de eigen, Amerikaanse economie schaden. Deze situatie zorgt er volgens Joseph S. Nye voor dat soft power steeds belangrijker werd. Hij ontwikkelde het concept soft power in 1990 in zijn boek Bound to Lead. Nye wees erop dat er naast de ‘harde’ economische en militaire macht nog een belangrijke macht bestond. In de jaren die volgden, werd de term soft power overgenomen door belangrijke politici en wetenschappers, waaronder Hilary Clinton, de voormalig minister van Buitenlandse Zaken van de VS. In zijn boek The Paradox of American Power besteedde Nye opnieuw aandacht aan het concept, maar om de politiek een echt handvat te kunnen bieden, besloot hij er in 2004 een heel boek aan te wijden. Het is dit boek dat ook als theoretisch kader voor deze scriptie zal dienen: Soft Power. The Means to Success in World Politics.7
Nye definieert soft power als ‘the ability to get what you want through attraction rather than coercion or payments.’8 Het gaat er bij soft power dus om dat landen die zich aangetrokken voelen tot een bepaalde overtuiging of handelswijze en deze geneigd zijn te volgen, zonder dat er dreiging of verleidingen aan te pas hoeven te komen. Belangrijk hierbij is dus het vormgeven van de preferenties van landen. Hard power daarentegen wordt ook wel de politiek van carrots and sticks genoemd, waarbij de carrots symbool staan voor verleiding en de sticks voor dreiging. Dit is tevens de manier waarop traditioneel gezien naar macht wordt gekeken. De zes belangrijkste bronnen daarbij zijn bevolking, territorium, natuurlijke hulpbronnen, economische en militaire kracht, en politieke stabiliteit.9 In feite voegt Nye hier een nieuwe dimensie aan toe. De voordelen van soft power ten opzichte van hard power zijn volgens hem dat soft power veel minder weerstand oproept en er geen carrots and sticks meer nodig zijn waardoor het daardoor minder kost om te leiden.10 Natuurlijk nemen landen beslissingen die primair zijn gebaseerd op de eigen belangen, maar de
7
Joseph S. Nye, Bound to Lead. The Changing Nature of American Power (Oxford, 1990); idem, The Paradox of
American Power. Why the World's Only Superpower Can't Do it Alone (Oxford, 2002); idem, Soft power. The Means to Success in World Politics (Oxford, 2004).
8
Joseph S. Nye, ‘Soft Power and American Foreign Policy’, 256. 9
Joseph S. Nye, ‘Soft Power’, Foreign Policy, nr. 80 (Fall 1990), 153-171, aldaar 154. 10
aantrekkingskracht van andere landen bepaalt over het algemeen wel de mate waarin men geneigd is tot samenwerking.11
Hard en soft power staan niet los van elkaar. Beide zijn bedoeld om het gedrag van andere actoren te beïnvloeden ten gunste van de eigen doelen.12 Economische en militaire macht zullen , volgens Nye, altijd van belang blijven om deze doelen te verwezenlijken. Tevens geeft Nye aan dat een afname van hard power ook een afname van soft power tot gevolg zal hebben.13 Een combinatie van beide soorten macht is hierdoor de uitkomst. Nye noemt deze combinatie smart power. Een voorbeeld van smart power is de manier waarop het Westen gedurende de Koude Oorlog opereerde. Door soft power te gebruiken probeerde het Westen het geloof in communisme binnen het communistische blok zelf te verminderen, met hard power werd geprobeerd de agressie van de Sovjet-Unie (SU) in te dammen.14
Nye wijst in zijn boek drie bronnen van soft power aan, te weten cultuur, binnenlandse politieke waarden en buitenlands beleid.15 De cultuur van een land kan een bron zijn voor soft power wanneer deze is gebaseerd op universele waarden, of op waarden en belangen die door meerdere landen worden gedeeld. Dit is volgens Nye het geval met de Amerikaanse cultuur. Er is echter wel een onderscheid te maken tussen twee verschillende vormen van cultuur. Ten eerste is er de high culture van een land, waaronder de educatie van buitenlanders, het uitwisselen van academische en wetenschappelijke kennis en culturele instellingen als musea en theaters.16 Volgens Nye is men het erover eens dat deze vorm van cultuur bijdraagt aan de soft power van een land. De tweede vorm van cultuur is de popular culture. Deze is lastiger te duiden dan de eerste vorm. Hierbij kan gedacht worden aan muziek en films, maar ook (in het geval van de Verenigde Staten) aan bekende merken die overal ter wereld verkrijgbaar zijn, zoals Coca Cola en McDonald’s. Zelfs binnen een land kan men anders reageren op deze vorm van cultuur. Zo kan het voorkomen dat jongere generaties zich aangetrokken voelen tot de Amerikaanse cultuur terwijl oudere generaties deze verafschuwen.
De binnenlandse politieke waarden en het buitenlands beleid van een land kunnen een bron vormen voor soft power. Zo ondermijnde, volgens Nye, de raciale segregatie in de Verenigde Staten tot in de jaren zestig van de twintigste eeuw de Amerikaanse soft power in Afrika, en wordt de soft power van de VS in Europese landen tegenwoordig ondermijnt door het Amerikaans beleid inzake
11 Joseph S. Nye, ‘The Decline of America’s Soft Power, Why Washington Should Worry’, Foreign Affairs, vol. 83, nr. 3 (May-June 2004), 16-20, aldaar 17.
12
Nye, Soft Power, 7. 13 Ibid., 9.
14
Nye, Joseph S., ‘Think Again: Soft Power’, Foreign Policy (March 2006),
http://yaleglobal.yale.edu/content/think-again-soft-power (geraadpleegd 23 juli 2010). 15
het toestaan van de doodstraf of de wapenwetten die de VS hanteert.17 Ook het omgekeerde is mogelijk. Zo wijst Nye op een toename van soft power door bijvoorbeeld de mensenrechtenpolitiek van president Carter of het bevorderen van democratie door de presidenten Reagan en Clinton.
Onderstaande tabel bevat een schematische weergave van het gedrag van staten, de manier waarop ze uiting kunnen geven aan dit gedrag en het bijbehorende overheidsbeleid, uitgesplitst voor zowel militaire macht, economische macht als soft power.
Tabel 1.18
Behaviors Primary currencies Government policies
Military Power coercion
deterrence protection threat force coercive diplomacy war alliance
Economic power inducement
coercion payments sanctions aid bribes sanctions
Soft power attraction
agenda setting values culture policies institutions public diplomacy bilateral and multilateral diplomacy
Nu het belang van soft power in een globaliserende wereld duidelijk is geworden, blijft de vraag hoe deze vorm van macht kan worden aangewend door een regering. Die komt daarbij onvermijdelijk op het terrein van de diplomatie en Nye wijdt hieraan een hoofdstuk in zijn boek. Hij concentreert zich hierin op public diplomacy en dat is logisch: waar bilateral en multilateral diplomacy traditioneel op buitenlandse overheden zijn gericht, strekt public diplomacy zich ook uit tot individuen en non-gouvernementele organisaties.19
Binnen de internationale betrekkingen bestaat nog geen overeenstemming over de definitie van het begrip public diplomacy. Opmerkelijk genoeg definieert Nye het begrip niet hoewel het één van de centrale thema’s is in zijn boek. Wel haalt hij twee prominente denkers over public diplomacy aan, namelijk Edward R. Murrow en Mark Leonard.20 Volgens Nye definieerde Murrow public
17
Ibid., 13. 18 Ibid., 31. 19
Net als bij soft power en hard power blijft ook public diplomacy onvertaald, en wel om dezelfde redenen. 20
Edward R. Murrow (1908-1965) was directeur van de United States Information Agency onder President Kennedy. Mark Leonard (1974) is een Brits expert op het gebied van buitenlands beleid in het algemeen en van
diplomacy al in 1963 als: ‘interactions aimed not only at foreign governments but primarily with nongovernmental individuals and organizations, and often presented as a variety of private views in addition to government views.’ Daarnaast geeft Leonard volgens Nye aan dat public diplomacy meer is dan simpelweg propaganda, omdat propaganda lang niet altijd betrouwbaar is en daardoor juist public diplomacy tegenwerkt. Ook is public diplomacy uitgebreider dan alleen public relations.21 Omdat Nye geen eigen definitie geeft van public diplomacy maar zich slechts baseert op Murrow en Leonard, is het aannemelijk dat hij hun opvattingen deelt
Het gegeven dat er geen internationale consensus bestaat over het begrip public diplomacy bracht de Antwerpse hoogleraar politieke wetenschappen Jan Melissen ertoe nader onderzoek te doen. Melissen heeft geprobeerd door middel van een vergelijking tussen drie Amerikaanse auteurs – Paul Sharp, Hans Tuch en Michael McClellan - duidelijk te krijgen wat public diplomacy precies is.22 Volgens Melissen definieerde Sharp public diplomacy als: ‘the process by which direct relations with people in a country are pursued to advance the interests and extend the values of those being represented.23 Tuch omschreef public diplomacy als: ‘a government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding or its nation’s ideas and ideals, its institutions and culture, as well as its national goals and policies.’24 McClellan definieerde public diplomacy als: ‘the strategic planning and execution of informational, cultural en educational programming by an advocate country to create a public opinion environment in a target country or countries that will enable target country political leaders to make decisions that are supportive of advocate’s country foreign policy objectives.’25
Sharp, Tuch en McClellan beschouwen het creëren van begrip voor de waarden en belangen van een land bij de bevolking van een ander land als doel van public diplomacy. Dit vindt plaats door het rechtsreeks benaderen van het buitenlandse publiek, zonder tussenkomst van derden. Maar er zijn ook verschillen in hun benadering. Zo spreekt Sharp alleen van belangen en waarden, maar neemt Tuch ook instituties, cultuur en beleid mee in zijn beschrijving van public diplomacy. De
21 Nye, Soft Power, 107. Nye verwijst hier naar Mark Leonard, Public Diplomacy (London: Foreign Policy Centre, 2002), 1.
22
Jan Melissen, ‘Wielding Soft Power, The New Public Diplomacy’, Clingendael Diplomacy Papers, nr. 2 (May 2005). Melissen is hoogleraar Politieke Wetenschappen aan de Universiteit van Antwerpen en hoofd van het Clingendael Diplomatic Studies Programme.
23
Sharp zoals geciteerd door Melissen, ‘Wielding Soft Power, The New Public Diplomacy’, 8. Sharp is hoogleraar aan en decaan van de Faculty of Political Science aan de University of Minnesota.
24
Hans N. Tuch was beroepsdiplomaat voor de VS en werkte na zijn pensionering als hoogleraar Public Diplomacy and Intercultural Communications aan Georgetown University en aan de University of Missourri-Kansas City.
25
definitie van McClellan is nog uitgebreider, de overheid heeft in zijn ogen het meest te zeggen in het hele proces. Public diplomacy kan worden gezien als een instrument voor buitenlands beleid. Melissen kan zich niet geheel vinden in deze definitie. Volgens hem is het niet effectief om public diplomacy alleen te zien als instrument voor buitenlands beleid. Dit kan de geloofwaardigheid van alle internationale communicatie van een land ondermijnen want ‘if it is too closely tied to foreign policy objectives, it runs the risk of being counter-productive and indeed a failure when foreign policy itself is perceived to be a failure.’26
Public diplomacy is vooral gericht op individuen en non-gouvernementele organisaties, daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen directe en indirecte public diplomacy. De eerste vorm wordt bedacht en uitgevoerd op overheidsniveau, de tweede vorm vloeit voort uit de acties van bijvoorbeeld private organisaties en bedrijven. In sommige gevallen kan indirecte public diplomacy worden aangestuurd door de overheid, denk hierbij aan situaties waarin er weinig binnenlandse steun is voor actie vanuit de overheid maar die door een regering te belangrijk worden geacht om zo maar voorbij te laten gaan. Het aansturen van private organisaties en bedrijven kan in dergelijke gevallen uitkomst bieden.27
Nye geeft aan dat overheden gebruik kunnen maken van public diplomacy in hun buitenlands beleid. Hij spreekt van ´policies of soft power.´28 Dit kan net zo belangrijk zijn als de traditionele diplomatie tussen leiders. Nye verduidelijkt dit door te stellen dat ‘if the United States is so unpopular in a country that being pro-American is a kiss of death in their domestic policies, political leaders are less likely to make concessions to help us.’29 Het bereiken van burgers in het buitenland kan op twee manieren, afhankelijk van de regeringsvorm van een land. In autocratische bestuurde staten, waarin de overheid de informatiestroom controleert, is het belangrijk om de waarheid te vertellen. In democratische landen is het juist belangrijk om een zo positief mogelijk beeld te schetsen van het buitenlands beleid en de normen en waarden van de staat, omdat burgers het beleid kunnen beïnvloeden.30 Toch moeten overheden voorzichtig zijn in hun gebruik van public diplomacy. Als public diplomacy teveel gaat lijken op propaganda, kan dit uiteindelijk de eigen geloofwaardigheid juist ondermijnen. Nye noemt dit effect de ‘paradox of plenty´ en sluit hiermee aan bij zowel Leonard as Melissen.31
Volgens Nye heeft public diplomacy drie componenten, namelijk het overdragen van informatie, het creëren van een positief beeld van het eigen land en het aangaan van lange termijn
26 Melissen, ‘Wielding Soft Power’, 11. 27 Nye, Soft Power, 114.
28
Ibid., 68. 29
Nye, ‘Soft Power and American Foreign Policy’, 257. 30
relaties die een gunstige receptie voor overheidsbeleid mogelijk maken. Idealiter maakt een effectieve public diplomacy daarom gebruik van drie soorten communicatie, namelijk dagelijkse communicatie voor de korte termijn, strategische communicatie voor de middellange termijn en het aangaan van, investeren in en onderhouden van blijvende relaties met belangrijke personen in andere landen voor de lange termijn.
Bij dagelijkse communicatie gaat het om adequaat reageren op zaken die zich voordoen, zowel intern als extern, zoals het omgaan met zowel de binnenlandse als de buitenlandse pers om de context uit te leggen op een voor het eigen land zo positief mogelijke manier. Ook het snel reageren op crises en het tegengaan van publicitaire aanvallen behoort tot dagelijkse communicatie. Door dit zo adequaat mogelijk te doen, kan valse en misleidende informatie snel worden beantwoord en geneutraliseerd.32 Een belangrijk hulpmiddel op dit gebied is het oprichten van radiozenders in het buitenland die nieuws en entertainment combineren.33
Bij strategische communicatie gaat het om het kiezen van een aantal centrale thema’s die de regering zelf belangrijk vindt en waarop zij steeds opnieuw de aandacht wil vestigen. In feite zal de overheid een soort campagne ter promotie van deze thema’s moeten opzetten, vergelijkbaar met die van politieke partijen of advertenties. Gedurende een bepaalde periode communiceert de overheid dan extra veel over het onderwerp of vinden er symbolische gebeurtenissen plaats, met als doel de publieke opinie naar de hand te zetten.34
De ontwikkeling van blijvende relaties met potentiële toekomstige sleutelfiguren in andere landen, die zorgen dat soft power makkelijker wordt geaccepteerd, verloopt via een programma van uitwisselingen, studiebeurzen, trainingen en conferenties.35 Dit is wat Murrow ´the last three feet´ noemt. Voor Murrow is dit ook meteen de belangrijkste stap in internationale communicatie.36
Nye geeft echter aan dat communicatie-strategieën niet werken wanneer de daden van een overheid hiermee niet in overeenstemming zijn, met andere woorden, ‘actions speak louder than words, and public diplomacy that appears to be mere window dressing for the projection of hard power is unlikely to succeed.’37 De manier waarop een land handelt, is van groot belang voor het nut van soft power. Een goed voorbeeld hiervan is Noorwegen. Dit land dankt haar goede reputatie voornamelijk aan bemiddelend optreden in conflicten overal ter wereld. Dit bepaalt in hoge mate het internationale beeld van Noorwegen en hierdoor denken andere regeringen en burgers positief over
32
Ibid., 107-108.
33 Nye, ‘The Decline of America’s Soft Power’, 19. 34
Nye, Soft Power, 108-109. 35
Ibid., 107-109.
het land.38 Een ander voorbeeld, uit de Koude Oorlog, laat zien hoe het daadwerkelijke beleid van een regering het gepropageerde beeld van het eigen land kan veranderen. Hoewel de Sovjet Unie veel meer geld besteedde aan public diplomacy ondermijnden de invallen in Hongarije (1956) en Tsjecho-Slowakije (1968) en de algemene repressie binnen het Oostblok zelf het positieve beeld dat de Sovjet Unie van het eigen land probeerde te creëren.39 Dit kwam de Verenigde Staten weer ten goede, aangezien dat land zich met haar buitenlands beleid in Zuidoost-Azië (Vietnam-oorlog) niet populair had gemaakt. Dat de Verenigde Staten deze slechte beeldvorming toch weer te boven kwam, was volgens Nye te danken aan het feit dat mensen de Sovjet Unie als een groter kwaad zagen.40
Volgens Nye is de Amerikaanse regering na de aanslagen van 11 september 2001 het belang van public diplomacy meer gaan inzien. Toch is het volgens hem nodig om hieraan veel meer geld uit te geven dan nu het geval is, het Amerikaanse budget ervoor zou moeten worden verdubbeld.41 Nye ziet ook graag meer samenhang ontstaan tussen public diplomacy en andere beleidsthema´s. Om public diplomacy tot een succes te maken, moet er ook in het Witte Huis structureel meer aandacht aan worden besteed. Nye verwijst naar een rapport van de Council on Foreign Relations waarin wordt gepleit voor ‘the creation of a White House Public Diplomacy Coordinating Structure led by a presidential designee, and a nonprofit “Corporation for Public Diplomacy” to help mobilize the private sector.’42 Naast extra geld en een betere coördinatie met andere beleidsthema’s en presidentiële politiek noemt Nye ook deelname aan internationale verdragen en het ondersteunen van internationale organisaties met een positief image, bijvoorbeeld op het terrein van vrede, milieu en mensenrechten, als manieren waarop de soft power van een land kan groeien.43
1.1 Reacties op het concept soft power.
1.1.1 Positieve reacties
Nye’s concept van soft power wordt ook door anderen toegepast. Walter Russel Mead wijdt in zijn boek Power, Terror, Peace and War: America’s Grand Strategy in a World at Risk een hoofdstuk aan de Amerikaanse macht.44 Dit hoofdstuk is gebaseerd op het door Nye ontwikkelde onderscheid tussen hard en soft power. Mead onderschrijft het bestaan van deze twee vormen van macht maar
38 Ibid., 112. 39
Nye, ‘The Velvet Hegemon’, 75.
40 Nye, ‘The Decline of America’s Soft Power’, 16. 41 Nye, Soft power 142.
42
Nye, ‘The Decline of America’s Soft Power’, 20. 43
Nye, Soft power 73, 118. 44
bouwt de tweedeling verder uit. Militaire macht kan volgens hem ook wel sharp power genoemd worden, omdat het voelt als de punt van een bajonet in je rug. Economische macht noemt hij sticky power, macht die zowel verleidt als dwingt. Wat nieuw is in Meads aanpak ten opzichte van die van Nye is dat ook soft power volgens hem is op te delen in twee verschillende componenten. Ten eerste sweet power, oftewel de zoete overredingskracht van de Amerikaanse waarden, cultuur en politiek zoals deze worden gepresenteerd aan het publiek, en ten tweede hegemoniale macht. Deze vorm van macht vloeit voort uit de ontstane wereldorde. Mensen van over de hele wereld stemmen in met het ontstane systeem en beschouwen het tegelijkertijd als legitiem en onvermijdelijk.45 Hegemoniale macht is hierdoor dwingender dan sweet power en ontstaat uit een interactie van zowel sharp, sticky als sweet power.46
In zijn artikel ‘How Soft Power Works’ vergelijkt professor Alexander L. Vuving, van het Asia-Pacific Center for Security Studies Nye’s blik op soft power met die van Mead en bouwt hij verder op de al bestaande theorieën over soft power. Volgens Vuving is Nye’s verdeling tussen coercion, pay en attract acccurater dan Mead’s verdeling in sharp, sticky en soft power, omdat in zijn ogen economische macht nooit alleen sticky kan zijn. Economische macht moet volgens Vuving eerder worden gezien als smart power, een combinatie van zowel hard als soft power.47
Vuving geeft tevens aan wat volgens hem de belangrijkste zwakte is in de tot nu toe gepubliceerde literatuur over soft power. Volgens hem ligt de nadruk alleen op power resources en zou er ook aandacht moeten zijn voor power currencies. In zijn artikel benoemt hij de drie power currencies die volgens hem een rol spelen in de soft power van een staat, namelijk: benignity, brilliance en beauty.48 Benignity (welwillendheid) is vooral van belang in onderlinge relaties. Het is gebaseerd op het principe van wederkerig altruïsme en levert sympathie en dankbaarheid op. Volgens Vuving zal dit uiteindelijk resulteren in meer samenwerking, zowel bilateraal als multilateraal.49 Brilliance (glans) is vooral van belang op het gebied van succes en prestaties. Bewondering staat hierbij centraal. Deze power currency kan als bron voor soft power dienen, doordat andere staten het gedrag, het beleid of de waarden overnemen.50 Beauty (schoonheid) komt vooral tot stand door idealen, normen en waarden etc. Wanneer staten duidelijk uitdragen waarvoor zij staan, dan kan dit volgens Vuving soft power opleveren, doordat zij dienen als inspiratiebron. Andere staten zullen vervolgens geneigd zijn zich op dezelfde manier te gedragen.51
45 Ibid., 41.
46
Ibid., 27-28.
47 Alexander L. Vuving, ‘How Soft Power Works’, paper presented at the panel ‘Soft power and Smart Power’ American Political Science Association annual meeting (Toronto, september 2009) 7-8
In ‘How Soft Power Works’ haalt Vuving tevens twee andere theoretici, Steven Lukes52 en Kenneth E. Boulding53, aan die onderscheid maken tussen hard en soft power. Toevallig hanteren beide wetenschappers evenals Nye een driedeling in de verschillende soorten macht. Lukes maakt onderscheid in drie verschillende machtsdimensies. De eerste dimensie is de macht om beslissingen te maken en implementeren, de tweede is de macht tot het opstellen van de agenda en de derde is de macht tot manipuleren van de preferenties van anderen.54 De driedeling van Boulding bestaat uit: destructive power (de macht om dingen te vernietigen), productive power (de macht om te betalen) en integrative power (de machten om mensen samen te brengen doordat zij om je geven, respect voor je hebben of zich met jou identificeren). De eerste vorm van macht komt volgens Boulding voort uit dreiging, de tweede uit uitwisselingen en de derde uit liefde.55
De interpretaties van Lukes en Boulding hebben zowel raakvlakken met elkaar als met Nye’s kijk op soft power. Wat de theorie van Nye volgens Vuving echter toevoegt aan de hierboven beschreven raamwerken is het feit dat hij de verschillende soorten macht in een spectrum plaatst, waardoor het mogelijk wordt om genuanceerdere vormen van macht te ontdekken in plaats van een strikte verdelingen tussen de verschillende soorten macht te hanteren.56 Ook het uitgangspunt van de drie wetenschappers verschilt volgens Vuving van elkaar. Waar Lukes kijkt naar wat er door middel van de machten gecontroleerd wordt, kijkt Boulding naar wat deze machten veroorzaken. Nye kijkt daarentegen juist naar waar de verschillende machten in eerste instantie door ontstaan.57
Het Amerikaanse Center for Strategic and International Studies (CSIS) heeft een speciale commissie opgericht die zich bezighoudt met smart power. Voorzitters van deze commissie zijn Joseph S. Nye en Richard L. Armitage, die beiden hebben gediend in Amerikaanse regeringen, zij het van verschillende politieke signatuur.58 Onder de overige 18 leden bevinden zich politici van beide politieke partijen, wetenschappers, mensen uit de private en non-gouvernementele sector, en belangrijke legerleiders. In 2007 heeft deze commissie een rapport gepubliceerd onder de titel CSIS Commission on Smart Power: a smarter, more secure America.59 Volgens dit rapport zijn er 5
52 Steven Lukes, Power: A Radical View, (Londen, 1974) Steven Lukes is professor in politiek en sociologie aan de New York University
53
Kenneth E. Boulding, Three Faces of Power, (Londen, 1989) Kenneth E. Boulding (1910-1993) studeerde af aan de Oxford University en was zowel een invloedrijk wetenschapper op het gebied van economie als dat van sociologie.
54
Lukes, Power: A Radical View. .
55
Boulding, Three Faces of Power, 25-29. 56 Vuving, ‘How Soft Power Works’, 18. 57
Ibid. 18. 58
Richard L. Armitage was onderminister van Buitenlandse Zaken van 2001-2005 in de regering van de Republein George W. Bush. In de regering van de Republikein Ronald Reagan was hij van 1983-1989 adviseur van de minister van Defensie op het gebied van internationale veiligheid. Tegenwoordig is hij directeur van Armitage International. Nye diende in de regeringen van de Democratische presidenten Carter en Clinton. 59
CSIS Commission on Smart Power : a smarter, more secure America, Center for Strategic and International
gebieden waarop de VS zich in haar buitenlands beleid moet richten, namelijk (1) het aanhalen van banden met andere landen door middel van instituties en allianties, (2) global development, (3)
public diplomacy, (4) economische integratie en (5) bevordering van duurzame ontwikkeling. Ook
moet zowel in de VS als in het buitenland het vertrouwen in de regering worden hersteld. Aanleiding voor het rapport was het dalende aanzien van de VS onder president George W. Bush.
De afgelopen jaren lijkt ook de Amerikaanse regering onder president Obama het belang van soft power wel in te zien. Bij haar aantreden verkondigde voormalig minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton dat ‘America cannot solve the most pressing problems on our own, and the world cannot solve them without America… We must use what has been called ’smart power,’ the full range of tools at our disposal.’60 Ook voormalig minister van Defensie, Robert Gates, is voorstander van het gebruik van soft power. Hij riep de Amerikaanse regering op om meer geld te steken in deze vorm van macht en dan vooral in diplomatie, economische hulp en communicatie, en soft en hard power beter te combineren.61
1.1.2 Negatieve reacties
Ondanks lovende kritieken en het feit dat het concept soft power nog nauwelijks is getest, is er ook kritiek op het boek van Nye. Verreweg de hevigste kritiek op het concept komt van David Frum en Richard Perle in hun boek An end to evil: How to win the war on terror.62 Hoewel de auteurs in hun boek niet refereren aan Nye, is het toch duidelijk dat zij totaal geen aanhangers zijn van diens denkwijze. Frum en Perle behoren tot de neoconservatieve stroming; Frum was als schrijver van toespraken voor George W. Bush de bedenker van de term as van het kwaad.63 Hun verbondenheid met de Bush-regering komt ook in het boek duidelijk naar voren, waardoor het soms eerder leest als een verdediging van het beleid van deze president. Volgens Frum en Perle zou een land zonder militaire rivalen zich helemaal niet moeten bekommeren om soft power.64 Dit blijkt vooral aan het eind van hoofdstuk 8 waar de auteurs betogen dat hulp van andere landen welkom is, maar dat de VS indien nodig ook alleen ten strijde trekt ter bescherming van de geciviliseerde wereld. Volgens hun zal er in de strijd tegen het terrorisme altijd sprake zijn van wisselende coalities.65
60 Hillary Clinton zoals geciteerd door: Joseph S. Nye, ‘Smart power, a new approach in U.S. policy’, Welt Online via
http://www.welt.de/english-news/article3053703/Smart-Power-A-new-approach-in-U-S-foreign-policy.html 61 Ibid. 62
David Frum en Richard Perle, An end to evil: How to win the war on terror (New York, 2003). 63
H.D.S. Greenway, ‘The right mix of hard and soft power’, The Boston Globe, via http://www.boston.com/news/globe/editorial_opinion/oped/articles/2004/03/19/ the_right_mix_of_hard_and_soft_power/
64
Tysha Bohorquez, ‘Soft power, the means to success in world politics’, UCLA International Institute, via http://www.international.ucla.edu/asia/article/34734
In het vijfde hoofdstuk van het boek gaan de auteurs in op wat de VS zou moeten doen aan de zogenoemde schurkenstaten. Hierin wordt meteen hun verschil in denkwijze met Nye blootgelegd. Frum en Perle adviseren de Amerikaanse overheid namelijk geen enkele overeenkomst aan te gaan met Noord-Korea voordat dit land compleet is gestopt met haar nucleaire programma. Omdat de auteurs denken dat deze optie alleen niet genoeg is om de Noord-Koreaanse regering te weerhouden van het verkrijgen van nucleaire wapens, adviseren zij tevens een lucht- en zeeblokkade in combinatie met troepenopbouw op het Koreaanse schiereiland gevolgd door een pre-emptive aanval: hard power oplossingen dus.66 Nye daarentegen zag al in 2002 dat het aanzien van zijn land door het gevoerde beleid ten aanzien van Korea dramatisch daalde. Dit maakt het oplossen van het ‘probleem’ Noord-Korea in zijn ogen alleen maar moeilijker.67
Een ander duidelijk verschil tussen beide boeken is dat waar Nye vooral benadrukt wat de VS kan doen om de goodwill van andere landen te behouden, Frum en Perle er vooral op hameren wat andere landen (en dan vooral in Europa) fout doen ten opzichte van de VS. De auteurs vinden dat Europa veel meer achter de internationale politiek van de VS zou moeten staan. Als argument voeren zij aan dat de VS door de geschiedenis heen ook altijd hetzelfde heeft gedaan voor Europa.68 Frum en Perle staan er dus totaal niet bij stil dat het genereren van soft power juist een manier kan zijn om die steun van andere landen te verkrijgen. Alleen aan het einde van hun boek refereren de auteurs aan de macht van ideeën in het internationale circuit. Hier vermelden zij dat voor tirannen de aantrekkingskracht van de Amerikaanse politiek hun ‘dodelijkste vijand’ is.69 Maar het gaat hier dus niet om soft power in de zin van het nastreven van dezelfde idealen door de aantrekkingskracht van de Amerikaanse idealen, zoals Nye met het concept voor ogen heeft.
Andere wetenschappers zijn ook kritisch ten opzichte van het concept soft power, maar zij zijn gematigder in hun kritiek dan Frum en Perle. Barry Blechman geeft bijvoorbeeld toe dat soft power wel degelijk een vorm van macht is, maar vindt dat Nye’s boek en diens concept tekortschieten wanneer het gaat over wat regeringsleiders hieraan concreet kunnen bijdragen.70 Hij ziet soft power dus niet als beleidsinstrument. Volgens hem is public diplomacy maar een klein deel van alle informatie dat bij mensen terechtkomt. Een verhoging van het budget voor public diplomacy zal dus niet het effect bewerkstelligen dat Nye voorziet. Ook Christoph Bertram ziet in dat de regering niet de gehele internationale ruimte kan beheersen.71 Hij is hierin echter minder sceptisch
66 Ibid., 103-104.
67
Nye, Soft power, 30. 68
Frum en Perle, An end to evil, 238-242. 69 Ibid., 276.
70
Barry Blechman, ‘Soft power, the means to success in world politics’, Political Science Quarterly, vol. 119 (2004) afl. 4, 680.
71
dan Blechman. Volgens Bertram kan de staat wel leren een sfeer te creëren waarin ook private internationale activiteiten een positieve invloed hebben op het beeld van de overheid. Ook is het volgens Blechman ondenkbaar dat soft power even belangrijk kan zijn als hard power. In situaties waar verschillende belangen op het spel staan zal hard power toch altijd de doorslag geven.
Yasushi Watanabe is een andere gematigde criticus van Nye’s werk.72 Hij heeft echter geen kritiek op het concept soft power maar op de manier waarop Nye hiermee omgaat. Volgens Watanabe is Nye te oppervlakkig in zijn benadering van de soft power van een land. Hij noemt hierbij als voorbeeld Japan, dat volgens Nye door de vergrijzing en de slechte kennis van de Engelse taal minder soft power vergaart terwijl dit volgens Watanabe afhangt van het idee van een ‘ideale staat en maatschappij’ en hoe iedere regering hiermee omgaat.
Behalve wetenschappers zijn ook sommige politici kritisch over soft power. Donald Rumsfeld, voormalig Amerikaanse minister van Defensie, is waarschijnlijk de bekendste tegenstander van het concept. Hij zegt de term niet te begrijpen en vindt dat soft power geen onderdeel van de Amerikaanse politiek moet vormen. De VS is volgens hem sterk genoeg om op eigen houtje beslissingen te nemen en is hierbij niet afhankelijk van toestemming van de rest van de wereld. Rumsfeld is dan ook sterk voorstander van coalitions of the willing die per issue worden gevormd.
1.2 Theoretisch raamwerk
Hoewel onder meer voormalig minister Rumsfeld en wetenschappers Frum en Perle kritiek hebben geuit op het concept ben ik ervan overtuigd dat, anders dan vroeger, in een wereld met verregaande interdependentie niet alles kan worden opgelost met hard power-oplossingen. De gematigde critici Bertram en Blechman geven aan dat public diplomacy slechts een klein deel is van alle informatie die mij mensen terecht komt en dat de regering nooit de gehele internationale sfeer kan beheersen. Dit is echter ook niet wat Nye beweert en in mijn ogen zal dit door alle technologische ontwikkelingen voor regeringen ook alleen nog maar lastiger worden. Dit neemt echter niet weg dat een regering desondanks wel degelijk een positieve bijdrage kan leveren aan de eigen soft power.
Hoewel Vuving ook erkent dat power currencies deels worden bepaald door factoren waaraan een regering weinig kan veranderen, formuleert hij, evenals Nye impliciet doet in zijn boek Soft Power, The Means to Succes in World Politics, een aantal beleidsinstrumenten die de soft power van een staat kunnen beïnvloeden, namelijk73:
72
Yasushi Watanabe, ‘Revisiting soft power’, (oorspronkelijke titel ‘Sofuto pawa ron saiho’) Wochi Kochi
(October-November 2006), 64-68 via
1. Het opzetten van culturele evenementen, uitwisselingsprogramma’s, tv-en radio-uitzendingen en het verzorgen van taallessen of studies m.b.t. de cultuur en maatschappij van een land.
2. Het creëren en benutten van mythes.
3. Het opzetten van programma’s voor specifieke buitenlandse doelgroepen.
4. Het rekening houden met anderen, naar hen luisteren in internationale fora en/of het deelnemen in bilaterale en multilaterale overleggen.
5. Retoriek speelt een rol, maar het is minstens zo belangrijk dat deze ondersteunt wordt door acties. Denk hierbij aan een mix van economische steun, humanitaire hulp en diplomatieke steun.
6. Het vormen van beleid (zowel binnenlands als buitenlands) op basis van universele en/of gedeelde principes.
7. Het bedrijven van internationale politiek binnen de daarvoor opgezette instituties en organisaties.
De instrumenten van Vuving zijn concreter geformuleerd dan die van Nye, maar komen wel grotendeels met elkaar overeen. Beide wetenschappers zien educatieve en culturele uitwisselingen en het verzorgen van de informatievoorziening via radio en televisie in het buitenland als belangrijke basis voor het creëren van soft power. Waar Vuving het heeft over het creëren en benutten van mythes, spreekt Nye van strategische communicatie. Ook het vormen van beleid op basis van gedeelde of universele waarden wordt door beiden genoemd. Tevens leggen zowel Vuving als Nye de nadruk op het feit dat retoriek en acties met elkaar in overeenstemming moeten zijn om de soft power van een staat te kunnen bevorderen.
Er zijn echter ook verschillen te vinden tussen de beleidsinstrumenten die Nye en Vuving formuleren, deze zijn niet gebaseerd op inhoud, maar meer een kwestie van focus. Nye legt vooral de nadruk op het gebruik van public diplomacy. Volgens hem is het bewerkstelligen van een positieve houding bij het buitenlandse publiek van groot belang voor het creëren van soft power. Ook de CSIS Commission on Smart Power ziet public diplomacy als een belangrijk aspect waarop de een staat zijn buitenlands beleid moet richten. Vuving legt juist meer de nadruk op de manier waarop een staat zich presenteert binnen de internationale arena. Maakt de regering gebruik van de bestaande internationale instituties en organisaties en neemt het deel aan internationale conferenties en fora? Of neemt men liever op eigen houtje beslissingen? Nye besteedt aan dit punt ook aandacht, ondermeer door zijn uitleg van the contest for legitimacy, waarmee hij refereert aan het belang van het vergaren van steun binnen de internationale gemeenschap.74 In het betoog van Nye neemt dit
onderdeel van soft power echter een minder prominente plek in dan in het artikel van Vuving. Het vormen van buitenlands beleid binnen internationale kaders wordt ook door de CSIS als essentieel gezien voor het aanzien van een staat.
In dit onderzoek is ervoor gekozen om zowel het positief stemmen van het publiek in het buitenland als de manier waarop een staat zich presenteert binnen de internationale arena te behandelen. In schema 1.1 is de onderzoeksopzet schematisch weergegeven. Beide elementen zijn van belang voor het creëren van soft power. Zoals eerder al besproken bestaat er geen consensus over wat public diplomacy precies is. Na het uitwerken van de theorieën van Nye en Vuving durf ik echter te stellen dat de definitie van Hans Tuch, met een kleine aanvulling van Michael McClellan, het meest in overeenstemming is met de ideeën van beide wetenschappers. In mijn onderzoek zal public diplomacy dus gedefinieerd worden als: ‘a government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding or its nation’s ideas and ideals, its institutions and culture, as well as its national goals and policies.’ Wanneer een staat een effectief public diplomacy-beleid voert maakt dit, zoals McClellan ook stelt, de weg vrij voor andere regeringen om beslissingen te nemen die in overeenstemming zijn met de doelen van die staat. Een regering kan hiertoe bijdragen door het voeren van een effectieve public diplomacy en het creëren van blijvende banden met individuen in het buitenland. Een effectief public diplomacy-beleid moet dan uit drie componenten bestaan, namelijk het adequaat reageren op gebeurtenissen, strategische communicatie/mythes en tv-en radio-uitzendingen. Het creëren van blijvende banden kan gaan via uitwisselingen, culturele evenementen en het verzorgen van taallessen/studies.
2. Historische context
2.1 President Eisenhower en Latijns-Amerika
Aan het begin van zijn presidentschap was Latijns-Amerika geen belangrijk thema in het beleid van Dwight D. Eisenhower. Het bewaren van de Amerikaanse dominantie in de regio was zijn enige prioriteit. Dit veranderde aan het eind van Eisenhowers tweede termijn. Aanleiding hiertoe was een bezoek van vice-president Richard M. Nixon aan elf landen in Latijns-Amerika, een bezoek dat in Peru, Uruguay en Venezuela uitmondde in rellen. Door dit bezoek werd voor de Amerikaanse regering pijnlijk duidelijk dat haar populariteit in Latijns-Amerika tot een dieptepunt was gedaald.75 Ook de communistische revolutie in Cuba waarbij Fidel Castro aan de macht was gekomen, droeg bij aan Eisenhowers veranderende houding ten aanzien van Latijns-Amerika.76 Het feit dat de VS bij haar zuiderburen zo impopulair was en de wetenschap dat het communisme zo dicht bij huis voet aan de grond kon krijgen, maakten duidelijk dat de inter-Amerikaanse betrekkingen meer aandacht verdienden.
Om Latijns-Amerika tijdens de Koude Oorlog aan Amerikaanse zijde te houden, ontwikkelde Eisenhower nieuwe initiatieven op het gebied van economische steun. Ook op politiek gebied ging hij zich actiever bezighouden met Latijns-Amerika. Zo maakte hij in februari 1960 een reis naar Puerto Rico, Brazilië, Argentinië, Chili en Uruguay, nadrukkelijk met de bedoeling de goodwill voor de Amerikaanse regering te vergroten. Toch maakte hij ook van de gelegenheid gebruik in tal van toespraken te pleiten voor sociale en economische hervormingen, en drong hij er bij de verschillende regeringen op aan hun verzoeken om Amerikaanse wapenleveranties te beperken.77
Een tweede katalysator voor een intensievere samenwerking tussen de VS en Latijns-Amerika was de oproep voor Operation Pan American van de Braziliaanse president Juscelino Kubitschek. Kubitschek wilde een soort Marshall-plan voor Latijns-Amerika om de bestaande onderontwikkeling in de regio tegen te gaan. Operation Pan American was echter niet alleen gericht op economische ontwikkeling. Er werd een duidelijke relatie gelegd tussen onderontwikkeling en het ontstaan van revoluties.78 Voor Eisenhower was dit een bevestiging van zijn al eerder ingenomen standpunt dat economische steun en het verbeteren van leefomstandigheden belangrijk waren om het uitbreken van communistische revoluties te voorkomen en daarmee de vorming van communistische regimes
75 Michael W. Weis, ‘The Twilight of Pan-Americanism: The Alliance for Progress, Neo-Colonialism, and Non-Alignment in Brazil, 1961-1964’, The International History Review, vol. 23, nr. 2 (June, 2001), 322-344, aldaar 324-325.
76 Stephen G. Rabe, The Most Dangerous Area in the World, John F. Kennedy Confronts Communist Revolution
in Latin America (Chappel Hill en Londen, 1999), 10-11.
77
Stephen E. Ambrose, Eisenhower. The President (New York; Simon and Schuster, 1984), 557-558. 78
Aide Mémoire sent by the Government of Brazil to Governments of Other American States, August 9 1958,
tegen te gaan.79 Deze principes werden door de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) op 13 september 1960 geformaliseerd onder The Act of Bogota. Volgens sommigen werd hiermee de basis gelegd voor wat later bekend kwam te staan als de Alliance for Progress.80
2.2 Kennedy´s Alliance for Progress
Ook president John F. Kennedy was van mening dat economische en sociale veranderingen van belang waren bij het voorkomen van communistische revoluties. Hij ging echter nog een stapje verder dan zijn voorganger. Aangezien de regio ‘ripe for revolution’ was, moest Latijns-Amerika prioriteit nummer één worden voor de VS. De veiligheid van de VS was afhankelijk van het winnen van de Koude Oorlog in die regio.81 Om te voorkomen dat Latijns-Amerika op termijn een bedreiging zou kunnen worden voor de VS zou actief moeten worden bevorderd dat in alle landen van het Westelijk halfrond democratische regeringen zouden worden gevormd.82 Tijdens een bijeenkomst in het Witte Huis op 13 maart 1961, ten overstaan van een groot aantal Latijns-Amerikaanse diplomaten en Amerikaanse congresleden, kondigde Kennedy zijn plannen voor de Alliance for Progress aan.83
De Alliance for Progres zou meer gaan betekenen dan simpelweg economische hulp. Economische groei werd onderdeel van Kennedy’s nieuwe plan dat 10 jaar zou beslaan, maar sociale ontwikkeling en democratie waren van minstens even groot belang. ‘If we are to meet a problem so staggering in its dimensions, our approach must itself be equally bold, an approach consistent with the majestic concept of Operation Pan America. Therefore I have called on all the people of the hemisphere to join in a new Alliance for Progress - alianza para Progreso - a vast cooperative effort, unparalleled in magnitude and nobility of purpose, to satisfy the basic needs of the American people for homes, work and land, health and schools - techo, trabajo y tierra, salud y escuela’, aldus Kennedy.84
In augustus 1961 werd in Punta del Este in Uruguay het verdrag dat de Alliance for Progress vormde officieel bekrachtigd.85 De VS had hier na het falen van de invasie in de Cubaanse
79
Michael E. Latham, Modernization as Ideology, American Social Science and Nation Building in the Kennedy
Era’, (Chapel Hill, 2000), 77.
80 Act of Bogota, 13 september 1960, via http://avalon.law.yale.edu/20th_century/intam08.asp Zie ook Dewi I. Ball, via
http://www.historyandtheheadlines.abc-clio.com/ContentPages/ContentPage.aspx?entryId=1161891¤tSection=1130228&productid=4 81 Rabe, The Most Dangerous Area in the World, 9.
82
Timothy P. Maga, John F. Kennedy and New Frontier Diplomacy, 1961-1963 (Malabar, 1994), 38. 83
In zijn toespraak sprak de president van Alianza para Progresa, wat in feite de verkeerde vertaling is omdat dit in het Spaans ‘alliance in progress’ betekent.
84
John F. Kennedy on the Alliance for Progress, 13 maart 1961, Modern History Sourcebook. http://www.fordham.edu/halsall/mod/1961kennedy-afp1.html
85
Varkensbaai meer haast achter gezet, omdat het gevoel heerste dat misschien meer landen zouden bezwijken voor het communisme.86 De VS en 22 Latijns-Amerikaanse landen ondertekenden het document. De Alliance for Progress moest volgens het verdrag worden gezien als ‘a great cooperative effort to accelerate the economic and social development of the participating countries of Latin America, so that they may achieve maximum levels of well-being, with equal opportunities for all, in democratic societies adapted to their own needs and desires.’ Kennedy beloofde dat de VS in het eerste jaar een bedrag van 1 miljard dollar beschikbaar zou stellen om deze doelen te verwezenlijken. Daarnaast zou de komende 10 jaar nog 20 miljard dollar aan steun vrijkomen, mede uit internationale leningen en investeringen.87
86
Alberto Lleras Camargo, ‘The Alliance for Progress: Aims, Distortions, Obstacles’, Foreign Affairs vol. 42, nr. 1 (October 1963), 25-37, aldaar 29.
3 Positieve beeldvorming
In dit hoofdstuk zal de manier waarop Kennedy trachtte een positief beeld van de VS, in de ogen van de inwoners van Latijns-Amerika, te schetsen behandeld worden. Dit hoofdstuk is verdeeld in drie subonderwerpen, namelijk het gebruik van dagelijkse communicatie (ook wel het inspelen op gebeurtenissen), het gebruik van strategische communicatie (of het creëren van mythes) en het creëren van banden met individuen uit het buitenland. In het theoretisch kader werd al duidelijk dat public diplomacy een niet geheel onomstreden concept is. De definitie van public diplomacy die in dit onderzoek leidend zal zijn is, zoals al bleek uit het voorgaande hoofdstuk: ‘a government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding or its nation’s ideas and ideals, its institutions and culture, as well as its national goals and policies.’ In het geval van Kennedy zal in dit hoofdstuk blijken dat hij niet alleen begrip wilde kweken voor de standpunten van de VS in het buitenland, maar dat hij tevens zeer geïnteresseerd was in hoe er in het buitenland over zijn beleid werd gedacht.
3.1 Dagelijks (inspelen op gebeurtenissen)
Kennedy hechtte grote waarde aan het beeld dat er in het buitenland van de VS bestond en dan vooral in ontwikkelingslanden. De wereld moest niet gaan denken dat het communisme als systeem beter was dan het kapitalisme van de VS.88 Tevens realiseerde Kennedy zich dat niet alles op te lossen was met enkel militaire macht: ‘Op het presidentiële wapen houdt de Amerikaanse adelaar in zijn ene klauw een olijftak, in de andere een pijlenbundel. Wij zijn van plan evenveel aandacht te schenken aan beide’, aldus Kennedy.89 Een belangrijk middel om het beeld van de VS in het buitenland te beïnvloeden was de United States Information Agency (USIA). Deze organisatie was in 1953 door president Eisenhower opgericht om het Amerikaanse regeringsbeleid uit te leggen aan het publiek in het buitenland. Kennedy stelde Edward R. Murrow aan als directeur van de USIA.90 Murrow zag het vertellen van de waarheid als belangrijke voorwaarde voor een effectief public diplomacy beleid: ‘To be persuasive, we must be believable. To be believable, we must be truthful.’91 Het schetsen van een waarheidsgetrouw beeld werd ook al behandeld in het theoretisch kader en is
88 Mark Haefele, ‘John F. Kennedy, USIA, and World Public Opinion’, Diplomatic History, vol. 25, nr. 1 (Winter 2001), 63-84, aldaar 65.
89
John F. Kennedy geciteerd door Theodore C. Sorensen in: Kennedy (Nederlandse vertaling door Ton Vervoort), (1967, Amsterdam) 280.
90
Edward Roscoe Murrow (1908-1965) was een Amerikaans journalist die vooral bekendheid vergaarde door zijn berichtgeving vanuit Londen in de Tweede Wereldoorlog.
91
met name van belang voor het beïnvloeden van publiek in autoritair geregeerde staten, waaronder ook een deel van de staten in Latijns-Amerika geschaard kon worden.92
Murrow drukte meteen zijn stempel op de USIA en de rol die de organisatie speelde in het buitenlands beleid van de VS. Meer dan zijn voorgangers eiste Murrow dat hij betrokken werd bij het beleid van de president. De USIA moest deel uit maken van ‘the take offs as well as the crash landings’ van het Amerikaanse beleid.93 Tevens verkreeg Murrow, anders dan zijn voorgangers, directe toegang tot de president. Hij werd Kennedy’s belangrijkste adviseur op het gebied van ‘psychological factors dealing with foreign affairs’.94 Hierdoor werd de USIA dus meer betrokken bij het vormen en uitvoeren van het Amerikaanse beleid dan in de voorgaande jaren.
Ook Kennedy drukte zijn stempel op de USIA. De organisatie ging zich tijdens zijn presidentschap meer toeleggen op het verzorgen van opiniepeilingen onder het publiek in het buitenland, met name over de waardering voor Kennedy en zijn beleid. Een goed voorbeeld is bijvoorbeeld een onderzoek dat werd gehouden onder studenten in Brazilië waarbij Kennedy vergeleken werd met Castro en Chroesjtsjov. Kennedy kwam hier duidelijk als populairste president naar voren en de meerderheid van de studenten gaf aan dat, hoewel veel van hen positief tegenover het communisme stonden, zij een verregaande samenwerking tussen Brazilië en de VS steunden.95 Met het belang dat Kennedy hechtte aan dergelijke opiniepeilingen gaf hij in feite aan dat hij de buitenlandse publieke opinie meenam in de ontwikkeling en formulering van zijn buitenlands beleid. Door te peilen hoe er in andere staten werd gereageerd op het Amerikaanse beleid kon hij adequaat inspelen op de dagelijkse gebeurtenissen en kon er snel worden bijgestuurd wanneer er een negatief beeld werd geschetst of onwaarheden werden verkondigd.
Ook met betrekking tot de Alliance for Progress werd nauwlettend in de gaten gehouden hoe het publiek in Latijns-Amerika over dit plan dacht. Dit begon al met de manier waarop de reacties op zijn speech van 13 maart 1961 onder de loep werden genomen. De USIA keek hierbij naar de commentaren in de belangrijkste kranten en van politici, van zowel de regerings-als oppositiepartijen in Latijns-Amerika. In vrijwel alle landen werd positief op het idee van een Alliance for Progress gereageerd. Zelfs kranten en politieke partijen die normaal gesproken een uitgesproken anti-Amerikaanse mening hadden reageerden over het algemeen positief. Zo reageerde de links georiënteerde Venezolaanse krant Ultimas Noticias: ‘Kennedy has spoken with greater understanding of the reality of Latin America than any previous US Chief of State, including Franklin Delano
92
Theoretisch kader p. 6.
93 Murrow zoals geciteerd door Nicholas J. Cull in: The Cold War and the Unites States Information Agency, (Cambridge 2008), 190.
94
Richard T. Arndt, The First Resort of Kings, American Cultural Diplomacy in the Twentieth Century, (Dulles 2005), 319.
Roosevelt’.96 Ook in andere landen oogstte Kennedy lof voor het begrip dat hij had voor de problemen in Amerika en de manier waarop hij deze samen met de regeringen in Latijns-Amerika wilde aanpakken.97
Zoals verwacht kwam de hevigste kritiek op de speech waarin de ideeën van de Alliance for Progress uiteengezet werden vanuit Cuba. Fidel Castro noemde het ‘a plan for buying Latin America en turning it against Cuba’.98 Ook in de Dominicaanse Republiek en Argentinië kwam commentaar op de speech van Kennedy vanuit linkse hoek. Het Argentijnse weekblad Principios bijvoorbeeld, verdacht de VS ervan dat het alle pogingen van Latijns-Amerika om emancipatie en onafhankelijkheid te bewerkstelligen tegen zou werken.99 Ondanks het feit dat er enkele negatieve reacties op de speech kwamen, waren de positieve reacties vele malen groter. De USIA concludeerde dan ook dat ‘every segment of Latin American society seemingly found some aspect of the president’s proposal held out hope for its particular aspirations’.100 Ook na oprichting van de Alliance for Progress werd door de USIA goed in de gaten gehouden hoe bepaalde delen van het programma of speeches over het programma door de bevolking in Latijns-Amerika werden gewaardeerd. Op basis hiervan konden de deze worden aangepast aan de doelgroep.101
Op 25 januari 1963 tekende Kennedy een herziene versie van de mission statement van de USIA. Hierin werd het gebruik van adviserende opiniepeilingen geformaliseerd. Het doel van de organisatie dat voorheen bestond uit enkel het beïnvloeden van de meningen van het buitenlandse publiek werd hierdoor uitgebreid met het adviseren van de president en zijn afgevaardigden in binnen- en buitenland ‘on the implications of foreign opinion for present and contemplated United States policies, programs and official statements’.102 Dit geeft nogmaals weer dat de Kennedy-regering grote waarde hechtte aan het creëren van een positief beeld van de VS in andere landen.
3.2 Strategisch/Mythes
In hoofdstuk 1 kwam naar voren dat het bij strategische communicatie gaat om het kiezen van een centraal thema (of meerdere centrale thema’s) die de regering belangrijk vindt en deze steeds te laten terugkeren in het beleid. Dit kan de overheid doen door de aandacht op het onderwerp te vestigen in bijvoorbeeld speeches, maar ook door het plannen van symbolische gebeurtenissen
96
United States Information Agency (Office of Research and Analysis), ‘Reactions to President Kennedy’s Address on Latin America´, 22 maart 1961, 4, via http://www.jfklibrary.org/Asset-Viewer/Archives/JFKPOF-091-001.aspx
97
USIA, ‘Reactions to President Kennedy’s Address on Latin America´, 1. 98 Ibid., 3.
99
Ibid., 7. 100
Haefele, ‘John F. Kennedy, USIA, and World Public Opinion’, 77. 101
Ibid.,, 77.
rondom het thema. Het uiteindelijke doel hiervan is het vormgeven van de publieke opinie.103 Voor zijn aantreden als president gaf Kennedy al aan dat hij het belang van het beïnvloeden van de Latijns-Amerikaanse publieke opinie in zag. Hij omschreef de taak van de VS in Latijns-Amerika als: ‘to catch the imagination of the people living there’.104 In de volgende alinea’s zal duidelijk worden dat de Alliance for Progress, Kennedy’s meest ambitieuze plan voor de regio, kan worden gezien als een centraal thema binnen de Kennedy-regering en zodoende dus ook al instrument voor het genereren van soft power.
Zoals al eerder genoemd, kondigde Kennedy de Alliance for Progress aan op 13 maart 1961 in een speech in de East Room van het Witte Huis in aanwezigheid van het Latijns-Amerikaanse diplomatieke corps en een aantal congresleden. Deze bijeenkomst was de eerste door de Amerikaanse regering ingeplande gebeurtenis over het onderwerp. In december 1961 stond het eerste bezoek van Kennedy als president van de VS aan Latijns-Amerika op het programma. Hij bezocht Venezuela en Colombia, twee landen die al hadden bewezen zich te willen inzetten voor de veranderingen die de Alliance for Progress teweeg zou moeten brengen. In de straten van zowel Caracas als Bogota werd Kennedy onthaald door een enthousiaste menigte.105
Gedurende de trip naar Venezuela en Colombia maakte Kennedy tijd om de Alliance for Progress te promoten. Dit deed hij tijdens officiële bijeenkomsten, maar ook tijdens gelegenheden waarbij Latijns-Amerikaanse burgers aanwezig waren. In La Morita, een plekje in Venezuela dichtbij Caracas, sprak Kennedy de plaatselijke boerenbevolking toe, die per familie een stuk grond toegewezen hadden gekregen en deze met fondsen van de Alliance for Progress konden bebouwen en bewerken. Kennedy benadrukte in zijn speech dat dit specifieke programma ‘is at the heart of the Alianza para el Progreso, for no real progress is possible unless the benefits of increased prosperity are shared by the people themselves.’106 Jackie Kennedy richtte zich na de toespraak van haar man in het Spaans tot de aanwezigen en dit bleek, aan de enthousiaste reacties te merken, op public diplomacy niveau een succes.107
In Caracas bezocht Kennedy, als eerste Amerikaanse president in de geschiedenis, de tombe van de Zuid-Amerikaanse vrijheidsstrijder Simon Bolivar. Hij haalde Bolivar ook aan in zijn speeches die betrekking hadden op de band van de VS met Latijns-Amerika. In de speech van 13 maart 1961 in de East Room sprak Kennedy onder meer over het ideaalbeeld dat Bolivar in zijn gedachten had voor het Westelijk halfrond 139 jaar eerder. ‘It was then, at the dawn of freedom throughout this
103
Nye, Soft Power, 108-109.
104 Cull, The Cold War and the Unites States Information Agency, 191. 105
Beelden via The Bureau of Western Hemisphere Affairs, http://www.youtube.com/watch?v=7Co6rjlprsg 106
Remarks at the La Morita Resettlement Project Near Caracas, via http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=8488
hemisphere, that Bolivar spoke of his desire to see the Americas fashioned into the greatest region in the world, "greatest," he said, "not so much by virtue of her area and her wealth, as by her freedom and her glory."’108 In Colombia bezocht Kennedy het Techo Housing Project in Bogota en wederom werd hij enthousiast onthaald door de bevolking. Dit project werd twee jaar na Kennedy’s dood omgedoopt in Ciudad Kennedy en de wijk biedt tegenwoordig onderdak aan bijna één miljoen Colombianen.109
In juni 1962 bezocht Kennedy Mexico en hij werd wederom enthousiast onthaald door de lokale bevolking. In zijn toespraak, tijdens een lunch in het nationaal paleis die georganiseerd was door president Adolfo Lopez Mateos, benadrukte Kennedy de band die er bestond tussen beide landen: ‘While geography has made us neighbors, tradition has made us friends. Economics has made us partners. And necessity has made us allies--in a vast Alianza para el Progreso. Those whom nature has so joined together, let no man put asunder.’110 Na afloop van de lunch blikte Kennedy terug op zijn bezoek: ‘We go back with an extraordinary sense not only of the warmth and friendship of the people of this city and country but also the vitality and life and vigor and sense of hope and sense of future which marks so much the American people and, I believe, the people of Mexico... Muy muchas gracias, amigos.’111
In maart 1963 bracht Kennedy een bezoek aan Costa Rica. Hij sprak daar tijdens een conferentie van Centraal-Amerikaanse presidenten. Ook bezocht hij het El Bosque huisvestingsproject dat met Alliance for Progress geld was opgezet. Na drie dagen in Costa Rica keek Kennedy terug op zijn bezoek aan het land tijdens een toespraak voor een groep studenten van de Universiteit van Costa Rica in San Jose. Dit was de eerste keer dat een Amerikaanse president zich rechtstreeks wendde tot studenten in Latijns-Amerika en Kennedy vond het logisch dat deze gebeurtenis plaatsvond in Costa Rica: ‘I think it is appropriate that the first speech by any United States President to any student audience in Latin America should take place at this center of learning in a nation so dedicated to democracy.’112 In zijn speech ging hij in op de taak die op de schouders van de studenten rustte om hun land op te bouwen, maar ook over de unieke mogelijkheid die de Alliance for Progress hen daarbij bood.
108
Document no. 11, Alliance for Progress, President John F. Kennedy Address at White House Reception, March 13, 1961, Oxford University Press,
http://www.oup.com/us/companion.websites/9780195375701/pdf/SPD11_Alliance_for_Progress.pdf 109
Beelden via The Bureau of Western Hemisphere Affairs: http://www.youtube.com/watch?v=7Co6rjlprsg
110 Address by the President at a Luncheon Given in His Honor by President Lopez Matcos,
http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=8741&st=&st1
111
Remarks at a Luncheon Given in Honor of President Lopez Mateos,
http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=8749&st=&st1
