Balans in taak
en verantwoordelijkheid
Onderzoek naar de beheersingsproblematiek in de civieltechnische sector rond Design,
Construct & Maintain contracten
Afstudeeronderzoek van:
Ester van Spijker Amersfoort, 30 oktober 2002
Studentnummer: 1181793
Begeleiding Rijksuniversiteit Groningen, Faculteit Bedrijfskunde:
1e begeleider: prof.dr.ir. J.L. Simons 2e begeleider: dr. J. Riezebos
Begeleiding DHV Milieu & Infrastructuur, unit Project Consult:
Ing. L.G.J. Siebrand
© oktober 2002
De auteur is verantwoordelijk voor de inhoud van het afstudeerverslag;
het auteursrecht van het afstudeerverslag berust bij de auteur.
Woord vooraf
In het kader van de afstudeerfase van de studie Technische Bedrijfswetenschappen aan de Rijksuniversiteit Groningen is dit verslag tot stand gekomen. Dit onderzoek is uitgevoerd bij de organisatie DHV Milieu &
Infrastructuur, unit Project Consult.
Door mijn HBO-studie civiele techniek had ik de behoefte om een afstudeeropdracht te zoeken binnen deze sector. Na vele brieven schrijven kreeg ik de kans om aan de slag te gaan bij de unit Project Consult. Ik ben mijn begeleider, Ronald Siebrand, dan ook dankbaar dat ik de mogelijkheid kreeg om mijn eindopdracht te vervullen bij DHV. Bovendien heeft hij mijn stukken kritisch van commentaar voorzien (nauwkeurig tot op de punten en komma’s) en door discussies met hem werd de problematiek voor mij steeds duidelijker.
Hierdoor was het mogelijk om het resultaat aan te scherpen.
Hiernaast bedank ik de mensen van unit Project Consult voor de gezelligheid, waardoor ik mij er toe heb kunnen zetten om de rigoureuze omslag in mijn dagelijkse leven op te brengen. Van het redelijk ongestructureerde en vrije studentenbestaan naar het minder vrije gestructureerde leven van werkenden. En ik moet zeggen: het even geduurd, maar na zeven maanden ben ik er toch wel redelijk aan gewend geraakt.
Een woord van dank richt ik eveneens aan mijn universiteitsbegeleiders; dhr. Simons, die mij heeft geholpen om uit het moeras van methodologie – voor mij een lastig onderdeel van het onderzoek – te komen, en mijn tweede begeleider, dhr. Riezebos, voor hun adviezen over het conceptverslag.
En natuurlijk ben ik verder iedereen dankbaar voor de adviezen en de steuntjes in de rug die ik soms hard nodig had, waardoor het verslag is geworden zoals het nu voor u ligt.
Amersfoort, oktober 2002
Ester van Spijker
Samenvatting
Bij civieltechnische werken is een verandering in de vraag van uitbesteding zichtbaar. De opdrachtgever (bijvoorbeeld Rijkswaterstaat) vraagt om minder inspanning door de organisatie zelf en minder verantwoordelijkheid voor het product. Deze verandering wil de opdrachtgever ondermeer bereiken door meer taken uit te besteden aan de opdrachtnemer (veelal een aannemer). In dit onderzoek staat de uitbesteding van zowel het ontwerp, de bouw als het onderhoud in één contract centraal in tegenstelling tot de alleen de bouwfase bij traditionele contracten. Deze ‘nieuwe’ contractvorm wordt ook wel een geïntegreerd contract genoemd. Door deze verandering ontstaat een veranderde behoefte aan contracten en werkzaamheden. Een belangrijk punt van aandacht bij een geïntegreerd contract is dat een overheidsinstelling te maken heeft met publieke verantwoordelijkheid. Dit houdt onder andere in dat zij moeten kunnen garanderen (aan de burgers) dat het product tijdens gebruik deugdelijk zal zijn en dat tijdens ontwerp en bouw rekening is gehouden met verscheidene aspecten die voortkomen uit de publieke verantwoordelijkheid.
Tevens is de rechtmatigheid van betalingen hierbij een punt van aandacht.
Het kunnen voldoen aan de publieke verantwoordelijkheid brengt controle op het eindproduct met zich mee, wat vanuit juridisch oogpunt als gevolg kan hebben dat de opdrachtgever medeverantwoordelijk wordt voor fouten in het product. Tevens vraagt een controle inspanning van de opdrachtgever, die zij in principe wil minimaliseren. Door deze tegenstrijdigheden ontstaat een beheersingsprobleem. De opdrachtgever wil namelijk enerzijds wel informatie verkrijgen over de toestand van het product, maar anderzijds geen verantwoording dragen voor het product en wil daarbij zo minimaal mogelijke inspanning leveren. Dit probleem vormt de basis voor dit onderzoek, waarbij uitgegaan wordt van contracten waarbij ontwerp-, bouw- en onderhoudsfase tezamen worden uitbesteed aan één partij, in tegenstelling tot de uitbesteding van alleen de bouwfase, zoals traditioneel bij de uitbesteding van civieltechnische werken.
Doordat veel taken worden uitbesteed aan een ingenieurs- of adviesbureau, wordt DHV M&I binnen dit onderzoek gezien als probleemhebber voor de opdrachtgever. De opdrachtgever kan DHV M&I inhuren om een oplossing te vinden voor dit probleem, waarbij DHV M&I zich verplaatst in de opdrachtgever. DHV M&I treedt dan op als gedelegeerd opdrachtgever, waarbij het in principe niet uitmaakt of vanuit DHV of vanuit de opdrachtgever naar het probleem wordt gekeken. DHV M&I tracht met dit onderzoek de problematiek inzichtelijker te krijgen, waardoor het mogelijk is om naar een deel van de oplossing voor de beschreven problematiek toe te werken.
In dit onderzoek wordt getracht om door het inzichtelijk maken van de benodigde gegevens een verbeterde beheersing van het eindproduct te krijgen. Om beheersing mogelijk te kunnen maken is het namelijk nodig om eerst gegevens te ontvangen over de toestand van het product. De opdrachtgever zal gegevens moeten ontvangen over de toestand van het product. Hierdoor wordt het mogelijk om deze te vergelijken met gegevens over hoe de toestand van het product zou moeten zijn, weergegeven in een functioneel programma van eisen. Het is wel belangrijk dat gegevens worden verkregen zonder verantwoordelijkheid te krijgen voor fouten in het product. Na het verkrijgen van gegevens is het pas mogelijk een stuurmaatregel te treffen om de gewenste toestand van het product te verkrijgen. Het bepalen van een stuurmaatregel blijft buiten dit onderzoek.
De probleemstelling voor dit onderzoek is opgedeeld in een doel- en vraagstelling, waarbij de doelstelling de context aangeeft waarbinnen de vraagstelling zal worden beantwoord. Door middel van de vraagstelling wordt ingaan op een deel van het probleem beschreven in de doelstelling.
Doelstelling van het onderzoek: DHV M&I wil haar opdrachtgever een oplossing bieden voor de beheersing van geïntegreerde contracten met minder inspanning door de opdrachtgever ten opzichte van traditionele contracten, waarbij rekening wordt gehouden met de publieke verantwoordelijkheid (van overheidsinstanties). Minder inspanning wil de opdrachtgever bereiken door te voorzien in de minimaal benodigde informatie om aan te tonen dat de opdrachtnemer voldoet aan de vraag, waarbij de aansprakelijkheid voor het product in principe bij de opdrachtnemer blijft, zoals in beginsel is vastgesteld.
Vraagstelling van het onderzoek: Welke gegevens zijn minimaal nodig om in de ontwerp- en bouwfase de toekomstige functionaliteit van het product te kunnen beheersen en welke gegevens zijn in de gebruiksfase nodig om beheersing mogelijk te maken waardoor het product optimaal beschikbaar is, waarbij de gegevens verkregen dienen te worden door de opdrachtgever zonder medeverantwoordelijk te worden voor fouten én de gegevens voldoen aan de minimaal benodigde hoeveelheid informatie om de publieke verantwoordelijkheid te waarborgen?
Ter beantwoording van de vraagstelling is gezocht naar theoretische concepten die behulpzaam kunnen zijn bij het ondersteunen van de beheersingsproblematiek. Projectmanagementliteratuur geeft aan waardoor beheersing mogelijk wordt. Vanuit de besturingstheorie van De Leeuw (2000) worden vijf voorwaarden voor effectieve besturing geformuleerd waardoor beheersing beter mogelijk kan worden. Door deze twee concepten samen te voegen wordt houvast gevonden om een deel van de problematiek inzichtelijk te maken en beheersing beter mogelijk wordt.
Projectmanagementliteratuur geeft aan dat een stuurmaatregel mogelijk is na vergelijking van de norm met de toestand van het systeem. Deze informatie zal daarom nodig zijn om beheersing mogelijk te maken. Om te kunnen vaststellen of de beheersing mogelijk zou kunnen worden, is het nodig te voldoen aan de vijf voorwaarden voor effectieve besturing vanuit de besturingstheorie.
Vanuit de voorwaarden voor effectieve besturing is een kader gecreëerd. Het ontbrekende onderdeel in dit onderzoek is een effectieve stuurmaatregel, echter valt dit buiten het onderzoekskader. Bij de beoordeling of besturing effectief kan zijn, is het nodig een doelstelling van het systeem te formuleren, waardoor een evaluatiemechanisme aanwezig is. Hierdoor is het mogelijk om na het voldoen aan alle voorwaarden voor effectieve besturing (inclusief de stuurmaatregel) aan te kunnen geven of besturing daadwerkelijk effectiever wordt.
Vanuit de theoretische concepten is een beeld gecreëerd van het te besturen systeem; de opdrachtnemer. Uit het verdere verloop van het onderzoek werd het mogelijk om aanbevelingen te geven omtrent het stellen van voorwaarden aan de opdrachtnemer. Hieruit blijkt dat het aan te bevelen is om van de opdrachtnemer te eisen dat hij zijn processen goed beheerst en tevens toets- en werkplannen opstelt, die vervolgens door de opdrachtgever geaudit kunnen worden.
Met behulp van theoretische concepten met betrekking tot de bestuurlijke informatiekunde is duidelijk geworden waaraan informatie moet voldoen om het te kunnen gebruiken om een oordeel te geven over de toestand van het systeem. Tevens geeft deze theorie aan waaraan de norm (de specificatie) moet voldoen om van voldoende kwaliteit te zijn om beheersing mogelijk te maken. Bestaande ideeën voor de weergave van specificaties in een functioneel programma van eisen blijken niet overeen te komen met de theorie. Een functioneel programma van eisen bevat specificaties die aangeven waaraan het eindproduct dient te voldoen over welke periode. Aan het functionele programma van eisen kunnen eisen worden gesteld met betrekking tot de theorie van kwaliteit van informatie uit de bestuurlijke informatiekunde. De specificaties zelf dienen eenduidig, nauwkeurig, realistisch, meetbaar, volledig en aantoonbaar te worden omschreven. Aan verschillende aspecten schort het nogal eens in de bestaande specificaties. Door het opstellen van een soort standaard zou het mogelijk worden om betere specificaties weer te geven. Hierdoor zal beheersing effectiever mogelijk worden waarbij het functionele programma van eisen een vergelijkingsnorm vormt.
Een belangrijke voorwaarde voor de uitbesteding van geïntegreerde contracten is het verkrijgen van informatie over de toestand van het product zonder verantwoordelijk te worden voor het product om beheersing mogelijk te kunnen maken. Uit het onderzoek is gebleken dat het nodig is om geen inhoudelijke informatie te verkrijgen over het product om medeverantwoordelijkheid te voorkomen. Door controles te richten op de functie van het product, die voortkomt uit het functioneel programma van eisen, en de processen van de opdrachtnemer, worden geen technisch-inhoudelijke gegevens over het product verkregen.
Hiermee wordt in principe de verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer gehouden. Wanneer de opdrachtgever specifiekere informatie wil verkrijgen over bepaalde cruciale onderdelen vanuit de publieke verantwoordelijkheid, dan is het mogelijk om een onafhankelijke derde een controle te laten uitvoeren waaruit de deugdelijkheid van het product blijkt.
In het onderzoek is eveneens naar voren gekomen dat het belangrijk blijkt te zijn dat informatie goed wordt gedocumenteerd en partijen over de juiste informatie beschikken. Tevens is het voor de opdrachtgever van belang om ná de onderhoudsperiode te beschikken over de juiste gegevens waaruit blijkt met behulp van welke materialen en op welke wijze het product tot stand is gekomen. Hiervoor blijkt het nodig om een configuratiemanager (vanuit de opdrachtnemer of -gever) aan te stellen die zorgt voor een goed beheer van de informatie over het product en ten allen tijden meteen het meest recente overzicht van de stand van zaken kan laten zien. Tevens is er een persoon c.q. commissie nodig (vanuit de opdrachtgever) die oordeelt over verzoeken tot wijzigingen van een specificatie door goed de consequenties van een wijziging te beoordelen.
De gegevens die verkregen dienen te worden zijn onder te verdelen in verschillende niveaus, die ook zouden moeten blijken uit het functioneel programma van eisen. Hierdoor is een directe koppeling tussen eis en toets te maken. De benodigde gegevens zijn echter nog sterk afhankelijk van de opdrachtnemer en het product. De opdrachtgever zal vooral informatie willen ontvangen over onderdelen die van belang zijn voor het voldoen aan de publieke verantwoordelijkheid. In tabel 7.1 is de informatievoorziening gedetailleerder weergegeven.
Tevens zal de opdrachtgever meer informatie willen ontvangen, naarmate hij constateert dat de opdrachtnemer zijn processen niet goed beheerst. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de vraagstelling van dit onderzoek. Echter, de overige aanbevelingen en conclusies zullen van belang zijn om (de voorwaarden te scheppen om) de informatievoorziening, weergegeven in tabel 7.1, te realiseren.
Effectieve besturing blijkt nog niet mogelijk te zijn. Er zijn nog veel onzekerheden en een goede stuurmaatregel is nog niet ontworpen. Toch zal besturing steeds effectiever kunnen door na elk project te evalueren en verbeterpunten op te stellen. Door onbekendheid met de geïntegreerde contracten, zal de opdrachtgever continue bezig zijn met het zoeken van een evenwicht tussen de volgende factoren: minimale inspanning, voldoen aan de publieke verantwoordelijkheid en de rechtmatigheid van betalingen als onderdeel van de publieke verantwoordelijkheid.
Inhoudsopgave
Woord vooraf 1
Samenvatting 2
Inleiding 8
1 Beschrijving DHV 9
1.1 Algemene beschrijving 9
1.2 DHV M&I 10
1.2.1 Project consult 10
1.2.2 Producten en markt 10
1.3 Aanleiding onderzoek 11
1.3.1 Inleiding 11
1.3.2 Van traditionele naar geïntegreerde contracten 12
2 Probleemdiagnose 15
2.1 Inleiding 15
2.2 Diagnose 15
2.2.1 Pluriform kijken 16
2.2.2 Probleemhebbers-analyse 20
2.2.3 Probleemkluwen 21
2.2.4 Conceptueel model 22
2.3 Probleemstelling 23
2.3.1 Doelstelling 23
2.3.2 Vraagstelling 23
2.3.3 Deelvragen 24
2.3.4 Definiëring begrippen 26
2.4 Methode van onderzoek 27
2.4.1 Inleiding 27
2.4.2 Opbouw onderzoeksproces 27
2.5 Verbanden met inhoudelijk bedrijfskundige theorie 29
2.5.1 Deelvraag 1: het te besturen systeem 29
2.5.2 Deelvraag 2: functionele specificaties 30
2.5.3 Deelvraag 3: informatie t.b.v. beheersing 31
2.5.4 Deelvraag 4: overige voorwaarden beheersing eindproduct 32
2.6 Conclusie 33
3 Het bestuurde systeem 34
3.1 Doelstelling van het systeem 34
3.2 Model van het bestuurde systeem. 34
3.2.1 Transformatieproces 35
3.2.2 Primair proces Opdrachtnemer 36
3.2.3 Samenwerkingsvormen 37
3.3 Conclusie 38
4 De functionele specificatie 40
4.1 Inleiding 40
4.2 Voorwaarden aan de inhoud 40
4.3 Voorwaarden aan de informatie 41
4.3.1 Kwaliteit van informatie 41
4.4 Specificaties in de praktijk 43
4.4.1 Inleiding 43
4.4.2 Specificaties uit de praktijk 44
4.4.3 Aanbevelingen en conclusies 44
4.5 Aanbeveling opbouw specificatie 48
4.5.1 Inleiding 48
4.5.2 Aanbevelingen 49
4.6 Conclusie 51
5 Aantonen zonder aansprakelijkheid 52
5.1 Inleiding 52
5.2 Aansprakelijkheid 52
5.2.1 Uitspraken 52
5.2.2 Verantwoordelijkheid naar kundigheid en gedrag 53
5.2.3 Aanbeveling 54
5.3 Verkrijgen informatie 55
5.3.1 Inleiding 55
5.3.2 Consequenties van informatie 55
5.4 Conclusie 58
6 Voorwaarden aan informatie t.b.v. beheersing 60
6.1 Inleiding 60
6.2 Meten van Kwaliteit van Informatie 60
6.2.1 Kwaliteit van informatiesystemen 61
6.3 Resumé 62
7 Beheersingsaspecten 63
7.1 Inleiding 63
7.2 Fasering 63
7.3 Beheersing 64
7.3.1 Efficiency en effectiviteit 64
7.4 Beheersaspecten 65
7.4.1 Tijd 65
7.4.2 Geld 67
7.4.3 Kwaliteit 69
7.4.4 Informatie 71
7.4.5 Organisatie 73
7.4.6 Risico 75
7.5 Conclusie 78
8 Effectieve beheersing systeem 81
8.1 Inleiding 81
8.2 Voorwaarden voor effectieve besturing 81
8.2.1 Doelstelling van het systeem 81
8.2.2 Model van het bestuurde systeem 81
8.2.3 Informatie over omgeving en toestand 81
8.2.4 Voldoende stuurmaatregelen 82
8.2.5 Capaciteit van informatieverwerking 82
8.2.6 Resumé 82
8.3 Voorwaarden aan de opdrachtnemer 83
8.3.1 Informatie m.b.t. de baseline 83
8.3.2 Werkmethode 83
8.4 Conclusie 84
9 Aanbevelingen en conclusies 86
9.1 Inleiding 86
9.2 Conclusies 86
9.3 Aanbevelingen 89
9.4 Tot slot 90
Overzicht figuren & tabellen 91
Begrippenlijst 92 Literatuurlijst 94
Overzicht bijlagen
Bijlage A Probleemkluwen in oorzaak-gevolg diagram Bijlage B D,C&M contracten vs. PPS
Bijlage C Principe-indeling functioneel programma van eisen Bijlage D Informatiestromen bij configuratiebeheer
Bijlage E Het V-model (Bron: Yeates, 1996, p.64)
Bijlage F Gehanteerde vragenlijst interviews + overzicht geïnterviewde personen
Bijlage G Beheersing eindproduct d.m.v. verschillende toetsen in de verschillende fasen. (naar: V-model
vlgs. Yeates)
Inleiding
In de markt van aanbesteding van projecten in de weg- en waterbouw, is een trend waarneembaar. Deze trend houdt een verschuiving in van aanbesteding van alleen de uitvoering van het project, naar het uitbesteden van ontwerp tot en met het onderhoud gedurende een periode in gebruiksfase. Bij dit soort projecten wordt gesproken van een innovatieve contractvorming, ook wel geïntegreerde contracten genoemd, omdat meerdere fasen tezamen worden uitbesteed. Traditioneel worden projecten per fase uitbesteed. Hierbij zijn de verschillende fasen van het bouwproces in handen van verschillende partijen, waardoor onder andere veel overdrachtskosten ontstaan. Hiernaast is het bijvoorbeeld ook mogelijk voor de opdrachtnemer (meestal een aannemer) om een betere afweging voor de optimale lifecycle kosten te maken. Hiervoor is het nodig om de opdracht anders te omschrijven. Deze omschrijving zal de gevraagde functie weergeven, in plaats van het totale product omschrijven.
Zo makkelijk als hierboven beschreven is het uitbesteden van meerdere fasen tezamen niet. Er zal veel moeten veranderen, zowel bij de opdrachtgever (bijvoorbeeld Rijkswaterstaat) als de opdrachtnemer c.q.
aannemer. De opdrachtgever wil minder intensieve taken, minder verantwoordelijkheden voor de kwaliteit van het product, maar wil toch veel zekerheden omdat zij de taak heeft om te zorgen voor deugdelijk producten die door burgers zullen worden gebruikt. Hierdoor ontstaan veel tegenstrijdige belangen.
De problematiek die ontstaat bij innovatieve contracten is niet helemaal nieuw meer. In Nederland worden momenteel een aantal projecten uitgevoerd waarbij een eerste aanzet wordt gegeven in de richting van geïntegreerde contracten. Het blijkt een groot probleem om het eindproduct te kunnen beheersen, waarbij vooral de moeilijkheid schuilt in het bewijzen dat je hebt gekregen wat je hebt gevraagd. Bij traditionele contracten wordt namelijk de input gecontroleerd. Deze input werd voorgeschreven door de opdrachtgever en is relatief makkelijk te controleren. Bij innovatieve contracten is het de bedoeling dat de opdrachtgever de functie van het product of onderdelen hiervan controleert. Hierdoor wordt juist de output gecontroleerd en dit is wellicht niet altijd genoeg voor de opdrachtgever om te voldoen aan zijn verantwoordelijkheden of niet altijd goed te controleren. Hierbij vormt het probleem dat je als opdrachtgever (overheidsinstantie) pas de opdrachtnemer kan betalen als je zeker weet dat je hebt gekregen waarom je hebt gevraagd. Wanneer dat niet het geval is, is het voor een opdrachtgever niet toegestaan om de opdrachtgever te betalen, vanuit het oogpunt van de rechtmatigheid van betalingen door voornamelijk geldt voor overheidsinstanties. Voor deze omschreven problematiek blijkt nog geen eenduidige oplossing te zijn.
In dit rapport wordt door middel van theorie een deel van de hierboven omschreven problematiek inzichtelijk worden gemaakt en aanbevelingen worden gegeven. Hierbij wordt gezocht naar een mogelijkheid om het eindproduct te kunnen beheersen, waarbij het er met name om gaat dat de opdrachtgever kan aantonen dat hij heeft gekregen wat hij heeft gevraagd.
In de probleemverkenning wordt uitgebreider ingegaan op het probleemgebied. Tevens wordt hier een afbakening gemaakt van wat wel en wat niet onderzocht wordt. In deze probleemverkenning wordt tevens een doelstelling en een vraagstelling geformuleerd. Bij het inzichtelijk krijgen en het uitwerken van het probleem wordt gebruik gemaakt van het DOV-model. Dit staat voor de fasen Diagnose, Ontwerp en Verandering. De vraagstelling wordt opgesplitst in deelvragen. Aan de hand van deze deelvragen wordt het verslag opgebouwd en wordt zo naar een antwoord op de vraagstelling toegewerkt. Het veranderingstraject wordt in dit verslag niet meegenomen.
1 Beschrijving DHV
1.1 Algemene beschrijving
DHV is een internationaal opererende organisatie en heeft 3800 medewerkers in dienst die op meer dan vijftig verschillende plaatsen in binnen- en buitenland werkzaam zijn. Hiermee behoort DHV tot de Europese top tien van ingenieurs-, advies- en architectenbureaus.
Aan het hoofd van DHV staat de DHV Groep. Hieronder staan vervolgens DHV Holding en DHV Facilities. Verder bestaat DHV uit zeven business groepen, te weten Milieu en Infrastructuur, Bouw en Industrie, Water, DHV SGPS, Stewart Scott International, Delcan en Emerging Economies. Hierbij zijn de eerste drie groepen markt georiënteerd en de laatste vier geografisch georiënteerd. De business groep, waarvoor deze opdracht wordt uitgevoerd, is Milieu en Infrastructuur en is tevens de grootste. In Figuur 1.1 is het organogram van DHV weergegeven.
Figuur 1.1 Organogram DHV
De belangrijkste activiteiten die DHV verricht, zijn gericht op het terrein van transport, infrastructuur, water, milieu, ruimtelijke ordening, landbouw, industriële huisvesting en vastgoed. De werkzaamheden op deze terreinen variëren van strategische advisering, beleidsanalyse, onderzoek en haalbaarheidsstudies tot ontwerp en engineering, operationeel management, general contracting en organisatie-ontwikkeling. De missie die DHV hanteert bij haar diensten luidt als volgt: DHV verleent multidisciplinaire diensten voor een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving, in een hechte relatie met klanten, medewerkers, partners en aandeelhouders, gebaseerd op wederzijdse loyaliteit.
DHV Groep
DHV Holding
DHV Services
Business Group +xoMilieu & Infrastructuur Business Group + oBouw & Industrie Business Group + oWater Business Group xoSGPS Business Group xoEmerging Economies Business Group oStewart Scott Int.
+ Actief binnen Nederland
x Actief binnen Europa (buiten Ned.) o Actief buiten Europa
Business Group oDelcan
1.2 DHV M&I
DHV Milieu en Infrastructuur is wereldwijd actief op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening, verkeer &
vervoer en infrastructuur. Op deze terreinen biedt DHV Milieu en Infrastructuur de volgende diensten aan:
strategische advisering, beleidsvoorbereiding, planstudies, ontwerpen, (bege)leiding van de uitvoering tot en met advisering over beheer en onderhoud.
DHV Milieu en Infrastructuur is opgedeeld in verschillende afdelingen, waaronder project consult. Binnen de unit project consult wordt deze opdracht uitgevoerd.
1.2.1 Project consult
De afdeling Project Consult is nog een relatief jonge afdeling. Project Consult adviseert en ondersteunt klanten met betrekking tot projectmanagement vraagstukken en realiseert de implementatie en uitvoering door de inzet van ervaren projectmanagers en projectleiders. Project Consult is voornamelijk actief op het gebied van complexe infrastructurele projecten die via een Publiek Private Samenwerking worden gerealiseerd of op innovatieve wijze worden aanbesteed. De kernactiviteiten zijn: Project Management Consultancy, Project- en Contractmanagement en Publiek Private Samenwerking.
1.2.2 Producten en markt
De opdrachtgevers van Project Consult moeten gevonden worden in de partijen, zowel publiek als privaat, die betrokken zijn bij de ontwikkeling, realisatie en instandhouding van infrastructuur. De mogelijke opdrachtgevers zijn:
- Ministerie van Verkeer en Waterstaat - Provincies
- Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners - Private partijen
De activiteiten waarmee Project Consult zich bezig kan houden voor de opdrachtgever, zijn:
- Organisatie
- Informatie/Communicatie - Scope
- Risico - Tijd - Geld
- Inkoop/Contractering - Kwaliteit
1.3 Aanleiding onderzoek
1.3.1 Inleiding
De innovatieve methode van contractvorming bij civieltechnische projecten staat nog in de kinderschoenen.
In Nederland is een eerste stap gezet in de richting van deze vorm van contractvorming door de uitbesteding van een aantal innovatieve contractvormen, waarbij meerdere fase van projecten worden uitbesteed. Deze manier van contractvorming houdt in dat de taken van engineering én uitvoering van een project uitgevoerd worden door de opdrachtnemer, oftewel de aannemer, in tegenstelling tot de traditionele manier van contracteren, waarbij de opdrachtnemer alleen zorgdraagt voor de uitvoering van projecten. Een stap verder is om ook de instandhouding c.q. het onderhoud van het project bij de opdrachtnemer neer te leggen. Er wordt dan ook wel gesproken over een D,C&M contract en omvat de volgende drie fasen; de Design-, Construct- en Maintainfase (ontwerp, bouw en instandhouding).
De uitvoering van een aantal projecten in Nederland gebeurt momenteel op basis van het Design&Construct contract. Dit is de eerste aanzet in de richting van D,C&M contracten. Doordat de opdrachtgever, veelal een (semi-)overheidsinstantie, bij de D&C projecten nog wel verantwoordelijk is voor de maintainfase, wil deze er zeker van zijn dat een product wordt geleverd die voldoet aan de door de opdrachtgever gestelde eisen. De opdrachtgever zal onder andere de eis stellen waaruit volgt dat hij een product vraagt die weinig onderhoud vergt waardoor de onderhoudskosten laag blijven. De opdrachtgever wil daarom weten of de opdrachtnemer een product maakt die aan de eisen voldoet en weinig onderhoud zal vergen. Hieromtrent worden er, door de opdrachtgever, nog regelmatig controles uitgevoerd op het uit te voeren werk om zeker te zijn van het uiteindelijke product. De controles zijn tijdintensief en daarmee kostenintensief. Een achterliggende gedachte van geïntegreerde contracten, waaronder D,C&M contracten, is om de kosten te optimaliseren. Als gevolg hiervan zou de opdrachtgever de inspanning zo veel mogelijk willen beperken, omdat de geleverde inspanning door de opdrachtgever vaak dubbel werk is en behoort deze taak niet toe aan een overheidsinstelling. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft namelijk als taak om ‘Nederland duurzaam te beschermen tegen water en te zorgen voor veilige verbindingen van internationale kwaliteit’ en niet ‘opdrachtnemers controleren’. De geleverde inspanning bij traditionele contracten bestaat onder andere uit het houden van vele controles en deze zijn vaak reeds uitgevoerd door de opdrachtnemer. Minimaliseren van controles zou bereikt kunnen worden door de opdrachtnemer ook te laten voorzien in het onderhoud gedurende een bepaalde periode, waardoor zij meer verantwoordelijkheid krijgt. Tevens kan het zo zijn dat de opdrachtnemer financieel afhankelijk wordt gesteld van de functionaliteit van het product in de gebruiksfase, waardoor de opdrachtgever meer zekerheid krijgt dat de opdrachtnemer zal zorgen voor de gevraagde functionaliteit van het product.
Echter, er bestaat over het principe van meer taken uit handen geven aan de opdrachtnemer nog veel onduidelijkheid met betrekking tot de mogelijkheden om de producten te toetsen aan de gestelde eisen en op basis van deze toetsen het gebruiksdoel van het product te beheersen. Dit beheersen zou mogelijk gemaakt kunnen worden door beheersmaatregelen te koppelen aan de functionele prestaties van het product.
Wanneer duidelijk wordt waarop en hoe getoetst kan worden met minimale inspanning door de opdrachtgever en met behoud van aansprakelijkheid bij de opdrachtnemer, komt men een stapje dichter bij het oplossen van de beheersingsproblematiek van het D,C&M contract. Doordat beheersing moet gaan plaatsvinden op de functionaliteit van het eindproduct, wordt ook wel gesproken worden van het functioneel beheersen van het eindproduct.
Om de verschuiving die waarneembaar is in de beheersing van de projecten, de verschillende contractvormen, duidelijker te maken, wordt in deze paragraaf een beeld geschetst van deze verschuiving. Deze verandering in contractvormen ligt aan de basis van het verdere onderzoek.
1.3.2 Van traditionele naar geïntegreerde contracten
Inleiding
Om een beeld te kunnen vormen van de verschuiving die plaats zal gaan vinden in de beheersing van de projecten, wordt hieronder allereerst een weergave gegeven van de contracten die tegenwoordig nog het meest tot stand komen, de traditionele contractvorm. Daarna volgt een beschrijving van de verschuiving die waarneembaar is in de beheersing van de contractvormen en vervolgens wordt een toekomstbeeld geschetst.
Traditionele contractvorm
Bij de traditionele manier van contractvorming in de civiele techniek sector wordt gebruik gemaakt van de Uniforme Administratieve Voorwaarden (UAV). De UAV 1989 gaan uit van een strikte scheiding van verantwoordelijkheden van de opdrachtgever als ontwerper en de opdrachtnemer als uitvoerder. Projecten worden ontworpen en gedetailleerd door de opdrachtgever of een ingenieursbureau. Op basis van besteksgegevens, bestaande uit tekeningen en een beschrijving van het project, kan een opdrachtnemer een prijs bepalen voor het project. De beschrijving van het project wordt gespecificeerd volgens de RAW- systematiek. RAW staat voor Rationalisatie en Automatisering in de Grond-, Water- en Wegenbouw.
Elke opdrachtnemer realiseert de biedingsprijs op basis van dezelfde gegevens en hetzelfde eindproduct, door toepassing van de RAW-systematiek, waardoor er een selectie kan worden gemaakt op basis van de laagste prijs. Het project zal dan in de regel ook worden gegund aan de opdrachtnemer met de laagste prijs, wanneer deze aan de overige gestelde eisen voldoet. De opdrachtnemer zal vervolgens het project uitvoeren op basis van het bestek. De opdrachtnemer hoeft dus niks te ontwerpen. Hij zal alleen moeten zorgen voor werktekeningen die aan de hand van de detailtekeningen (verstrekt door de opdrachtgever) kunnen worden gemaakt.
Alle onderdelen van het product zijn gespecificeerd. De opdrachtgever controleert tussentijds het product en de projectvoortgang. Hij houdt in de gaten of het product volgens specificaties wordt uitgevoerd en kan zonodig bijsturen. Hierdoor is het mogelijk vast te stellen wanneer een onderdeel gereed is en is inzichtelijk wat er betaald kan worden en of het project volgens de specificaties wordt uitgevoerd. In grote lijnen brengt dit geen grote problemen met zich mee. Wanneer er bepaalde onderdelen toch anders worden uitgevoerd, wordt dit meestal verrekend volgens vooraf afgesproken prijzen. Na afronding van het project is de opdrachtgever verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het product. De opdrachtgever wil daarom door middel van controles inzicht krijgen in de kwaliteit van het product. De taak van de opdrachtnemer beperkt zich dus tot de uitvoering van het product op basis van een bestek, waarin specifiek staat omschreven hoe een product moet worden uitgevoerd en wanneer deze gereed moet zijn.
Nadelen traditionele contractvorm
De taak van de opdrachtgever is bij de traditionele contractvorm zeer arbeidsintensief. Er worden veel controles uitgevoerd op het product tijdens de realisatie. Deze controles brengen hoge kosten met zich mee.
Door de intensieve controles wordt het idee geschetst dat er dubbel werk wordt verricht. De controles die door de opdrachtgever worden uitgevoerd, worden meestal ook door de opdrachtnemer uitgevoerd. Dit
‘dubbele werk’ is een belangrijk nadeel van traditioneel contracteren.
Een ander nadeel is dat de opdrachtnemer het project zo moet uitvoeren als is aangegeven in het bestek.
Wellicht is er een goedkopere methode mogelijk. Het project zal meestal niet volgens een andere methode, dan in het bestek staat omschreven, uitgevoerd worden. Met de komst van geïntegreerde contracten, kan dit wellicht worden gestimuleerd.
Nog een ander nadeel van deze contractvorm is dat voor elke fase weer een andere partij verantwoordelijk is, waardoor veel afstemming noodzakelijk is. Door integratie van verschillende fasen in één contract blijft de verantwoordelijkheid over een aantal fasen bij één partij. Hierdoor ontstaat een koppeling tussen de verschillende fasen waarvoor in de traditionele contractvorm de opdrachtgever verantwoordelijk is.
Faseverschuiving in de projectbeheersing
Bij de traditionele methode van aanbesteden van projecten aan opdrachtnemers, is het moment van contractvorming bijna het eind van de engineeringfase en eindigt waar de maintainfase begint. Bij de D&C projecten begint het contract in het beginstadium van de ontwerpfase, maar zal eveneens ophouden aan het begin van de maintainfase. Uiteindelijk is het de bedoeling dat deze fase ook bij het contract gaat horen en dat een groter deel van of de gehele ontwerpfase binnen het contract van de opdrachtnemer zal vallen. Om een duidelijker beeld te krijgen van de verschuiving in het beheersingsproces, zijn in tabel 1.1 de verschillende fasen van projectrealisatie weergegeven, waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen de verantwoordelijkheid bij opdrachtgever (OG) of opdrachtnemer (ON). Hierbij wordt onderscheid gemaakt in de verschillende contractvormen, de traditioneel veel toegepaste contractvorm, het Design&Construct contract (D&C) en het Design, Construct & Maintain contract (D,C&M).
Design Construct Maintain
Rolverdeling Soort
Contract
Initiatief Ontwerp Engineering Realisatie Onderhoud
Traditionele vorm OG OG OG ON OG
D&C contract OG OG/ ON ON ON OG
D,C&M contract OG (OG/) ON ON ON ON
Tabel 1.1 Taakverantwoordelijk voor de verschillende fasen bij de projectrealisatie
Bij geïntegreerde contractvorming worden werkzaamheden en verantwoordelijkheden van de opdrachtnemer uitgebreid ten opzichte van de traditionele contractvorm. Hierbij krijgen zij de taak te zorgdragen voor een ontwerp die voldoet aan functioneel gestelde eisen. De opdrachtnemer moet dan ook zelf zorgen voor alle benodigde tekeningen en berekeningen. Dit wordt de design-fase genoemd. Vervolgens kan de opdrachtnemer het project uitvoeren, de construct-fase. Nadat het product in gebruik is genomen, kan de opdrachtnemer ook nog aansprakelijkheid dragen voor functionaliteit van het gemaakte werk en verantwoordelijkheid zijn voor het bruikbaar/ functioneel blijven voor de duur van het contract. Deze duur kan gerelateerd worden aan de levensduur van een bepaald kritiek aspect in het ontwerp. De opdrachtnemer moet dus tevens zorgen voor de instandhouding, de maintain-fase. Het beheer behoort echter niet tot de werkzaamheden van de opdrachtnemer.
Hierboven zijn reeds termen genoemd die de geïntegreerde contractvorm aanduidt. Onder een geïntegreerd contract wordt volstaan dat meerdere achtereenvolgende fasen worden uitbesteed door de opdrachtgever.
Doordat deze contractvorm nog vrij nieuw is wordt ook wel gesproken van een innovatieve contractvorm. Deze innovatieve contractvorm heeft twee basisprincipes: meerdere fasen worden geïntegreerd uitbesteed aan de
opdrachtnemer én de opdrachtnemer wordt gemotiveerd om een innovatief product1 tot stand te brengen. Deze tweede is niet per definitie aanwezig, maar zal door de opdrachtnemer geïnitieerd moeten worden.
Toekomstbeeld geïntegreerd contract
Door steeds meer taken en verantwoordelijkheden bij de opdrachtnemer neer te leggen, verwacht de opdrachtgever (veelal Rijkswaterstaat) de totale kosten omlaag te brengen. Dit verwachten ze onder andere te bereiken door minder ‘dubbel werk’ uit te voeren, minder afstemmingsproblemen door verantwoordelijkheid van meer opeenvolgende fasen bij één partij neer te leggen en het stimuleren van innovatieve uitvoering van het project of een innovatief product, waardoor het project wellicht op een goedkopere manier geconstrueerd kan worden.
Het doel dat RWS met deze nieuwe contractvorm voor ogen heeft, kan als volgt omschreven worden: het verhogen en verbeteren van de prestaties van de eigen RWS organisatie (flexibilisering van de omzet, verhogen van de toegevoegde waarde en verbetering van de omzet per medewerker). Hierdoor dient voorzien te worden in:
maximale taakoverdracht naar de opdrachtnemer zonder dat de ministeriële verantwoordelijkheid van de opdrachtgever op enig moment in het geding komt of dat betalingen buiten de daarvoor geldende kaders van rechtmatigheid plaatsvinden.
De beheersfilosofie bij dit doel is: het verkrijgen en instandhouden van de gewenste functionaliteit van het door RWS gevraagde product, en het aantoonbaar maken en houden van deze functionaliteit met het oog op de rechtmatigheid van betalingen.
(Rapportage 2002)
In de beheersfilosofie van Rijkswaterstaat komt duidelijk naar voren wat de basis is waarbinnen het onderzoek moet plaatsvinden. Voor overheidsinstanties is het namelijk van cruciaal belang dat ze aantoonbaar kunnen maken dat zij hetgeen krijgen waarvoor betaalt wordt. Waarbij deze betalingen worden gekoppeld aan de verkregen functionaliteit en de instandhouding daarvan. Het is namelijk de bedoeling om de opdrachtnemer af te rekenen op de functionaliteit van het project in de gebruiksfase, zonder dat de ministeriële verantwoordelijkheid in het geding komt.
1 Innovatief tot stand te komen product, door gebruik van vernieuwende technieken, methoden, processen of producten.
2 Probleemdiagnose
2.1 Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk is het probleem beschreven in zeer algemene termen. Voor de diagnose van het probleem is het raadzaam om een aantal stappen te doorlopen en telkens terug te koppelen. De verschillende stappen zijn pluriform kijken, beoordelen, beschrijven en analyseren. (De Leeuw, 2000, p.307) De stappen zijn weergegeven in Figuur 2.1. Deze stappen zullen in de diagnose doorlopen worden, echter zal er niet een scheiding te vinden zijn, omdat beschrijven en beoordelen door elkaar lopen.
Figuur 2.1 Diagnosticeren (Bron: De Leeuw, 2000, p.307)
Om te waarborgen dat alle aspecten van het probleem meegenomen zijn, is het nodig om eerst naar alle aspecten rond de problematiek te kijken. Dit is mogelijk door de problematiek vanuit de verschillende functionele gebieden van de organisatie te bespreken. (De Leeuw, 2000, p.11) Hierbij wordt tevens ingegaan op de problemen in de opeenvolgende fasen van het project, van ontwerp tot gebruik. Vervolgens kan een beoordeling van de omschreven problematiek vanuit de verschillende gezichtspunten plaatsvinden, en wordt het probleem beschreven. Als laatste volgt een analyse met als doel om de probleemkluwen te vereenvoudigen en wordt beschreven wie de probleemhebber is.
2.2 Diagnose
Het probleem dat in dit onderzoek centraal staat is een probleem van een organisatie en met name van het management van deze organisatie, doordat het management het beleid bepaald. Het probleem wordt veroorzaakt door een verandering in beleid. Het management wil overgaan van traditionele contracten naar D,C&M contracten om effectiever werken mogelijk te maken.
Door te zorgen dat het probleem ook vanuit andere oogpunten wordt bekeken, zal een beeld ontstaan van het probleem zoals het binnen de gehele organisatie leeft. Het bekijken van het probleem vanuit de verschillende
Scherp managementprobleem Vage probleemkluwen
Pluriform kijken
Beoordelen
Beschrijven
Analyseren
functionele gebieden2 dient als hulpmiddel om de pluriformiteit te waarborgen. Tevens wordt in deze paragraaf kort ingegaan op de publieke verantwoordelijkheid.
2.2.1 Pluriform kijken
Productie & Logistiek
De productie van een civieltechnisch product wijkt af van de productie van een industrieel product. Het civieltechnische product wordt op projectbasis uitgevoerd en is uniek. Geen product is gelijk, ook al lijken twee producten in eerste instantie op elkaar. Doordat bijvoorbeeld de bodem in elk deel van Nederland verschillend is, zal de fundering voor elk project afwijkend zijn van een ander project. Dit kan tevens invloed hebben op het uiterlijk van een civieltechnisch product. De logistiek is hier evident aan de productie. Door de projectomgeving heeft het logistieke proces geen vaste structuur voor een project. Vaak zijn ad hoc oplossingen nodig met de bijbehorende materialen en materieel. De civieltechnische omgeving kenmerkt zich doordat tussentijds veel bijsturing nodig is. Hierdoor zijn veel planningswerkzaamheden nodig.
Vanuit het oogpunt dat civieltechnische projecten op projectbasis worden uitgevoerd en uniek zijn, kan niet worden gesteld dat ook in dit een probleem is bij de veranderende contractvorm. Het is echter wel van belang dat bij het onderzoek naar een geïntegreerde contractvorm meegenomen wordt dat producten tot stand komen binnen een projectomgeving en elk project verschillend zal zijn en zijn eigen problemen zal hebben.
Marketing
Vanuit de marketing zullen zo op het eerste gezicht geen grote problemen ontstaan. Net als bij de traditionele contracten dienen opdrachten verworven te worden door middel van aanbestedingen. Dit geld zowel voor het ingenieursbureau als de opdrachtnemer. Voor de opdrachtgever, bijvoorbeeld Rijkswaterstaat, betekent dit dat wederom een uitbesteding naar de markt toe plaatsvindt. De opdrachtgever moet een keuze maken of de taak als opdrachtgever wordt uitbesteed aan een andere partij, bijvoorbeeld een ingenieursbureau. Dit is echter niet nieuw. Daarnaast vindt een uitbesteding van het tot stand brengen van het project plaats aan een opdrachtnemer. Deze marketingactiviteit verandert enigszins, omdat de taak van de opdrachtnemer intensiever en daardoor ook duurder wordt. Hiermee dient de opdrachtgever rekening te houden. Het laten meedoen van bijvoorbeeld tien of vijftien marktpartijen (zoals bij de traditionele contracten normaal is) aan het gehele traject van aanbesteding is niet nuttig. De prijs wordt dan te hoog voor de markt, omdat de kans te klein is dat hij de opdracht krijgt.
Kwaliteit
De producten zullen worden gebruikt door burgers, deze moeten gebruik kunnen maken van een veilig en kwalitatief goed product. De overheid heeft namelijk als verplichting om zeker te stellen dat het product veilig is. Hierdoor zal de kwaliteit van een product gegarandeerd moeten kunnen worden, in verband met de publieke verantwoordelijkheid. Het uitgangspunt bij een D,C&M contract is om een goedkoper product tegen dezelfde kwaliteit of een kwalitatief beter product voor de traditionele kostprijs te verkrijgen. Het is niet de bedoeling om een kwalitatief minder product op de markt te brengen. Het probleem hierbij is dat dit natuurlijk wel moet worden aangetoond. Tevens kan hierbij de vraag worden gesteld hoe kwaliteit kan worden aangetoond en wat kwaliteit is.
Strategie
Uit het verslag van de Raad van Bestuur van DHV blijkt dat een strategische ontwikkeling in de richting van Design en Construct contracten, soms gecombineerd met Operate en Finance, reeds is ingezet. Deze vormen spelen een belangrijke rol in de verdere ontwikkeling in het publiek-private spectrum. Dit resulteert in een
2 Opdeling naar functioneel gebieden is het opdelen in taakafdelingen binnen een organisatie. (De Leeuw, 2000, p.11)
verschuiving van activiteiten. De verschuiving heeft ook consequenties voor de allianties die de groep aangaat.
Partners moeten elkaar geografisch aanvullen en elkaar versterken in de kennis en ervaring die nodig is om DBOFT-contracten3 aan te gaan. De toekomstige groei zal waarschijnlijk voornamelijk worden gevonden in de nieuwe contractvormen. (Jaarverslag DHV 2001, p.9)
Hieruit blijkt dat een oplossing van de problematiek geen strategische verandering vraagt. De strategie van DHV vraagt juist om deze verandering. Problemen met betrekking tot de strategie zullen zich hier dus niet voordoen.
Organisatie
Door een verandering in contractvormen zal een verandering van de organisatie nodig zijn. De verandering zal vooral gaan zitten in een andere beheersing van de projecten. De verandering die zal moeten plaatsvinden is die van de organisatie van de productbeheersing op basis van zeer gespecificeerde bestekken en veel toezicht op de opdrachtnemer naar het beheersen van product op basis van functionele eisen met veel minder controles. Hieronder zal daarom ingegaan worden op de beheersing op basis van functionele eisen.
Beheersen op basis functionele eisen –De beheersing bij geïntegreerde contracten moet gaan plaatsvinden op basis van het voldoen aan de functionele eisen. Dit betekent een aantal veranderingen in de beheersing van de projecten door zowel opdrachtgever als -nemer. De opdrachtgever zou geen inhoudelijke kennis van het product (de samenstelling) en het proces (van de productie) meer mogen hebben. Wanneer dit wel het geval zou zijn, zal deze aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de uiteindelijke functionele prestatie van het product. Wanneer de opdrachtgever namelijk kennis over het product bezit, zou deze kunnen controleren of iets juist is. Bij het niet constateren van een fout kan de opdrachtgever daardoor eveneens aansprakelijk worden voor de kosten die de fout met zich meebrengt. De organisatie moet dus veranderen om beheersing van het eindproduct mogelijk te maken.
Het niet meer verantwoordelijk zijn van de opdrachtgever voor de fouten in het ontwerp en gedurende de bouw (door de opdrachtnemer) en de afstemming tussen twee verschillende fasen is een basisprincipe die aan het idee van de innovatieve contractvorm ten grondslag ligt. Het is daarom van belang dat de opdrachtgever afstand houdt tot de technische inhoud. De opdrachtgever mag daarom het product, indien nodig, alleen beoordelen op basis van het voldoen aan de functioneel gestelde specificaties. Hierdoor kan inzicht worden verkregen in de voortgang van het proces, waaraan eventueel betalingen kunnen worden gekoppeld. De controles zijn veelal vastgelegd in procedures. Een verandering van de controles brengt een verandering van procedures in de organisatie met zich mee.
Het feit dat alleen nog mag worden gecontroleerd op functionele specificaties ligt toch vrij gecompliceerd door de publieke verantwoordelijkheid. Hierbij reist de vraag hoeveel de opdrachtgever wil/moet weten van een product om zeker te zijn dat het product veilig gebruikt kan worden.
Als voorbeeld kan hier worden gegeven een betonnen brugdek. Bij D,C&M contracten zal omschreven worden dat er een mogelijkheid (bijvoorbeeld een brug) gecreëerd dient te worden om over een rivier te komen. De brug dient daarbij de functie om een x aantal voertuigen te kunnen verwerken binnen een bepaalde tijd. Hieruit kan de opdrachtnemer afleiden hoe sterk de brug moet worden en hoe breed en lang deze zal moeten worden. Bij traditionele contracten werd de sterkte van het beton, hoeveelheid wapening en afmetingen voorgeschreven. In de traditionele methode werd door de opdrachtgever onder andere de hoeveelheid wapening gecontroleerd voordat er beton werd gestort. Hierdoor had de opdrachtgever een bepaalde zekerheid over de kwaliteit en de veiligheid van een product. Daarnaast wist de opdrachtgever precies waarvoor betaald werd. Bij de D,C&M contracten moet worden bepaald welke informatie de opdrachtgever nodig heeft om de kwaliteit en de veiligheid van het product te kunnen garanderen. Kan hier
3 DBOFT staat voor Design, Build, Operate, Finance en Transfer.
werkelijk volstaan worden met de toetsing van het product op functionaliteit vóór c.q. in de gebruiksfase? In elk geval wordt hier een verandering in de organisatie van onder andere de controles vereist.
Personeel
Vanuit het personeel bekeken moet een verandering plaats gaan vinden in de werkzaamheden als gevolg van verandering van het werk. Er zullen andere contracten opgesteld moeten worden waarmee wordt gewerkt.
Ook moeten andere controles gaan plaatsvinden van het product, waardoor andere taken ontstaan. Tevens zullen andere procedures gehanteerd moeten worden. Dit zal nogal wat problemen met zich meebrengen. Er zal een omschakeling in taken plaats moeten gaan vinden, waarbij de taken veranderen van toezicht en controleren naar een nog nader te omschrijven taak die minder intensief moet worden. Door deze verandering wordt een cultuuromslag verlangd die voor problemen kan gaan zorgen.
Minder inspanning door de opdrachtgever is een vereiste bij de nieuwe contractvormen. De inspanning die door de opdrachtgever geleverd wordt, is gerelateerd aan de zekerheid die de opdrachtgever wil hebben over de kwaliteit het product en misschien ook wel op de aansprakelijk die de opdrachtgever naar zich kan toetrekken (en niet wil hebben). De inspanning die de opdrachtgever levert, is vooral gericht op het vergaren van informatie over de functionaliteit van het product. In het functionele gebied ‘informatie’ wordt hier uitgebreid bij stil gestaan.
Financieel
Een uitgangspunt van het geïntegreerde contract is om de gehele projectkosten omlaag te brengen. Het product moet onder andere goedkoper worden door minder inspanning vanuit de opdrachtgever en/of een goedkopere oplossing voor het probleem van de opdrachtgever, zoals bijvoorbeeld een innovatieve manier van bouwen. Minder inspanning kan behaald worden door het niet meer dubbel uitvoeren van controles en/of het niet meer hoeven coördineren van de afstemming tussen de verschillende fasen. De opeenvolgende fasen blijven in één hand, waardoor minder coördinatiekosten ontstaan.
Een ander probleem is de rechtmatigheid van betalingen, dit is bij de overheid zeer belangrijk. Er wordt tenslotte geld van de belastingbetaler uitgegeven. Hierbij is het van belang dat de administratie correct is en dat van alle betalingen de rechtmatigheid aangetoond wordt. Een probleem gerelateerd aan de rechtmatigheid van betalingen is de manier van financiering van het project. Het uitgangspunt bij D,C&M contracten is om de opdrachtnemer niet verantwoordelijk te stellen voor de financiering, echter zal er wel een bepaalde betalingsmethode moeten komen waardoor de opdrachtnemer gestimuleerd wordt om een kwalitatief goed product te leveren, die zich in de gebruiksfase zal gaan bewijzen.
Hieronder zal het één en ander nog worden toegelicht vanuit het oogpunt van de rechtmatigheid van betalingen en de reductie van de totale projectkosten.
Rechtmatigheid van betalingen – Zoals al eerder aangegeven, is het van belang dat er een product wordt geleverd door de opdrachtnemer die voldoet aan de functionele eisen tegen zo laag mogelijke kosten. Het principe van het D,C&M contract is dat de betalingen zullen plaatsvinden op basis van de functionaliteit in de gebruiksfase.
Hierdoor moet de opdrachtnemer in principe een grote investering doen voor de duur van de bouw van het project. De investering moet in de gebruiksfase worden terugverdiend.
Alles laten financieren door de opdrachtnemer is waarschijnlijk niet het goedkoopst. Er moet een optimalisatie worden gevonden in het betalingsverkeer. Hierbij moet rekening worden gehouden met aspecten als: worden er voorschotten gegeven in de bouw- en ontwerpfase, wanneer worden eventueel voorschotten gegeven, welk percentage wordt dan als borg gehouden. De financiering of de betalingen moeten zodanig worden geregeld, dat een opdrachtnemer tijdens de bouw niet in financiële problemen komt door het project.
Dit kan met zich meebrengen dat het eindproduct niet op tijd beschikbaar is.
Om betalingen naar de opdrachtnemer te rechtvaardigen moet eerst worden vastgesteld dat het product voldoet aan de gestelde functionele eisen. Wellicht kan dit bij de ingebruikname worden vastgesteld, zonder
dat er in de uitvoeringsfase controles zijn uitgevoerd. De betalingen moeten vervolgens worden gekoppeld aan de gestelde functionele eisen.
Door de rechtmatigheid van betalingen moeten tijdens de gebruiksfase controles worden uitgevoerd en de inspanningen van de opdrachtgever (RWS zelf of een gedelegeerd opdrachtgever) dienen zo laag mogelijk te worden gehouden. Hierdoor zal er een evenwicht moet worden gevonden in de inspanningskosten van het aantoonbaar maken van de rechtmatigheid van betalingen en de daaraan gekoppelde betalingswijze. Hierbij blijft het dus gaan om het aantonen van de functionaliteit van het product.
De opdrachtgever wil graag een product krijgen die zo optimaal mogelijk kan worden gebruikt. Hierdoor is een financiële stimulans nodig die ervoor zal zorgen dat er een product wordt geleverd dat weinig onderhoud nodig heeft. Er moet wel aandacht besteed worden aan de mogelijkheid, dat de opdrachtnemer hierdoor de herstelwerkzaamheden zo lang mogelijk uitstelt i.v.m. de betalingen op basis van de beschikbaarheid van het product. Dit moet worden voorkomen door bijvoorbeeld een vrij hoog kwaliteitsniveau te vragen.
Aan het eind van de contractfase zal het product nog een restwaarde hebben. De opdrachtnemer kan er voor kiezen om alles zo minimaal mogelijk te construeren, zodat er vrijwel geen restwaarde meer over is. Dit is misschien niet het uitgangspunt van de opdrachtgever. Dit moet overwogen worden en meegenomen worden in het contract. Er zullen dus eisen worden gesteld aan de functionaliteit van het product aan het eind van de onderhoudsperiode. Wanneer het product hieraan voldoet, zal bijvoorbeeld de opdrachtnemer nog een geldbedrag opstrijken die hem in het vooruitzicht was gesteld.
Reduceren totale projectkosten – Het reduceren van de totale projectkosten kan met name behaald worden op de punten van een goedkopere uitvoering van het product met behoud van vereiste kwaliteit (zie ook het puntje
‘kwaliteit’) en minder inspanning door de opdrachtgever. Op het goedkoper uitvoeren van een project door bijvoorbeeld een innovatieve oplossing heeft de opdrachtgever in principe weinig invloed. De enige invloed die de opdrachtgever hierop kan uitvoeren, is dat een opdrachtnemer die een goedkope oplossing heeft eerder het project gegund zal krijgen en dit moet dan ook de motivatie zijn voor de opdrachtnemer.
Een kostenreductie waar de opdrachtgever wel invloed heeft, zijn de transactiekosten. Door twee of drie opeenvolgende fasen uit handen te geven, zijn minder coördinatieactiviteiten nodig door de opdrachtgever.
De grootte van de inspanningsreductie van de opdrachtgever op de totale kosten, is niet duidelijk. De coördinatie zal nu door de opdrachtnemer gedaan worden, waardoor deze de kosten maakt en dus wel ten laste komen van de totale projectkosten. Waarschijnlijk zal met name reductie zitten in het feit dat gegevens niet hoeven worden overgedragen tussen de verschillende partijen en de opdrachtgever niet verantwoordelijk is voor de coördinatie tussen de fasen.
Informatie
De informatie zal veranderen, omdat er andere eisen worden gesteld aan de informatie. Hierdoor zal de informatie van zowel de opdrachtnemer als van binnen de eigen organisatie veranderen. De ‘nieuwe’
informatie moet duidelijk maken wat de toestand van het product is. Dit kan zowel tijdens het ontwerp, tijdens de bouw als in de gebruiksfase zijn. Doordat in de traditionele bouwcontracten alleen de bouw wordt uitbesteed, komt alleen in die fase de informatie waaruit bleek of het product op de juiste manier en met de goede materialen tot stand zou komen binnen de vooraf gestelde tijd.
Een belangrijk probleem dat kan ontstaan bij de informatievoorziening is dat de opdrachtgever een bepaalde mate van aansprakelijkheid kan verkrijgen, wanneer hij technische inhoudelijke informatie heeft over de toestand van het product. Deze aansprakelijkheid wil de opdrachtgever niet, omdat hij deze bij de opdrachtnemer heeft neergelegd en deze daarvoor zijn prijs berekent. Er zal dus rekening gehouden moeten worden met de aansprakelijkheid die de opdrachtgever kan krijgen bij het verkrijgen van meer informatie.
Een koppeling van de informatie aan de financiële aspecten zal veranderen ten opzichte van de huidige contracten. Het is nog niet bekend welke gegevens nodig zijn om een goed beeld te krijgen van het ontwerp en de toestand van het product, zowel tijdens de bouw als tijdens het gebruik. Belangrijk is het dus om te weten welke informatie verkregen kan worden waaraan financiële consequenties voor de opdrachtnemer kunnen worden gekoppeld, zonder dat de opdrachtgever aansprakelijk kan worden gesteld.
Publieke verantwoordelijkheid
De uitvoering van civiele werken valt in de meeste gevallen onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat. De ambtenaren werkzaam bij Verkeer en Waterstaat zijn ondergeschikt aan de Minister. Hierdoor heeft de minister de mogelijkheid greep te houden op de ambtelijke dienst. De minister is verantwoordelijk voor het verloop van de projecten; de integriteit bij het totstandkomen van de aanbesteding en de uitvoering, het budget en de kwaliteit van het project.
(Indirect) onder de minister is een projectteam verantwoordelijk voor de uitvoering van deze aspecten. De projectorganisatie moet zorgen voor een correct verloop van het project. Het handelen van de projectorganisatie geschiedt daardoor uit oogpunt van de ministeriële verantwoordelijkheid. Betalingen kunnen pas geschieden wanneer is aangetoond dat is verkregen waarvoor betaald wordt. Bovendien dient bij de uitvoering van een project veilig gewerkt te worden en dient het geen gevaren op te leveren voor de burgers. Wanneer het project gereed is, dient de kwaliteit gegarandeerd te kunnen worden, zodat de gebruikers veilig hiervan gebruik kunnen maken. Bij het in gebreke blijven van een van deze aspecten wordt de minister hierop aangesproken. Dit wordt onderbouwd door Elzinga (1994), die zegt dat een minister primair wordt aangesproken op zijn departementale verantwoordelijkheid. Dit geeft de ministeriële verantwoordelijkheid aan, waaruit het belang van het aantoonbaar maken van de rechtmatigheid van betalingen, en de kwaliteit van het product voortvloeit. In het geval van risicoaansprakelijkheid ligt dit anders.
Hierbij wordt dan wel de handeling of gebeurtenis aan een bepaalde persoon toegerekend, maar deze zal niet rechtstreeks aan de persoon van de minister worden toegerekend. De politieke ministeriële verantwoordelijkheid voor ondergeschikten is een risicoaansprakelijkheid. Deze aansprakelijkheid is gekoppeld aan het ambt, niet aan de persoon van de minister. Deze risicoaansprakelijkheid is echter niet onomstreden, zowel de politiek als de wetenschap zet vraagtekens bij deze niet wettelijk bepaalde verantwoordelijkheid van ministers. (Elzinga, 1994)
2.2.2 Probleemhebbers-analyse
De probleemhebbers-analyse moet resulteren in een helder antwoord op de vraag: Wie heeft welke problemen met het functioneren van welke (deel)systemen van de organisatie. Hiervoor is eerst een model van het primaire proces van de organisatie opgesteld. De Leeuw omschrijft dit primaire proces als: het doelgerichte systeem van activiteiten dat het kenmerkende transformatie- en transactieproces waaraan die organisatie (dan wel een deelsysteem) haar bestaan en bestaansreden ontleent, legitimeert en realiseert, ongeacht het optreden van verstoringen en afgezien van al wat nodig is om het geheel in stand te houden. De activiteiten gericht op het instandhouden worden onderhoudende activiteiten genoemd. (De Leeuw, 2000).
Op basis van de kerndefinitie van Checkland and Scholes (KATZOE) kan het primaire proces worden benoemd. Volgens deze kerndefinitie luidt de omschrijving van het systeem van DHV M&I of een opdrachtgever als volgt: een systeem waarin de medewerkers (A) ten behoeve van de gebruikers (K) producten laten maken (T) die voor de opdrachtgevers als eigenaar (E) een voor de burger optimaal functionerend product genereren (Z) met inachtneming van de verplichtingen die de overheid heeft ten aanzien van de burgers(O).
De Leeuw heeft een basismodel ontwikkeld van het primaire proces waaraan de transactiecomponent is toegevoegd (De Leeuw, 2000, p.367). Het primaire proces dat plaatsvindt bij toepassing van geïntegreerde contracten kan weergegeven worden volgens figuur 2.2.
Figuur 2.2 Primair proces organisatie (Bron: De Leeuw, 2000, p.367)
De probleemhebber is bij dit probleem de initiatiefnemer van een project, dit is meestal de opdrachtgever. De opdrachtgever krijgt echter vaak signalen van gebruikers die een verbetering of vernieuwing van een traject of product willen. De opdrachtgever besteedt vaak het project uit aan verschillende partijen en zal graag een oplossing willen voor de problematiek rond geïntegreerde contracten. De opdrachtgever is bij dit soort contracten vaak een (semi-)overheidsinstantie, veelal Rijkswaterstaat, maar het kan evengoed een private partij zijn. Doordat DHV M&I onderzoek verricht voor en aanbevelingen geeft richting de opdrachtgever, kan DHV M&I, namens de opdrachtgever hier gezien worden als probleemhebber.
Van DHV M&I wordt verlangd een oplossing voor het probleem aan te dragen. In dit onderzoek wordt geprobeerd voor DHV M&I een (deel van de) oplossing voor het probleem aandragen. Dit probleem is dus niet primair van DHV M&I, maar behoort toe aan een opdrachtgever van DHV. Doordat DHV M&I hier beschouwd als gedelegeerd probleemhebber, maakt het in principe voor dit onderzoek weinig verschil wie als probleemhebber wordt geschouwd. Het verschil is dat bij dit onderzoek met name gebruik wordt gemaakt van kennis die aanwezig is bij DHV M&I over de opdrachtgever en niet van directe informatie van de opdrachtgever.
De problemen met het functioneren die zij hebben is dat bij toepassing van geïntegreerde contracten de opdrachtgever niet weet hoe de opdrachtnemer kan worden gestuurd en niet weet hoe zekerheid kan worden verkregen over de deugdelijkheid van het product. Hiervoor is informatie nodig, waarin nog geen inzicht is.
Het deelsysteem van de organisatie waarop de problematiek van toepassing is, is de informatievoorziening met optioneel de stuurmaatregelen ten behoeve van de beheersing van het eindproduct (aspectsysteem) bij toepassing van geïntegreerde contracten (subsysteem).
2.2.3 Probleemkluwen
Het beoordelen van het probleem wordt gedaan aan de hand van een model van de probleemkluwen. Hierin worden oorzaak en gevolg aan elkaar gekoppeld. Het figuur is opgenomen in bijlage A en dient van onder naar boven te worden gelezen. De probleemkluwen is opgesteld aan de hand van paragraag 2.2.1.
Uit de probleemkluwen blijkt dat andere informatie nodig is om te voldoen aan de informatiebehoefte om te kunnen oordelen over de kwaliteit van het (nog te maken) product en de procesvoortgang of het te volgen
Product
Grondstof
Opdrachtgever
Gebruikers Transformatie
Opdrachtnemer
Belastingen
Opdracht
Factuur Betalen
Informatie Betaling
Behoefte Kas
Boete
Systeemgrens
proces. De informatie moet de basis geven voor motivatiemiddelen en betalingen die gekoppeld zullen worden aan deze informatie. Als gevolg hiervan dienen de rollen van zowel opdrachtnemer als opdrachtgever op het gebied van de informatievoorziening te veranderen waardoor andere informatie kan vrijkomen uit het project.
De informatievraag en het aanbod zullen op elkaar moeten aansluiten om te voldoen aan de verschillende problemen die genoemd worden in de probleemkluwen. Hierdoor kan de informatievoorziening gezien worden als het hoofdprobleem. Wanneer dit probleem opgelost is, kunnen de onderliggende problemen beter worden opgelost. Het is daarom verstandig om te beginnen met het informatievoorzienings-probleem, alvorens de hoofddoelstelling - hoe tot een goedkoper product te komen - kan worden oplossen.
Vereenvoudigen Probleemkluwen
Volgens De Leeuw (2000) dient de probleemkluwen zo veel mogelijk te worden vereenvoudigen. Door de aard van de problematiek hier te benoemen wordt de hoofdrichting van de oplossing bepaald. Uit de probleemkluwen komt voort dat een goedkoper product kan worden behaald wanneer het mogelijk is om aan een andere informatiebehoefte te voldoen. De verkregen informatie moet duidelijkheid geven over de eigenschappen van het ontworpen product, waardoor het voor de opdrachtgever duidelijk kan worden welk eindproduct wordt verkregen. Daarnaast wil de opdrachtgever informatie hebben over de functionaliteit van het product in de gebruiksfase, waardoor de opdrachtgever de mogelijkheid heeft om de opdrachtnemer te sturen om een optimaal gebruik te stimuleren. Tevens heeft de opdrachtgever informatie nodig over de voortgang en het product, waardoor de kwaliteit van het product kan worden gegarandeerd. Al deze informatie moet verkregen worden onder de randvoorwaarde dat risico’s en verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer blijven. Dit onderdeel van de probleemkluwen is nogmaals weergegeven in figuur 2.3, waarbij de opdrachtgever de probleemeigenaar is.
Figuur 2.3 Vereenvoudigde probleemkluwen
2.2.4 Conceptueel model
De problemen die worden genoemd in de probleemkluwen kunnen worden opgedeeld in functionele en instrumentele oordelen (problemen). Het ‘eindoordeel’ in de probleemkluwen is het ontbreken van een adequate informatievoorziening, dit is een instrumenteel oordeel. Deze oordelen houden een verwijzing in naar wat moet veranderen. Wanneer dit probleem niet wordt getransformeerd naar een functioneel probleem wordt op voorhand (een deel van) de ontwerpruimte weggegeven. (De Leeuw, 1996)
Figuur 2.4 Conceptueel model
Informatie mag niet risico-overdracht
veroorzaken
OG heeft info nodig over de voortgang en het
product OG wil info hebben over
functionaliteit van het product in gebruiksfase OG heeft info nodig
over de eigenschappen van ontworpen product
Informatiebehoefte van OG verandert Informatieaanbod moet
veranderen
Ontbreken informatievoorziening t.b.v.
controle gevraagde functionaliteit Prestatie v/h product kan niet
gecontroleerd worden Gevraagde productprestaties kunnen
niet worden aangetoond Beheersing van het eindproduct door
de opdrachtgever is niet mogelijk
