Reactie Tele2
Ontwerptariefbesluit HKWBT/HL 2013
9 augustus 2013
Openbare versie ACM
2 1. Inleiding
Tele2 Nederland B.V (“Tele2”) reageert hiermee op het ontwerp Tariefbesluit hoge kwaliteit wholesalebreedbandtoegang en wholesale huurlijnen (HKWBT/HL) 2013 van ACM
(ACM/DTVP/2013/202197) d.d. 28 juni 2013 (“het Ontwerpbesluit”).
1. Hoewel een consultatieprocedure in een marktanalyseprocedure een wettelijke
verplichting voor ACM is, waardeert Tele2 de geboden mogelijkheid om te reageren op het ontwerpbesluit.
2. Tele2 heeft in de IG Tariefbeoordeling ODF-FttO en HKWBT/HL onderstaande reacties ingebracht welke als hier als herhaald en ingelast beschouwd dienen te worden:
a. 03-01_2013_OPTA uit_Inzake Tariefbeoordeling ODF-FttO
b. 03-20-2013_OPTA uit_Reactie Tele2 Inzake EDC en ND-5 vragen c. E-mail van Martijn de Jonge aan Joos Francke van 05/07/2013 met als
onderwerp ‘Reactie Tele2 - Vertrouwelijke versie’;
3. Alvorens specifiek in te gaan op de inhoud van het ontwerpbesluit wil Tele2 eerst enkele algemene opmerkingen maken over marktontwikkelingen en medededingings- problemen.
4. Tele2 ondersteunt het besluit van ACM om de markt voor HKWBT/HL te reguleren.
Tele2 acht regulering van HKWBT/HL essentieel voor de ontwikkeling van concurrentie bij de dienstverlening aan zakelijke eindgebruikers waaronder de retailmarkt voor zakelijke netwerkdiensten.
Ontwikkelingen WBTHL over glas
5. Het belang van glasvezel voor de zakelijke markt wordt groter en groter. Voor het zakelijke segment is daarbij van belang dat, daar waar KPN in het consumentensegment sinds kort weer inzet op een upgrade van koper, KPN heeft aangegeven dit voor het zakelijke segment niet te doen. KPN zet daar vrijwel uitsluitend in op glasvezel.
6. Deze trend, die zich al heeft voorgedaan sinds de vernietiging van de regulering voor FttO en HKWBT/HL, manifesteert zich al enkele jaren. KPN trekt het overgrote gedeelte van de zakelijke markt naar zich toe en vergroot haar voorsprong op concurrenten verder.
7. Voor zakelijke klanten wordt glasvezel steeds belangrijker en bestaat de vraag in toenemende mate uit glasvezel of uit bundels van koper en glasvezel. Deze realiteit op de retailmarkt kan niet los worden gezien van regulering op de wholesale markten.
Zonder adequate toegangsregulering voor zakelijk glas en een adequate ND-5 toets waarin glasvezel wordt meegenomen tegen tarieven die reëel zijn voor alternatieve aanbieders, zal er geen infrastructuurconcurrentie ontstaan en zal de bestaande concurrentie in de komende reguleringsperiode verder worden teruggedrongen.
8. Voor FttO en HKWBT/HL gold de afgelopen jaren dat door onzekerheid over en een gebrek aan regulering de markt ‘gekocht’ werd door KPN. KPN trekt door lage tarieven
3
zowel de Wholesale- als ook de retailmarkt naar zich toe. Concurrenten op de passieve en actieve lagen (Eurofiber, Tele2 en BT) kunnen deze tarieven niet matchen en werden daardoor meer en meer op achterstand gezet. Dit vergroot hun achterstand op KPN, en verslechtert hun kostenbasis en hun concurrentiepositie ten opzichte van KPN verder en verder. De afwezigheid van regulering leidde ertoe dat op de FttO en de HKWBT/HL markten een nieuw monopolie voor KPN dreigt. Tele2 is dan ook verheugd dat ACM– naast de regulering van FttO-acces – over is gegaan tot de noodzakelijke regulering van HKWBT/HL over glas.
Ontwikkelingen WBT over koper
9. Om te kunnen concurreren in de zakelijke markt moet een alternatieve marktpartij toegang hebben tot alle vormen van toegang. Ook voor WBT over koper blijft dus effectieve regulering noodzakelijk. Om retaildiensten op nationale schaal aan te kunnen bieden, moeten alternatieve aanbieders buiten de eigen footprint gebruik maken van toegang tot het kopernetwerk op basis van WBT. Dit is voor marktpartijen een complementaire vorm van toegang tot het kopernetwerk van KPN en een essentiële bouwsteen als onderdeel van een nationale strategie. WBT is tevens noodzakelijk voor alternatieve aanbieders om de benodigde schaalgrootte in de markt te bereiken.
10. Deze situatie zal niet veranderen. Voor zover er in bepaalde gebieden (ook wel de “b- gebieden” genoemd) nog geen uitrol naar MDF-locaties heeft plaatsgevonden geldt dat hier geen haalbare business case (meer) is. De All IP strategie van KPN heeft de afgelopen jaren de markt lam gelegd en nu de rook daarvan ten dele lijkt te zijn opgetrokken geeft de huidige stand van de (inmiddels verzadigde) markt geen basis voor significante verdere uitrol naar MDF-locaties.
11. Totdat alternatieve aanbieders in een positie zijn verder te investeren in glasvezel is hun concurrentiepositie zeer kwetsbaar. Momenteel worden de concurrenten beperkt in hun mogelijkheden omdat zij op de MDF locaties - en zeker voor wat betreft de buitenring - begrensd zijn in de snelheden die zij weten te behalen. Daar waar het kopernetwerk wordt geüpgrade richt KPN dit op haar eigen belang in de consumentenmarkt en niet op het belang van alternatieve partijen. Nieuwe technologieën zoals VDSL2 Vectoring op basis van SDF-toegang en pair bonding worden ingericht op de consumenten behoefte van KPN. KPN bepaalt zelf geheel waar, hoe en wanneer zij deze nieuwe technologieën gaat toepassen in haar netwerk.
KPN zet nu in op een upgrade van het kopernetwerk ten behoeve van consumenten en uitrol naar FttH.1 Daarnaast laat KPN grote onzekerheid bestaan over haar plannen. De planning van uitfasering van oude platformen en de uitrol van nieuwe diensten varieert regelmatig. Het is voor wholesaleafnemers zeer lastig om op basis daarvan investeringsbeslissingen te nemen en klanten te blijven bedienen. Deze onzekerheid (die KPN zelf creëert) draagt daarom bij aan de noodzaak om te reguleren.
12. Een cruciale ontwikkeling voor HKWBT/HL over koper is KPN’s geplande migratie van ATM naar Ethernet. KPN heeft aangekondigd dat de ATM dienstverlening in 2014 zal
1Zie randnummers 2.23 e.v. van het Beroepschrift d.d. 30 maart 2012 gericht tegen het marktanalysebesluit Ontbundelde toegang (MDF-, SDF- en ODF-access (FttH)) van ACM van 29 december 2011(ACM/AM/2011/202886)
4
worden uitgefaseerd. Consequentie hiervan is o.a. dat Tele2 dient uit te rollen naar +/- 150 MC locaties om van gereguleerde toegang (inclusief gereguleerde tarieven) gebruik te kunnen blijven maken. Dit is een majeure wijziging i.v.m. de huidige situatie waarbij gereguleerde toegang op 14 punten kan worden afgenomen. O.a. om deze reden vraagt Tele2 bijzondere aandacht voor (de kosten van ) metro interconnectie.
Effectieve regulering is noodzakelijk
13. De hiervoor geschetste ontwikkelingen rechtvaardigen het opleggen van effectieve verplichtingen voor HKWBT/HL. Tele2 is dan ook verheugd dat ACM in deze tot regulering is overgegaan. Wel heeft Tele2 in dat kader nog een aantal opmerkingen ten aanzien van het Ontwerptariefbesluit.
5
2. Kostentoerekening van de WAP-poort (WEAS en WBA ZM ethernet) en de koppelkabel (WEAS, WBA ZM ethernet)
14. KPN Retail maakt gebruik van metro tarieven, echter fysieke interconnectie geschiedt op nationaal niveau. Metro WAP tarief & koppelkabel tarief worden uitsluitend aan externe afnemers in rekening gebracht. KPN heeft substantiële prikkel deze tarieven maximaal op te blazen.
15. Onder dreiging van regulering ziet KPN er deze reguleringsperiode kennelijk van af om een toegangsdrempel op te werpen d.m.v. torenhoge tarieven voor WEAS & WBA-E ZM metro toegang. Immers een herhaling van 2010 lag voor de hand. In het
toenmalige ontwerpbesluit WPC2b werd de toegangsbarrière (grotendeels) geslecht d.m.v. proportionele toerekening. Indien dat nu weer gebeurd was, waren de
torenhoge toegangstarieven ook voor rekening van KPN geweest (immers dan waren de kosten gealloceerd aan de maandelijkse tarieven voor WEAS en WBA-E ZM verbindingen). Dat risico is geweken omdat KPN zich zo maar opeens realiseerde dat toegang toch goedkoper gerealiseerd kon worden. Hoe bijzonder kan het gaan! Een vorm van exceptionele timing.
16. Hoogte van Metro WAP tarief & koppelkabel komt nu ongeveer op 10K (eenmalige investering + maandelijkse kosten over een looptijd van een gemiddelde business case van 5 jaar). Ondanks de recent aangekondigde tariefverlaging, komt volledige metro interconnectie nog altijd neer op zo'n 1.25 miljoen, waarvan +/- 900K eenmalig.
Weliswaar dient KPN deze kosten mee te nemen in de ND-5 toets, echter voor een alternatieve afnemer is deze investering geen vestzak-broekzak maar out-of-pocket.
17. Bovendien heeft KPN met minimale retailopslagen van respectievelijk 1% en 3% meer dan voldoende ruimte om de kosten van (virtuele) metro interconnectie mee te nemen in de toets. KPN mag in de ND-5 toets al van haar eigen kostenniveau, inclusief schaal en breedtevoordelen, uitgaan. Doel hiervan, aldus het Besluit, is om kostenniveau van WEAS niet negatief te beïnvloeden door - vermeende - inefficiënte toetreding. Hier dreigt echter een situatie waarbij alternatieve concurrentie bij voorbaat kansloos is, omdat wij worden geconfronteerd met een werkelijke investering en KPN met een virtuele investering t.b.v. de ND-5 toets.
18. Proportionele toerekening van WAP + koppelkabel (allocatie van deze kosten naar maandelijkse tarieven voor WEAS en WBA-E ZM verbindingen) remedieert deze situatie en dient dan ook geïmplementeerd te worden.
19. ACM zegt hierover in het Ontwerpbesluit: ‘ACM is van oordeel dat er nog wel sprake is van een toetredingsdrempel, maar dat deze een onvoldoende groot negatief effect op de business case van afnemers heeft om over te gaan tot toepassing van
proportionele kostentoerekening’.
20. Het eerste wat Tele2 in deze wenst op te merken, is dat ACM geen enkel onderzoek heeft gedaan naar de business case van afnemers om metro toegang af te nemen.
Ten tweede negeert ACM hier ons belangrijkste argument. Het voornaamste issue is dat KPN, bovenop haar schaal en breedte voordelen, ook nog eens lagere kosten heeft om deze dienst (intern) af te nemen omdat zij niet wordt geconfronteerd met de kosten van metro interconnectie. In die omstandigheid kan nooit sprake zijn van een
6
gelijk speelveld. Tele2 is van mening dat deze situatie strijdig is met het non- discriminatie principe. De tariefmaatregel, zoals ACM deze voornemens is toe te passen, is daarom niet effectief en niet passend.
21. In het geval ACM niet over wil gaan tot proportionele toerekening, verzoeken we ACM om externe partijen de mogelijkheid te geven om de meest kostbare component voor metro interconnectie, zijnde de koppelkabels, zelf aan te (laten) leggen.
7 3. Kosten van stroommeter
22. Vooropgesteld dat Tele2 voorstander is van de introductie van een stroommeter, kunnen wij ons echter niet vinden in het soort stroommeter dat KPN wil geen inzetten.
Dit betreft een op afstand en draadloos uitleesbare stroommeter (zie randnummer 93 uit het Ontwerpbesluit ODF-FttO) met een kostprijs van circa 1250,- Euro (kostprijs zoals ter sprake gekomen tijdens de IG Tariefbeoordeling ODF-FttO en HKWBTHL).
23. Relevant is dat stroom in rekening wordt gebracht op basis van een voorschotbedrag met een jaarlijkse verrekening. Een stroommeter hoeft dus maar 1 x per jaar te worden uitgelezen.
24. Verder is relevant dat het hier gaat om Wholesale specifieke kosten. KPN installeert geen stroommeters om met zichzelf kosten voor stroom te verrekenen. KPN heeft dus een prikkel om hoge kosten voor de stroommeter op te voeren.
25. Omdat KPN monteurs geregeld op de locaties komen waar deze stroommeters worden geïnstalleerd, kan prima worden volstaan met stroommeters die lokaal uitgelezen worden. Deze stroommeters zijn vele malen goedkoper i.v.m. de stroommeter die KPN voornemens is in te zetten.
26. Tele2 heeft ACM reeds voorzien van informatie over kosten van alternatieve stroommeters (o.a. lokaal uit te lezen stroommeters).
27. Tele2 is van mening dat het KPN verboden moet worden om in deze de goudgerande oplossing in te zetten. Dat is een vorm van strategisch productontwerp waar ACM zich tegen dient te verzetten. Een lokaal uit te lezen stroommeter is in deze de meest passende oplossing.
8 4. IOR
28. Kosten van interest on receivables (IOR) zijn gebaseerd op de huidige facturatiemethode van KPN. Indien KPN wijzigingen doorvoert in haar
facturatiemethode welke impact hebben op de kosten voor IOR, dient ACM er op toe te zien dat de tarieven worden aangepast. ACM wordt verzocht deze bepaling in het definitieve Besluit op te nemen.
