0
Olie: economie of politiek?
De gevolgen van China’s groeiende vraag naar
olie voor de E.U.
Jeroen Ruigrok
S1641808
Prof. Dr. H.W. Hoen
(Begeleidend docent)
Februari 2012
Masterscriptie Internationale Betrekkingen en
Internationale Organisatie.
1
Inhoudsopgave
Abstract
4
Inleiding
5
Hoofdstuk 1
Structurele macht in de oliesector
1.1 Structurele macht in de I.P.E.
1.2 De basisstructuren
1.2.1. de productiestructuur
1.2.2. de kennisstructuur
1.2.3. de financieringsstructuur
1.3 Toepassing van de structurele benadering
1.4 Structurele macht op de oliemarkt
Conclusie Hoofdstuk 1
11
11
15
16
18
19
20
23
29
Hoofdstuk 2
China op de oliemarkt
2.1 China’s energiezekerheid & olie
2.2 De Chinese overheid en haar instrumenten
2.3 Productie en technologie – China als
internationale speler
2
Hoofdstuk 3
De rol van de Europese Unie op de oliemarkt
3.1 Europees energiebeleid
3.2 Een gezamenlijk buitenlands energiebeleid?
3.3 Olieproductie in de E.U.
3.4 Europese spelregels op de internationale
markt
3.4.1 Marktwerking, het Europese credo
3.4.2 Democratische normen in
producerende landen
3.5 De energiezekerheid van de E.U.
Conclusie hoofdstuk 3
55
55
57
61
63
63
66
69
71
Hoofdstuk 4
Olie uit Afrika, het Midden-Oosten en
Rusland/Centraal-Azië
4.1 China, Europa en het Midden-Oosten
4.2 Olie uit Rusland en Centraal-Azië
4.3 China en Europa in Afrika
4
Abstract
De groeiende structurele macht van China – de macht om de omgeving
waarin andere actoren handelen te beïnvloeden – in de oliesector heeft geleid tot een tweede fase van politisering. In de eerste fase van politisering werd de nationale olieproductie overgenomen door binnenlandse staatsbedrijven. In de tweede fase van politisering willen de Chinese nationale oliebedrijven met behulp van de staat uitgroeien tot internationale spelers in de oliesector. De Europese Unie (E.U.) is als actor niet in staat gezamenlijk energiebeleid te formuleren en vertrouwt op de waarden van de vrije internationale markt om binnenlandse consumptie veilig te stellen. De politisering van de oliesector door groeiende structurele macht van China sluit niet aan op het
5 Inleiding
Economische groei zorgt voor een stijgende vraag naar energie. De uitzonderlijke economische groei van de Volksrepubliek China is de laatste decennia dan ook hand in hand gegaan met een stijgende vraag naar energie. In 2010 ging China de Verenigde Staten (V.S.) voorbij als grootste energie gebruiker ter wereld en eerder al als grootste uitstoter van CO2.1 Met name
China’s verbruik van olie is de laatste decennia fors gestegen. China is na de V.S. de grootste olieconsument ter wereld en hoewel China de vijfde
olieproducent ter wereld is, is het na de V.S. ook de grootste olie-importeur.2
De stijgende Chinese vraag en zijn zoektocht buiten zijn eigen landsgrenzen heeft gevolgen voor de internationale oliemarkt.
Energie is nodig om economische groei te faciliteren en diezelfde economische groei hebben de Chinese leiders nodig om het autocratische regime te legitimeren en te behouden.3 Olie is voor de Chinezen een
belangrijk ingrediënt in de energiemix omdat het voornamelijk gebruikt wordt in de transportsector en met name door de groeiende middenklasse. Het elfde Vijf-jaren plan van de Chinese overheid (dat zich richt op de periode 2006–2011) stelt daarom hoge prioriteiten aan het verhogen van
binnenlandse olieproductie en het verminderen van consumptie.4 De
stijgende vraag naar olie van China is daarom zowel voor China’s binnenlandse politiek als voor de internationale politiek van belang.
Dit onderzoek zal zich richten op de internationale gevolgen van China’s groeiende vraag naar olie. De Chinese binnenlandse productie van olie kan de aanhoudend stijgende vraag niet compenseren waardoor de
1 International Energy agency. “China overtakes the United States to become the world’s largest energy
consumer” 20 juli 2010 http://www.iea.org/index_info.asp?id=1479 bezocht op 13 oktober 2011
2 Nation Master. “Energy statistcs: oil production by country” 28 maart 2011
http://www.nationmaster.com/graph/ene_oil_pro-energy-oil-production bezocht op 13 oktober 2011
3
Voor een inkijk in het debat hieromtrent zie onder andere Stephen Halper. ‘The Beijing consensus: how China’s authoritarian model will dominate the twenty-first century’ (New York: Basic books, 2010)
4 Chinese government’s official web portal. “The 11th five year plan” 2006
6 importen van China zijn gestegen. De globale diversiteit en ongelijke
verdeling van olie over landen vraagt om een coherente strategiemix van geopolitieke macht en diplomatie. Het verkrijgen maar vooral het verzekeren van olieleveranties op langere termijn behoeft volgens China een coherente strategie en een bijpassend buitenlandbeleid. Veranderend buitenlandbeleid en vernieuwde strategieën van een opkomende actor op de oliemarkt zullen gevolgen hebben voor andere olie-importerende actoren.
De huidige literatuur over China’s zoektocht naar grondstoffen wordt gedomineerd door het debat tussen Realisten en Liberalen die respectievelijk een conflict en vreedzame groei voorspellen. Veel onderzoek is daarnaast reeds verschenen over mogelijk conflict tussen de V.S. en China in de toekomst. Dit onderzoek onttrekt zich van dit debat en richt zich niet op toekomstige voorspellingen, maar bekijkt concreet of China’s invloed in de internationale oliesector gegroeid is. Daarnaast focust dit onderzoek zich ook niet op de gevolgen voor de V.S. maar op de gevolgen voor de Europese Unie (E.U.). De E.U. importeert het overgrote deel van haar olieconsumptie en is daarnaast de grootste handelspartner van China. Gezien het feit dat
energiezekerheid nodig is om economische groei en handel te faciliteren is het daarom van belang te analyseren in hoeverre deze partners elkaars
energiezekerheid omtrent olie beïnvloeden.
Dit onderzoek zal hierbij de structurele machtstheorie gebruiken om de internationale oliemarkt te analyseren, aan de hand van de volgende onderzoeksvraag: in hoeverre heeft verandering in de Chinese structurele macht op het gebied van financiering, kennis en productie op de oliemarkt door haar energiezekerheidsbeleid gevolgen gehad voor de Europese Unie sinds 1993?
7 langere termijn en om verandering in de structuur waar te nemen moet een lange periode worden onderzocht.
Olie is uit de Chinese energiemix gekozen omdat deze fossiele brandstof meer impact heeft op China’s buitenlandbeleid dan elke andere energiebron. Door binnenlandse olietekorten zijn Chinese bedrijven
gedwongen buitenlandse olie aan te schaffen, gestimuleerd door de Chinese overheid. Hoewel China’s energiegebruik voor 69% uit kolen bestaat en slechts voor 20% uit olie, bestaat China’s totale energie-import voor 62% uit olie en slechts voor 15% uit steenkool.5 Dit onderzoek richt zich dus op de
voornaamste energiebron waarvoor China zich op de internationale markt moet begeven.
Gezien het mondiale karakter van de oliemarkt is voor dit onderzoek niet de relationele macht van China vis-à-vis de E.U. van primair belang, maar de structurele macht. China en de E.U. zijn niet de enige twee actoren op de internationale oliemarkt en een focus op de verhouding tussen deze twee actoren zou de complexiteit van de structuur teniet doen. Het Chinese energiebeleid met betrekking tot olie wordt net als het Europese beleid niet ingericht naar aanleiding van één andere statelijke of ondernemende entiteit maar wordt ontwikkeld binnen de gehele structuur van de energiemarkt. Structurele macht, een begrip ontwikkeld door Internationaal Politiek Economisch (I.P.E.) wetenschapper Susan Strange, is de macht om de structuur van de globale politieke economie waarbinnen andere overheden, ondernemingen, wetenschappers en politieke instituties handelen, vorm te geven en te bepalen.6 De structurele macht bepaalt hoe de oliemarkt is
ingericht en welke mogelijkheden actoren ten opzichte van elkaar hebben binnen die markt.
Het eerste hoofdstuk zal ingaan op de theorie van Strange en daarbij zal het raamwerk worden neergelegd dat nodig is voor het onderzoek.
5 China Statistical Yearbook 2008 “Total consumption of energy and its composition.
http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/left_.htm bezocht op 14 oktober 2011
8 Structurele macht kent vier nauw verbonden substructuren – productie, veiligheid, financiering en kennis. Hoewel deze structuren elkaar overlappen en nauw verbonden zijn zal dit onderzoek zich concentreren op de productie-, kennis- en financieringsstructuur van de oliemarkt. Dit zal worden gedaan aan de hand van de eerste deelvraag: in hoeverre kan de structurele
machtstheorie met betrekking tot financiering, kennis en productie worden toegepast op de internationale oliesector? Er is gekozen voor een focus op deze drie structuren omdat voor zekerheid van oliebronnen controle moet worden verkregen over de productie en olievelden, door middel van kennis van de markt, kennis exploratie en exploitatie en de benodigde financiële middelen om te investeren. Veiligheid is de meest elementaire behoefte en zonder fysieke veiligheid kunnen markten niet functioneren. Macht in de veiligheidsstructuur gesterkt door militaire capaciteit faciliteert weliswaar de mogelijkheid om veilig naar olie te boren, maar is slechts ondersteunend aan de overige drie structuren. Macht in de veiligheidsstructuur komt het beste tot uiting in geval van conflict maar de concrete invloed op de oliesector is beperkt voor dit onderzoek.
Wanneer de structurele machtsverhoudingen in de oliesector
onderzocht zijn, wordt de Chinese invloed op de internationale oliemarkt en veranderingen in de structurele macht van China sinds 1993 onderzocht. Dit zal worden gedaan aan de hand van de tweede deelvraag: in hoeverre heeft China’s energiestrategie met betrekking tot olie geleid tot groeiende macht in de financierings-, productie- en kennisstructuur van de internationale
oliesector? Hoewel China zijn binnenlandse olieproductie heeft vergroot met 35% sinds 1993, is het tegelijkertijd afhankelijker geworden van
buitenlandse markten door een gelijktijdig stijgende vraag van 230%.7 De
strategie omtrent het veiligstellen van buitenlandse oliebronnen wordt ontworpen door de overheid en bedrijven en is niet altijd eenduidig. Toch
7 China Statistical Yearbook 2008 “Total consumption of energy and its composition.
9 hebben zowel de overheid als de Chinese oliebedrijven het doel om voldoende olie te winnen en hiervoor hebben zij beide een strategie geformuleerd.
Hoofdstuk twee zal onderzoeken in welke mate China’s structurele macht in de oliesector hierdoor is veranderd en wat de gevolgen voor de structuur van de oliemarkt zijn. Analyse van deze veranderingen is nodig om tot een
antwoord te komen op de vraag in hoeverre deze verandering van invloed is geweest op de E.U.
Het derde onderdeel van dit onderzoek zal zich richten op de
oliebelangen van de Europese Unie. Om te analyseren in hoeverre de E.U. wordt beïnvloed door verandering in structurele macht van China op de internationale oliemarkt, moet de E.U. eerst zelf geplaatst worden binnen de structuur van de oliesector. Haar macht en de ontwikkeling hiervan moet worden afgezet tegen eventuele verschuivingen in de oliesector. De derde deelvraag luidt daarom: in hoeverre heeft de Europese Unie als actor structurele macht in de internationale oliesector weten te verwerven?
Hoewel het lastig is om voor de E.U. unitaire belangen te formuleren, zal de Europese Unie holistisch benaderd worden omdat het aan heeft gegeven waarde te hechten aan een coherente strategie om energielevering van buiten de E.U. veilig te stellen.8 Europese samenwerking, die ooit
begonnen is rondom steenkool, kan een uitkomst bieden voor de problemen die veroorzaakt worden door groeiende concurrerende vraag naar
grondstoffen op de mondiale markt, mits het als één entiteit structurele macht weet te verwerven.
In het vierde hoofdstuk worden drie casusstudies behandeld waarin de conclusies uit voorgaande hoofdstukken getest worden. De drie cases hebben betrekking op de drie grootste olie-exporterende regio's: het Midden-Oosten, Rusland/Centraal-Azië en Afrika. De vraag die centraal staat in dit hoofdstuk luidt: in hoeverre heeft groeiende invloed van China in de drie grootste
8 European Commisison. ‘The EU energy policy: engaging partners beyond our borders’ Brussel 7
10 exporterende regio’s gevolgen gehad voor de E.U.? Deze casusstudies zijn bedoeld om de eerste drie hoofdstukken te concretiseren. De individuele cases zijn breed, namelijk regio's, maar tegelijkertijd bieden zij praktisch inzicht in de verschuivingen op de oliemarkt. Het Midden-Oosten is als regio met de grootste oliereserves vanzelfsprekend van belang wanneer de oliemarkt onderzocht wordt. Rusland en Centraal-Azië scheiden op hun beurt Europa van China. De komst van China naar Afrika en de oude banden die Europa heeft met dit continent bieden tenslotte een goede mogelijkheid om
structurele machtsverschuivingen direct waar te nemen.
Dit onderzoek is niet bedoeld om landen of entiteiten vast te pinnen op bepaalde posities of hen een hoeveelheid structurele macht toe te kennen. In plaats daarvan ligt de focus op ontwikkelingen en patronen in de oliesector. Jaartallen en volumes die in dit onderzoek gegeven worden zijn daarom niet de kern van dit onderzoek maar dienen slechts om een indicatie van de ontwikkelingen te geven.
Dit onderzoek zal bijdragen om de gevolgen van China’s groei in de Internationale Politieke Economie (I.P.E.) in kaart te brengen. Direct zal een onderdeel van China’s groei onderzocht worden, namelijk in de oliesector en de gevolgen voor zijn grootste handelspartner - de E.U. Een dergelijke
analyse draagt bij om de rol van China in de gehele Internationaal Politieke Economie te begrijpen, omdat patronen in de oliesector gelijkenis kunnen vertonen met andere sectoren of een verklaring kunnen bieden voor gedrag in andere sectoren. Het debat over de toekomstige vredelievende of
kwaadaardige houding van China ten opzichte van Westerse landen wordt buiten beschouwing gelaten. China’s zoektocht naar grondstoffen is uitvoerig besproken en het doel is niet om de toekomstige intenties van China te
analyseren. In plaats daarvan wordt gekeken naar de concrete gevolgen van China’s veranderende rol in de I.P.E., in dit geval voor de E.U. in de
11 Hoofdstuk 1
Structurele macht in de oliesector
1.1 Structurele macht in de I.P.E.
Internationale Politieke Economie wordt veelal gezien als substudie van Internationale Betrekkingen met drie hoofdstromingen: Realisme, Liberalisme en Marxisme. De structurele machtstheorie die in dit onderzoek zal fungeren als raamwerk, is ontwikkeld door Susan Strange en zet zich af tegen de conventionele drie stromingen omdat deze ieder een ander terrein zouden onderzoeken zonder overlap te vertonen. Realisten focuste zich te veel op de machtsrelatie tussen staten terwijl liberalen de mogelijkheid van
samenwerking onderzochten. Marxisten richtten zich op ongelijke macht in de productiestructuur.
De scheiding tussen politieke en economische disciplines zou daarnaast volgens Strange onnodig groot zijn. Economen zouden de rol van macht te veel hebben genegeerd terwijl de politieke studies zich hierop hebben blind gestaard. De scheidslijn tussen beide studies, zou hen beide juist beperken. De Internationale Betrekkingen studenten zouden op hun beurt te veel gefocust zijn op relationele macht tussen staten en andere organisaties en ondernemingen vergeten. Ondanks de scheiding tussen politiek en economie, brachten de drie stromingen binnen de Internationale Betrekkingen elk hun eigen economische stroming voort: Realisten geloven in een mercantilistische aanpak met staatscontrole over de markt; Liberalen pleiten voor een vrije (wereld)markt waardoor de maximale globale welvaart ontstaat; Marxisten strijden tegen de exploitatie van arbeiders en daarmee tegen het kapitalisme.
Strange zette zich af tegen theorievorming om oorzaak en gevolg aan elkaar te binden. De structurele machtstheorie is daarom geen starre sociale theorie die werkt volgens een natuurwetenschappelijke methodologie, maar een eclectische en pragmatische omschrijving die als doel heeft over de
12 op de fundamenten uit de drie paradigma’s om economie en politiek samen te laten komen door structurele macht te onderzoeken in de vier structuren van I.P.E.: veiligheid, productie, kennis en financiering.9 Strange stond daarmee
aan de basis van de theorievorming van de I.P.E. en wilde een kritisch tegengeluid geven aan de bestaande studies die volgens haar slechts nieuwe feiten in categorieën plaatsten. De theoretische benadering van Strange bevat veel gelijkenis met de bestaande theorieën maar is in geen van de conventionele categorieën te plaatsen.
Strange haar afkeer tegen abstract theoretiseren heeft er toe geleid dat de structurele machtsbenadering veel wegheeft van een organisatorisch raamwerk of een typologische heuristiek in plaats van een theorie.10 In plaats
van generaliserende beperkingen op te leggen, pleit Strange om eerst de feiten te bekijken en daarna voor pragmatisch gebruik van theorie.11 De
benadering van Strange biedt de mogelijkheid om aspecten van verschillende disciplines naast elkaar te gebruiken. De focus op macht en de nadruk om te onderzoeken wie de structuren vorm geeft door middel van macht, duwt haar richting het kamp van de Realisten en haar veiligheidsstructuur vertoont veel overeenkomsten met het Realisme. De machtsverdeling in het
internationale systeem van realisten draait echter alleen rondom staten, terwijl Strange juist de rol van staten in de I.P.E. ziet afnemen ten opzichte van de markt en ondernemingen.12 Op dezelfde manier vertoont Strange haar
productiestructuur veel overeenkomsten met de structurele benadering van Marx door te focussen op de verdeling van welvaart dat het systeem met zich mee brengt. Strange is echter tegelijkertijd een criticus van Marx, onder andere omdat Marx alleen focust op de machtsverdeling in de
9 Martin Griffiths. Fifty key thinkers in international relations (New York: Routledge, 1999) 43 10
Ronen Palan. ‘Susan strange vision’ in International Relations at LSE: a History of 75 years. Ed door Harry Bauer and Elisabetta brighi. (London: millennium publishing group, 2003) 120
13 productiestructuur en de overige structuren buiten beschouwing laat.13
Overeenkomsten zijn ook te vinden tussen Strange haar benaderingen en Liberale denkers, maar Strange accepteerde economische belangen en welvaart niet als absoluut uitgangspunt en verzet zich nadrukkelijk tegen het rationele actor model vanwege de puur materiële benadering van dit model.14 Wat Strange gebruikt uit de Frankfurt School is dat zij de wereld
niet als gegeven en onveranderlijk ziet. Haar benadering is echter ook niet gericht op het identificeren van verbeterende indicatoren, maar slechts op het verklaren van de internationale orde.15 Deze benadering maakt de
structurele macht geschikt voor dit onderzoek, omdat dit onderzoek zich niet richt op verbeterende indicatoren maar analyseert in hoeverre de groeiende invloed van China in de oliesector gevolgen heeft voor de E.U.
Het verband tussen de theorie en dit onderzoek is geformuleerd in de volgende deelvraag: in hoeverre kan de structurele machtstheorie met betrekking tot financiering, kennis en productie worden toegepast op de internationale oliesector?
I.P.E. is een raamwerk van overlappende structuren. De benadering van Strange biedt de mogelijkheid om te bepalen welke rol actoren spelen in het geheel.16 Om verschillende structuren te kunnen vergelijken moet eerst
gekeken worden hoe deze geordend worden.
Elke maatschappij zorgt er middels sociale organisatie voor dat prioriteiten worden gesteld aan de belangrijkste waarden in een
maatschappij. Politieke systemen verschillen in de mate waarin gewicht wordt toegekend aan de vier basis waarden; welvaart, veiligheid, vrijheid en gerechtigheid. Wanneer gekeken wordt naar concrete gevallen van deze verdeling, kunnen socialistische, liberale of corporatistische systemen worden
13 Nienke De Deugd en Herman W. Hoen. Dovetailing Economics and Political Science:
A Paradigmatic Introduction to International Political Economy (Assen: Royal van Gorcum, 2010) 24
14 herkend. In de I.P.E is macht diffuus en ongelijk verdeeld over landen en actoren willen invloed uitoefenen op de structuur van het systeem. De
maatschappijen – of sociaal georganiseerde entiteiten om buiten de statelijke retoriek om te denken – die in het internationale systeem de meeste macht bezitten, zullen de internationale arena zoveel mogelijk gelijkheid laten vertonen met de binnenlandse rangschikking van waarden. Een hegemoon met een vrije economische binnenlandse markt, zal internationale vrije handel stimuleren als hij daarvan profiteert.
Actoren met structurele macht zijn echter moeilijk te identificeren gezien het feit dat omstandigheden waarbinnen andere actoren handelen worden beïnvloed, zonder dat zij direct aangespoord worden iets te
veranderen. Strange onderscheidt deze vorm van macht van relationele macht waarbij de macht van A wordt aangewend om B te laten doen wat hij wil. Structurele macht is de macht van A om de omgeving en structuur waarin B opereert en handelt, te bepalen. Hoewel deze vorm van macht moeilijker toe te wijzen is, is deze structurele benadering geschikter om macht en ontwikkelingen in de overlappende structuren van de I.P.E. te onderzoeken.
Structurele macht is in het bezit van de actoren die de spelregels bepalen in de structuren van de I.P.E.: veiligheidsstructuur,
15 de uitkomsten die hieruit volgen, waarbij de vraag ‘cui bono?’ (wie profiteert?) centraal staat.17 Deze onderhandelingen en overeenkomsten kunnen
verschillende vormen aannemen van formeel tot informeel en bepalen de structuur en daarmee ook wie profiteert in het systeem.18
Van belang is dat de overheid en de staat in dit model niet langer
vanzelfsprekend als primaire actor fungeren. De staat is door globalisering verzwakt in zijn positie en heeft afgedaan aan invloed ten opzichte van andere transnationale actoren zoals ondernemingen en organisaties.19
Statelijke overheden hebben op een enkele uitzondering na door globalisering al geruime tijd geen absolute controle meer over de financiering-, productie- en kennisstructuur binnen hun grenzen. Om de internationale verdeling van productie bijvoorbeeld te analyseren moet rekening worden gehouden met transnationale ondernemingen en groepen die relaties met overheden vestigen en een significante invloed hebben op de verdeling van welvaart.20
In veiligheidsstructuur staat de staat wel nog centraal, maar ook hier wordt deze rol geteisterd door non-statelijk geweld zoals terrorisme.21 Hieronder zal
kort worden in gegaan op de basisstructuren.
1.2 De basisstructuren
Om te kijken wie profiteert in de I.P.E. moet gekeken worden naar de vier basis structuren: veiligheid, productie, financiering en kennis. Hoewel Strange benadrukt dat de vier structuren nauw verbonden zijn aan elkaar, kunnen ze ook apart van elkaar worden geanalyseerd.22
Hoewel veiligheid een basisbehoefte is, wordt de oliesector niet
gedomineerd door militaire machtsrelaties tussen staten. Machtsrelaties op
17 Ibid 25 18
Susan Strange. States and Markets. (Londen: Pinter, 1988) 39
19 Susans Strange. Retreat of the state: the diffusion of power in the world economy. (Cambridge:
Cambridge university press, 1996) ix
20
Susan Strange. States and Markets. (Londen: Pinter, 1988) 21
21 Ibid Susan Strange x 22
16 basis van militaire mogelijkheden spelen op de achtergrond een rol, maar zijn niet van primair belang. Daarom zal dit onderzoek zich niet focussen op machtsrelaties, maar ze op de achtergrond plaatsen.
De productie-, kennis- en financieringsstructuur hebben direct betrekking op wie de oliesector controleert. Daarom zullen deze drie structuren voor dit onderzoek gebruikt worden om de structuur van de oliesector te analyseren.
1.2.1. Productiestructuur.
De productiestructuur is de som van alle overeenkomsten wat geproduceerd wordt, door wie, waar en onder welke voorwaarden. Het vraagstuk ‘cui bono?’ – wie profiteert – heeft direct betrekking op welke actoren welvaart vergaren en daarmee tegelijkertijd macht. De eclectische benadering van Strange leidt tot een verscheidenheid aan mogelijkheden om de relatie tussen de staat en de markt te analyseren.
Technische ontwikkelingen hebben een aantal veranderingen met zich mee gebracht met betrekking tot de verdeling van welvaart binnen de
productiestructuur. Een groeiende kapitaal/arbeidsratio verminderde het belang van arbeiders ten opzichte van machines, wat de positie van de arbeiders verzwakte en de kapitaalkrachtige versterkte. Machines en
kapitaal investeringen zorgde er tegelijkertijd voor dat de marginale kosten daalden bij een grotere omzet en creëerde daarmee de zoektocht naar grotere afzetmarkten. Het snel veranderende technologische klimaat in de 19e en 20e
17 middenklasse. Dit vergrootte de afzetmarkt en creëerde tegelijkertijd een groeiende welvaart.23
De technologische ontwikkelingen creëerde een internationalisering van productie en werd daarbij geholpen door de groeiende mobiliteit van kapitaal, snellere transportmogelijkheden en nieuwe communicatie
mogelijkheden. Met de groeiende afzetmarkt en investeringen groeiden ook ondernemingen, die internationaal gingen opereren.24 De groeiende rol van
transnationale ondernemingen (T.N.O.) is een belangrijke verandering geweest voor de verdeling van structurele macht in de internationale productiestructuur. Ook in een vrijemarkteconomie probeert de staat de markt en de transnationale ondernemingen te contoleren. Het is voor
nationale overheden lastig T.N.O.’s te controleren omdat de werkzaamheden van de T.N.O. verder strekken dan het territorium waar de overheid controle over uitoefent. T.N.O.’s zijn belangrijk voor staten omdat zij voor
werkgelegenheid, buitenlandse deviezen en kennis zorgen. Zaken die
overheden binnen de staat willen houden. Hierdoor kan concurrentie tussen overheden ontstaan met betrekking tot arbeidsvoorwaarden en
belastingtarieven. In sectoren waar dit het geval is, is de structurele macht van de T.N.O. ten opzichte van de overheid aanzienlijk vergroot. Pogingen van overheden om T.N.O.’s of onderdelen hiervan op eigen grondgebied te nationaliseren, is in de geschiedenis geen oplossing gebleken door het gebrek aan kennis om het bedrijf te leiden en verder te laten innoveren – hier wordt in de kennisstructuur verder op ingegaan.
De internationalisering van productie heeft niet gezorgd dat de T.N.O. de staat heeft vervangen in haar competenties. Overheidsbeleid beïnvloedt de productiestructuur met regelgeving. Door te zorgen voor een stabiele markt, goed onderwijs en goede en tegelijkertijd goedkope arbeid, kunnen T.N.O.’s
23 Susan Strange. States and Markets. (Londen: Pinter, 1988) 6 24
18 worden aangetrokken. De invloed van een overheid op de productiestructuur van de I.P.E. hangt af van de mate waarin haar binnenlandse beleid
doorwerkt in de internationale structuur en door onderhandelingen met T.N.O.’s of andere overheden. Door de groeiende invloed van de T.N.O. is er een vergrote invloed voor de thuislanden waar deze ondernemingen
gebaseerd zijn. De regelgeving van het land waar de T.N.O. gebaseerd is, kan doorwerking hebben op de verdere operaties van een T.N.O. in andere landen en dus voor de productiestructuur. Milieustandaarden van de E.U. kunnen zo bijvoorbeeld doorwerking hebben op producenten in de V.S. die voor de
Europese markt willen produceren en productie standaard willen houden. De balans moet hierbij dus gevonden worden tussen staten, markten en
ondernemingen en deze balans zal de productiestructuur vormen.
1.2.2 Kennisstructuur.
De kennisstructuur is waarschijnlijk de meest ondergewaardeerde van de vier basisstructuren om structurele macht te meten. De kennisstructuur kan onderverdeeld worden in twee delen. Aan de ene kant bestaat er het geheel van geloofssystemen en ideeën in een maatschappij wat wel en niet mogelijk is of kan. Aan de andere kant omvat de kennisstructuur concreet de kennis in de vorm van informatie en de kanalen waarmee het gebracht
wordt. Ook in de kennisstructuur zijn vragen van belang zoals: Wie profiteert er? Wie krijgt de mogelijkheden? En wie legt beperkingen op?
In de moderne economie zijn informatie en technologie een grote factor van belang.25 Technologische innovatie verandert niet automatisch de
verhoudingen in het systeem of het systeem zelf, deze innovatie moet aansluiten op algemeen maatschappelijke overtuigingen en ideeën over
bepaalde ontwikkelingen. Overtuigingen en geloofssystemen beïnvloeden wat onderzocht wordt door de wenselijkheid van bepaalde ontwikkelingen, maar overtuigingen en geloofssystemen bepalen ook de grenzen van de productie-,
19 veiligheids-, en financieringsstructuur. Een duidelijk voorbeeld hier bij is het geloof dat de aarde plat is en de zon rondom de aarde draait. Binnen dat axioma werd onderzoek gedaan tot dat het geloofssysteem werd vervangen. De manier waarop ideeën worden ontwikkeld, opgeslagen en
gecommuniceerd zijn dus van wezenlijk belang. Macht komt in deze structuur door de mogelijkheid de spreiding van kennis te beperken en te contoleren wie beschikking heeft over welke kennis.26
De mate waarin de vier structuren verbonden zijn met elkaar blijkt wanneer gekeken wordt naar het effect dat communicatiemiddelen hebben gehad op de globalisering van de internationale productie of de
veiligheidsstructuur. De groei en invloed van de transnationale
ondernemingen is mogelijk gemaakt door communicatienetwerken en heeft mede geleid tot interstatelijke samenwerking om tegenwicht te bieden aan de groeiende macht van de TNO. Het vermogen om T.N.O.’s te leiden, de
marketing te organiseren, strategieën te formuleren zijn vervolgens ook weer allemaal voorbeelden van kennis die de macht in de kennisstructuur bepalen en tegelijk de productiestructuur beïnvloeden. Zoals eerder vermeld in dit hoofdstuk, is het voor nationale overheden geen oplossing om grote T.N.O.’s op hun grond gebied te nationaliseren door het gebrek aan kennis om een dergelijk bedrijf te leiden. De kennisstructuur is dus omvangrijk en moet niet worden onderschat.
1.2.3 De financieringsstructuur
De financieringsstructuur omhelst de manier waarop toegang tot geldstromen zijn georganiseerd en de controle over het monetaire systeem dat de relatieve waarden van geld uitdrukt.27 Toegang tot geldstromen begint
bij de macht om geld te creëren. Deze macht is in het bezit van overheden en banken. De vrijheid die door de overheden aan de markten wordt gegeven is
20 bepalend voor de hoeveelheid kapitaal die gecreëerd wordt en de volatiliteit van de markten. Vrijheid voor banken en markten brengt efficiëntie met zich mee, maar tegelijkertijd meer onzekerheid en ongelijkheid. Krediet is in de moderne globale economie niet langer gelijk aan kapitaal en is meer dan het totaal van gespaarde winsten. De hoeveelheid investeringen wordt niet langer bepaald aan de hand van de gespaarde winsten van een onderneming, maar door de hoeveelheid krediet die het kan verkrijgen. Om deze reden kan de financieringsstructuur los worden gezien van de factor kapitaal in de productiestructuur. Krediet moet gecreëerd worden en de mogelijkheid hiertoe geeft financieringsmacht: bepalen aan wie krediet verstrekt wordt en onder welke voorwaarden. Omdat krediet noodzakelijk is voor de moderne economie en voor ondernemingen, is de mogelijkheid om krediet toe te zeggen of juist te ontzeggen van groot belang voor de economische samenleving.
Ook in de monetaire sector worden de wisselkoersen bepaald door overheidsbeleid aan de enerzijds en de markten anderzijds.28 Het gebruik van
de dollar in de oliesector is een blijk van de dominantie van de V.S. in deze sector. Monetair overheidsbeleid zal echter, omwille de complexiteit van dit onderzoek niet onnodig te vergroten, niet verder worden behandeld in dit onderzoek.
1.3 Toepassing van de structurele benadering.
Energie vormt een belangrijk onderdeel van de I.P.E. en kan worden gezien als een secondaire structuur van de I.P.E. Geen moderne economie kan functioneren zonder voldoende aanvoer van energie en Strange stelt dat energie gezien kan worden als een vierde factor van productie naast kapitaal, land en arbeid.29 Ook de energiesector wordt vormgegeven door de vier
primaire structuren veiligheid, productie, financiën en kennis, waarbij
28 Susan Straneg 88
21 opnieuw sprake is van een strijd tussen autoriteit en markt, maar ook tussen verschillende staten en ondernemingen.
Een nadeel van de eclectische aanpak van Strange is dat zij graag aspecten van verschillende paradigma’s leende, maar verzuimde concrete indicatoren aan te dragen voor haar structurele machtstheorie. Haar afkeer tegen abstract theoretiseren en generalisatie is helaas ook een zwakte bij het concretiseren van haar theorie. Hoewel Strange in “States and Markets” zegt een handleiding voor het gebruik van haar theorie uiteen te zetten, zoals een kookboek een recept uitlegt, verzuimt zij hierin.30 Voor dit onderzoek is een
model gecreëerd om structurele macht toe te passen op de oliemarkt. In dit model kan structurele macht op drie manieren worden geïdentificeerd. Ten eerste kan structurele macht worden herkend door directe specifieke
indicatoren voor de oliemarkt; ten tweede door spelregels te identificeren en te bekijken wie ze op hebben gesteld; en ten slotte door te kijken wie er
profiteert van het internationale systeem. In figuur 1.1 is het model afgebeeld en zijn de indicatoren voor structurele macht in de oliemarkt aangegeven: productie (of bezit van reserves), toegang tot krediet en up- en downstream technologie. In het model zijn een aantal voorbeelden gegeven van spelregels in deze structuur, die bepalen volgens welke principes actoren moeten
handelen. Profijt of winst verschilt per actor door zijn eigen interne
organisatie van waarden. Voor overheden zal winst op de oliemarkt zekerheid van olielevering zijn terwijl voor oliemaatschappijen deze winst is uitgedrukt in economische waarden.
22 Figuur 1.1
In de oliesector zijn twee actoren van belang: overheden en
transnationale oliebedrijven. De structuur van de oliemarkt geeft onder andere de mate aan waarin de overheid controle heeft over actoren op de markt of dat de markt juist vrijgelaten wordt. Er is geen sprake van een dichotomie tussen macht van staten en bedrijven, maar van een vrije markt en een niet vrije markt. Het verschil tussen een niet vrije markt die
gedomineerd wordt door bedrijven en een niet vrije markt die gedomineerd wordt door staten, is respectievelijk het verschil tussen een
23 Het vermogen de structuur en de spelregels op de oliemarkt in te
richten, wordt bepaald door het bezit van olievelden en reserves, de
mogelijkheid deze te exploiteren door kennis van de upstream en downstream olieactiviteiten en tot slot door toegang tot krediet voor benodigde
investeringen. Upstream activiteiten omvatten de exploratie en exploitatie van olievelden en downstream activiteiten omvatten alle handelingen met betrekking tot de raffinage, distributie en marketing van de olie. Structurele macht in de olie industrie kan dus worden geïdentificeerd aan de hand van de volgende vragen:
- Wie controleert de productie/ wie heeft reserves? - Wie bezit de technologie (upstream)?
- Wie controleert de verkoop en distributie van olie (downstream)? - Wie heeft er toegang tot krediet?
Daarnaast kan structurele macht geïdentificeerd worden door te analyseren wie de spelregels in de oliesector op heeft gesteld en wie er profiteert. De mate van profijt hangt echter af van de perceptie van winst.
Voor dit onderzoek zijn de zelfvoorzienende actoren niet van belang, alleen diegenen die zich door een tekort of overschot op de internationale markt begeven. De structurele macht op de internationale markt wordt immers onderzocht. Onafhankelijke entiteiten zijn niet bij machte zijn om de regels van de internationale structuur te vormen, noch zijn zij gedwongen zich aan deze regels te conformeren.
1.4 Structurele macht op de oliemarkt
De internationale oliemarkt is volatiel en niet alleen afhankelijk van vraag en aanbod, maar ook van angst en speculatie. Investeringen in de oliemarkt worden over een lang tijdsbestek terug verdiend en huidige
24 Tot de jaren ’70 van de vorige eeuw waren het zeven grote
oliemaatschappijen die de structuur van de internationale oliesector vorm gaven en inrichtten.31 De grote oliemaatschappijen konden ondanks dat zij
geen land met olievelden bezaten, de oliemarkt naar hun hand zetten omdat zij, in tegenstelling tot de landen met olievelden, beschikking hadden over technologie, kapitaal, marktkennis en de kennis om olievelden te exploreren en exploiteren. De internationale oliemaatschappijen hadden betere toegang tot krediet en bedragen die deze ondernemingen betaalden aan gastlanden waren slechts een klein onderdeel van de totale investeringen voor deze bedrijven, maar een groot bedrag voor de ontvangende landen.
Verticaal geïntegreerde oliemaatschappijen met up- en downstream technologie domineerde het gehele productieproces. De benodigde kennis werd tot het midden van de jaren ’70 effectief gecontroleerd door de grote oliemaatschappijen.32 Zelfs wanneer de gastlanden de financiën bijeen
konden brengen voor de benodigde investeringen ontbrak de kennis voor upstream productie – de exploitatie en exploratie van olie. De tweede factor in de kennisstructuur zijn de downstream activiteiten. Dit heeft betrekking op de chemische productie zoals de raffinage van olie en omvat ook de kennis betreft de distributie, strategie en marketing van een oliebedrijf. Westerse oliemaatschappijen leverde wat de olieproducerende landen nodig hadden en konden hierdoor decennia lang de oliesector inrichten zoals zij wilden.
Structurele macht op de oliemarkt lag voornamelijk bij Angelsaksische T.N.O.’s en de Amerikaanse overheid kon hierdoor indirect invloed
uitoefenen.33 Het gebruik van de dollar in de oliesector is een doorwerking
van deze invloed. De groeiende invloed van de V.S. in de gehele I.P.E. na de Tweede Wereldoorlog en de daarmee samenhangende invloed in het Midden-Oosten leidde er toe dat de V.S. en de grote maatschappijen hun beleid in de
31
Louis Turner. Oil companies in the international system. (Londen: George Allen & Royal institute for of International Affairs, 1983) 90
32 Ibid 91
25 regio op elkaar afstemden.34 Overheden zijn net als in andere sectoren van
belang met betrekking tot regelgeving rondom het economische klimaat, maar in de energiesector is de overheid om extra redenen van belang. De keuze tussen olie, gas, nucleaire of duurzame energie blijft nog steeds voornamelijk een keuze van de statelijke overheden, hoewel deze mede
beïnvloedt wordt door de marktwerking en de stand van de technologie.35 Het
voornaamste doel van niet olieproducerende landen met onvoldoende binnenlandse productie is een veilige aanvoer van de benodigde olie.
Vanaf de Tweede Wereldoorlog slaagde olieproducerende landen er vaker in de operaties van de olie-industrie uit te voeren en in de jaren ’60 startte staatsbedrijven joint venture ondernemingen met de grote Westerse oliemaatschappijen, waardoor zij kennis van de productie verkregen. Met deze spreiding van kennis steeg het aantal ondernemingen dat betrokken was bij de exploratie en exploitatie van olie tussen 1940 en 1976 van 9 naar 126.36 Met deze ontwikkeling werd de onderhandelingspositie van de
olieproducerende landen sterker. Het monopolie van kennis voor de
oliemaatschappijen beperkte zich hierna tot downstream kennis (raffinage en marketing- en distributiestrategieën) en technologisch geavanceerde
exploitatie zoals diepzee boringen. In de jaren ’70 werd de olieproducerende landen duidelijk welke macht zij hadden wanneer zij de koppen bij elkaar staken. Hoewel OPEC in de jaren ’60 meer een discussieforum was voor de olieproducerende landen, werd zijn impact significant door de aanhoudend stijgende vraag naar olie en de komst van Qadaffi die de OPEC-landen overtuigde een andere houding ten opzichte van het Westen aan te nemen.37
Er vond nationalisatie van de upstream olieproductie plaats door de olieproducerende landen. Dalende olieprijzen in de jaren ’80 als gevolg van
34 Louis Turner. Oil companies in the international system. (Londen: George Allen & Royal institute for of
International Affairs, 1983) 108
35
Susan Strange. States and Markets. (Londen: Pinter, 1988) 199
36 Louis Turner. Oil companies in the international system. (Londen: George Allen & Royal institute for of
International Affairs, 1983) 92
26 overinvesteringen in de jaren ’70 samen met een economische recessie,
zorgden voor moeilijkheden in het opstartproces voor de nationale
oliebedrijven (N.O.).38 De N.O.’s werden in tegenstelling tot de internationale
oliemaatschappijen (I.O.’s) direct geholpen door overheden door middel van kapitaalinjecties en voorrang op vergunningen om olievelden te exploiteren. Op die manier moesten N.O.’s, met hun verworven kennis uit joint venture ondernemingen, de binnenlandse upstream productie overnemen van de I.O.’s.
In veel landen hebben N.O.’s de upstream productie van olie
grotendeels overgenomen, maar zij zijn niet bij in staat om op internationaal niveau te concurreren in de downstream sector. Hoewel N.O.’s ook
downstream activiteiten startten was dit op kleine schaal en alleen voor de lokale markt. Daarnaast werken de westerse oliemaatschappijen nog steeds efficiënter en blijven zij een technologische voorsprong op de staatsbedrijven houden. Investeringen in transportnetwerken zijn daarnaast lange termijn en risicovolle investeringen die het best gedaan kunnen worden door
economisch efficiënte ondernemingen.39
Staatsbedrijven bezitten tegenwoordig ongeveer 80% van de
wereldoliereserves en de grote Westerse oliemaatschappijen zoals Chevron, ExxonMobile, Shell en BP slechts 10%.40 Hoewel ExxonMobile volgens PFC
energy, een industriële consultancy, nog steeds het grootste energiebedrijf ter wereld is gemeten in marktkapitalisatie,41 bezit het slechts één tiende van de
reserves die National Iranian Oil bezit.42 Hetzelfde geldt voor productie. Niet
alleen de reserves worden grotendeels gecontroleerd door staatsbedrijven, ook
38 De staatsbedrijven (deels) in het bezit van de overheden van olieproducerende landen zal naar worden
gerefereerd als zijnde nationale oliebedrijven terwijl internationale bedrijven, zoals shell, exxon mobile, chevron etc., zullen worden omschreven als westerse oliemaatschappijen of internationale oliebedrijven.
39
James A. Baker III Institute for public policy of Rice University. (2007) ‘The changing role of national oil companies in international energy markets’ April (35) 5
40 Ibid 1 41
PCF Energy. (2011) ‘The definitive annual ranking of the worlds’s largest energy firms’
https://www.pfcenergy.com/PFC-Energy-50/PFC-Energy-50
42 Energy information administration EIA. ‘Country analysis brief’ November 2011
27 bij de onderhandelingen voor vergunningen voor olie exploitatie ondervinden de Westerse bedrijven concurrentie van de nationale oliebedrijven. Waar productie voor de jaren ’70 nog gedomineerd werd door de grote Westerse maatschappijen, ligt de upstream productiemacht tegenwoordig bij de nationale oliebedrijven. Van de twintig grootste olieproducerende bedrijven, zijn veertien staatseigendom en de voormalige oliesupermachten – de
westerse maatschappijen – zijn gereduceerd tot tweederangs spelers.43 Bij
classificatie op basis van productie en reserves moet wel onderscheid worden gemaakt tussen productie voor de binnenlandse markt en productie die uiteindelijk op de internationale markt afgezet wordt. Alleen deze laatste levert namelijk structurele macht in de internationale oliesector op.
De groeiende dominantie van de N.O.’s wordt vergezeld met de ontwikkeling dat productie van olie in O.E.C.D. landen zal dalen van 40% van in de afgelopen decennia, naar slechts 10% de komende jaren.44 Het
Midden-Oosten, dat 62% van alle bewezen reserves heeft,zal daarentegen een nog grotere rol gaan spelen. 45 De concentratie van olie in het
Midden-Oosten zal de komende decennia verder toenemen, terwijl de productie van O.E.C.D. en niet-O.P.E.C. landen lijkt te zijn gepiekt.46
De lage olieprijs in de jaren ’80 en tot op zekere hoogte in de jaren ’90, leidde tot een daling in investeringen in toekomstige productie. Deze daling in investeringen ten overstaan van een stijgende vraag, verkleinde de reservecapaciteit van de mondiale olieproductie. De ineffectiviteit en het gebrek aan economisch beleid bij staatsbedrijven zorgde voor groeiende inefficiëntie van olieproductie. De opkomst van nieuwe consumenten zoals India en China leidde tot een sneller stijgende vraag naar olie. De aanslagen
43
Baker James A. Baker III Institute for public policy of Rice University. (2007) ‘The changing role of national oil companies in international energy markets’ April (35) 1
44 International energy agency. ‘world energy outlook 2010 executive summary’
www.worldenergyoutlook.org/
45 British Petroleum (2008) ‘BP Statistical Review of World Energy’ bp.com/statiscical review 46 Coby van der Linde (2007) The art of managing energy security risks’ European Investment Bank
28 van 11 september en de oorlogen in Irak en Afghanistan creëerde instabiliteit in het Midden-Oosten, terwijl de concentratie van productie in deze regio bleef stijgen. Deze combinatie van factoren bracht de olieprijs tot
recordhoogtes voor de financiële crisis in 2008.
De economische en financiële crisis heeft de olieprijzen laten dalen, maar de structurele reden achter de stijging van de prijzen is de politisering van de oliemarkt. Met politisering wordt de controle van de staat, in dit geval via staatsbedrijven, over de productie en de markt bedoeld. Politisering is ontstaan door nationalisatie van productie en doordat N.O.’s kennis van upstream productietechnieken hebben verkregen. Efficiëntie is echter een probleem bij de staatsondernemingen omdat bedrijfseconomisch beleid te vaak wordt gevormd met politieke doeleinden, in plaats van commerciële. Opbrengsten van nationale ondernemingen worden gebruikt voor sociale of overheidsprogramma’s in plaats van investeringen in de oliemarkt. Hierdoor wordt te weinig geïnvesteerd in toekomstige productie, wat tot tekorten kan leiden. Gebrek aan investeringen en efficiëntie door de nationale
oliebedrijven en een technologische achterstand, creëren ruimte voor de I.O.’s.47 Daarnaast domineren de I.O.’s de downstream productie. De vergrote
controle van nationale oliebedrijven over upstream productie, voornamelijk in het Midden-Oosten, heeft doorwerking op de internationale oliemarkt. Olie voor deze markt wordt minder efficiënt geproduceerd. De ontwikkeling van de oliemarkt in de richting van een gepolitiseerde structuur, verkleind de voorspelbaarheid en vergroot daarmee het risico voor de I.O.’s.
De dominantie van Westerse oliebedrijven leidde tot marktconforme spelregels. Politisering door controle van de overheid over de productie verandert dit. Bij de veiling van exploitatierechten worden eigen N.O.’s voorgetrokken. Niet de onderneming die het efficiëntste produceert en
47 James A. Baker III Institute for public policy of Rice University. (2007) ‘The changing role of national
29 daarom het meest kan bieden voor exploitatierechten produceert, maar de nationale oliebedrijven.
Profijt heeft door de politisering een nieuwe dimensie gekregen. De aandeelhouders van staatsbedrijven zien winst uit olieproductie niet als doel op zich maar om maar als middel voor politieke doeleinden. Een deel van de olie opbrengsten wordt terug geleid naar de nationale bevolking wat opnieuw economische efficiëntie verminderd. Deze uitspraak lijkt wellicht vreemd en
onjuist, gezien de zelf verrijkende dictators in veel olieproducerende landen. De opbrengsten die worden gebruikt voor overheidsprogramma’s kunnen echter meer worden gezien als herverdeling van oliegelden over de bevolking dan de winst voor oliemaatschappijen. De basiswaarden van welvaart, veiligheid, vrijheid en gerechtigheid, krijgen hierdoor een andere volgorde in de oliesector. Deze verschuiving van een gemonopoliseerde naar een gepolitiseerde upstream productie heeft doorwerking op de internationale oliesector door stijgende inefficiëntie en nieuwe verdeling van investeringen.
1.5. Conclusie
Anders dan de drie conventionele theorieën Realisme, Liberalisme en Marxisme, is de structurele machtstheorie niet bedoeld om oorzaak en gevolg aan elkaar te binden. De structurele machtstheorie van Susan Strange biedt een raamwerk om over ideologische en disciplinaire grenzen heen te kijken en om complexe en overlappende structuren te begrijpen. Het biedt de
30 bedrijven, maar is daarna niet van directe invloed voor de machtsverdeling in de oliesector. De andere drie structuren zijn daarom gebruikt voor het
raamwerk van dit onderzoek.
In dit hoofdstuk is onderzocht in hoeverre de structurele machtstheorie toegepast kan worden op de internationale oliemarkt aan de hand van de volgende deelvraag: in hoeverre kan de structurele machtstheorie met betrekking tot financiering, kennis en productie worden toegepast op de internationale oliesector? Om de structurele machtstheorie toe te passen op de oliemarkt, is een raamwerk ontworpen om structurele macht op drie manieren te identificeren. Structurele macht kan direct geïdentificeerd worden aan de hand van concrete indicatoren: beschikking over olievelden, bezit van technologische kennis van de downstream activiteiten (marketing, distributie en management), kennis van upstream activiteiten (exploratie en exploitatie van olie) en toegang tot krediet. Daarnaast kunnen de spelregels van de structuur worden geanalyseerd om te onderzoeken wie ze heeft opgesteld. Ten derde kan structurele macht worden toebedeeld aan diegene die profiteren van de internationale structuur.
Tot de jaren ’70 konden Westerse internationale oliemaatschappijen de oliesector inrichtten omdat zij het monopolie bezaten over de benodigde kennis van up- en downstream productie en toegang hadden tot krediet voor de benodigde investeringen in productie. Vanaf de jaren ’70 heeft er een verschuiving van structurele macht in de internationale oliemarkt
31 Daarnaast hebben de I.O.’s een technologische voorsprong in de upstream productiesector en controleren zij de downstream zijde van de productie.
Gevolg van deze politisering – het proces waarbij nationale overheden de controle over productie overnemen door middel van staatsbedrijven- is dat de spelregels op de oliemarkt zijn veranderd. Olieprojecten worden niet langer meer toebedeeld aan ondernemingen die het meest efficiënt
produceren en daardoor het meest kunnen betalen voor vergunningen voor de exploitatie van olievelden, maar N.O.’s worden in eigen land voorgetrokken. Marktconforme principes dicteren dus niet meer de verdeling en mate van productie, wat dalende efficiëntie van productie als gevolg heeft.
Investeringen worden daarnaast niet langer bepaald door economische overwegingen, maar door de binnenlandse politiek. De perceptie van profijt wordt niet langer uitgedrukt in termen van maximale economische winst, maar in termen van binnenlands politiek gewin. Deze verschuiving van een gemonopoliseerde naar een gepolitiseerde upstream productie heeft
doorwerking op de internationale oliesector door stijgende inefficiëntie en een nieuwe verdeling van investeringen.
Structurele macht in de oliesector kan worden geïdentificeerd door te kijken naar de indicatoren van macht, de spelregels en profijt uit het
internationale systeem. Hoewel Strange de rol van de staat ziet afnemen in de I.P.E., is op de oliemarkt sprake van een tegengestelde tendens.
32 Hoofdstuk 2
China op de oliemarkt
Niet olie maar steenkool vormt de basis van de Chinese energiemix. Sinds 2010 is China de grootste energieconsument ter wereld en steenkool omvat 70% van deze consumptie.48 In 2009 was China verantwoordelijk voor
46% van de mondiale steenkoolproductie en verantwoordelijk voor 47% van de mondiale consumptie.49 De groei van steenkoolconsumptie vermindert de
laatste jaren: de groei daalde van 19% in 2003, naar 11% in 2004 en 9.6% in 2009.50 Met de op twee na grootste kolenreserves ter wereld zal steenkool
echter nog lang de belangrijkste energiebron voor China blijven, voornamelijk voor de opwekking van elektriciteit.
Olie komt met 20% van de totale energieconsumptie op de tweede plek in de Chinese energiemix en wordt voornamelijk gebruikt in de transport sector. De groei van de vraag naar olie stijgt, in tegenstelling tot die van steenkool, ieder jaar en in een hoog tempo mede doordat er geen goed
alternatief is voor olie in de transportsector. De strategie om in deze stijgende vraag naar olie te kunnen voldoen is gebouwd rondom twee pijlers:
onafhankelijkheid van de internationale oliemarkt door zelfvoorzienende productie en stabiele en betrouwbare aanvoer van geïmporteerde olie.51
De wens onafhankelijk te zijn van de internationale oliemarkt bestaat al sinds de communisten aan de macht kwamen in 1949. In 1957 werd in het noordoosten van China het gigantische Daqing olieveld ontdekt en is samen met het Tarim bassin in het westen het grootste olieveld van China.52 Hoewel
48 China Statistical Yearbook 2010. ‘Total consumption of energy and its composition’
http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexeh.htm bezocht op 15 oktober 2011
49 Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge,
2011) 18
50
China Statistical Yearbook 2009. ‘Total consumption of energy and its composition’
http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexeh.htm bezocht op 15 oktober 2011
33 China zijn binnenlandse olieproductie heeft vergroot sinds 1993 en
tegenwoordig met 4.071 miljoen vaten per dag (vp/d) de vijfde olieproducent ter wereld is, is het door de groeiende vraag tegelijkertijd afhankelijker geworden van buitenlandse markten door een groeiende
consumptie/productie ratio. 53 De binnenlandse productie is in de periode
1993 – 2009 gestegen met 30.9%, terwijl in diezelfde periode de binnenlandse consumptie van olie met 160% steeg.54 De aangetoonde binnenlandse
reserves zullen echter, wanneer er geen grote nieuwe vondsten worden gedaan, op dit tempo over 10 jaar zijn uitgeput.55 De mogelijkheden om de
binnenlandse productie verder uit te breiden zijn dus beperkt. Om afhankelijkheid van buitenlandse olie te verkleinen is onder andere het
aantal pijpleidingen sinds 1993 uitgebreid. Hierdoor is de olie uit het noorden en westen van het land goedkoper en economisch rendabel geworden voor de oostelijke en zuidelijke provincies.
Naast maatregelen aan de aanbodzijde werd na 2003 ook de
conservatie van energie en olie gestimuleerd. Het doel werd gesteld om de energie intensiteit – energie gebruik ten opzichte van de economische activiteit – met 20% te verminderen door middel van hogere standaarden voor auto’s, duurzamere bouw en belastingmaatregelen.56 Tot slot werd de
prijs van olie na 2000 niet meer kunstmatig laag gehouden ten gunste van de armere bevolking. In 2000 verdubbelde de importen van olie bijna van 36.6 miljoen ton tot 70.2 miljoen ton, waarop de Chinese overheid besloot de prijs van binnenlandse olie te koppelen aan de Singaporaanse goederenmarkt.57
Hierdoor steeg de prijs op de Chinese binnenlandse markt, maar het leidde
53Central Intelligence Agency. ‘The world Factbook – oil production’
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2173rank.html bezocht op 10 november 2011
54
Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge, 2011) 45
55
International energy agency. ‘China’s world wide quest for energy security’ (Parijs: IEA, 2000) 29
56 Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge,
2011) 31
34 tegelijkertijd tot een stimulans voor de binnenlandse producenten om op zoek te gaan naar olie in het buitenland. Hiermee begon de buitenlandse zoektocht naar olie. Dit hoofdstuk zal de gevolgen van deze buitenlandse zoektocht van China analyseren.
In hoofdstuk één is de structurele machtstheorie toegepast op de oliemarkt. Beargumenteerd is dat de overname van nationale upstream productie doorwerkingen heeft gehad op de internationale oliemarkt en de structuur heeft veranderd. In dit tweede hoofdstuk zal het Chinese beleid omtrent olie geanalyseerd worden en in hoeverre deze strategie heeft geleid tot meer structurele macht voor China en zijn oliebedrijven. Concreet zal dit gebeuren aan de hand van de volgende deelvraag: in hoeverre heeft China’s energiestrategie met betrekking tot olie geleid tot groeiende macht in de financierings-, productie- en kennisstructuur van de internationale oliesector?
De internationale oliesector heeft in dit hoofdstuk betrekking op alle olie die beschikbaar is op de internationale markt. Landen die door middel van hun eigen voorraden en ondernemingen zelfvoorzienend zijn zullen hier buiten beschouwing worden gelaten. Dit geldt ook voor de Chinese
binnenlandse productie, die verwerkt wordt door Chinese Nationale Oliebedrijven (C.N.O.’s) en bestemd is voor de binnenlandse markt. De Chinese binnenlandse productie heeft echter wel indirect effect op de
internationale oliemarkt. Wanneer binnenlandse productie wordt vergroot, neemt de Chinese vraag op de internationale markt af. De ervaring die de C.N.O.’s door binnenlandse productie daarnaast krijgen, is medebepalend voor hun competentie op de internationale markt.
35 zal het model uit hoofdstuk één worden toegepast aan de hand waarvan
verandering in de Chinese structurele macht onderzocht kan worden.
2.1 Chinese energiezekerheid & olie
Door de groeiende olieconsumptie ten opzichte van zijn productie heeft China zekere aanlevering van olie uit het buitenland nodig. Het Chinese beleid om dergelijke zekerheid van olieleverantie te waarborgen heeft invloed gehad op zijn plaats binnen de structuur van de oliesector. Om te analyseren wat energiezekerheid objectief omvat, worden de indicatoren gebruikt die zijn opgesteld door de Verenigde Naties (V.N.): beschikbaarheid,
betrouwbaarheid, diversiteit en betaalbaarheid van bronnen.58
De mate van beschikbaarheid staat in dit geval niet op zich. De beschikbare hoeveelheid energie moet namelijk worden afgezet tegen de vraag. In 2008 werd 43% van de Chinese geconsumeerde olie geïmporteerd59
en in 2010 was dit percentage opgelopen tot 52%.60
Diversiteit heeft betrekking op de diversiteit in de portfolio van
importlanden en de landen waar China oliebezittingen heeft. De concentratie van landen waar China oliebezittingen heeft is hoog: 78% van de totale
buitenlandse velden en reserves liggen in drie landen: Kazachstan, Soedan en Ecuador, waarvan 65% in de eerste twee landen.61 De Chinese olie
importen zijn meer verdeeld. In 2010 kwam 51% van totale hoeveelheid geïmporteerde olie uit 4 landen (Saudi-Arabië 19%, Angola 16%, Iran 9%, Omaan 7%).62
58 Chen Shaofen. (2009) ‘Assessing the impact of China’s foreign energy quest on its energy security’ EAI
working paper 145. 2
59
China Statistical Yearbook 2010. ‘Overall energy balance sheet’
http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexeh.htm bezocht op 13 november 2011
60 International energy agency ‘key world energy statistics 2011’ 61
Chen Shaofen. (2009) ‘Assessing the impact of China’s foreign energy quest on its energy security’ EAI
working paper 145. 5
62 Facts global energy “China oil and gas monthly report”
36 De derde indicator van energiezekerheid is de betrouwbaarheid van de bestaande bronnen. Betrouwbaarheid van bronnen neemt af wanneer de politieke stabiliteit in landen afneemt en het risico stijgt dat investeringen niet terug verdiend worden.
Betaalbaarheid van olieconsumptie is de vierde indicator van
zekerheid. Naast het veilig stellen van betaalbare bronnen moeten landen de afweging maken wat de kosten van investeringen in olieprojecten zijn ten overstaan van directe consumptie op de wereldmarkt. Ook de mate waarin een stijgende vraag opgevangen kan worden door verhoogde productie en daardoor de kosten verminderen, zijn van invloed op de betaalbaarheid van olie.
2.2 de Chinese overheid en haar instrumenten
Om zekerheid van oliebronnen te realiseren in overeenstemming met de vier bovenstaande indicatoren is een coherente strategie nodig. Hoewel de Chinese politieke macht gecentreerd is in het Politburo – een hiërarchische groep van ongeveer 20 personen – is het energiebeleid diffuus en
gefragmenteerd. De benodigde lange termijn coördinatie voor energie door een centraal ministerie is lange tijd afwezig geweest. In 2003 groeide het besef bij de Chinese overheid dat de controle over de energiemarkt op
binnenlands niveau niet efficiënt was en de grip op de internationale markt nog beperkter.63 Dit viel samen met de angst voor olietekorten en daarom
richtte de Chinese overheid in 2004 de National Development & Reform Commission (N.R.D.C.) op die zowel voor de vraag- als aanbodzijde van de energiemarkt een coherente strategie moest formuleren. Hoewel deze commissie een breed mandaat kreeg, kreeg zij niet de autoriteit en de
middelen toegewezen. In 2008 werd het nationale energie agentschap (NEA) ingesteld als toezichthouder van het energiebeleid, de Chinese nationale oliebedrijven en hun investeringen. Daarnaast moest de NEA als
37 onderhandelaar met buitenlandse partijen optreden. Ook de N.E.A. bezat echter niet de autoriteit en middelen om zijn mandaat te vervullen en bestuurlijke macht omtrent energie bleef hierdoor diffuus.64 Hierdoor
ontstond ook de mogelijkheid voor de C.N.O.’s steeds meer autonomie op te eisen en eigen doeleinden na te streven tegen de richtlijnen van de overheid in, zowel in het binnen- als in het buitenland.
Drie staatsbedrijven domineren de Chinese olieproductie en deze drie N.O.’s zijn de belangrijkste instrumenten van de Chinese overheid op de oliemarkt. De mogelijkheden om te investeren in de Chinese energiesector is voor buitenlandse bedrijven zeer beperkt.65 De opening van de Chinese
oliemarkt in de jaren ’80 liet wel buitenlandse bedrijven toe, maar alleen om investeringen te verkrijgen en voor de acquisitie van technologie, zodat de C.N.O.’s later zelfstandig konden opereren.
China National Petroleum Company (C.N.P.C.), SinoPec en China National Offshore Oil Company (C.N.O.O.C.) zijn respectievelijk voor 90%, 70.6% en 77.4% in handen van de Chinese staat en hebben elk hun eigen profiel.66 C.N.P.C. is de meest ervaren en grootste van de drie en
gespecialiseerd in upstream activiteiten. C.N.P.C. is de voornaamste bezitter van buitenlandse olievelden en bezit service en facilitaire
dochterondernemingen die het nodig heeft bij de bouw van projecten in het buitenland. Sinopec is daarnaast de grootste olie importeur van de drie en heeft zich gespecialiseerd in downstream activiteiten zoals raffinage en distributie.67 Sinopec heeft haar kennis verworven door haar samenwerking
met I.O.’s in de jaren tachtig en gebruikt deze kennis tegenwoordig voor raffinage projecten in Iran, Rusland en Kazachstan.68 C.N.O.O.C. heeft zich
64
Ibid 45
65 Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge,
2011) 43
66
Ibid 39
67 Zha Daojiong (2006) ‘Chinese energy security: domestic and international issues’ Survival 48(1) 68 Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge,
38 gespecialiseerd in offshore boren en ook zij heeft haar kennis verkregen door samen te werken met I.O.’s of door ondernemingen met technische kennis op te kopen. Deze drie bedrijven zijn, gedreven door de ‘going out’ strategie van de overheid, de voornaamste krachten achter de Chinese buitenlandse expansie.
Chinese energie analiste Downs beargumenteerd dat de investeringen van de Chinese staatsbedrijven niet coherent zijn en de directe controle van staat over de C.N.O.’s afneemt.69 De Chinese overheid oefent geen directe
bestuurlijke controle uit over de C.N.O.'s. In plaats daarvan zet de Chinese overheid de grote lijnen uit van het beleid, waarna de C.N.O.’s zelfstandig hun investeringen kiezen. Het gevolg hiervan is dat de diplomatieke en economische relaties met gastlanden op gang komen na investeringen van de C.N.O.’s.70 Dit is niet alleen te wijten aan de onsamenhangende bureaucratie
die boven deze bedrijven hangt, maar ook aan het machtige bestuur van deze bedrijven en de groeiende winsten.
De C.N.O.’s zijn in het verleden in gegaan tegen richtlijnen van de overheid door tegen elkaar op te bieden op projecten. Dit is het gevolg van de groeiende concurrentie tussen de drie C.N.O.’s, want het staatsbedrijf met de meeste olie- en gasproductie, krijgt de meeste politieke en financiële steun.71
Ondanks een gegroeide afhankelijkheid met betrekking tot directe
investeringskeuzes, blijven de C.N.O.’s in het bezit van de Chinese overheid en binnen het door haar opgestelde raamwerk handelen.
Het raamwerk dat de overheid voor de C.N.O.’s heeft neergelegd moet een veilige aanlevering van olie op de lange termijn garanderen. De
staatsbedrijven moeten transformeren van nationale oliebedrijven tot globale spelers op de internationale markt. Deze strategie creëert een tweede fase
69 Erica Downs. (2007) ‘The fact and fiction on Sino-African energy relations’ China security 3 (3) 48 69
The Economist. Ravenous Dragon 13 maart 2008
70 Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge,
2011) 155
39 van politisering. Na de eerste fase waarbij controle over nationale upstream productie over werd genomen door staatsbedrijven, moedigt de Chinese overheid haar oliebedrijven ook aan buitenlandse olieproductie over te
nemen. De C.N.O.’s krijgen niet alleen overheidssteun om op te starten en de binnenlandse productie over te nemen, de bedrijven worden ook gesteund om verder te groeien op de internationale markt. Op het moment dat de
binnenlandse productie opdroogt, moeten de C.N.O.’s internationale ondernemingen zijn zodat zij ook dan de binnenlandse consumptie veilig kunnen stellen.
2.3 Productie en technologie – China als internationale speler Om een globale speler te worden hebben de C.N.O.’s ten eerste hun productie vergroot, zowel in het binnen- als in het buitenland. De
downstream productie in het binnenland is vergroot, met name door uitbreiding van zijn raffinagecapaciteit (zie figuur 2.372). Vergroting van
binnenlandse raffinagecapaciteit vermindert de afhankelijkheid van buitenlandse producenten en is daarom ook een indicator van gegroeide structurele macht. Daarvoor was China afhankelijk van Maleisische,
Koreaanse of Japanse raffinage.73 De Chinese raffinage capaciteit groeide in
2010 met 6.8 procent tot 11% van het wereldtotaal.74
Olieleveranciers, voornamelijk Arabische landen, krijgen de
mogelijkheid te investeren in de downstream productiesector van China wat voordelig is voor beide partijen. Door de groei is de Chinese downstream productiesector een aantrekkelijke investeringsmogelijkheid en de Arabische N.O.’s verkrijgen tegelijkertijd kennis van de Chinese raffinage.
Tegelijkertijd kan China met deze investeringen zijn downstream productie
72 EIA country analysis, China http://www.eia.gov/countries/country-data.cfm?fips=CH#pet accessed on 30
december 2011
73 Guy Leung, Raymond Li en Melissa Low. (2011) ‘Transition in China’s oil economy, 1990-2010’
Eurasian Geography and economics 52 (4) 497
40 uitbreiden en daarmee zijn gewenste onafhankelijkheid vergroten terwijl het investeert in de relatie met zijn leveranciers.75
figuur 2.3
De buitenlandse zoektocht naar olie kan ingedeeld worden in twee categorieën: (1) olie importen en (2) de acquisitie van buitenlandse olievelden, reserves of ondernemingen (buitenlandse oliebezittingen). De kosten van olie voor China zijn daarbij als volgend: kosten olie importen = wereldolieprijs + transport kosten; kosten van buitenlands geproduceerde olie = investeringen (direct en indirect) + kosten (toekomstige productie) + transport. Economisch voordeel van buitenlandse bezittingen ontstaat dus bij een stijging van de olieprijs.
2.3.1 Vergrote buitenlandse productie
China koopt in toenemende mate olie van de internationale oliemarkt, maar door de volatiliteit van deze markt wil China zelf controle hebben over
75 EIA country analysis, China http://www.eia.gov/countries/country-data.cfm?fips=CH#pet accessed on 30
