Vernieuwing van de overheid mislukt

(1)

s&d _{9 | 20 0 4} 10

s&d _{9 | 20 0 4}

11 De gereedschapskist van de politiek Ton Horrevorts & Ralph Pans Vernieuwing van de overheid mislukt

kracht en ‘luisterend vermogen’ van de overheid moeten worden vergroot.’ En ook: ‘De slag-vaardige overheid moet zich kenmerken door minder bureaucratie en regelzucht, concrete be-leidsdoelstellingen, een voortvarende aanpak van lang slepende problemen en herstel van de verantwoordelijkheden van de samenleving.’2

Inmiddels moet worden geconstateerd dat de bestuurlijke vernieuwing onder dit kabinet tot nu toe niet echt op stoom is gekomen. Sterker, de voornemens van het kabinet stuiten op een zo-danige tegenstand dat verondersteld mag wor-den dat ook in deze kabinetsperiode niet of nau-welijks vooruitgang zal worden geboekt.

Over de gekozen burgemeester denken de Tweede Kamer en minister De Graaf van Be-stuurlijke Vernieuwing op belangrijke onderde-len verschilonderde-lend. In 1977 deden wij onderzoek naar de gekozen burgemeester. Vrijwel alle toen gehanteerde argumenten pro en contra doemen in de huidige discussie weer op.3Ook nu is er nog geen uitzicht op duidelijkheid.

Definitieve besluitvorming is door de Tweede Kamer uitgesteld in afwachting van een verdere uitwerking van diverse modaliteiten. Voordat deze uitwerking beschikbaar was heeft de mi-nister zijn voorstel al rondgestuurd naar diverse adviesorganen in de hoop de verkiezing van de burgemeester in deze kabinetsperiode te kun-nen regelen. Het ziet er vooralsnog niet hoopge-vend uit omdat een aantal sterk bekritiseerde punten nog steeds in de plannen staan.4

De voornemens voor de invoering van een systeem van dubbel stemmen en een vorm van een districtenstelsel zijn door twee belangrijke adviescommissies overladen met kritiek. In de Tweede Kamer bleek het draagvlak ook nog niet voldoende te zijn. In een uitgebreide discussie werd door de Kamer een groot aantal alterna-tieve ideeën ter tafel gelegd en uiteindelijk werd de minister wederom naar huis gestuurd met het verzoek om op hoofdpunten een aantal mo-daliteiten eens verder te onderzoeken.5Ook hier dreigt een zodanige vertraging dat realisatie van dit vernieuwingsvoornemen in deze kabinetspe-riode uitermate onzeker is.

Het actieprogramma ‘Andere Overheid’ met een groot aantal voornemens om de nieuwe overheid vorm te geven heeft in de Tweede Ka-mer evenmin een enthousiast onthaal gekregen. Het is niet meer dan ‘een bijeengeharkte verza-meling oude en nieuwe plannen’, zoals een lid van de regeringscoalitie vonniste tijdens de be-handeling in de Kamer. Helemaal ongelijk heeft dat Kamerlid niet. Diverse onderdelen van het actieprogramma zijn net zo oud als de discussie over bestuurlijke vernieuwing.

In 1971 adviseerde de Commissie-Van Veen over verbeteringen in de coördinatie tussen de-partementen, een onderwerp dat in het actiepro-gramma van het huidige kabinet weer terug-komt. In mei 1980 publiceerde de Commissie-Vonhoff over de hoofdstructuur van de rijks-dienst een rapport onder de veelzeggende titel

Weinigen denken dat het goed gaat.6De commissie stelde voor het aantal ministers te beperken. In het actieprogramma van het huidige kabinet is het voornemen opgenomen om dit idee verder uit te werken.7In 2006 zal het kabinet een dis-cussienotitie met mogelijke modellen presente-ren. Voorwaar geen voorbeeld van overhaaste be-sluitvorming!

lokale verkokering

Het is verleidelijk de toespraak eens na te lezen die de toenmalige staatssecretaris van Binnen-landse Zaken, Henk Koning, bij de installatie van de Commissie-Vonhoff uitsprak. Koning noemde het van groot belang dat de overheid De vernieuwing van de overheid stokt. Al veertig

jaar zoeken opeenvolgende kabinetten met wisselende inspanningen naar mogelijkheden om de overheid te vernieuwen. Successen bleven uit en minister De Graaf van Bestuurlijke ver-nieuwing zal ditzelfde lot zijn beschoren. Zijn plannen voor bestuurlijke vernieuwing zijn vooral een antwoord op problemen uit het verle-den. De overheid heeft de aansluiting met de be-hoeften van de samenleving verloren. Nieuwe wegen moeten worden ingeslagen om de band tussen samenleving en overheid te herstellen.

Al meer dan veertig jaar wordt er over be-stuurlijke vernieuwing gesproken. Deze langja-rige inspanning heeft nog niet veel resultaat op-geleverd. d66 werd in 1966 opgericht om een ommekeer te brengen in de ‘ernstige devaluatie van onze democratie’. Geen enkel hoofdpunt van deze partij is in de afgelopen jaren gerealiseerd: afschaffing van de Eerste Kamer, invoering van een districtenstelsel, rechtstreekse verkiezing van de minister-president, idem van de burge-meester en de vorming van een nieuw partijen-systeem.

In 1974 schetsten Van den Berg en Molleman wat ons te wachten zou staan als de noodzakelijk

bestuurlijke vernieuwing zou mislukken: ‘De politieke apathie en het wantrouwen zullen be-langrijke verder toenemen en het maatschappe-lijk particularisme (…) zal onverminderd uitdijen als een olievlek. De verdergaande fragmentatie zal leiden tot steeds verder gaande functiever-schuiving in het politieke systeem, een verschui-ving van politieke partijen en parlement van-daan naar pressieorganisaties, actiegroepen en andere vormen van directe beïnvloeding.’1Deze waarschuwing is nog immer actueel.

Sinds de oprichting van d66 zijn ontelbare initiatieven genomen om op alle mogelijke fron-ten te komen tot een of andere vorm van be-stuurlijke vernieuwing. Adviescommissies, rege-ringscommissarissen en ministeriële commis-sies, boekenkasten staan vol met mooie ideeën over bestuurlijke vernieuwing. Vrijwel alle po-gingen om hier inhoud aan te geven, hebben schipbreuk geleden.

oude idealen

Het huidige kabinet doet manhaftig pogingen om de oude idealen weer eens op te poetsen: districtenstelsel, gekozen burgemeester, vereen-voudiging van het adviesstelsel, aanpassing van de departementale inrichting: alle oude ver-nieuwingsvoorstellen worden weer van stal ge-haald. Het kabinet beloofde in het Strategisch Akkoord de bestuurlijke vernieuwing en vergro-ting van de kwaliteit van het openbaar bestuur met kracht ter hand te nemen: ‘Effectiviteit, slag-Over de auteurs Ton Horrevorts is directeur van

HMSmanagement, een adviesbureau voor de overheid in Den Haag. Ralph Pans is voorzitter van de directie-raad van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) in Den Haag

Noten Zie pagina 17

De gereedschapskist van de politiek (1)

Vernieuwing van de

overheid mislukt

t o n h o r r e v o r t s & r a l p h p a n s

De overheid is autistisch

geworden. Het streven naar

bestuurlijke vernieuwing is een

doel op zichzelf geworden.

De gekozen burgemeester is

daarvan een goed voorbeeld.

S&D 9 binnenwerk 08-09-2004 15:27 Pagina 10

(2)

s&d _{9 | 20 0 4}

het rapport aan zich zorgen te maken over de wanprestaties van de overheid en de gebrekkige vernieuwing. Vooral op het gebied van toepas-sing van nieuwe technologieën doen onze zui-derburen het beter, maar ook andere landen doen het beter. In het rapport wordt gewezen op voorbeelden uit Denemarken, Duitsland en de Verenigde Staten. De commissie heeft een ver-nietigend oordeel over vernieuwing in ons land: ‘Er wordt in Nederland te veel gepraat en te wei-nig gedaan. Beleid heeft prioriteit, uitvoering wordt verwaarloosd. Het resultaat is een over-heid die slecht presteert.’12

Al ruim 10 jaar organiseert het Zweedse Stock-holm een wereldwijde competitie van door over-heden gestimuleerde ICT-projecten. In het begin kregen Nederlandse inzendingen in de categorie e-government wel eens een eervolle vermelding. Dit jaar zit er geen enkele Nederlandse inzen-ding bij de finalisten. Daar zijn wel inzeninzen-dingen uit onder meer Singapore, India, de Verenigde Staten en Spanje.13Allerlei onderzoeksinstellin-gen doen periodiek onderzoek naar hoe de ver-schillende internationale overheden presteren op het gebied van e-government of internet-toe-passingen. Het Nederlandse kabinet is op dit vlak zeer ambitieus: ons land moet tot de Euro-pese top gaan behoren.14In de praktijk blijkt dat ons land eerder achterop raakt dan vooruitgang boekt. De prestaties blijven achter bij de ambi-ties.15

Maar ook op niet aan ICT gerelateerde ver-nieuwingsgebieden blijft Nederland achter bij andere landen. Uit diverse internationaal verge-lijkende studies blijken landen als Nieuw-Zee-land, Australië, Zweden, de Verenigde Staten en Groot-Brittanië belangrijke vernieuwingen in hun openbaar bestuur te hebben aangebracht.16 Een voorbeeld van de bestuurlijke vernieuwin-gen in Groot-Brittanië zijn de inmiddels ook in Nederland bekende citizen’s charters of burger-handvesten Deze citizen’s charters zijn door de Britse nationale overheid vanaf het begin van de jaren ’90 verplicht gesteld als middel om de dienstverlening te verbeteren en de verantwoor-ding te bevorderen.

Deze charters zijn inmiddels opgevolgd door zgn. Charter Marks, een door de nationale over-heid opgestelde standaard voor excellente dienstverlening.17De Verenigde Staten kennen vele voorbeelden van bestuurlijke vernieuwing. Een voorbeeld daarvan is de economische groei die de Amerikaanse staat North Carolina heeft doorgemaakt als gevolg van een nauwe, project-matige samenwerking tussen overheid, bedrijfs-leven en universiteiten. De van oorsprong land-bouwstaat die zijn inkomsten voornamelijk haalde uit de tabaksteelt is nu een van de meest vooraanstaande staten op het gebied van de nieuwe technologie.18

de oorzaken

De vraag is vervolgens waarom bestuurlijke ver-nieuwing in Nederland niet lukt en in veel an-dere landen wel tot resultaten leidt. De stapel rapporten met analyses en onderzoekingen is groot. Er is al veel papier gewijd aan de slecht presterende overheid. Dat is niet zo gek, want we zijn immers al veertig jaar bezig met bestuur-lijke vernieuwing. Daar ligt misschien wel de be-langrijkste oorzaak. De Nederlandse overheid is zo in zichzelf gekeerd, dat zij niet meer weet wat er in de samenleving gebeurt en wat de mensen in het land daadwerkelijk bezighoudt.

De overheid is autistisch geworden. Het stre-ven naar bestuurlijke vernieuwing is een doel op zichzelf geworden, in plaats van een middel om de overheid dichter bij de burger te brengen en de burger meer invloed op het bestuur. De geko-zen burgemeester is daarvan een goed voorbeeld. In 1966 was de verkiezing van de burgemeester iets wat mensen bezighield, maar dat is niet meer zo. In 1966 was de burgemeester een re-gent, waartegenover een gemeenteraad vaak weinig in kon brengen. Die verhoudingen zijn ingrijpend veranderd.

De burgemeester is in de afgelopen dertig jaar behoorlijk gedemocratiseerd en een burge-meester die het vertrouwen van de gemeente-raad verliest, kan niet meer aanblijven. Verkie-zing van de burgemeester blijft wenselijk, maar s&d _{9 | 20 0 4}

12

De gereedschapskist van de politiek Ton Horrevorts & Ralph Pans Vernieuwing van de overheid mislukt kan beschikken over het instrumentarium ‘om

ontwikkelingen in de maatschappij niet alleen te volgen maar daarop ook te anticiperen.’8 Kenne-lijk heeft de overheid die instrumenten nog steeds niet, want het Kabinet-Balkenende wil het ‘luisterend vermogen’ van de overheid gaan ver-groten.

Maar deze vernieuwingsgedachte blijkt even-min erg succesvol, want op tal van punten krijgt het kabinet fundamentele kritiek op het aspect ‘luisteren’: terugzendbeleid uitgeprocedeerde asielzoekers, het gevangenisbeleid, privatisering waoen terrorismebestrijding om maar enkele voorbeelden te noemen. Het mooiste voorbeeld is te vinden op het ministerie van vernieuwings-minister De Graaf. Hij wil dat de gekozen burge-meester straks een belangrijke stem heeft in het lokale bestuur. Zijn collega op het ministerie van bzk, minister Remkes, is ondertussen even hard bezig om de belangrijkste onderdelen van de portefeuille van de burgemeester hier weg te ha-len: beheer over brandweer en politie.

In feite is de enige vorm van bestuurlijke ver-nieuwing die in de afgelopen jaren is doorge-voerd de zgn. dualisering van het gemeentebe-stuur, bedoeld om het democratisch proces op lo-kaal niveau meer inhoud te geven. Deze ver-nieuwing is in 2002 ingevoerd, dus het is te vroeg om al conclusies te trekken, maar de eerste geluiden stemmen niet opgewekt: de betrokken-heid van de burger bij de lokale democratie is niet groter geworden, het bestuur is er niet beter van geworden en in diverse gemeenten lijkt er een nieuwe vorm van verkokering te gaan ont-staan: een college en een raad die ieder hun eigen weg gaan zonder rekening te houden met de an-der.

Het zal nog jaren duren voordat deze ver-nieuwing van het lokaal bestuur vruchten af-werpt. Samenhangend met de invoering van het dualisme in het gemeentelijk bestel is in de Ge-meentewet de verplichting opgenomen voor de burgemeester om toe te zien op de kwaliteit van de dienstverlening, de wijze van klachtafhande-ling en de procedures voor burgerparticipatie. De burgemeester moet hierover jaarlijks

rappor-teren in een burgerjaarverslag.9Vorig jaar zijn de eerste burgerjaarverslagen verschenen. sgbo, het onderzoeksbureau van de vng, heeft 50 jaar-verslagen geanalyseerd en was niet erg tevreden over de eerste verslagen: ‘er is nog weinig ge-bruik gemaakt van de mogelijkheden die het in-strument biedt.’10sgboconcludeert voorts dat de burgemeesters over het algemeen aan de be-doeling van de wetgever voorbijgaan.

Hoezeer vernieuwing binnen de overheid aan bloedarmoede lijdt, bleek tijdens de recente, door minister De Graaf georganiseerde ‘Natio-nale Conferentie voor Innovatie en Kwaliteit in de Publieke Sector’. De minister reikte aan het eind van deze bijeenkomst prijzen uit voor de meest innovatieve projecten. Deze prijzen gin-gen niet naar echte overheidsprojecten, maar naar een onderwijsproject voor kansarme jonge-ren, een project voor de behandeling van nierpa-tiënten en een project ter beteugeling van huise-lijk geweld.11

de belgen doen het beter

Als verontschuldiging voor het mislukken van pogingen tot bestuurlijke vernieuwing wordt vaak gewezen op de stroperigheid en ingewik-keldheid van overheidsprocessen en op tegen-werking door bureaucraten. In het buitenland gaat het niet beter wordt er dan vergoelijkend aan toegevoegd. Dat laatste nu is een misver-stand. Op tal van onderdelen van bestuurlijke vernieuwing worden door allerlei landen aan-zienlijke resultaten bereikt, waar Nederland het af laat weten. En ook buitenlandse overheden hebben te maken met stroperige en ingewik-kelde overheidsprocessen en bureaucraten die tegen vernieuwing zijn. Toch lukt daar de ver-nieuwing wel. Voorbeelden zijn er te over. We beperken ons hier tot een paar aansprekende:

Ruim een jaar geleden publiceerde een com-missie bestaande uit de bestuurlijke zwaarge-wichten Arthur Docters van Leeuwen, Wim Deetman, Ivo Opstelten, Marco Pastors en Roel in ’t Veld een rapport onder het veelzeggende motto ‘De Belgen doen het beter’. De groep gaf in S&D 9 binnenwerk 08-09-2004 15:27 Pagina 12

(3)

s&d _{9 | 20 0 4}

het beheersen van grote, complexe uitvoerings-projecten en de politiek kan er ook niet goed mee omgaan. Bestuurlijke vernieuwing zou zich er ook op moeten richten deze expertise in huis te halen en op een goede manier in te zetten voor het beheer van de grote projecten. Dat het lerend vermogen van de overheid niet groot is blijkt uit de plannen van het kabinet met het beheer over de politie, in het bijzonder de automatisering. Het ministerie van bzk heeft de verantwoorde-lijkheid voor de invoering van c2000, een nieuw communicatiesysteem voor brandweer, ggd en politie. De Algemene Rekenkamer heeft vorig jaar een vernietigend oordeel uitgesproken over de wijze waarop bzk dit project heeft geleid. De Rekenkamer noemde de projectbeheersing ‘on-der de maat’.23Nog steeds is het project een bron van grote zorg. Deze ervaring weerhoudt de mi-nister er vervolgens niet van om aan te kondigen de verantwoordelijkheid voor de ict bij de poli-tie geheel naar zich toe te willen trekken.

Meer algemeen moet worden geconcludeerd dat binnen de overheid onvoldoende aandacht is voor de ontwikkeling van overheidsmanage-ment en besturingsvraagstukken. Op tal van punten heeft de regering expertisecentra en ex-pertgroepen in het leven geroepen, van grote ste-denbeleid tot buitenlandse betrekkingen. Maar voor het functioneren van de overheid zelf ont-breekt zo’n deskundigheidscentrum. Daardoor ontbeert de regering de onafhankelijke reflectie op het eigen functioneren door een ‘Clingendael voor het openbaar bestuur.’24

Het kabinet streeft naar een vorm van be-stuurlijke vernieuwing die vooral een antwoord is op problemen uit het verleden, niet aansluit op de wensen van de kiezers en geen soelaas biedt voor de problemen waarmee de overheid kampt. De bestuurlijke vernieuwing van dit kabinet be-perkt zich tot aanpassingen van het bestaande systeem en lost de problemen niet op.

ingrijpende vernieuwing is nodig

Als het kabinet daadwerkelijk ernst wil maken met bestuurlijke vernieuwing is het besef

nood-zakelijk dat niet kan worden volstaan met een-voudige aanpassingen van de bestaande over-heid. Ingrijpende veranderingen zijn nodig. Niet kan worden volstaan met deregulering, ontbu-reaucratisering en een luisterend oor voor maat-schappelijke ontwikkelingen.

In de eerste plaats zullen de mogelijkheden voor participatie aanzienlijk moeten worden uit-gebreid. De burger wil voortdurend de mogelijk-heid hebben om zijn stem te laten doorklinken in de beleidsvorming als het zijn belang betreft.

Burgers willen het gevoel hebben dat wat de poli-tiek doet aansluit bij hun behoeften. Het beleids-proces zal meer ingericht moeten worden op ba-sis van het beginsel van actieve participatie door de burger in de beleidskeuzes van het bestuur. De elementen van actieve participatie zijn: > Toegang tot informatie. Dit recht op

informa-tie moet wettelijk geregeld worden en gaat aanzienlijk verder dan de Wet Openbaarheid Bestuur. Bovendien veronderstelt het ook dat er onafhankelijke instituten zijn die informa-tie evalueren;

> Tijdige consultatie. Hiervoor is een wettelijk en institutioneel kader nodig;

> Actieve participatie. Dit veronderstelt niet al-leen dat de burgers zelfstandig opties kunnen inbrengen, maar ook dat er sprake is van geza-menlijke agendavorming;

> Permanente evaluatie. Zoals in erkende kwali-teitssystemen zal leren en verbeteren een es-sentieel onderdeel van de participatie moeten zijn.

Van politieke bestuurders wordt visie gevraagd en de vaardigheid om daarover in gesprek te s&d _{9 | 20 0 4}

14

De gereedschapskist van de politiek Ton Horrevorts & Ralph Pans Vernieuwing van de overheid mislukt is veel minder een echte vernieuwing dan het

dertig jaar geleden zou zijn geweest. Daarom is het niet verbazingwekkend dat maar een klein deel (35%) van de kiezers de rechtstreekse verkie-zing van de burgemeester een goed idee vindt.19

Invoering van een vorm van districtenstelsel kan mogelijk de politiek dichter bij de burger brengen, maar de huidige politieke discussie over één of twee stemmen, 20 of 70 districten be-treft zaken die zelfs aan geïnteresseerde kiezers volstrekt voorbijgaan. Iets wat de kiezer daad-werkelijk invloed geeft, zoals een correctief refe-rendum, is door het huidige kabinet van de hand gewezen. En juist zo’n referendum is iets wat de kiezers wel willen, zo bleek onlangs uit een onderzoek van Maurice de Hond: 85% van alle kiezers wil een volksraadpleging bij hele belang-rijke beslissingen, veel meer dan de 34% die iets ziet in het voorstel van minister De Graaf met be-trekking tot het gematigd districtenstelsel.20

Het actieprogramma van het kabinet voor be-stuurlijke vernieuwing, Andere Overheid, kent vier sporen. Drie daarvan (minder regelingen, betere organisatie van de rijksoverheid en betere relaties met provincies en gemeenten) hebben weinig of niets met de kiezers te maken. Het ene spoor dat wel rechtstreeks met de kiezer te ma-ken heeft, gaat niet over invloed of participatie, maar over dienstverlening. Ook hier blijkt niet, dat de vernieuwingsvoorstellen aansluiten bij de wensen van de kiezers. Uit het jaarverslag van de Nationale Ombudsman blijkt dat de burgers vooral klagen over traagheid in afhandelen door de overheid (38%).21

Dan zijn mooie woorden in het actiepro-gramma over ‘vraagsturing’ interessant, maar ze doen niets aan het gesignaleerde probleem. Ver-betering van de dienstverlening is altijd een goede zaak en moet daarom toegejuicht worden, maar het is de vraag of dat in zijn algemeenheid de eerste zorg van de burger is. Immers de dienstverlening van de overheid is over het alge-meen goed. Uit een onderzoek van het Algealge-meen

Dagblad naar de dienstverlening door call centers

kwam bijvoorbeeld het call center van de politie (0900-8844) als één van de beste uit de bus, veel

beter dan de meeste call centers van bedrijven.22 Verbetering van de dienstverlening door de over-heid is wenselijk, maar geen belangrijk speer-punt voor bestuurlijke vernieuwing, omdat het op de gepresenteerde manier niet aansluit bij de problemen van de burger.

De burger wil voortdurend de mogelijkheid hebben om zijn stem te laten doorklinken in de beleidsvorming als het zijn belang betreft. Als hem die kans niet geboden wordt zal zijn ver-trouwen in het bestuur verder afkalven. Burgers willen het gevoel hebben dat wat de politiek doet aansluit bij hun behoeften. Als zij dit niet hebben zullen zij steeds meer het heft in eigen handen nemen en zich afkeren van de overheid. Wil de overheid het vertrouwen van de burger terug-krijgen dan zal zij hem meer keuzemogelijkhe-den, meer democratie en meer transparantie moeten bieden. Met deze notie houdt het kabi-net in het geheel geen rekening. De huidige plannen voor bestuurlijke vernieuwing zijn een remedie voor de problemen van gisteren, niet voor die van vandaag.

beheersing van de uitvoering

Eén van de grootste problemen waar de overheid mee worstelt is de beheersing van de uitvoering. Juist in de uitvoering gaat het in veel gevallen verkeerd en wordt het vertrouwen van de burger in de overheid beschaamd. Vaak vindt de uitvoe-ring plaats zonder voldoende band met het be-leid of zonder dat er in het bebe-leid rekening is ge-houden met de beperkingen van de praktijk. Voorbeelden van falende uitvoering zijn er in de loop van de jaren te over geweest. Soms ging het daarbij om overschrijding van kosten, soms om regelrechte (administratieve) chaos. Voorbeel-den zijn de Oosterscheldewerken, de paspoortaf-faire, het communicatiesysteem c2000 voor brandweer, ggd en politie, de toelating en inte-gratie van nieuwkomers, de invoering van een nieuw stelsel van studiefinanciering en de per-manente overschrijding van budgetten bij pu-blieke werken.

Bij de overheid is onvoldoende expertise voor

De vraag is waarom de

vernieuwing van de overheid

in Nederland niet lukt en in

veel andere landen wel

S&D 9 binnenwerk 08-09-2004 15:27 Pagina 14

(4)

s&d _{9 | 20 0 4}

Noten

1. J.Th.J. van den Berg en H. A. A. Molleman, Crisis in de

Neder-landse politiek, Alphen aan den

Rijn, 1974, p.222.

2. Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet cda, vvd en d66 d.d. 16 mei 2003, p. 2.

3. Ton Horrevorts en Ralph Pans,

De socialistische burgemeester,

De-venter, 1977, met name de pp. 63–77. Overigens hebben wij in deze studie de verkiezing van de burgemeester door de gemeen-teraad bepleit.

4. Persbericht van het ministerie van bzk, 7 april 2004. 5. Kamerstukken 2003–2004, 29

356, nr. 5.

6. Rapport 2 van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Commisie-Vonhoff), uitgave van het ministerie van Binnen-landse Zaken, Den Haag, mei 1980.

7. Kamerstukken 2003-2004, 29 362, nr. 1, p. 33.

8. De speech is uitgegeven door het ministerie van Binnen-landse Zaken, Den Haag, 1979, p. 12.

9. Gemeentewet, artikel 170. 10. Eerste ronde burgerjaarverslagen:

een gemiste kans?

Onderzoeks-rapport van sgbo, Den Haag

2003, zie ook www.sgbo.nl. 11. Persbericht van het ministerie

van bzk, 16 maart 2004. Zie ook www.andereoverheid.nl voor een toelichting op de projecten. 12. Een kwestie van uitvoering,

rap-port van de zelfbenoemde com-missie Belgen doen het beter, Februari 2003, p. 34, rapport te downloaden via www.politiek-digitaal.nl.

13. www.challenge-stockholm.se. 14. Brief van de minister-president

van 16 september 2003, Kamer-stukken 2003-2004, 29 202, nrs. 1-2.

15. Veel interessant vergelijkings-materiaal kan worden gevon-den in de oeso-rapportage ‘the e-government imperative’, Pa-rijs 2003. Zie overigens ook het artikel ‘E-government gemeten’ in P.M.den Haag, 15 april 2004, p. 11.

16. Zie bijvoorbeeld: Michael Barze-lay, The new public management, Berkeley, 2001, pp. 14-50 17. Zie www.chartermark.gov.uk en

ook www.pm.gov.uk over het Office of Public Services Reform (opsr), het onderdeel van het Cabinet Office dat belast is met bestuurlijke vernieuwing. 18. Deze ontwikkeling is een

be-langrijke case in het onderwijs van de JF Kennedy School of

Go-vernment van de Harvard Uni-versity. Zie daarnaast ook: www.ncscienceandtechnology.c om/Reports.htm.

19. De resultaten van de regelma-tige kiezersonderzoeken door Maurice de Hond worden gepu-bliceerd op www.stemvanne-derland.nl. Het geciteerde onderzoek betreft de periodieke peiling van 12 april 2004. 20. Het hier geciteerde onderzoek

is gepubliceerd op 8 april 2004. 21. Jaarverslag 2003,

www.ombuds-man.nl.

22. Onderzoek gepubliceerd in het

Algemeen Dagblad van 25 maart

2004.

23. Kamerstukken 2002-2003, 28 970, nr. 2.

24. Ton Horrevorts: ‘Creëer een Clingendael voor debat over openbaar bestuur’ Het

Financi-eele Dagblad, 28 juli 2001.

25. Zie ook: Maarten Hajer: ‘Ver-nieuwd democratisch bestuur, een pleidooi voor activerend burgerschap’, in s&d, 2004, nr 1-2, pp 14-21.

26. Meer informatie over dit samenwerkingsverband kan worden gevonden op: www.pu-bliekverantwoorden.nl.

s&d _{9 | 20 0 4} 16

De gereedschapskist van de politiek Ton Horrevorts & Ralph Pans Vernieuwing van de overheid mislukt gaan met de kiezers. Van beleidsambtenaren

wordt een andere houding gevraagd. Zij zullen kennis en ideeën met derden moeten delen en vaker moeten regisseren in plaats van de spil te willen zijn waar alles om draait. Voor de burger heeft dit evenzeer gevolgen. Hij kan zich niet langer terugtrekken in de rol van criticaster. Hij wordt uitgenodigd om actief mede vorm te ge-ven aan de maatschappij.25

In de tweede plaats is ingrijpende verbetering van de uitvoering noodzakelijk. Hier zal veel meer bestuurlijke aandacht aan moeten worden geschonken om op die manier ook de politieke verantwoordelijkheid helder te maken. Meer deskundigheid op het gebied van de aansturing van complexe projecten zal moeten worden aan-getrokken. Planningen en begrotingen moet rea-listischer worden opgesteld. De Tweede Kamer zal met name in de startfase van grote uitvoe-ringsprojecten onafhankelijk advies moeten vra-gen over de realiteitswaarde van plannen en be-grotingen. Uitvoerende diensten moeten nauw-gezetter en naast de politiek meer direct richting de burger verantwoording afleggen over de be-reikte resultaten. Dat gebeurt nu nog veel te wei-nig. Op dit punt wordt een goed voorbeeld gege-ven door een aantal zelfstandige bestuursorga-nen die in 2000 het initiatief hebben genomen om publiekelijk verantwoording af te leggen over hun optreden. Een externe visitatiecommis-sie licht de organisaties door en publiceert de be-vindingen.26

In de derde plaats zal de overheid zich meer in het algemeen beter moeten verantwoorden om op die manier het vertrouwen van de burger terug te winnen. Een code voor Good Public

Governance kan hier een belangrijke bijdrage aan

leveren. Dezelfde gedachte lag ook ten grondslag aan de opstelling van de code voor good

governance voor het bedrijfsleven van de

com-missie-Tabaksblat. Die code brengt een samen-hang aan in de checks en balances in de structuur van het bedrijfsleven. In het bedrijfsleven bleek een code naast de bestaande wetgeving noodza-kelijk om het vertrouwen in het bestuur te her-stellen.

code voor goed bestuur

Ook op andere maatschappelijke terreinen wordt een code voor goed bestuur ingevoerd zo-als in de sport, de omroep, de cultuur en de zorg. Deze code moet een evenwicht bieden tussen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het bestuur, de beginselen van publiek leider-schap en de rechten van de kiezer. De code moet in aanvulling op de bestaande wetgeving de basis leggen voor meer transparantie in de processen van de overheid. Zij moet inhoud geven aan be-stuurlijke normen en waarden. De code moet gelden voor alle overheidsinstanties, ook voor verzelfstandigde bestuursorganen en toezicht-houders. In de code voor good public governance zouden in ieder geval vier elementen nader moe-ten worden uitgewerkt: de positie van de kiezer en zijn participatie in de beleidsvorming, de in-richting van bestuurlijk en ambtelijk leider-schap, de totstandkoming van strategie en beleid en de inrichting van de uitvoering en van het toezicht.

In het bovenstaande zijn de hoofdelementen van de agenda voor ingrijpende vernieuwing van de overheid benoemd: daadwerkelijke participa-tie voor de kiezers in de bestuurlijke besluitvor-ming, betere beheersing van de uitvoering en in-voering van een code voor Good Public Gover-nance als middel om de burger weer vertrouwen in de overheid te laten krijgen. Op deze manier kan een vorm van bestuurlijke vernieuwing wor-den gevonwor-den die aansluit bij de eisen van deze tijd en de wensen van de kiezers.

Het is aan kabinet en Kamer de uitdaging nu op te pakken en een agenda vast te stellen voor de ingrijpende vernieuwing langs de drie ge-schetste lijnen. Uitvoering van die agenda zal veel tijd en energie kosten. Het belangrijkste is de politieke wens om nu echt te gaan werken aan een ingrijpende vernieuwing van de overheid waar de burger wat aan heeft. Alleen op die ma-nier kan bestuurlijke vernieuwing bijdragen aan het overbruggen van de bestaande kloof tussen overheid en samenleving.