Rijksuniversiteit Groningen

A ANBESTEDEN VAN STRATEGISCHE SAMENWERKING

E EN VERKENNING NAAR SAMENWERKINGSRELATIES TUSSEN PUBLIEKE EN PRIVATE PARTIJEN BINNEN DE ICT - SECTOR

H.J.R. Kingma

Faculteit Bedrijfskunde

Rijksuniversiteit Groningen

22 september 2005

1

A ANBESTEDEN VAN STRATEGISCHE SAMENWERKING

E EN VERKENNING NAAR SAMENWERKINGSRELATIES TUSSEN PUBLIEKE EN PRIVATE PARTIJEN BINNEN DE ICT - SECTOR

Afstudeerscriptie H.J.R. Kingma 1083449 22 september 2005

Faculteit Bedrijfskunde Rijksuniversiteit Groningen Vakgroep Business Development

Eerste begeleider: dr. P.C. Muller Tweede begeleider: drs. J. Waalkens

In deze scriptie is de afstudeerorganisatie geanonimiseerd.

2

Voorwoord

Voor u ligt het verslag van het onderzoek ter afronding van de studie bedrijfskunde, afstudeerrichting Business Development, aan de Rijksuniversiteit Groningen. Tijdens een stage van negen maanden heb ik onderzoek gedaan naar samenwerkingsverbanden tussen overheden en private partijen. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een vooronderzoek en overig onderzoeksmateriaal. Aan de hand hiervan heb ik mijn scriptie geschreven.

De afstudeerorganisatie waar het onderzoek is uitgevoerd is in dit verslag geanonimiseerd.

Delen tekst waar de organisatie inhoudelijk is beschreven is uit deze scriptie verwijderd.

Waar nodig is de naam van de afstudeerorganisatie, of een afdeling ervan, veranderd in ‘X’.

Tijdens mijn onderzoek ben ik van een aantal mensen afhankelijk geweest. Ik wil mijn eerste begeleider dr. Peter Muller bedanken voor de gesprekken waarin hij mij heeft laten inzien dat ik op zoek moest gaan naar de vraag achter de vraag. Daarnaast bedank ik mijn tweede begeleider drs. Jan Waalkens die mij in een beginstadium op de goede weg heeft geholpen en mijn begeleider binnen de afstudeerorganisatie, die de stage mogelijk maakte en mij heeft geholpen bij de opzet van het vooronderzoek.

Hylke Kingma

Amsterdam, oktober 2005

3

Management samenvatting

Afstudeerorganisatie

X heeft er in het verleden voor gekozen zich minder op de overheidsmarkt te richten. ICT in de publieke sector werd meer en meer decentraal opgezet en paste niet meer binnen de strategie van X. Nu is er echter de ontwikkeling binnen de overheid om ICT-systemen te bundelen en naast elkaar werkende systemen te consolideren. Daarnaast is er de trend dat overheidsuitgaven op het gebied van ICT steeds groter worden. Deze twee ontwikkelingen betekenen dat er in Nederland steeds grotere overheidscontracten op de markt worden aangeboden. Voor X betekent dit dat de overheidsmarkt weer aantrekkelijk wordt en aansluit op haar strategie.

De organisatie heeft echter in vergelijking met andere spelers een achterstand opgelopen.

De concurrenten die nu in deze markt een groter aandeel hebben dan X, hebben in het verleden veel zaken gedaan in de publieke sector. Zij hebben een goed netwerk opgebouwd en spreken de taal. Zij weten wat de overheid wil en wat de overheid verwacht van een offerte. X heeft ten opzichte van haar concurrentie een gebrekkige aansluiting tot de overheidsmarkt.

Nederlandse overheidsmarkt

De overheid is erg goed in het formuleren van wensen en doelstellingen op het gebied van ICT. Dit blijkt uit de vele rapporten en nota’s die de afgelopen jaren zijn uitgebracht. Ondanks het feit dat de overheid ICT blijkbaar hoog op de agenda heeft staan verloopt de uitvoering daarvan niet goed. Er wordt gesteld dat de overheid door de inzet van ICT efficiënter, effectiever en klantgerichter zal opereren. Maar bij de uitvoering van de projecten worden risico’s te weinig onderzocht en mist er een centrale regie bij de uitvoering van het beleid.

Tevens ontbreekt er een kennisstructuur waarvan overheidsorganisaties kunnen leren bij de opzet van dergelijke projecten.

Veel projecten worden gestart maar mislukken na verloop van tijd of worden zeer omvangrijk en daarmee onuitvoerbaar. De ICT doelstelling, waarin wordt gesteld dat Nederland de mogelijkheden van ICT beter benut, opdat meer economisch en maatschappelijk rendement uit ICT wordt gehaald, komt hiermee in gevaar.

Voor dit onderzoek is een vooronderzoek uitgevoerd waarbij diverse redenen naar voren zijn

gekomen waarom ICT-projecten in Nederland vaak mislukken en waarom niet zeker is dat dit

in de toekomst veel beter zal gaan.

4

Probleemstelling

Hierboven wordt zowel het probleem van X, als het probleem van de Nederlandse overheid beschreven. De beide problemen vormen de aanleiding voor het opstellen van de volgende vraagstelling:

“Welke vormen van samenwerking bieden oplossingen voor de problemen omtrent ICT- projecten binnen de publieke sector en hoe kan X de kennis omtrent deze vormen, gebruiken om een betere aansluiting met deze sector te krijgen teneinde haar marktaandeel in de publieke sector te vergroten?”

De onderzoeksvraag wordt met behulp van bovenstaand conceptueel model beantwoord. De kenmerken en de voorwaarden voor een effectieve samenwerking tussen publieke en private partijen worden bepaald waarna een strategische samenwerking wordt beschreven waarmee de overheid haar ICT-projecten beter kan oppakken en waarmee X haar propositie richting de Nederlandse overheid kan versterken, teneinde haar marktaandeel te vergroten.

Kenmerken

Er zijn een aantal gezamenlijke kenmerken en instrumenten die voorkomen in alle vormen van PPS. Dit zijn de strategische architectuur, het delen van risico’s, de te hanteren financiële instrumenten en het gebruik van de kennis en kunde uit de private sector.

Strategische architectuur

Per project moet worden gekeken wat de meest geschikte samenwerkingsvorm is en welke afspraken daaraan ten moeten grondslag liggen. In elke fase van het project moet een evenwicht worden gevonden tussen de mate van overheidssturing en inhoudelijke betrokkenheid van de markt.

Publieke Sector

Private Sector

Voorwaarden samenwerking

Kenmerken samenwerking Strategische samenwerking

Problemen Problemen

Theoretisch kader en omgevingsfactoren

Figuur 1: Conceptueel model

5

Gedeeld risico

Private partijen zijn beter in het signaleren en beheersen van risico’s. Dit betekent niet dat zij de risico’s zonder meer zullen dragen. Wanneer een marktpartij een risico neemt zal hij proberen deze zo veel mogelijk te beperken. Dit risico zal wel worden meegenomen in de totale kosten van het project.

Financiële instrumenten

Financiële afspraken dienen te worden toegesneden op de aard en omvang van het project.

De overheid beschikt over een aantal financiële instrumenten om dit vorm te geven. Bij de keuze voor het meest geschikte financiële instrument zal niet alleen worden gekeken naar de mogelijkheid voor de overheid om financieel te delen in het projectresultaat, maar ook naar de consequenties van de ingezette instrumenten voor de gewenste taak- en risicoverdeling en voor de inbreng van andere partijen.

De volgende financiële instrumenten kunnen worden onderscheiden:

• Beschikbaarheidsvergoeding

• Gebruiksvergoeding

• Benefit sharing

• Garanties

• Leningen

Kennis en kunde

Een zeer belangrijk kenmerk van een publiek private samenwerking is dat de overheid veel ruimte geeft aan de private sector om met innovatieve ideeën te komen bij het ontwerpen van het gewenste product of dienst.

Voorwaarden

PPS projecten worden in Nederland nog niet ten volle benut. De hieronder beschreven voorwaarden dienen in acht te worden genomen bij de ontwikkeling en uitvoering van het samenwerkingsconcept.

Output-gericht werken

De overheid moet niet alle details van het project vooraf vastleggen, maar ruimte overlaten voor de innovatieve inbreng van het bedrijfsleven.

Brede Scope

Niet alleen bij het vaststellen van de productspecificaties moet ruimte worden geboden voor

een eigen inbreng van de markt, ook bij de afbakening van het project – de scope – moet de

publieke organisatie de grenzen niet te strak vaststellen.

6

Wederzijds belang

Omdat de samenwerkingsrelaties zijn gebaseerd op onderlinge afhankelijkheden dienen de belangen van beide partijen goed op elkaar afgestemd te worden.

Democratische controle

Kabinet en Parlement zullen bij een investeringsbeslissing altijd op basis van een integrale belangenafweging tot een besluit komen. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden die Kabinet, Parlement en inspraakgerechtigden hebben, vormen het uitgangspunt voor het aangaan van Publiek Private Samenwerking. Democratische controle is een essentieel onderdeel van het publieke domein en is dus ook volledig van toepassing op PPS-projecten.

Politiek gevoelige projecten zijn mede hierdoor minder geschikt voor PPS.

Evenwichtige verdeling

Overheid en markt hebben verschillende doelstellingen en verantwoordelijkheden. De markt twijfelt soms aan de betrouwbaarheid van de overheid als zakelijk partner. Andersom is de overheid voorzichtig als het gaat om PPS-relaties, omdat zij altijd aangesproken kan worden op haar publieke verantwoordelijkheid. Een evenwichtige verdeling van taken en risico’s moet garanderen dat bij PPS zorgvuldig wordt omgegaan met de algemene middelen. De overheid dient altijd de publieke zaak.

Strategische samenwerking

De overheid dient strategische samenwerkingsverbanden aan te gaan met het bedrijfsleven om ervoor te zorgen dat deze verbanden effectief kunnen opereren. Publiek private

samenwerking is zo’n vorm van strategische samenwerking. Door toepassing van de principes van PPS kunnen de projecten leiden tot een betere prijs-kwaliteit verhouding. Wel zal voor elk project apart bekeken moeten worden of PPS inderdaad tot de beoogde meerwaarde leidt alvorens een PPS-contract aan te gaan.

Door gebruik te maken van de prikkelstructuren binnen het bedrijfsleven zullen projecten ook vaker tijdig en zonder kostenoverschrijding worden gerealiseerd. Naast de eerder genoemde voordelen in termen van een betere prijs-kwaliteitsverhouding biedt PPS nog een aantal andere voordelen ten opzichte van de traditionele manier van aanbesteding. Dit zijn:

• Budgettaire inpassing. Omdat bij PPS de overheid de betaling niet meer in een keer vooraf doet, maar deze spreidt over de looptijd van het contract, heeft PPS het effect dat bij de realisering van de investering aanvankelijk minder beslag wordt gelegd op de overheidsmiddelen. Dit kan aantrekkelijk zijn indien er budgettaire tekorten zijn om de voorgenomen investeringen te realiseren, projecten kunnen in deze situatie eerder gestart worden. Dit is echter niet het doel van PPS: PPS zou dan ook alleen moeten worden toegepast indien dit leidt tot een betere prijs-kwaliteitsverhouding.

• Doorzichtelijk van het proces. Eventuele budgetoverschrijdingen komen bij PPS in een eerder stadium aan het licht, nog voor gunning van het werk, zodat de overheid tijdig de juiste beslissingen kan nemen. Door de risicoallocatie worden de risico’s voor

contractsluiting geïdentificeerd en beprijsd door de marktpartijen en de overheid. Bij

traditionele aanbesteding verwezenlijken zich na contractsluiting vaak alsnog de

onvoldoende of onjuist ingeschatte risico’s, waarbij de aannemer deze kosten zal

proberen te verhalen op de aanbestedende overheid, voor wie opzeggen en

7

heraanbesteden van het contract vaak niet haalbaar is. Dit leidt niet alleen tot kosten overschrijdingen, maar ook tot het herinvesteren van veel tijd en geld in gevechten over de toerekening van die overschrijdingen, waardoor partijen juist tegenover elkaar komen te staan in plaats van samen te werken.

• Blijvende aandacht voor de overheidsdoelstelling: Bij een traditionele aanbesteding wordt bij de investeringsbeslissing uitgebreid ingegaan op de te realiseren

overheidsdoelstelling. Daarna verschuift de focus echter naar budgetten, waardoor het risico bestaat dat de overheidsdoelstellingen uit het oog verdwijnen.

Bovenstaande punten geven aan dat een PPS een goed alternatief zou zijn voor de traditionele wijze van aanbesteding die de overheid nu hanteert voor complexe ICT- projecten. Nier alleen wordt de inbreng van de kennis en kunde vanuit de markt op het gebied van productinnovatie gestimuleerd (betere kwaliteit voor hetzelfde geld), maar ook kan de inbreng van de kennis kunde vanuit de private sector leiden tot procesinnovatie (dezelfde kwaliteit voor minder geld).

Weinig begrip voor PPS

PPS kan alleen van de grond komen als de overheid meer afstand neemt. Er is veel kennis

over PPS verzameld, maar er is zeer weinig begrip gekweekt voor het concept. Zonder

begrip zal PPS in Nederland nooit een kans van slagen hebben. Daarnaast hebben de

bouwschandalen en mislukte projecten, zoals de Wijkertunnel en de Betuwelijn, Nederland

angstig gemaakt voor PPS. De overheid durft de projecten niet uit handen te geven en maakt

daardoor geen gebruik van de kennis en kunde van de markt. Wanneer deze opstelling niet

veranderd zal PPS in Nederland nooit van de grond komen en ontstaat er weinig innovatie

vanwege de concurrentie op capaciteit en prijs in plaats van op concept en prijs.

8

9

Inhoudsopgave

Deel 1 Vooronderzoek ...11

1 Beschrijving afstudeerorganisatie...13

1.1 Beschrijving X ...13

1.2 Aanleiding tot initiële opdracht...13

1.3 Analyse ...14

1.4 Conclusie ...15

2 Overheidsmarkt ...17

2.1 Informatiseringsbeleid en de Nederlandse ICT-positie...17

2.2 Aanbesteden en inkopen van ICT-diensten...23

2.3 ICT-projecten in uitvoering...28

2.4 Het spanningsveld van ICT-projecten in de publieke sector...32

2.5 Conclusie ...36

3 Onderzoeksopzet ...39

3.1 Aanleiding tot het onderzoek ...39

3.2 Probleemdefinitie en begrenzing ...40

3.3 Probleemstelling en conceptueel model ...41

3.4 Methode van onderzoek ...42

3.5 Definiëring kernbegrippen...44

Deel 2 Hoofdonderzoek ...45

4 Theoretisch kader...47

4.1 Betekenis samenwerken...47

4.2 Interorganisationele relaties...48

4.3 Strategische samenwerking tussen publieke en private actoren ...51

4.4 Risico en controle ...52

5 Vormen van samenwerken ...55

5.1 Uitbesteden...56

5.2 Traditionele inkoop ...57

5.3 Innovatief aanbesteden ...58

5.4 Publiek private samenwerking ...63

5.5 Privatisering ...64

5.6 Conclusie ...65

10

6 Publiek Private Samenwerking ...67

6.1 PPS gedefinieerd...67

6.2 Vormen van PPS ...69

6.3 Oorsprong van PPS...73

6.4 PPS en ICT-projecten...74

7 Publiek Private Samenwerking in de praktijk...75

7.1 PPS projecten in Nederland ...75

7.2 ICT PPS-projecten in Nederland ...76

7.3 ICT PPS-projecten in het buitenland ...78

7.4 Nederland realiseert niet de potentiële voordelen van PPS ...79

7.5 Conclusie ...82

Deel 3 Conclusies en aanbevelingen ...83

8 Publiek private samenwerking als oplossingsrichting...85

8.1 Ontwerp ICT-dienstverlening middels PPS ...85

8.2 PPS als oplossingsrichting voor X ...90

8.3 PPS als oplossingsrichting voor de Publieke Sector ...92

8.4 Conclusie ...95

9 Aanbevelingen...99

9.1 Veranderconcept ...99

9.2 Plateauplanning X...100

10 Conclusies ...105

Lijst van bronnen ...111

Boeken ...111

Rapporten / Artikelen ...111

Internet ...112

Interviews ...112

11

Deel 1 Vooronderzoek

Het onderzoek binnen X is begonnen met de volgende opdracht:

“Onderzoek hoe de publieke sector Publiek Private Samenwerking kan en gaat gebruiken bij de opzet van grote ICT-projecten en stel vast hoe X zich daaromtrent dient te positioneren teneinde haar marktaandeel te vergroten en aandeelhouderswaarde te maximaliseren.”

Het idee achter de opdracht is dat de publieke sector grote ICT-projecten

wil en moet lanceren om aan haar doelstellingen in haar ICT-beleid te kunnen voldoen. Tevens bestaat er de wens om zoveel mogelijk projecten te lanceren in samenwerking met private partijen om zo enerzijds het risico en anderzijds de financiering samen of zelfs volledig over te dragen. De nadruk in deze opdracht ligt dan ook op het kijken naar de mogelijkheden voor X om in deze trend haar positie in de overheidsmarkt te verstevigen.

Wanneer er naar de opdracht wordt gekeken zijn er drie aspecten die onderzoek ernaar bemoeilijken. Ten eerste is het niet duidelijk wat de achterliggende redenen zijn voor het opstellen van de opdracht. Er zal duidelijk moeten worden gemaakt waar het probleem vandaan komt, wat de aanleiding is voor de formulering van de opdracht, wie de probleemeigenaar is en of het wordt opgelost met het onderzoek naar deze opdracht.

Het tweede aspect betreft de publieke sector. Dit is een zeer ruim begrip. Er dient uitgezocht te worden hoe deze overheidsmarkt er uit ziet en wat er speelt op het gebied van ICT- dienstverlening. Wat zijn de wensen op het gebied van ICT en welke problemen doen zich hierbij voor.

Het derde aspect is de term Publiek Private Samenwerking (PPS). PPS is een populaire term binnen de publieke sector zonder dat er een eenduidige definitie wordt gehanteerd. In het vooronderzoek zal deze term dan ook niet verder worden meegenomen. Wel zal gekeken worden naar het proces waarmee de publieke sector haar ICT-dienstverlening nu inkoopt en naar de problemen die daarbij spelen.

De genoemde aspecten belemmeren de totstandkoming van de probleemstelling van het onderzoek. Voordat de probleemstelling van het onderzoek kan worden gedefinieerd zullen deze onderzoekseenheden moeten worden verduidelijkt. Het doel van het vooronderzoek luidt dan ook:

“Het komen tot een onderzoekbare probleemdefinitie en probleemstelling door het verduidelijken van de onderzoekseenheden uit de beginopdracht”

1

ICT (Informatie en Communicatie Technologie) bevat veel aspecten: computers, netwerken (w.o.

frequenties, kabel), hardware, software, Internet. Het gaat tevens om micro-elektronica,

communicatie- & informatietechnologie, ICT-diensten, multimedia en vele combinaties.

12

Om dit doel in het vooronderzoek te bereiken kunnen er een aantal vragen worden opgesteld die middels het vooronderzoek beantwoord dienen te worden. Bij de onderstaande vragen is tevens vermeld in welk deel van het vooronderzoek de antwoorden op de vragen worden gegeven:

1. Wat zijn de kernproblemen binnen en buiten X die hebben geleidt tot de formulering van de initiële opdracht?

• Hoofdstuk 1

2. Hoe ziet de markt, waarop X opereert, eruit en welke problemen spelen binnen deze markt?

• Hoofdstuk 2

3. Op welke wijze verloopt het inkoopproces van ICT-dienstverlening in de publieke sector en welke problemen spelen bij dit proces?

• Hoofdstuk 2

4. Welke problemen binnen de publieke sector sluiten aan bij het kernprobleem van X?

• Hoofdstuk 3

Om meer inzicht te krijgen in X zal hoofdstuk 1 een beknopte beschrijving geven van de structuur van de organisatie. Er zal hierbij alleen in worden gegaan op de bedrijfsonderdelen die van belang zijn voor het onderzoek. Het hoofdstuk bevat tevens een analyse van de onderneming, waarin wordt bekeken wat het kernprobleem is dat heeft geleidt tot de opdracht en wie van dat probleem de eigenaar is. Tevens zal duidelijk worden gemaakt welke onderdelen van X bij dit onderzoek baat hebben en voor wie het onderzoek is bedoeld.

Hoofdstuk twee zal ingaan op de publieke sector. Wat wil de overheid bereiken met ICT en welke problemen spelen in deze markt. In eerste instantie zal op hoog aggregatie niveau de ICT wensen van de overheid worden besproken om later op een aantal projecten dieper in te gaan. Tevens worden er projecten uit omliggende landen besproken om een beeld te geven waarom deze projecten daar wel slagen. Het hoofdstuk sluit af met de algemene problemen en barrières die spelen binnen deze markt.

Het derde hoofdstuk bevat de conclusies van het vooronderzoek in de vorm van een

onderzoeksopzet voor het hoofdonderzoek. In deze opzet zal worden aangegeven hoe de

problemen van enerzijds X en anderzijds de publieke sector bij elkaar komen en hoe het

probleem dat in het hoofdonderzoek zal worden onderzocht, kan worden gedefinieerd. Na

deze definiëring zal de probleemstelling volgen waarmee het hoofdonderzoek wordt

gestructureerd.

13

1 Beschrijving afstudeerorganisatie

Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de activiteiten en de organisatie van X. De eerste paragraaf bevat een algemene beschrijving van de organisatie van X waarna paragraaf 1.2 de aanleiding tot de initiële opdracht beschrijft. Paragraaf 1.3 gaat in op de problemen die spelen binnen de relevante afdelingen. In deze analyse wordt het kernprobleem, wat heeft geleidt tot het opstellen van de opdracht, naar voren gehaald.

1.1 Beschrijving X

1.2 Aanleiding tot initiële opdracht

In de jaren ´80 van de vorige eeuw werd voor de Nederlandse departementen op een centraal punt ingekocht. De ´Rijkskantoor Machine Centrale´ (RKMC) was verantwoordelijk voor alle kantooraankopen van alle Rijksdepartementen. X verkocht in die tijd veel hardware aan de RKMC en onderhield een goede relatie met deze zeer professionele inkopers. De departementen gaven een wensenlijst van alle benodigdheden met het daaraan gekoppelde budget en de RKMC kocht alles centraal in. Naast potloden en bureaus betrof dat ook IT- systemen. Hierbij stond de prijs kwaliteit verhouding voorop. De IT-systemen moesten stabiel zijn en lang mee kunnen draaien.

In diezelfde tijd was het decentraliseren van diensten erg populair. Dit leidde binnen de overheid tot een financiële herbezinning met grootscheepse privatiseringen,

verzelfstandigingen en decentralisering. De overheid besloot de inkoop aan de afzonderlijke departementen over te laten en van de een op de andere dag werd de RKMC opgeheven.

De kennis die deze centrale had opgebouwd werd niet doorgegeven of bewaard. Deze decentralisering heeft geleid tot een enorme versnippering van de overheidsmarkt. Alle departementen, provincies, gemeenten en overige overheidsinstanties kochten daarna los van elkaar IT-systemen in. Dit betekende dat er veel zeer kleine contracten op de markt te vergeven kwamen op het gebied van IT-componenten en dienstverlening.

X heeft in die tijd besloten de overheidsmarkt niet langer als prioriteit te beschouwen. Toen (en nu) was er de strategie om enkel in te spelen op grote contracten. De overheidsmarkt werd een segment waar X niet langer in geïnteresseerd was.

Sinds de eeuwwisseling bestaat binnen de overheid de tendens om ICT-systemen te bundelen en naast elkaar werkende systemen te consolideren. Daarnaast bestaat er de trend dat de overheidsuitgaven op het gebied van ICT steeds groter worden. Deze twee ontwikkelingen betekenen dat in Nederland steeds grotere overheidscontracten op de markt worden aangeboden. Voor X betekent dit dat de overheidsmarkt weer aantrekkelijk wordt en weer aansluit op haar strategie.

De organisatie heeft in vergelijking met andere spelers echter een achterstand opgelopen.

De concurrenten die nu in deze markt een groter aandeel hebben dan X, hebben in het

verleden veel zaken gedaan in de publieke sector. Zij hebben een goed netwerk opgebouwd

14

en spreken de taal. Zij weten precies wat de overheid wil en wat de overheid verwacht van een offerte.

1.3 Analyse

1.3.1 Probleembeschrijving

1 Concurrentie

2 Niet op tijd begonnen met outsourcing 3 Omschakeling van product naar dienst 4 X neemt geen risico´s

5 X is duur

6 X denkt (nog) niet klantgericht

1.3.2 Probleemanalyse

De bovenstaande punten zijn in figuur 1.3 weergegeven zodat oorzaak en gevolg duidelijk zichtbaar kunnen worden gemaakt. De dikte en kleur van de lijnen staan voor de impact van de oorzaakgevolg relatie op het kernprobleem. Het kernprobleem zoals dat uit het model naar voren komt, is dat afdeling X een (te) klein marktaandeel heeft in de overheidssector.

Uit het model komt ook naar voren dat de afdeling geen goede aansluiting heeft op de

overheidsmarkt. Gesteld kan dus worden dat het kernprobleem van afdeling X is dat zij een

gebrekkige aansluiting heeft op de markt, waardoor contracten niet worden binnengehaald

en het marktaandeel niet kan worden vergroot.

15

Marktaandeel PS

Concurrentie

Prioriteiten Stellen Opheffen

- RKMC - decentraliseren

Achterstand Op Concurrentie

Laat Begonnen

Met SO

X Is Duur

X Neemt geen

Risico´s

Omschakeling Product /

dienst

Winst en Verlies verantwoordelijk

Niet klantgericht

denken

Figuur 1.3: oorzaak en gevolg relaties rond het kernprobleem

Organisatie X heeft zich ten doel gesteld om te groeien in alle sectoren waarin X actief is.

Tabel 1.4 laat zien dat groei binnen de overheidssector mogelijk is.

1.4 Conclusie

X is erg goed in staat om haar doelstellingen te bereiken in bijna alle sectoren waarin zij actief is. Binnen de Nederlandse overheidsmarkt heeft de afdeling Publieke Sector echter een klein aandeel. De grootste oorzaak hiervoor is een gebrekkige aansluiting op deze markt. Dit is voornamelijk het resultaat van het feit dat X alle risico’s in het contract tracht te calculeren en mede daarom duurder is dan de meeste concurrenten. Een andere oorzaak van dit probleem ligt in het klantgericht denken van X. De organisatie wil een zo compleet mogelijke oplossing aanbieden waardoor de offerte duurder uitvalt ten opzichte van de concurrentie.

2.080 1.582 1.561 994 1.572 7.882

1.961 1.455 1.473 900 1.437 7.226

2.049 1.496 1.502 919 1.474 7.439

2.213 1.630 1.564 989 1.611 8.006

2.407 1.795 1.643 1.087 1.763 8.695 Manufacturing

Finance Public Sector Telecom / Utilities Retail / Services / Transport Totaal

2002 2003 2004 2005 2006 In miljoenen Euro’s (EU€)

2.623 1.958 1.724 1.174 1.925 9.405

2.841 2.119 1.799 1.261 2.087 10.107 2005 2006

Tabel 1.4: Nederlandse ICT-Services markt

Bron: Marktassessment X 2004

16

Er ligt groeipotentieel binnen de publieke sector in Nederland op het gebied van ICT-

dienstverlening. Het vervolg van het onderzoek zal daarom ingaan op de vraag hoe X haar

aansluiting tot deze markt kan verbeteren. Een betere aansluiting op de markt garandeert

echter geen groter marktaandeel. Een eventuele oplossing voor een gebrekkige aansluiting

dient dus goed te worden bekeken op de mogelijkheden die het biedt voor het winnen van

contracten in de sector.

17

2 Overheidsmarkt

Veranderende maatschappelijke omstandigheden zijn voor de overheid de afgelopen

decennia steeds de aanleiding geweest om zich te bezinnen op haar rol, taken en werkwijze.

Dit heeft onder meer geleid tot het uitbrengen van allerlei actieprogramma’s en nota’s waarin zij aangeeft wat er veranderd dient te worden en op welke wijze dat dient te gebeuren. In dit hoofdstuk zal op een hoog aggregatieniveau worden aangegeven welke maatregelen de overheid de komende jaren wil gaan nemen op het gebied van ICT. Het

informatiseringsbeleid van de afgelopen jaren wordt beschreven, alsmede wat Europa hierover voorschrijft. Daarna zal het huidige ICT-beleid van Nederland worden belicht. In paragraaf twee worden de Europese aanbestedingsregels beschreven en hoe deze regels uitwerken op het inkopen bij complexe ICT-projecten. Paragraaf drie gaat in op een aantal concrete ICT-projecten en de daarbij ondervonden problemen. Een aantal projecten wordt vergeleken met de aanpak van soortgelijke projecten in het buitenland. Er zijn tal van problemen en barrières te benoemen die het gebruik van ICT door de overheid of de

implementatie van grote ICT-projecten in de weg staan. Deze komen in paragraaf 4 aan bod.

2.1 Informatiseringsbeleid en de Nederlandse ICT-positie

Het is belangrijk inzicht te krijgen in het informatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid omdat dit beleid de doelstelling van de overheid op het gebied van ICT uiteenzet. Eerst zal in worden gegaan op het beleid uit het verleden om aan te geven welke problemen er vanaf het begin binnen de publieke sector spelen op het gebied van complexe ICT-dienstverlening.

Hierna wordt het Europese en Nederlandse beleid beschreven. Het is van belang ook inzicht te hebben in het Europese beleid het Nederlandse beleid daar voor een groot deel op is gestoeld. De huidige Nederlandse ICT-positie wordt beschreven in paragraaf 2.1.4. Hiermee wordt aangegeven waar het informatiseringsbeleid slaagt en waar het zijn doelstellingen niet haalt.

2.1.1 Informatiseringsbeleid uit het verleden

De informatisering van de samenleving en die van de overheid zelf is geen nieuw thema.

Veertig jaar geleden ging het al om de vraag hoe de introductie en plaatsing van grote computersystemen zo doelmatig mogelijk zou kunnen plaatsvinden, aanvankelijk ook zonder gevaar voor de werkgelegenheid. In de periodes daarna is ICT steeds verder binnen

verschillende overheidsorganisaties gepenetreerd; gekoppeld aan het toepassen van – vooral intern gerichte – bedrijfsmatige applicaties en concepten, zoals informatieplanning.

Pas met de vlucht die ICT nam door de opkomst van Internet, rees de vraag hoe ICT kon worden ingezet voor een meer doelmatig en ‘burgervriendelijk’ openbaar bestuur.

Het informatiseringsbeleid van de overheid, tot dan toe vooral gericht op sturing en beheersing van de informatievoorziening van de back-office, krijgt halverwege de jaren

2

W.B.H.J. van de Donk en O.Th.M. Meijer, ‘Beleid voor informatisering’, in: A. Zuurmond e.a. (red.),

Informatisering in het openbaar bestuur, Den Haag, 1994.

18

negentig een nieuwe, krachtige impuls die leidt tot diverse nota’s. In het eerste paarse kabinet zijn dat het ‘Actieprogramma Elektronische Snelwegen, van metafoor naar actie’ en

‘Terug naar de toekomst’ (de derde BIOS-nota). Het tweede paarse kabinet start met het

‘Actieprogramma Elektronische overheid (ELO)’ gevolgd door ‘Contract met de toekomst’

(CONTO) in 2000.

In deze nota´s vallen vier bijzonderheden op. In de eerste plaats de hoge verwachtingen bij de overheid die er bestaan van ICT voor het functioneren van de overheid. Er wordt gesteld dat door de inzet van ICT de overheid efficiënter, effectiever en klantgerichter zal opereren.

Dit wordt echter niet goed onderbouwd.

In de tweede plaats de ‘drang’ om ICT in te zetten (technology push). Die inzet is niet vrijblijvend, maar noodzakelijk vanuit economische overwegingen. Door de ICT-basis van Nederland op orde te brengen en te houden, kan de overheid zorgen voor een klimaat waarin nieuwe ICT-toepassingen kunnen worden ontwikkeld en gebruikt. Het kabinet stelt dan ook dat het niet of onvoldoende inspelen op de enorme ICT-mogelijkheden de geloofwaardigheid van de overheid ernstig zou aantasten. Tegelijkertijd wordt deze

geloofwaardigheid aangetast door de miljoenen die jaarlijks worden verspeeld aan mislukte ICT-projecten. Dat stelt E. de Vries, senior ICT-adviseur bij het ministerie van VROM.

Volgens De Vries is slechts 20% van de ICT-projecten bij de rijksoverheid succesvol. Hij wijdt het grote aantal mislukte projecten aan de gebrekkige analyse van risico`s. `Risico`s worden vooraf te weinig onderzocht`, aldus De Vries. `Daardoor voldoet eenderde van alle voltooide ICT-projecten, bij zowel overheid als het bedrijfsleven, niet aan de eisen die gebruikers stellen.`

Vervolgens valt in de nota’s op dat er onvoldoende aandacht is voor sturing van de beleidsuitvoering. De implementatie van diverse programma’s en projecten vereist een centrale regie. Deze ontbreekt echter vaak binnen het Nederlandse decentrale

overheidsbestel.

Tot slot is het opmerkelijk dat in opeenvolgende nota’s zelden conclusies worden getrokken uit eerdere successen of mislukkingen. Er bestaat binnen de overheid ook geen

kennisstructuur waarvan overheidsorganisaties gebruik kunnen maken om te leren van eerder opgedane ervaringen.

Het beeld dat naar voren komt is een door technologie gedreven aanpak van het

informatiseringbeleid van de overheid. Dit is te verdedigen wanneer de sterke opkomst van ICT, de overheid ‘automatisch’ transparanter en klantvriendelijker maakt. Daarvan is helaas geen sprake. De noodzakelijke centrale afspraken over de inzet van ICT worden

geblokkeerd door de decentrale opzet van de overheid.

Dit is ook de reden dat vrijwel geen overheidsorganisatie de vraag kan beantwoorden wat de jaarlijkse uitgaven zijn voor

informatievoorziening of zelfs maar van de automatiseringscomponent ervan. Laat staan de bedrijfseconomische kosten daarvan. Cijfers over de uitgaven aan automatisering van de Rijksoverheid worden al jaren niet meer gepubliceerd door het Ministerie van Binnenlandse

3

De Telegraaf, 04-11-2003

4

Gelder, W. van, Mulder, E.J., De elektronische overheid: na dromen nu daden, publicatie van Het Expertise Centrum, 2003

5

Docters van Leeuwen, A., e.a., Een kwestie van uitvoering, Vernieuwingsagenda voor de

presterende overheid, februari 2003

19

Zaken. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) publiceert wel cijfers, maar deze betreffen enkel hardware en software. Dit beslaat maar een deel van de totale kosten.

Op recente vragen vanuit de Tweede Kamer hebben de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Binnenlandse Zaken geantwoord, dat binnen de Rijksoverheid niet centraal wordt bijgehouden welke grote projecten binnen publieke sector worden opgestart.

Dat is volgens het kabinet een zaak van de departementen, andere overheden en van de publiekrechtelijke instellingen zelf.

2.1.2 Europees Informatiseringsbeleid

Europa wil binnen tien jaar de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld zijn. Dit ambitieuze doel is afgesproken tijdens de Europese Raad in Lissabon in maart 2000. Europa moet gebruik maken van de kansen van de nieuwe economie, in het bijzonder Internet. Het gaat in de Europese agenda om het gebruik van ICT in de publieke sector; het ontstaan van breedbandnetwerken; wetgeving die monopolieposities aanpakt en de Europese onderzoeksprogramma’s, waarin ICT een belangrijke plaats heeft.

Een belangrijk deel van de Europese agenda valt binnen het ambitieuze actieplan ‘eEurope 2005: Een informatiemaatschappij voor iedereen’ (het vervolg van het actieplan eEurope 2002). Dit rapport heeft als doel, het scheppen van een gunstig klimaat voor particuliere investeringen en nieuwe werkgelegenheid, de productiviteit verhogen en de

overheidsdiensten moderniseren. Iedereen moet volgens het rapport de kans krijgen om aan de wereldwijde informatiemaatschappij deel te nemen. eEurope 2005 is daarom gericht op het stimuleren van veilige diensten, toepassingen en inhoud, welke gebaseerd zijn op een breedband infrastructuur die op grote schaal beschikbaar is.

Het rapport bevat tevens de concrete doelstellingen dat Europa dient te beschikken over:

• Moderne on-line overheidsdiensten - e-overheid

- e-leren

- e-gezondheidszorg

• Een dynamische e-business omgeving

2.1.3 Huidig Nederlands informatiseringsbeleid

Het Nederlandse ICT-beleid hangt voor een deel samen met het hierboven beschreven Europese actieplan. De overheid heeft de doelstellingen uit ‘eEurope 2005’ overgenomen en heeft zich bovendien tot doel gesteld om binnen Europa tot de top behoren. De ambitie van het kabinet Balkenende II is als volgt geformuleerd:

6

Meijer, R.A.M., De informatie-economie van de publieke sector, publicatie van Het Expertise Centrum

7

Automatiseringsgids, Kamer wil inzicht ICT-projecten Rijk, 27 februari 2003

8

Europese Commissie, eEuropa 2002, een informatiemaatschappij voor iedereen

9

Europese Commissie, eEuropa 2005. een informatiemaatschappij voor iedereen

20

Nederland gaat aantoonbaar beter presteren met ICT en behoort tot de top van Europa.

Nederland benut de mogelijkheden van ICT beter, opdat meer economisch en

maatschappelijk rendement uit ICT wordt gehaald. Nederland zorgt ervoor dat de ICT basis die daarvoor nodig is (infrastructuur, kennispositie en randvoorwaarden) nog steviger wordt.

Het kabinet wil de economische kracht van Nederland herstellen. Een aantal hardnekkige problemen zouden met de inzet van ICT beter aangepakt kunnen worden: veiligheid op straat, slecht werkende ketens in de zorg, tekorten aan leraren in het onderwijs. Met andere woorden: de overheid kan profiteren van ICT en betere diensten verlenen, de economie en de arbeidsproductiviteit kunnen dankzij ICT groeien en ICT kan helpen maatschappelijke problemen aan te pakken.

Rijksbrede ICT-agenda

Het huidige informatiseringsbeleid van de overheid is verwoord in de Rijksbrede ICT-agenda.

In februari 2004 heeft het kabinet deze agenda vastgesteld en naar de Tweede Kamer gestuurd. De agenda geeft aan op welke manier ICT wordt ingezet om maatschappelijke vraagstukken aan te pakken en de economische ontwikkeling te bevorderen. Burgers en ondernemers staan daarbij centraal. Volgens het kabinet kan ICT de productiviteitsgroei van de economie versnellen, de toegankelijkheid van gemeentelijke diensten vergroten, de kwaliteit in de zorgsector verbeteren, bijdragen aan een veiliger leefmilieu en in het onderwijs het leerproces aantrekkelijker maken. Bovendien geeft de agenda, volgens het kabinet, een impuls aan het innovatief vermogen van Nederland. Het kabinet zet twee zaken op de agenda: de mogelijkheden van ICT beter benutten en het op orde houden en verder versterken van de ICT basis.

Volgens de ICT-agenda neemt het kabinet zijn verantwoordelijkheid, toont het leiderschap en richt het zich op de terreinen waar het zichtbaar effect kan bereiken. Daarbij brengt het de verbinding tussen de ICT-basis en de benutting daarvan. Op een aantal punten gaat het kabinet verder en komt het tegemoet aan geluiden uit de maatschappij dat de overheid ICT onvoldoende benut in haar dienstverlening, waardoor zaken onnodig vertragen, processen niet efficiënt worden uitgevoerd en de kosten voor burgers en bedrijven oplopen. Het kabinet hanteert hiervoor de volgende speerpunten, gericht op burgers, bedrijven en instellingen:

• Burgers en bedrijven hoeven bepaalde gegevens nog maar een keer aan te leveren bij de overheid, dit naar het voorbeeld van de Belgische overheid, waar dit beginsel in de wet verankerd is..

• Er komt een elektronisch systeem waarmee burgers en bedrijven zich eenduidig bekend kunnen maken bij de overheid.

• Voor haar communicatie, zowel intern als met de buitenwereld, gaat de overheid open standaarden gebruiken, waardoor de leveranciersafhankelijkheid wordt verminderd en goedkopere c.q. alternatieve oplossing binnen handbereik komen.

10

Brief van de minister-President van 16 september 2003, kamerstukken II, 29 902, nrs. 1-2

11

CPB: CEP-op-maat ICT 2002-2004, april 2003

12

Rijksbrede ICT agenda, februari 2004

21

1 Zweden (4)

2 3 (tie)

6

Denemarken (7) Nederland (2) Verenigde Staten (1) Engeland (3) Finland (10)

3 (tie) 3 (tie)

Tabel 2.1: The 2003 eReadiness Rankings

Verenigde Staten (2)

1

2 3

6

4 5

Singapore (3) Finland (1) Zweden (4) Denemarken (8) Canada (6) 13 Nederland (11)

Tabel 2.2: The Global Information Technology Report 2003-2004

Denemarken (2)

1

2 3

6

4 5

Zweden (1) Verenigde Staten (8) Zwitserland (7) Canada (10) Nederland (3)

Tabel 2.3: The IDC Information Society Index 2004

Canada (1)

Information Maturity

1

2 (tie) 2 (tie)

4 (tie)

4 (tie) 4 (tie)

8 Nederland (12) Singapore (2) Verenigde Staten (3) Australië (5) Denemarken (4) Finland (6)

Tabel 2.4: 2004 Overall Maturity Scores

• Burgers, bedrijven en instellingen kunnen tegen vergelijkbare kosten een substantieel snellere aansluiting krijgen op internet en daarover geleverde diensten, dan thans het geval is.

• Veiligheid en betrouwbaarheid van en vertrouwen in het gebruik van ICT-voorzieningen en internet nemen sterk toe.

Deze speerpunten hangen nauw met elkaar samen. Zoals aangegeven in het Programma Andere Overheid zijn authenticatie en het gebruik van standaarden en basisregisters

belangrijke voorwaarden om het principe van eenmalige gegevensverstrekking te realiseren.

Financiële dimensie

Er is weinig geld voorhanden om alle plannen van het kabinet te realiseren. De financiële middelen moeten volgens het kabinet daar worden ingezet waar het leidt tot

maatschappelijke meerwaarde, kostenbesparingen en economisch rendement. Diverse Europese stimuleringsmaatregelen zijn beschikbaar waarmee de ICT kennisbasis versterkt kan worden en nieuwe communicatie-infrastructuren en daarover te leveren diensten ontwikkeld kunnen worden. Ook zijn er nationale ICT-programma’s en staan op de departementale begrotingen bedragen genoemd voor activiteiten, zowel bedoeld voor het eigen functioneren als ICT-activiteiten ‘in het veld’.

2.1.4 Nederlandse ICT-positie

Jaarlijks worden door een aantal onderzoeksbureaus onderzoeken uitgevoerd naar de

rangorde van verschillende landen op het gebied van toepassing van ICT. Hieronder zijn vier tabellen weergegeven die de positie van Nederland ten opzichte van andere landen

aanduiden. Elke tabel bevat de resultaten van een onderzoek. De rangorde van elk onderzoek is met andere criteria bepaald, zodat duidelijk wordt op welk terrein Nederland sterk en zwak is. In de tabellen is de positie van het jaar ervoor tussen haakjes

weergegeven.

Het is van belang deze onderzoeken te vergelijken omdat daaruit duidelijk wordt waarin de positie van de Nederlandse overheid op het gebied van ICT sterk staat en waar het mis gaat.

13

Voorbeelden zijn de financiering van het programma ICT en administratieve zaken waarvoor

middelen zijn gereserveerd op de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en het budget

van Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (NAP) waarvoor in de periode 2004 t/m 2007

20 miljoen euro per jaar beschikbaar is.

22

Tabel 2.1: The 2003 eReadiness Rankings

Deze rangorde is het resultaat van een onderzoek uit 2003 van de EIU (Economist Intelligence Unit) wat een onderdeel is van ‘The Economist Group’, de uitgever van het tijdschrift ‘The Economist’. De term ‘eReadiness’ wordt in het rapport omschreven als de mate waarin een markt internet initiatieven faciliteert. De rangorde wordt in dit onderzoek bepaald door ongeveer 100 criteria die in zes categorieën zijn ingedeeld:

• Connectivity and technology infrastructure

• Business environment

• Consumer and business adoption

• Legal and policy environment

• Social and cultural infrastructure

• Supporting e-services

Tabel 2.2: The Global Information Technology Report 2003-2004

De tabel bevat de conclusies van het onderzoek van het ‘World Economic Forum’ in samenwerking met INSEAD over het jaar 2003-2004. In het rapport wordt de NRI

(Networked Readiness Index) omschreven als de mate waarin een land of gemeenschap voorbereid is om te participeren in en te profiteren van ICT-ontwikkelingen. De index bestaat uit drie componenten.

• Environment

• Readiness

• Usage

Tabel 2.3: The IDC Information Society Index 2004

De ISI (Information Society Index) van het onderzoeksbureau IDC wordt jaarlijks uitgevoerd en verdeelt 15 variabelen in vier criteria, waarmee de rangorde van elk land wordt bepaald in mogelijkheden om toegang te krijgen tot informatie en om informatie technologie te benutten.

De vier gehanteerde criteria in het onderzoek zijn:

• Computer infrastructure

• Information infrastructure

• Internet infrastructure

• Social infrastructure

Tabel 2.4: 2004 Overall Maturity Scores

Het onderzoek uit 2004 van Accenture, welk sinds 2000 jaarlijks verschijnt, geeft de mate van volwassenheid van de informatiemaatschappij weer. In het rapport worden de

vorderingen van 22 landen op het gebied van eGovernment bekeken. De studie signaleert vijf trends op het gebied van eGovernment:

• Na een periode van expansieve groei neemt het tempo van ontwikkelingen nu af en bereiken landen een niveau van 'eGovernment maturity.'

• Er is meer aandacht voor het kosten effectiever omgegaan met eGovernment diensten.

• Promoten van eGovernment krijgt prioriteit boven het stimuleren van het gebruik ervan.

23

• Bij het bereiken van 'eGovernment maturity' dienen zich nieuwe uitdagingen aan.

Sommige overheden kiezen daarbij voor horizontale integratie, anderen richten zich meer op complexe verticale integratie.

• Er is sprake van toenemende belangstelling voor gepersonaliseerde dienstverlening aan de individuele burger.

Nederland neemt in de verschillende onderzoeken een wisselende positie in. Wanneer de verschillende onderzoeken met elkaar worden vergeleken valt het op dat de studies van de EIU (tabel 2.1) en IDC (tabel 2.3) vooral kijken naar de mate waarin ICT is ingebed in de samenleving, terwijl de andere twee onderzoeken, van respectievelijk het World Economic Forum (tabel 2.2) en Accenture (tabel 2.4), ook de benutting van ICT door de overheid en de samenleving in de analyse opnemen. De Nederlandse overheid gebruikt ICT klaarblijkelijk niet voldoende en zal een inhaalslag moeten maken.

2.2 Aanbesteden en inkopen van ICT-diensten

Uit paragraaf 2.1 is op te maken dat de overheid veel plannen heeft en dat zij ICT wil

inzetten voor tal van doeleinden. In deze paragraaf wordt gekeken naar het proces waarmee ICT-dienstverlening door de overheid wordt ingekocht bij private partijen. In bijna alle

scenario´s is de overheid bij de uitvoering van de ICT-projecten, afhankelijk van de private markt.

Eerst zal ingegaan worden op de aanbestedingsregelgeving. Naast de noodzaak om projecten op Europees niveau aan te besteden, wordt ook het proces van het aanbesteden van ICT-projecten beschreven. Paragraaf 2.2.3 beschrijft het huidige inkoopproces van de overheid en gaat in op de vraag in welke mate de overheid, binnen haar huidige wijze van aanbesteden, gebruik maakt van de kennis en kunde van de private sector.

2.2.1 Europese aanbestedingsregelgeving

Ter bevordering van de interne markt kent de Europese Gemeenschap al een aantal jaren aanbestedingsregelgeving. Het betreffen richtlijnen die in nationale wetgeving zijn

vastgelegd. Het doel van de richtlijnen voor overheidsopdrachten is het openstellen van overheidsopdrachten voor alle bedrijven in de Europese Gemeenschap (EG), ongeacht hun nationaliteit. De richtlijnen schakelen de wetgeving van alle lidstaten, bijvoorbeeld op het gebied van producteisen, gelijk en zijn bindend voor alle lidstaten. Hieraan liggen drie beginselen ten grondslag:

• Openbaarheid: de overheidsopdrachten dienen aan het gehele Europese bedrijfsleven openbaar te worden gemaakt;

• Doorzichtigheid: het aanbesteden dient te geschieden door middel van vaste procedures en het gehele proces dient voor een ieder duidelijk te zijn;

• Non-discriminatie: er dient gewerkt te worden met objectieve criteria voor de selectie van de beste aanbieder(s).

14

De Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten: Diensten, uitgave in opdracht van het Ministerie

van Economische Zaken, Den Haag, juni 2001

24

Keuze

leveranciers

Figuur 2.5, Stappen in een aanbestedingsproces

Bron; Aanbesteden van ICT-projecten, HEC en triaspolitica

Specificatie Contracten Realisatie & Evaluatie

acceptatie

Uitgangspunt is dat iedere aanbieder in de Europese gemeenschap een eerlijke kans heeft een overheidsopdracht gegund te krijgen.

De richtlijnen zijn daarbij de officiële spelregels

die gelden voor zowel de aanbestedende diensten als voor de inschrijvende partijen.

Alle vormen waarbij een overheidstaak, of een deel daarvan, wordt gecontracteerd aan de markt hebben te maken met deze Europese aanbestedingsregelingen, zelfs al is de opdracht op initiatief van een private partij tot stand gekomen. Figuur 2.5 geeft beknopt de stappen weer die worden nagelopen wanneer de overheid tot een aanbestedingsprocedure overgaat.

De achterliggende gedachte van de aanbestedingsregelgeving is enerzijds dat er in Europa een interne markt ontstaat en anderzijds dat de overheidsfunctionaris een zo goed mogelijk beeld krijgt van de marktpartijen die in staat zijn de opdracht goed uit te voeren.

Wanneer aanbesteden; regelgeving

Wanneer er een relatief kleine opdracht is te vergeven, hebben de meeste

overheidsfunctionarissen redelijk veel vrijheid bij het uitnodigen van leveranciers om een offerte in te dienen. De keuzevrijheid over de wijze van aanbesteden van deze opdrachten is in sterke mate afhankelijk van de interne aanbestedingsregels. Bij grotere opdrachten, dat wil zeggen contracten met een waarde groter dan 162.293 euro, ervaart de

rijksoverheidsfunctionaris de invloed van Europese wetgeving. De keuzevrijheid wordt in dit geval flink beperkt: de Europese richtlijnen moeten gevolgd worden. De inhoud van die richtlijnen en de daaraan ontleende jurisprudentie en mededelingen van de Europese Commissie maken het soms moeilijk te bepalen wat nu wel en niet is toegestaan.

Voor het aanbesteden van ICT-dienstverlening en of ICT-hardware zijn twee Europese richtlijnen van belang: de richtlijn Diensten (92/50/EEG) en de richtlijn Leveringen (93/36/EEG), die beide zijn gewijzigd door richtlijn 97/52/EG. Deze richtlijnen zijn in Nederland één-op-één omgezet in nationale wetgeving: de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen. Inzake deze twee richtlijnen is er geen aanvullende nationale wet- en regelgeving

. Het Ministerie van Economische Zaken is het coördinerend

aanbestedingsministerie.

Veel ambtenaren ervaren het als zeer lastig om de aanbestedingsregelgeving juist te volgen.

Er dient in ieder geval getoetst te worden aan de criteria: transparantie, eerlijke concurrentie en rechtsbescherming.

15

Gunnen: het vergeven van de opdracht aan een specifieke opdrachtnemer

16

Berkel, J. van, e.a., Aanbesteden van ICT-projecten, publicatie van Het Expertise Centrum, 2003

17

Berkel, J. van, e.a., Aanbesteden van ICT-projecten, publicatie van Het Expertise Centrum, 2003

25

Transparantie

Het moet voor elk bedrijf in Europa duidelijk zijn dat een overheid iets wil inkopen. Deze transparantie wordt geborgd doordat een overheidsorganisatie verplicht is:

• Een keer per jaar vooraf te publiceren wat zij gedurende dat jaar denkt aan te besteden op een bepaald inkoopsegment.

- In de Nederlandse praktijk gebeurt dit nauwelijks omdat overheden niet over de benodigde informatie beschikken;

• Voorafgaande aan de aanbesteding een aankondiging van die aanbesteding te publiceren, waarbij ook wordt aangegeven welke soort aanbestedingsprocedure men gaat hanteren;

• Na afronding van de aanbesteding een bericht van gunning te publiceren, waarin staat wie de aanbesteding heeft gewonnen en tegen welk bedrag.

- Van alle Nederlandse Europese aanbestedingen (slechts een fractie van wat zou moeten) wordt maar een klein deel (15-20%) gevolgd door een gunningbericht, en vaak zonder prijsinformatie. Het publiceren van de prijs kan grote effecten

hebben. Er zijn gevallen bekend waarbij door publicatie van de prijzen nieuwe aanbiedingen 40-60% lager uitvielen.

Eerlijke concurrentie

Doordat de aanbestedingsregelgeving het proces vastlegt waarlangs een aanbesteding moet verlopen, heeft iedere leverancier met dezelfde randvoorwaarden te maken als zijn

concurrent. Dit betekent onder meer dat de te hanteren voorwaarden niet discriminatoir mogen zijn en dat er op basis van objectieve eisen tot een beoordeling gekomen moet worden. Oneigenlijke eisen die tot doel hebben de concurrentie uit te sluiten zijn niet toegestaan.

Rechtsbescherming

Indien een aanbestedende overheidsorganisatie zich niet aan de regels houdt, hebben geïnteresseerde leveranciers een aantal middelen tot hun beschikking om voor hun recht op te komen.

In Nederland worden niet altijd alle stappen doorlopen en wordt een project al gauw gegund aan een dienstverlener die reeds goede contacten onderhoud met de overheid. Andere partijen stappen vaak niet naar de rechter omdat dat het beleidsproces behoorlijk kan frustreren en de partijen daardoor in een verkeerd daglicht bij de aanbestedende overheid kan komen te staan.

2.2.2 Inkopen van ICT-projecten

De overheid heeft specifiek voor het aanbesteden van ICT-diensten een strategisch traject opgesteld om de optimale marktbenadering voor de komende aanbesteding te vinden.

Inkopen door een publieke organisatie is immers een proces waar strenge eisen aan dienen te worden gesteld. Het gaat om het uitgeven van gemeenschapsgeld en dat hoort zo

18

Automatiseringsgids 05-11-2004

19

Berkel, J. van, e.a., Aanbesteden van ICT-projecten, publicatie van Het Expertise Centrum, 2003

26

verantwoord mogelijk besteed te worden. In de volgende paragrafen wordt het traject nader uitgewerkt:

Inventarisatie aan te besteden diensten

Een aanbestedingsstrategie begint bij het bepalen van de ICT-diensten die aanbesteed moeten worden. Inventarisatie daarvan kan aan de hand van:

• Een bestaand informatieplan met projectenplanning;

• Overzichten van aangevraagde budgetten;

• Overzichten van aflopende contracten;

• Overzichten van bestaande raamcontracten.

Het resultaat van deze activiteit is een overzicht van de aanbestedingen voor de komende jaren, waarvan omvang en soort dienst bekend is.

Kennis van de leveranciersmarkt

De aanbestedende overheidsorganisatie heeft inzicht in de markt nodig om de juiste strategie te kunnen bepalen. Zonder marktkennis zou hij de verkeerde percelen kunnen kiezen, zijn positie in de markt verkeerd kunnen inschatten en de verkeerde selectie- en gunningcriteria kunnen formuleren.

Bij het marktonderzoek stelt men de volgende vragen:

• Hoeveel leveranciers zijn er voor de gewenste dienst?

• Wat is hun gemiddelde omzet?

• Hoe lang bestaan ze?

• Welke opdrachten kunnen ze aan (omvang, complexiteit)?

• Zijn er bijzonderheden waar rekening mee moet worden gehouden?

Dankzij het hiermee verkregen inzicht voorkomt men dat een aanbesteding op de markt wordt gezet waar niet aan kan worden voldaan.

Indeling in percelen

Als er één soort dienst wordt aanbesteed is het proces eenvoudig. Moeilijk wordt het als er verschillende, ongelijksoortige ICT-diensten tezamen in de markt worden gezet. De reden hiervoor is dat men omwille van efficiëntie niet voor iedere individuele dienst een apart aanbestedingstraject wil starten. Binnen de totale aanbesteding wordt dan een logische onderverdeling in ‘percelen’ aangebracht. Leveranciers kunnen dan inschrijven op een of meer percelen.

De perceelbegrenzing dient zo gekozen te worden dat de beste leveranciers voor de

betreffende dienst geselecteerd worden. Voor hen dienen de beschreven werkzaamheden te behoren tot de kerncompetenties.

20

De indeling in percelen wordt ook gebruikt om onder de aanbestedingsdrempel uit te komen. De

overheid is dan niet gebonden aan de Europese aanbestedingsregelgeving.

27

Het raamcontract

Het primaire doel van het raamcontract (of mantelovereenkomst) is dat niet iedere in te kopen dienst Europees aanbesteed hoeft te worden. Men sluit vooraf met een aantal leveranciers raamcontracten voor deze dienst en kan dan binnen dit raamcontract een leverancier kiezen.

Over het algemeen levert het gunnen van een raamcontract geen afname verplichting op.

Het uitgangspunt dient te zijn dat er voor de leveranciers met wie een raamcontract is

afgesloten, reëel uitzicht moet zijn op werk (zij maken immers hoge kosten voor een dergelijk offertetraject).

2.2.3 Inkoopproces in de praktijk

In de vorige twee paragrafen is beschreven wat Europees aanbesteden inhoudt en hoe het proces volgens de regelgeving in zijn werk zou moeten gaan. In de praktijk gaat het vaak anders.

Om verwarring te voorkomen zal het huidig inkoopproces in het vervolg worden aangeduid met ‘traditioneel aanbestedingsproces’. De betrokkenheid van de private sector krijgt bij dit proces meestal vorm via een inkoopcontract. Dit wordt globaal via de volgende procedure aanbesteed: “De overheid ontwikkelt het product grotendeels zelf, maakt een onderverdeling in nauwkeurig gespecificeerde deelactiviteiten en besteedt deze activiteiten vervolgens afzonderlijk aan. De marktpartijen voeren vervolgens een ‘voorgekauwde’ deelactiviteit uit.

De overheid stuurt als ‘superorganisator’ alle bij het project betrokken partijen aan.”

Figuur 2.6 illustreert de traditionele wijze van aanbesteden. Deze wijze van aanbesteden wordt gekenmerkt door de aanbesteding van één of meerdere opdrachten door de opdrachtgever, waarvoor de opdrachtgever de volledige regie in handen heeft. De

opdrachtgever bekostigt het project en draagt de bijbehorende risico’s De overheid neemt

21

Ministerie van Economische Zaken: Innovatief aanbesteden, naar een hoger maatschappelijk rendement van overheidsinvesteringen, juni 1998

financiert

assisteert/

adviseert

ontwerpt

pleegt onderhoud

bouwt

Versnipperde inzet Markt

Overheid

Figuur 2.6; traditioneel inkoopproces bouwt

beheert

ontwerpt

initieert

28

na het uitoefenen van een activiteit door een private partij het project weer over, waarna de volgende activiteit weer opnieuw wordt aanbesteed. Niet alleen de verschillende fasen van het project worden afzonderlijk aanbesteed, maar deze projectonderdelen worden ook in percelen opgeknipt. De bemoeienis van de private sector blijft beperkt.

2.3 ICT-projecten in uitvoering

In deze paragraaf worden enkele concrete voorbeelden weergegeven die op dit moment spelen binnen de publieke sector. Daarbij wordt er ook aangegeven welke initiatieven in het verleden zijn genomen en wat de grootste problemen zijn bij de uitvoering. Wanneer mogelijk worden ook ‘best practices’ uit het buitenland aangegeven om aan te geven “hoe het wel kan”.

2.3.1 ICT in de gezondheidszorg: Elektronisch Patiënten Dossier

Uit recent onderzoek van het WINAP (Wetenschappelijk Instituut van de Apothekers in Nederland) blijkt dat er jaarlijks 90.000 ziekenhuisopnames zijn als gevolg van vermijdbare medicatiefouten. Volgens een ander onderzoek uit 2004, uitgevoerd door TNS NIPO in opdracht van NICTIZ (Nationaal ICT Instituut in de Zorg) en NCPF (Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie), is het aantal totale fouten door een gebrek aan een goede informatievoorziening geschat op 168.000 personen in 2003. De Inspectie voor de

gezondheidszorg (IGZ) meldt in haar (jaarlijkse) Staat van de Gezondheidszorg 2004 dat er meer dan 700 doden per jaar vallen door medicatiefouten. De IGZ dringt in haar rapport sterk aan op snelle invoering van het electronisch medicatie dossier. Uit een manifest, opgesteld door de koepelorganisaties van de Nederlandse gezondheidszorg

, blijkt dat wanneer artsen via elektronische weg inzage hebben in de complete medicatiegegevens van hun patiënt, een groot gedeelte van de hiermee gemoeide kosten worden bespaard, en veel leed en ongemak worden voorkomen.

NICTIZ

Het Nationaal ICT Instituut in de Zorg is 1 januari 2002 van start gegaan. Dit Instituut profiteert van een gezamenlijke inspanning van een brede groep inhoudelijk deskundigen, waaronder medewerkers van IPZorg (ICT Platform in de Zorg), VIZI (Stichting Virtuele Integratie Zorg Informatie), CSIZ (Coördinatiepunt voor Standaardisatie

Informatievoorziening in de Zorgsector) en de Zorgpasgroep. Toepassing van ICT bij de verbetering van kwaliteit en doelmatigheid van zorg dient te leiden tot een optimaal werkklimaat voor de zorgverlener. De missie bouwt voort op de in september 2000 ondertekende intentieverklaring van IPZorg. Er dient in de zorgsector zo snel mogelijk te worden gekomen tot een operationele landelijke ICT-structuur en uiteindelijk het EPD

22

Nationaal ICT Instituut in de Zorg, Manifest veilige medicatie en ICT, juli 2004

23

Uit een recent artikel in Medisch Contact blijkt echter dat de effectiviteit van een landelijk

elektronisch medicatie dossier niet kan worden aangetoond, Medisch Contact, JG 59, 6 augustus

2004, pp 1258-1259. Dit artikel behandeld echter vooral de kostencomponent en zal daarom niet

worden meegenomen in de analyse

29

(Elektronisch Patiënten Dossier). Dit systeem moet het mogelijk maken om

(gestandaardiseerde) zorginhoudelijke, logistieke en administratieve berichten uit te wisselen binnen het gehele domein van de zorg. Zowel bij de patiëntenbeweging, de zorgverleners, de verzekeraars, als bij de politiek heeft het onderwerp hoge prioriteit.

Als eerste stap richting het Landelijk EPD is gekozen voor het Landelijk Elektronisch Medicatie Dossier. Dit systeem bevat de medicatiegegevens van de patiënt (verstrekte medicatie) en moet voor iedere geautoriseerde zorgverlener in de transmurale keten en potentieel ook voor de patiënt toegankelijk zijn. NICTIZ heeft zich het zeer ambitieuze doel gesteld dat dit systeem op 1 januari 2006 operationeel is. Veel experts delen de mening dat deze en andere doelstellingen, met het huidige beleid, door de NICTIZ zeker niet gehaald wordt.

Medische informatie in Denmarken

In Denemarken hebben alle betrokkenen in het zorgdomein een gezamenlijke ICT-

infrastructuur. Dit systeem bestaat uit een goede registratie van alle patiënten, een registratie van alle zorgaanbieders, een register van alle mogelijke medicijnen en ingrepen en een beveiligd netwerk voor communicatie. Dat heeft tot grote veranderingen geleid in de zorgketen in Denemarken. Deze veranderingen hadden plaats op drie niveaus:

• Verbeterde communicatie

Door middel van het creëren van netwerken en communicatiestandaarden tussen verschillende systemen van zorgaanbieders is de communicatie enorm versneld. Als gevolg hiervan verbetert zowel de dienstverlening als de efficiency. Zorgaanbieders kunnen veel tijd besparen op administratieve activiteiten; de informatie komt elektronisch binnen en wordt met een druk op de knop in de eigen administratie opgenomen.

• Ketenmanagement door huisarts en patiënt

Doordat de huisarts steeds meer informatie vanuit het ziekenhuis en laboratoria ontvangt, wordt hij steeds meer een logistiek manager in de gezondheidszorg die controle uitoefent binnen de gehele sector. Samen met de patiënt voert hij het ‘ketenmanagement’ uit.

• Transparantie

Zowel patiënten als de politiek krijgen beter inzicht in de gezondheidssector

(medicijnengebruik, behandeltijden, en dergelijke worden inzichtelijker). In Denemarken wordt steeds meer van deze informatie openbaar gemaakt, zodat er een discussie kan ontstaan over de waarde van het bestel.

Sinds 2004 worden in Denemarken ook alle medische fouten centraal gemeld en

verzameld. Dit gebeurt anoniem en dus ‘blamefree’ en heeft ten doel de patiëntveiligheid te vergroten door systematische analyse en feedback.

Problemen en barrières

Er zijn een aantal problemen en barrières die de modernisering van de Nederlandse gezondheidszorg in de weg staan. Ten eerste bestaat de sector uit een sterk

gefragmenteerd veld van uitvoerders, met een ministerie dat niet in staat is deze centraal te sturen. Er zijn veel goede visies maar deze worden niet omgezet in daden.

24

Interviews met betrokkenen

25

ITAFIT, Changes in the institutional roles, Chain computerisation in the Danish health sector, 2001