131 Coby van der Linde (2007) The art of managing energy security risks’ European Investment Bank
Papers 12 (1) 59 Iran 4% Saudi-Arabië7% Angola 2% irak 2% Libie 10% nigeria 6% Rusland 31% Kazachstan 7% Azerbaijan 4% Noorwegen 12% Overig 16%
EU Olie importen land van afkomst
2011
72 integratie. Dit hoofdstuk heeft onderzocht hoe de samenwerking van de E.U. op het gebied van olievoorziening gevorderd is en wat de rol van de E.U. is in de oliesector, aan de hand van de vraag: in hoeverre heeft de Europese Unie als actor structurele macht in de internationale oliesector weten te
verwerven?
Vanwege de holistische benadering van de E.U. in dit hoofdstuk is eerst onderzocht in hoeverre er sprake is van gezamenlijk energiebeleid en collectieve actie om de benodigde olie uit het buitenland veilig te stellen. De E.U. is echter niet in staat geweest duidelijke gemeenschappelijke
doelstellingen te formuleren of om het eens te worden over de instrumenten. Terwijl het Directoraat-generaal Energie en Transport van de E.C.
nadrukkelijk een marktgerichte benadering verkiest boven politieke inmenging van overheden, zijn landen als Frankrijk en Duitsland
voorstander van een politiekere benadering. Daarnaast bestaat onenigheid over het niveau waarop vraagstukken rondom olie en energie aangepakt moeten worden. Hierdoor is samenwerking met betrekking tot het
veiligstellen van buitenlandse energiebronnen beperkt gebleven tot technische vraagstukken. Gemeenschappelijk beleid wordt daarnaast ondermijnd door individuele lidstaten die met bilaterale relaties korte termijn willen winst behalen, waardoor de absolute winst op lange termijn voor de E.U. kleiner wordt.
Het voornaamste succes in gemeenschappelijk beleid is gerealiseerd met de milieudoelstellingen. Hoewel realisatie van de doelstellingen onzeker is, is de E.U. in staat geweest om zich op milieu gebied als een eenheid naar buiten toe te presenteren in onderhandelingen. De wens om 20% van de energiemix te laten bestaan uit duurzame (en binnenlands geproduceerde) energiebronnen, hangt samen met de wens om afhankelijkheid van
buitenlandse oliebronnen te verkleinen. De E.U. richt zich hiermee via milieubeleid tot de vraagzijde van de markt om de afhankelijkheid terug te dringen, in plaats tot de aanbodzijde. Echter afhankelijkheid van
73 buitenlandse olie zal nog geruime tijd realiteit zijn, mede door een stijgende consumptie/productie ratio. Zolang de E.U. van buitenlandse bronnen
afhankelijk is, bestaat de noodzaak om de leveranciers te spreiden, want afhankelijkheid van Rusland is risicovol door de bereidheid van Rusland de Europese afhankelijkheid voor politieke doeleinden te exploiteren.
Gebleken is dat de E.U. geen indicatoren bezit van structurele macht: slechts 17% van de geconsumeerde olie komt uit Europese olievelden en de E.U. en haar lidstaten hebben nauwelijks beschikking over up- en
downstream technologie, gezien het feit dat de oliemaatschappijen die op de Europese oliemarkt actief zijn, private ondernemingen zijn. Hoewel de E.U. macht in de financieringsstructuur bezit, wordt deze macht niet aangewend in de oliesector. De vrije oliemarkt, die door E.U. wetgeving gereguleerd in plaats van gedicteerd wordt, moet de E.U. voorzien in haar oliebehoefte.
Principes van vrije markt gecombineerd met die van verantwoordelijk bestuur zijn de rode draad in het E.U. beleid, ook in de oliesector. De vrije interne markt heeft gezorgd voor economisch groei op het Europese continent en toegang tot deze markt is een belangrijk instrument geweest in
onderhandelingen van de E.U. met derde partijen. De vrije interne markt van de E.U. moet een magneetfunctie hebben op olieproducerende landen en toetreding tot multilaterale instellingen als de W.H.O. moet hen hiertoe verleiden. De interne E.U. markt, met vrij handel gereguleerd door een multilaterale institutie, is echter niet compatibel met de ontwikkelingen op de internationale oliemarkt. Door economische integratie zijn de lidstaten in staat geweest wetgeving op elkaar af te stemmen, maar deze wetgeving heeft de spelregels op de internationale oliemarkt niet beïnvloed. De oliemarkt is juist verwijderd van economische waarden en vrije handelsprincipes en de Europese strategie lijkt daarom niet goed aan te sluiten.
Naast marktwerking en vrije handel projecteert de E.U. normen van democratie en verantwoordelijk bestuur op de internationale gemeenschap. Olie als significant onderdeel van het Bruto Nationaal product is echter een
74 belemmering voor democratie en de autocratische olieproducerende landen in het Midden-Oosten en Afrika hebben geen behoefte aan norm gebonden overeenkomsten met de E.U. De EU probeert de spelregels van de
internationale oliestructuur te conformeren aan de interne waarden van vrij handel en democratie, maar heeft niet de macht om dit te bewerkstelligen. Het E.U. beleid is contraproductief omdat olieproducerende staten in de nieuwe consumenten als China, India en Brazilië een aantrekkelijk alternatief zien voor investeringen en export.
Kortom, de structurele macht van de E.U. in de oliesector is beperkt. Gezamenlijk beleid is schaars en voor zover het bestaat wordt het ondermijnd door individuele ondernemingen van lidstaten. Daarnaast sluit het
economische marktconforme beleid met de nadruk op verantwoordelijk bestuur niet aan op de politiserende oliemarkt die gedomineerd wordt door autocratische overheden. Marktwerking schiet daarnaast te kort wanneer een diverse portfolio van olieleveranciers nodig is om de betrouwbaarheid van bronnen op de middellange termijn te garanderen.
In hoofdstuk één is politisering van de oliesector omschreven door nationalisatie van binnenlandse productie waardoor er minder efficiënt geproduceerd werd voor de internationale oliemarkt. In hoofdstuk twee is de tendens omschreven waarbij Chinese nationale oliebedrijven gesteund door de overheid een stap verder gaan. Behalve controle over de binnenlandse productie, zijn de C.N.O.’s buitenlandse productie gaan controleren om op termijn uit te groeien tot internationale spelers. Verzekering van
buitenlandse productie en olieleveranties met behulp van overheidssteun is beschreven als een tweede golf van politisering waarbij zekerheid van
olielevering belangrijker wordt geacht dan maximale winst. Uit dit hoofdstuk is gebleken dat de E.U. vertrouwt op de waarden van de vrije markt om de benodigde olie uit het buitenland te verkrijgen en gezamenlijk beleid beperkt is. Het vierde hoofdstuk zal aan de hand van drie casusstudies de concrete
75 gevolgen onderzoeken van dit beleid terwijl de oliemarkt zich in een andere richting beweegt.
76 Hoofdstuk 4
Olie uit Afrika, het Midden-Oosten en Rusland/Centraal-Azië
De structurele macht van China in de internationale oliesector is gegroeid en deze groei heeft bijgedragen aan nieuwe regels in de structuur van de internationale oliesector. Europa vertrouwt op de vrije markt samen met democratische waarden om een stabiele en betrouwbare olievoorziening te realiseren. Dit vierde hoofdstuk zal de internationale oliestructuur opdelen in drie regio’s waarbij binnen elke regio concreet geanalyseerd wordt in
hoeverre verandering in structurele macht van China gevolgen heeft gehad voor de E.U. Deze drie casusstudies worden verricht aan de hand van de volgende deelvraag: in hoeverre heeft groeiende invloed van China in de drie grootste olie-exporterende regio’s gevolgen gehad voor de E.U.? Het Midden-Oosten is als grootste olie exporterende regio vanzelfsprekend van belang. Rusland en Centraal-Azië scheiden Europa en China van elkaar en de regio is voor beiden belangrijk voor de olie import. Dit geldt ook voor Afrika. De E.U. heeft daarnaast historische banden met dit continent en de komst van China naar dit continent heeft veel stof doen opwaaien. Tot slot, toen China in 1993 een netto olie-importeur werd, importeerde het meer dan 55% uit de Aziatische regio. Vandaag de dag is dat aandeel gedaald naar een minimum. Omdat de Aziatische regio nauwelijks olie exporteert naar de E.U. wordt deze regio niet meegenomen in dit hoofdstuk.
4.1 China, Europa en het Midden-Oosten.
De oorspronkelijke Chinese focus om zijn importen te vergroten waren gericht op de zuidoost Aziatische regio en het Midden-Oosten. De importen uit zuidoost Azië namen verhoudingsgewijs af door de beperkte reserves en stijgende vraag door economische groei van de regio zelf. Importen uit het Midden-Oosten en vooral Saudi-Arabië, Iran en Oman namen juist toe door
77 hun grote bewezen olie reserves. Het Midden-Oosten is met meer dan 60% van de bewezen oliereserves een belangrijke regio voor de wereld, maar in 2010 kwam slechts 17% van de E.U. olie importen uit deze regio.
De nationale oliebedrijven van staten in deze regio zijn veelal ver ontwikkeld en beschikken over zowel de up- als downstream technologie voor de productie van olie. Saudi-Arabië ’s Aramco beschikt bijvoorbeeld over technologie die niet veel onder doet voor westerse I.O.’s. In hoofdstuk één is beschreven hoe de N.O.’s door de acquisitie van deze technologie hun eigen binnenlandse markten konden gaan controleren en daar de regels konden gaan bepalen. De rol van de I.O.’s werd ingeperkt, maar zij bleven nog steeds een factor van betekenis. China en haar oliebedrijven gingen pas in de
jaren ’90 de internationale markt op, maar zijn in staat gebleken om als nakomer relaties te vestigen met overheden in de regio. Verzekerde importen uit het Midden-Oosten zijn het gevolg van succesvolle diplomatie en
wederzijdse leiderschapsbezoeken.132
De lange terugverdientijd van investeringen in de upstream productie van olie maken dat overheden in het Midden-Oosten op zoek zijn naar zekere afzetmarkten. De Chinese overheid is opzoek naar aanbod van olie in grote hoeveelheden en op lange termijn. Deze zekerheid kan weliswaar via marktwerking worden gerealiseerd door lange termijn contracten maar politieke steun en garantie van de Chinese overheid creëert extra zekerheid. De E.U. olieconsumptie lijkt, in tegenstelling tot die van China, zich op een hoogtepunt te bevinden. China is hierdoor een betere partner doordat zijn vraag stijgt en afzet zekerheid wordt bevestigd met politieke relaties. Landen in het Midden-Oosten hebben daarnaast de mogelijkheid om te investeren in de downstream activiteiten in China. Gezien de enorme groei van de Chinese binnenlandse oliemarkt is dit een aantrekkelijke mogelijkheid en het
versterkt het vertrouwen en de relaties tussen de landen.
Hongy Harry Lai (2007) ‘China’s oil diplomacy: is it a global security threat?’ third world quarterly. 28 (3) 522
78 De politieke benadering van China lijkt beter aan te sluiten op die van de landen in het Midden-Oosten, dan de marktgerichte benadering van
Europa. Op politiek niveau hebben de landen in de golfregio geen behoefte aan de normen die de E.U. uitdraagt. De komst van Chinese bedrijven heeft de concurrentie voor de internationale oliemaatschappijen en macht van de lokale N.O.’s vergroot. China’s structurele macht is in deze regio beperkt gegroeid door de grote grip die de lokale N.O.’s over de eigen productie en de markt hebben. De komst van China heeft daardoor geen significante
implicaties voor de rol van de E.U. in het Midden-Oosten, aangezien deze al zeer beperkt was.
4.2 Olie uit Rusland en Centraal-Azië
De keuze van China om zich te richten op Rusland en Centraal-Azië past in zijn wens om minder afhankelijk te zijn van olie-importen die over zee vervoerd worden. 70 – 80% van China’s geïmporteerde olie moet door de straat van Malacca, die op zijn smalste punt 3 kilometer breed is. In geval van conflict met de V.S., zou de V.S. deze straat kunnen blokkeren door zijn militaire aanwezigheid in de regio. Om deze kwetsbaarheid te verkleinen wil China zijn olie-importen over land vergroten. Vanaf 2011 beschikt China over twee transnationale pijpleidingen, één uit Rusland en één uit Kazachstan en een derde uit Myanmar is in aanbouw.133
Onderhandelingen over een Chinees-Russische oliepijpleiding
begonnen in 1993-4 met het Russische Yukos, toen nog een privaat bedrijf. Yukos en China kwamen in 2003 tot een overeenkomst om een pijpleiding aan te leggen die jaarlijks 30 miljoen ton kon vervoeren.134 Yukos werd in 2004 echter genationaliseerd en ondergebracht bij Ruslands grootste N.O. Rosneft. Rosneft nationaliseerde olievelden, draaide vergunningen terug en
133 Guy Leung, Raymond Li en Melissa Low. (2011) ‘Transition in China’s oil economy, 1990-2010’
Eurasian Geography and economics 52 (4) 495
134
Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge, 2011) 121
79 annuleerde de pijpleiding naar China. Shell werd B.P. moesten grote olie en gas velden zoals Shaklin-2 en Kovyta teruggeven zonder gecompenseerd te worden. Na de nationalisering van Yukos en zijn olievelden, liepen de buitenlandse investeringen in Rusland terug, waardoor er een tekort aan kapitaal ontstond. Daarom wendde Rusland zich tot de diepe zakken van de C.N.O.’s. Door controle van de overheid over staatsbanken, heeft de Chinese overheid structurele macht in de financieringsstructuur en kan deze door haar controle over de oliebedrijven aanwenden in de oliesector. C.N.P.C. leende in 2005 $6 miljard aan Rosneft als voorschot op toekomstige olie leveringen van bijna 50 miljoen ton olie. In 2010 werd opnieuw een bedrag van $25 miljard aan Russische oliebedrijven geleend in ruil voor een garantie voor een pijpleiding die vanaf 2011 jaarlijks 15 miljoen ton (ongeveer 6,5% van de totale olie import) naar China zou verschepen.135 Door de onteigening van internationale oliebedrijven in Rusland, kreeg Rusland meer controle over Europese olie-importen. Het negatieve gevolg van de onteigening, het uitblijven van buitenlandse investeringen in de Russische oliesector, werd gecompenseerd door C.N.O.’s die het vacuüm opvulde.
Na de teleurstelling van de geannuleerde pijpleiding uit Rusland verlegde China in 2004 zijn focus naar Centraal-Azië. Kazachstan heeft door nationalisering van bedrijven dezelfde problemen gehad met het aantrekken van krediet of investeringen van I.O.’s. De Chinese overheid schreef in 2009 een lening uit van $10 miljard aan Kazachstan om toekomstige olieleveringen veilig te stellen en om toestemming te krijgen voor de overname van een private Kazachstaanse olieproducent samen met de Kazachstaanse N.O. KazMunaiGas.136 C.N.P.C. begon in 2005 met het financieren van de
Chinees-Kazachstan pijpleiding die in 2011 werd afgerond en een capaciteit heeft van 10 miljoen ton per jaar.137 Deze capaciteit zou uitgebreid kunnen
135 Ibid 69
136 Ibid 122
80 worden tot 20 miljoen ton, wat ongeveer 9% van China’s buitenlandse vraag in 2011 zou omvatten.
De E.U. is de grootste importeur van olie en gas uit Rusland en de hernieuwde Chinese-Russische relatie biedt Rusland een alternatief om zijn olie af te zetten waardoor het nog sterker staat tegenover Europa. De
uitbreiding van China naar de Kaspische regio beperkt uitbreiding van Europese of internationale oliemaatschappijen naar deze regio, terwijl er een grote behoefte is aan diversificatie van Europese olieleveranciers. De
relationele macht van Europa ten opzichte van Rusland is afgenomen, maar ook het vermogen om de oliesector in de regio in te richten is verder gedaald.
De E.U. een tweederangs actor in Centraal-Azië door de grote invloed van Rusland. Pogingen van de E.U. om deze regio te betreden worden getart door Rusland. Voorbeeld hiervan is de pogingen van Rusland om de Nabucco gaspijpleiding te torpederen die gas uit de Kaspische regio exporteerde naar Europa maar niet over Russisch grondgebied liep.138 Hoewel het gas
moeilijker te transporteren is en de gasmarkt haar eigen unieke kenmerken heeft, geeft het wel de mate aan waarin Rusland afhankelijkheid van de E.U. wenst te behouden op het gebied van energie. Diversificatie van de E.U. naar de Kaspische regio en Centraal-Azië zou de Europese energiezekerheid ten goede komen.
De structurele macht van China in de regio is gegroeid, met name door de macht van C.N.O.’s in de financieringsstructuur. Dit heeft de
mogelijkheden voor de E.U. en I.O.’s verkleind. De Chinese productie en controle over olievelden in de regio neemt verder toe en olie importen zijn veiliggesteld. Belangrijk is dat de steun van de Chinese overheid van groot belang is geweest en verantwoordelijk is voor de groeiende macht van de C.N.O.’s in de financieringsstructuur. Het vertrouwen van de E.U. in de vrije markt en de I.O.’s om hun importen te verzekeren is in deze regio
onverstandig gebleken. Terwijl westerse I.O.’s zijn onteigend, onder andere in
81 Rusland, stappen C.N.O.’s met steun van de Chinese overheid in het vacuüm en verzekeren op die manier lange termijn olieleveranties.
4.3 China en Europa in Afrika
De Europese Unie is ’s werelds grootste aanbieder van
ontwikkelingshulp, waarvan Afrika de grootste ontvanger is. In 2006 werd in een E.U. communiqué over ontwikkeling en bestuur gesteld dat de waarden van democratie, mensenrechten, vrede en vrijheid in relaties met derde landen bevorderd moeten worden.139 Hulp vanuit de E.U aan de regio wordt geleverd op basis van deze politieke voorwaarden.140 Ook aan vrije
markttoegang die verleend wordt aan de Afrikaanse landen worden
voorwaarden van verantwoord bestuur gesteld. De E.C. pleit op dit gebied voor samenwerking met China, zodat het Europese werk in Afrika niet ondermijnd wordt door de komst van Chinese bedrijven en haar overheid.141
De Chinese handel en betrokkenheid met het sub-Afrikaanse continent is explosief gegroeid vanaf 2000, met 50% per jaar. In 1999 bedroeg de totale handel met de regio $6.5 miljard en in 2008 was dit gegroeid tot $106.8 miljard.142 Van alle grondstoffen die vanuit Afrika naar China geëxporteerd worden is volgens de Wereldbank 80% olie.143 Afrika is een aantrekkelijke regio voor buitenlandse oliebedrijven, omdat in tegenstelling tot veel landen in het Midden-Oosten, Afrikaanse staten niet over de technologie en
financiën beschikken om een nationaal oliebedrijf op te zetten en de nationale productie te controleren. Hoewel de technologische kennis van de C.N.O.’s
139 Ian Talyor ‘The EU’s perception and the interest towards China’s rising influence on human rights in Africa’ in China and the European Union in Africa ed. by Jing Meng en Benjamin Barton (Burlington: Ashgate publishing, 2011) 127
140 Jing Meng en Benjamin Barton. China and the European Union in Africa: partners or
competitors?(Ashgate publishing: Burlington, 2011) 3
141
Commissie van de Europese gemeenschap. ‘The EU, Africa and China, towards trilateral dialogue and cooperation. 17 oktober 2008
142
Philip Andrews-speed and Roland Dannreuther. China oil and global politics. (Abbingdon: Routledge, 2011) 149
143 Vivien Foster et al. (2008) ‘Building bridges: China’s growing role as infrastructure financier for
82 niet zo ver gevorderd is als die van de I.O.’s, hebben zij voldoende kennis om productie in Afrika op zich te nemen. Van de wereldoliereserves is 75% niet toegankelijk voor buitenlandse investeringen, terwijl Afrikaanse landen zich juist wel openstellen voor investeringen.144 Instabiliteit in het Midden-Oosten en permanente militaire aanwezigheid van de V.S. maakt dat China
diversificatie van bronnen zoekt in Afrika.
De komst van China naar Afrika heeft directe en indirecte invloed gehad op de E.U., zowel binnen als buiten de oliesector. De politiek van China op het Afrikaanse continent is volgens China zelf uitzonderlijk omdat er naar gelijke winst voor beide partijen gestreefd wordt en China de
soevereiniteit van de Afrikaanse landen respecteert.145 Door de komst van onvoorwaardelijke Chinese leningen en investeringen, kregen de Afrikaanse landen een alternatief op de belerende E.U. die eisen stelde aan politiek bestuur en respect voor mensenrechten. De E.U. verstrekte leningen om invloed te krijgen op de politieke gang van zaken in Afrikaanse landen,
terwijl China alleen grondstoffen wil. De komst van China heeft het Europese beleid daarom ondermijnd. Westerse hulp aan het Afrikaanse continent – politiek en economisch – is echter sinds de onafhankelijkheid van deze landen niet in staat geweest om ontwikkeling op gang te brengen.
De analogie van een alternatief op de Westerse dominantie ontstond ook in de oliesector. De C.N.O.’s concurreren met de dominante I.O.’s voor de exploitatie van olievelden en worden daarbij gesteund door de Chinese
overheid op politiek en financieel gebied. China heeft ambassades gevestigd in 38 landen ten zuiden van de Sahara en heeft met 16 landen uit die regio militaire uitwisselingen.146 Financiële steun is er in vorm van goedkope leningen van de Chinese staatsbanken aan de C.N.O.’s, maar belangrijker
144 Erica Downs. (2007) ‘The fact and fiction on Sino-African energy relations’ China security 3 (3) 48
145
Chris Alden & Daniel Large. (2011) ‘China’s exceptionalism and the challenges of delivering differences in Africa’ Journal of contemporary China 20(68) 1 (21-38)
146 Robert Rotberg. China into Africa: Trade, Aid and Influence. (Brookings institution press: Washington