De positieve effecten van vluchtelingen in
Noordwest Tanzania
Onderzoek naar de effecten van vluchtelingen uit het Grote Merengebied in Noordwest Tanzania in de periode 1993-‐2005, naar aanleiding van het artikel ‘Can refugees benefit the state? Refugee resources and African statebuilding’ van
Karen Jacobsen.
‘Kila kibaya kina uzuri wake’ Every bad thing has its good side
Inhoudsopgave
Inleiding ……… 3
Hoofdstuk 1: Literatuur ………... 9
§ 1.1 Inleiding ………... 9
§ 1.2 De positieve effecten op de welvaart ……….. 10
§ 1.3 Veiligheidsproblemen ……… 13
§ 1.4 De rol van de staat ……….……… 15
§ 1.5 Conclusie ……….. 17
Hoofdstuk 2: de invloed van vluchtelingen op de welvaart ………... 19
§ 2.1 Inleiding ……… 19
§ 2.2 Internationale vluchtelingenhulp en het gastland ……….. 20
§ 2.2.1 Infrastructuur ………... 22 § 2.2.1 Infrastructuur ………... 23 § 2.2.3 Onderwijs ……….. 25 § 2.2.4 Milieu ………... 26 § 2.2.5 Werkgelegenheid ……… 29 § 2.2.6 Communicatie ……… 30
§ 2.3 Economische bijdrage van vluchtelingen aan Tanzania ……….. 31
§ 2.3.1 Vluchtelingen nemen spullen mee ……….. 31
§ 2.3.2. Ondernemerschap vluchtelingen ………... 31
§ 2.3.3 Grotere afzetmarkt en meer beschikbare arbeid ……… 32
§ 2.4 Conclusie ……….. 35
Hoofdstuk 3: Veiligheidsproblemen ……… 37
§ 3.1 Inleiding ……… 37
§ 3.2 Overslaan van conflict ……… 37
§ 3.3 Interne veiligheid ……….. 41
§ 3.4 Conclusie ……….. 43
Hoofdstuk 4: De rol van de overheid ………... 44
§ 4.1 Inleiding ……… 44
§ 4.2 Druk op de staatsbureaucratie ……… 44
§ 4.4 Druk op veiligheidsapparaat ……… 49
§ 4.5 Conclusie ……….. 52
Conclusie ………... 54
Literatuurlijst ……… 57
Bijlage 1: Kaart Tanzania ………. 62
Bijlage 2: Kaart West Tanzania vluchtelingenkampen ………. 63
Bijlage 3: Kaart Tanzania wegennetwerk ……… 64
Bijlage 4: Tabel aantal vluchtelingen en afkomst 1993-2009 ………. 65
Inleiding
Tanzania is sinds de onafhankelijkheid in 1961 onafgebroken het gastland geweest voor Afrikaanse vluchtelingen. Lange tijd stond het land bekend als ‘one of the world’s most hospitable countries for refugees’.1 De houding en het beleid
ten opzichte van vluchtelingen zijn in de loop der tijd echter sterk veranderd. Tussen 1960 en de late jaren tachtig had Tanzania, net als de meeste andere Afrikaanse landen, een open deur beleid ten aanzien van vluchtelingen. Dit beleids-‐ en juridische raamwerk werd vastgelegd in de Organization of African Unity (OAU) Refugee Convention in 1969, welke nog steeds wordt gezien als het meest genereuze en flexibele internationale verdrag omtrent vluchtelingenbescherming ooit.23 Julius Nyerere, president van Tanzania van
1962 tot 1985, humanist en groot aanhanger van het panafrikanisme, was een van de belangrijkste initiatiefnemers van deze Conventie.4 Onder Nyerere’s
leiding voerde Tanzania dan ook een zeer genereus vluchtelingenbeleid. Vluchtelingen waren welkom en werden gestimuleerd te integreren en zichzelf te onderhouden.
Begin jaren negentig, tijdens het begin van de crisis in het Grote Merengebied, werd het beleid ten opzichte van vluchtelingen omgegooid. Dit was volgens de overheid nodig, omdat vluchtelingen in de voorgaande decennia een negatieve invloed hadden gehad op de veiligheid, het milieu, de infrastructuur en de economie van het land. Vluchtelingen werden gezien als een last die Tanzania niet langer kon dragen. Daarnaast vond Tanzania dat zij te weinig werden gesteund door de internationale gemeenschap.5
In het nieuwe vluchtelingenbeleid staan het tijdelijk beschermen van vluchtelingen en zo snel mogelijke (vrijwillige) repatriëring centraal.6
1 UNHCR, ‘UNHCR Country Profiles: Tanzania 1998’ (1998) www.unhcr.org.
2 UNHCR, ‘OAU Convention remains a key plank of refugee protection in Africa after 40 years’
(2009) www.unhcr.org.
3 De OAU is de voorloper van de Afrikaanse Unie (AU),
4 Sreeram Sundar Chaulia, ‘The politics of refugee hosting in Tanzania: from open door to unsustainability, insecurity and receding receptivity’, Journal of Refugee Studies 16 (2003) 147-‐ 166, aldaar 154-‐156.
5 Augustine Mahiga, ‘A change of direction for Tanzania’, Refugees Magazine 110, (1997) www.unhcr.org.
Vluchtelingenkampen werden ingericht op een tijdelijk verblijf en liggen vlak bij de grens, zodat vluchtelingen makkelijk terug kunnen keren naar hun eigen land.7 De bewegingsvrijheid van vluchtelingen werd sterk ingeperkt, evenals de
economische activiteiten die ze mogen ondernemen.8 Het nieuwe beleid werd in
1998 vastgelegd in de ‘Refugee Act’.
De vluchtelingencrisis in de jaren negentig bestond voor Tanzania uit verschillende fasen. De eerste vluchtelingenstroom uit Burundi ontstond in oktober 1993. Tijdens een mislukte militaire coup werd de eerste democratisch gekozen president, Melchior Ndadaye, op 21 oktober vermoord. De onrust die hierdoor ontstond zorgde ervoor dat binnen een maand tijd 250 duizend Burundese vluchtelingen de grens met Tanzania overstaken. De vluchtelingen werden in eerste instantie opgevangen door de lokale Tanzaniaanse bevolking. Pas een paar maanden later opende de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties (VN), een lokaal kantoor en een kamp om te assisteren. De situatie in Burundi leek zich snel te hebben gestabiliseerd en begin 1994 repatrieerde het grootste deel van de vluchtelingen naar Burundi.
Op 7 april 1994 werd het vliegtuig met daar in de nieuwe president van Burundi, Cyprien Ntaryamira, en de president van Rwanda, Juvénal Habyarimana, vlak voor de landing in de hoofdstad van Rwanda, Kigali, neergeschoten. Dit bleek de katalysator voor wat door de VN Veiligheidsraad wordt omschreven als een actie van genocide tegen Tutsi’s en gematigde Hutu’s in Rwanda.9 Binnen de eerste 48 uur na het neerstorten van het vliegtuig
stroomden er al bijna een kwart miljoen mensen uit Rwanda Tanzania binnen.10
In de maanden die volgden bleven de vluchtelingen uit Rwanda binnenstromen. Eind 1994 waren er maar liefst 883.250 vluchtelingen in Tanzania.11 De onrust
was in 1995 overgeslagen op Burundi. Ook vanuit daar stroomden de
7 United Nations, Department of Humanitarian Affairs, ‘Tanzania: Refugee Situation Report 1997’ (1997) 1-‐28, aldaar 7, www.reliefweb.int
8 Bonaventure Rutinwa en Khoti Kamanga, ‘The impact of the presence of refugees in northwestern Tanzania’, The Centre for study of forced migration, University of Dar Es Salaam (2003) 1-‐56, aldaar 1-‐2.
9 Institute for Security Studies, The Burundi Peace Process: from civil war to conditional peace (Pretoria 2010) 3.
10 Mans Fellesson, Prolonged exile in relative isolation: long term consequences of contrasting
refugee policies in Tanzania (Uppsala 2003) 188-‐189.
vluchtelingen binnen. Op 31 maart 1995 besloot de Tanzaniaanse regering de grenzen te sluiten. Dit was van korte duur, maar gaf wel duidelijk aan dat Tanzania had gebroken met het open deur beleid.
In december 1996 besloot de Tanzaniaanse regering dat de situatie in Rwanda veilig genoeg was voor de vluchtelingen om terug te keren. In samenwerking met UNHCR werden bijna alle vluchtelingen voor de deadline van 1 januari 1997 gerepatrieerd. Vanaf 1996 kwam er echter ook en stroom vluchtelingen uit de Democratische Republiek Congo (DRC) op gang. Voor de Rwandezen die repatrieerden kreeg Tanzania in feite Burundese en Congolese vluchtelingen terug.1213 In 2002 werd in samenwerking met UNHCR begonnen
met het repatriëren van Burundese vluchtelingen. Met de repatriëring van Congolese vluchtelingen werd begonnen in 2005.14 In 2009 waren er nog steeds
meer dan een kwart miljoen vluchtelingen in Tanzania.15
Tijdens de vluchtelingencrisis werden de vluchtelingen opgevangen in de afgelegen agrarische grensregio’s Kagera en Kigoma, in het Noordwesten van Tanzania. De gebieden behoorden tot de armste van Tanzania, lagen relatief geïsoleerd van het centrum van de macht en hadden gebrekkige toegang tot de grote transportnetwerken.16 Om een beeld te krijgen van wat de impact van de
vluchtelingen was op de regionale bevolking, staat in onderstaande tabel de verhouding tussen de lokale bevolking en de vluchtelingen weergegeven tijdens het hoogtepunt van de vluchtelingencrisis.
12 Fellesson, Prolonged exile in relative isolation, 188-‐191.
13 In bijlage 4 staat een overzicht van de hoeveelheid vluchtelingen en hun afkomst in de periode 1993-‐2005.
14 United Republic of Tanzania, ‘Refugees Statistics’.
Tabel 1: Verhouding lokale bevolking en vluchtelingen Host and Refugee Populations in Western Tanzania, 1994-‐1998
Peak Refugee Population/Origin District Tanzanian
Population Rwanda Burundi DRC Total
Approx. Host-‐ Refugee Ratio Karagwe 350.000 162.000 -‐ -‐ 162.000 2:1 Ngara 197.000 415.000 112.000 -‐ 527.000 1:3 Kibondo 222.000 2.000 108.000 -‐ 110.000 2:1 Kasulu 410.000 -‐ 90.000 46.000 136.000 3:1 Kigoma 471.000 -‐ -‐ 52.000 52.000 9:1 TOTAL 1.650.000 579.000 310.000 98.000 987.000 2:1 Bron: UNHCR, gevonden in: Beth Elise Whitaker, ‘Refugees in Western Tanzania: the distribution of burdens and benefits among local hosts’, Journal of Refugee Studies, 15, 4 (2000) 339-‐358, aldaar 350.
Vanaf begin jaren negentig kwam er steeds meer aandacht voor de negatieve effecten van vluchtelingen op een gastland. Ook in de literatuur wordt sinds deze tijd steeds meer onderzoek naar dit onderwerp gedaan. In het artikel ‘Can refugees benefit the state? Refugee resources and African Statebuilding’ stelt Karen Jacobsen dat vluchtelingen juist een netto positief kunnen hebben op een gastland. Grote groepen vluchtelingen zorgen voor een belangrijke stroom van bronnen in de vorm van internationale humanitaire hulp, economische voordelen, ondernemerschap van vluchtelingen en ‘human capital’. Deze vluchtelingenbronnen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de staatsopbouw van een gastland. De grootste hindernis in het krijgen van toegang tot-‐ en controle over deze bronnen zijn veiligheidsproblemen die ontstaan als gevolg van de vluchtelingencrisis. In welke mate een land profiteert van de positieve effecten van vluchtelingen hangt af van het beleid van de regering. Zij moet ervoor zorgen dat de veiligheidsproblemen beperkt blijven en dat er zo goed mogelijk wordt geprofiteerd van de vluchtelingenbronnen. In dit stuk zal worden onderzocht wat de positieve effecten van vluchtelingen zijn geweest voor Tanzania. De vraag die in dit stuk centraal zal staan is: in hoeverre hebben vluchtelingen in Noordwest Tanzania een positief effect gehad op het land in de periode 1993 tot 2005?
drie volgende hoofdstukken zullen drie deelvragen worden beantwoord, welke samen tot een beantwoording van de hoofdvraag leiden. De deelvraag die in hoofdstuk twee centraal staat is in hoeverre vluchtelingen een positieve invloed hebben gehad op de welvaart in de regio’s Kagera en Kigoma. Hierbij zal worden gekeken in hoeverre internationale hulp is doorgedruppeld naar de lokale gemeenschap en of de economische activiteiten van de vluchtelingen zelf een positieve bijdrage hebben geleverd. In hoofdstuk drie zal worden onderzocht met welke ex-‐ en interne veiligheidsproblemen Tanzania te maken kreeg als gevolg van de vluchtelingenstroom. Gekeken zal worden of veiligheidsproblemen een hindernis zijn geweest om optimaal gebruik te kunnen maken van de vluchtelingenbronnen. In hoofdstuk vier zal worden onderzocht wat het beleid van de staat is geweest en of de Tanzaniaanse staat er in is geslaagd zijn capaciteit te vergroten en grip op zijn territorium en bevolking uit te breiden. Als de staat de uitdagingen op het gebied van economische vooruitgang en veiligheid goed doorstaat, kan de staat als instituut sterker uit een vluchtelingencrisis komen, aldus Jacobsen.17 In de conclusie zal tot slot een zo goed mogelijk
antwoord op de hoofdvraag worden gegeven.
De reden dat er is gekozen om onderzoek te doen naar het land Tanzania, is dat het land een lange traditie heeft in het opvangen van vluchtelingen. Hierdoor is het waarschijnlijk dat het land weet hoe het het beste voordelen kan genereren uit vluchtelingenstromen. Daarnaast zijn conflicten uit buurlanden nooit overgeslagen op Tanzania. Het lijkt om deze redenen aannemelijk dat de eventuele positieve gevolgen van vluchtelingen in Tanzania goed aantoonbaar zouden moeten zijn. Er is in dit onderzoek voor gekozen om de periode 1993 tot 2005 te onderzoeken. In 1993 begon de vluchtelingencrisis, met de aankomst van de eerste vluchtelingenstroom uit Burundi in Tanzania. De reden dat er slechts tot het jaar 2005 wordt gekeken, is dat dit jaar werd begonnen met het repatriëren van Congolese vluchtelingen. Daarnaast is er (te) weinig informatie beschikbaar over ontwikkelingen na 2005 om er goed onderzoek naar te kunnen doen. Het gebied dat in het onderzoek centraal staat zijn de provincies Kagera en
17 Karen Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state? Refugee resources and African statebuilding’,
Journal of Modern African Studies 40, 4 (2002) 577-‐596.
Kigoma in Noordwest Tanzania. Dit is het gebied waar de vluchtelingen werden opgevangen. Vluchtelingen uit onder meer Somalië die in het noorden van het land worden opgevangen en vluchtelingen die illegaal naar de grote steden zijn getrokken worden buiten beschouwing gelaten. Het bleek niet mogelijk om de landelijke invloed van de vluchtelingen te bepalen, mede doordat teveel externe factoren een rol kunnen spelen en de specifieke informatievoorziening van de overheid en hulporganisaties beperkt is.
Het belang van dit onderzoek is om te kijken of vluchtelingen een positieve invloed kunnen hebben op een gastland. Dit is een onderwerp waar erg weinig over is geschreven. De laatste twintig jaar is er met name aandacht besteed aan de negatieve effecten van vluchtelingen. Onderzoeken die wel naar positieve gevolgen kijken, richten zich vaak op één onderwerp, zoals milieu of economie. Dit onderzoek heeft een brede benadering. Het is belangrijk om op verschillende niveaus te kijken naar de gevolgen van vluchtelingen om op die manier een compleet beeld te kunnen vormen die toepasbaar is op de realiteit. De veelheid aan factoren maakt onderzoek doen echter wel lastiger. Niet alle factoren zijn even makkelijk af te bakenen en te meten. Een extra moeilijkheidsfactor tijdens dit onderzoek bleek het verkrijgen van informatie. Met name de overheid is erg terughoudend met het verstrekken van gegevens.
Mocht uit dit onderzoek blijken dat vluchtelingen een positieve invloed hebben gehad op Tanzania, dan kan dit de negatieve houding die veel landen hebben tegenover het opvangen van vluchtelingen, veranderen. Daarnaast kunnen gastlanden hun beleid aanpassen, om zo veel mogelijk positieve effecten te genereren. Ook zou het aanleiding kunnen zijn voor verder onderzoek.
Hoofdstuk 1: Literatuur
§ 1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal het theoretisch kader van het onderzoek uiteengezet worden. De leidraad van het onderzoek is het artikel Can refugees benefit the state? Refugee resources and African statebuilding, van Karen Jacobsen. Jacobsen is associate professor en academisch directeur aan het Feinstein International Center van de Tufts University in de Verenigde Staten. Daarnaast is zij directeur van het Refugees and Forced Migration Program aan hetzelfde Feinstein International Center. Zij heeft veel onderzoek gedaan naar de invloed van vluchtelingen in Afrikaanse landen. In het artikel dat dit in dit onderzoek centraal staat, zet zij uiteen hoe vluchtelingen een positief effect op Afrikaanse gastlanden kunnen hebben.
De invalshoek van het artikel is origineel. In de literatuur wordt vaak het negatieve effect van vluchtelingen op een gastland als uitgangspunt genomen. Wanneer er wel onderzoek wordt gedaan naar eventuele positieve effecten, wordt er meestal ingezoomd op een deelonderwerp. Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de impact van vluchtelingen op de (regionale) economie en het milieu in Tanzania.1819 Ook is onderzocht hoe de Tanzaniaanse
regering op de vluchtelingencrisis reageerde.20 Jacobsen combineert in haar
theorie de verschillende factoren, waardoor deze een compleet beeld geeft en beter toepasbaar is op de realiteit.
Jacobsen onderscheidt in haar artikel drie factoren die van invloed zijn op het eventuele positieve effect van vluchtelingen op een gastland. De eerste factor die zij onderscheidt is de invloed van vluchtelingen op de welvaart van het gastland. De tweede factor zijn de veiligheidsproblemen die vaak samengaan met grote vluchtelingenstromen uit conflictgebieden. De laatste factor die Jacobsen onderscheidt is hoe de overheid van het gastland omgaat met de twee bovengenoemde factoren en in hoeverre deze er in slaagt zijn capaciteit te
18 Belangrijke onderzoeken op het gebied van economie zijn onder andere gedaan door Robert Chambers, Jennifer Alix-‐Garcia en Beth Elise Whitaker.
19 De belangrijkste onderzoeken op het gebied van milieu zijn gedaan door Leah Berry en Gaim Kibreab.
vergroten en zijn grip op territorium en bevolking uit te breiden.21 De drie door
Jacobsen onderscheiden factoren zullen nu een voor een verder toegelicht worden.
§ 1.2 De positieve effecten op de welvaart
Er zijn volgens Jacobsen twee manieren waarop de aanwezigheid van vluchtelingen een positieve invloed kan hebben op de welvaart van het gastland. Het eerste positieve effect is het ‘doordruppelen’ van internationale vluchtelingenhulp naar de lokale gemeenschap. Het tweede potentieel positieve effect zijn de economische activiteiten die vluchtelingen ondernemen en een positieve bijdrage kunnen leveren aan de lokale economie.22
Het ‘doordruppelen’ van internationale vluchtelingenhulp kan op drie manieren geschieden. Ten eerste kan het zijn dat vluchtelingenhulp direct of indirect, terecht komt bij de lokale bevolking. In en rondom de kampen ontstaat vaak werkgelegenheid waar de lokale bevolking profijt van kan hebben. Verder gaan noodhulp en ontwikkelingshulp steeds vaker samen. Wanneer vluchtelingen worden opgevangen in slecht ontwikkelde gebieden, wordt er naast noodhulp voor vluchtelingen ook geld geïnvesteerd in de ontwikkeling van de regio. Deze UNHCR Refugees Affectes Areas programma’s zorgen onder meer voor een betere infrastructuur, gezondheidszorg en scholen. Een belangrijke gedachte achter de programma’s is dat er op deze manier geen frictie ontstaat tussen de vluchtelingen en de lokale bevolking.23 De lijn tussen
vluchtelingenhulp en ontwikkelingshulp is door dit soort programma’s dun, iets waar het gastland veel profijt van kan hebben.24
Een tweede potentieel positief effect voor gastlanden is dat steeds vaker een deel van het budget van hulporganisaties beschikbaar wordt gesteld om negatieve effecten van vluchtelingen te compenseren. Hierbij moet worden gedacht aan negatieve effecten op de infrastructuur, het milieu en de gezondheid. Door de grote groepen vluchtelingen die in korte tijd een land binnenstromen ontstaat vaak een overbelasting van de infrastructuur. Wegen die
21 Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state?’ 577-‐596. 22 Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state?’ 580.
normaalgesproken nauwelijks worden gebruikt, kunnen het plotselinge intensieve gebruik niet aan. UNHCR heeft goede wegen nodig om hulpgoederen bij de kampen te krijgen en leggen daarom regelmatig nieuwe wegen aan in het gastland.25 Andere veel voorkomende problemen rondom vluchtelingenkampen
zijn een teveel aan houtkap en het cultiveren van land, waardoor erosie en ontbossing kunnen ontstaan en waterbronnen en land kunnen worden overbelast.26 Sinds de VN conferentie over milieu en ontwikkeling in Rio de
Janeiro in 1991 is dit een probleem dat meer aandacht krijgt. Sindsdien is de UNHCR steeds actiever om deze negatieve consequenties van vluchtelingenstromen op het milieu te voorkomen of (ruimschoots) te compenseren.27 Een ander risico is de gezondheidssituatie in
vluchtelingenkampen. UNHCR hecht er sinds de jaren negentig veel belang aan de gezondheidszorg in de kampen en de lokale gemeenschap te integreren voor een optimaal resultaat. Hier kan de lokale gemeenschap veel profijt van hebben, omdat ze zo betere gezondheidszorg tot hun beschikking hebben.28
De laatste manier waarop internationale vluchtelingenhulp ‘doordruppelt’ naar de lokale gemeenschap die Jacobsen onderscheidt, is het feit dat wanneer de vluchtelingen vertrekken er veel goederen worden overgedragen aan het gastland. Hierbij valt te denken aan gebouwen (huizen, scholen, ziekenhuizen) en transportgoederen.29
Het tweede effect dat Jacobsen aanwijst als een positieve invloed op de welvaart van een gastland is de economische bijdrage van de vluchtelingen zelf. Vluchtelingen nemen goederen en kennis mee. Ze nemen spullen mee uit hun thuisland: van goud tot auto’s, van vee tot computers. Hun belangrijkste potentiële bijdrage voor een gastland is echter hun ondernemerschap. Zo gebeurt het vaak dat vluchtelingen handeltjes opzetten om in behoeften te kunnen voorzien die niet in het vluchtelingenkamp aanwezig zijn. Dit soort
25 Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state?’ 583.
26 Karen Jacobsen, The impact of refugees on the environment: an overview of the evidence (Washington 1994) 13.
27 Gaim Kibreab, ‘Environmental causes and impact of refugee movements: a critique on the current debate’, Disasters 21 (1997) 20-‐38, aldaar 20-‐22.
28 Peter Anthony Kapoka, ‘Provision of health services to refugees in Tanzania: a case study of Rwanda refugee camps in Kagera’, Tanzania Journal of Population Studies and Development, (september 1998) 1-25, aldaar 8.
kleine handeltjes, hebben een positief effect op de lokale gemeenschap. Hoe langer de vluchtelingenkampen blijven, hoe structureler de aard van de diensten die in de kampen ontstaan. De kampen veranderen in een soort dorpen, met stenen huizen, wegen, restaurants, ziekenhuizen die ook ter beschikking van de lokale bevolking staan. Door de handel die ontstaat, komen er goederen de regio in die er daarvoor nooit waren. De voedselzekerheid, scholing en gezondheidszorg is in kampen vaak vele malen beter dan de lokale bevolking tot zijn beschikking heeft. Soms proberen de meer kwetsbare en/of zieke lokale bewoners zich te laten registreren in het kamp om zo ook toegang te krijgen tot deze diensten. Ook zijn er voorbeelden waarbij vluchtelingen het economisch zo goed doen dat ze lokale bewoners in dienst nemen om water te halen of hout te sprokkelen. Dit kan echter ook leiden tot onrust onder de lokale bevolking als het welvaartsverschil tussen hen en de vluchtelingen te groot is.30
Wanneer vluchtelingen buiten de kampen mogen komen of zelfs zelf mogen weten waar zij zich vestigen, kunnen zij een positieve input leveren op de economie door hun ondernemersgeest, kennis, vaardigheden of als extra arbeider. Vluchtelingen kunnen zo zorgen voor een multiplier effect op de economie, door de uitbreiding van de capaciteit en productiviteit van het gebied waar zij zich vestigen, door lokale of regionale handel en de groei van markten. Deze invloed is vaak vooral te zien in agrarische gebieden waar relatief veel land is en een lage bevolkingsdichtheid.31 Door de extra arbeid die ter beschikking
komt of betere verbouwtechnieken die vluchtelingen hebben, gaan lokale boeren er economisch op vooruit. Boeren die vlakbij vluchtelingenkampen wonen profiteren ook vaak, omdat vluchtelingen liever lokaal voedsel eten dan het voedsel dat door de hulporganisaties wordt verstrekt.32
Bovengenoemde positieve effecten zijn vaak pas na verloop van tijd zichtbaar. Ook komen de positieve effecten niet ten behoeve van iedereen. Gastlanden zijn niet economisch homogeen, waardoor de economische effecten sterk zullen verschillen per groep. Sommige groepen zullen er economisch op
30 Jeff Crisp, ‘Africa’s refugees: patters, problems and policy challenges’, Journal of Contemporary
African Studies 18 (2000) 157-‐178, aldaar 164.
31 Robert Chambers, ‘Hidden losers? The impact of rural refugees and refugee programs on poorer hosts’, International Migration Review 20, 2 (1986) 245-263.
achteruitgaan terwijl anderen disproportioneel zullen profiteren. Een vaak aangehaald onderzoek over dit onderwerp is dat van Robert Chambers uit 1986. Hij stelt dat het armste deel van de bevolking van een gastland er economisch vrijwel altijd op achteruit gaat, de zogenaamde ‘hidden losers’.33 Een veel
voorkomend probleem voor de lokale gemeenschap is een exponentiële stijging van de huurprijzen van woningen in de vluchtelingengebieden door de grote toestroom van internationale hulpverleners. Ook kan het armste deel van de lokale bevolking qua loon soms niet concurreren met de toegestroomde vluchtelingen, met als gevolg dat ze geen werk meer hebben.34
De economische invloed van vluchtelingen op een gastland moet van geval tot geval onderzocht worden. Duidelijk is dat vluchtelingen en vluchtelingenhulp potentieel een positieve bijdrage aan de welvaart en ontwikkeling van het gastland kunnen leveren. In hoeverre dit het geval is geweest in Tanzania zal in hoofdstuk twee onderzocht worden.
§ 1.3 Veiligheidsproblemen
Vluchtelingenstromen zorgen voor een gastland voor problemen met betrekking tot een van de belangrijkste pilaren van staatssoevereiniteit: het controleren van de grens en het controleren van de mensen die het land binnenkomen. Zodra vluchtelingen Afrikaanse gastlanden binnenstromen, krijgt het gastland vaak te maken met een reeks aan aan veiligheid gerelateerde problemen. De grootste bedreiging zijn cross border aanvallen van het buurland op het gastland. Dit soort aanvallen worden vaak uitgevoerd als search and destroy missies, met als doel rebellen uit te schakelen. Vaak bevinden deze rebellen zich onder de vluchtelingen en is het zo goed als onmogelijk om rebellen en vluchtelingen van elkaar te onderscheiden. De missies gaan vaak gepaard met veel geweld, verkrachtingen, plunderingen en de dood van onschuldige burgers. Het grootste risico voor het gastland is dat door deze missies het conflict overslaat naar het eigen land.35
Een ander groot veiligheidsprobleem waar gastlanden mee te maken kunnen krijgen, zijn veiligheidsproblemen in de vluchtelingenkampen.
33 Chambers, ‘Hidden losers?’ 245-263.
Georganiseerde misdaad, criminaliteit, verkrachtingen en het rekruteren van jonge mannen door rebellenbewegingen, zijn vaak aan de orde van de dag in de kampen. Politiek radicalisme en militarisme onder vluchtelingen zijn voor gastlanden een chronisch probleem. Het is bijna niet mogelijk om strijders en criminelen te scheiden van de vluchtelingen, met als gevolg dat deze groeperingen tussen de vluchtelingen kunnen blijven leven. In sommige gevallen nemen ze de politieke controle van het hele kamp op zich. Misdaden blijven onbestraft, omdat er in de meeste gevallen onvoldoende politiemacht en rule of law aanwezig zijn in de kampen. Aangezien de meeste kampen niet afgesloten zijn, kunnen de problemen zich makkelijk verspreiden over (de regio van) het gastland.
De veiligheidsproblemen die door vluchtelingenstromen ontstaan in een gastland zijn de belangrijkste reden dat vluchtelingen in Afrika tegenwoordig als een probleem worden gezien. Waar vroeger werd gedacht dat de Afrikaanse ‘open door policy’ ervoor zou zorgen dat het opvangen van vluchtelingen nooit een probleem zou worden, staan Afrikaanse gastlanden vooral door de consequenties op het gebied van veiligheid tegenwoordig een stuk minder welwillend tegenover het opvangen van vluchtelingen.36 De
veiligheidsproblemen maken het ook moeilijk om toegang te krijgen tot de vluchtelingenbronnen. Oftewel, de veiligheidsproblemen kunnen de eventueel positieve effecten van het opvangen van vluchtelingen teniet doen, omdat bewoners hun huizen en dorpen niet meer uit durven om hout te sprokkelen, vee te laten grazen of hun land te bewerken. De economische vitaliteit van de lokale bevolking gaat er op achteruit en de positieve effecten van vluchtelingenbronnen kunnen niet worden benut.37
Er is in de literatuur veel geschreven over de veiligheidsproblemen rondom het opvangen van vluchtelingen. Vooral sinds de jaren negentig, toen het beleid van de ‘open door policy’ omsloeg in veel Afrikaanse landen, is er veel aandacht voor dit onderwerp. Een belangrijke reden hiervoor is dat conflicten steeds vaker oversloegen op gastlanden. Een bekend voorbeeld hiervan is het overslaan van het conflict in Rwanda naar de DRC. Een aantal belangrijke
36 Bonaventure Rutinwa, ‘The end of asylum? The changing nature of refugee policies in Africa’,
Refugee Survey Quarterly, 21 (2002) 12-‐40.
academici die hebben geschreven over de veiligheidsconsequenties van het opvangen van vluchtelingen zijn Gil Loescher en James Milner38 In hoeverre
Tanzania te maken heeft gehad met bovengenoemde veiligheidsproblematiek, zal worden onderzocht in hoofdstuk 3.
§ 1.4 De rol van de staat
Als gevolg van de dubbele impact die vluchtelingen hebben op een gastland, enerzijds vluchtelingenbronnen en anderzijds veiligheidsproblemen, staat het gastland volgens Jacobsen voor drie uitdagingen. Door op de juiste manieren met deze uitdagingen om te gaan, kan de staat grotere welvaart genereren, zijn capaciteit uitbreiden en zijn grip op het territorium en zijn inwoners versterken.
De eerste uitdaging voor het gastland is de toenemende druk op de staatsbureaucratie om de toestromende vluchtelingen en hulporganisaties te managen. In de praktijk worden vluchtelingen vaak opgevangen in Afrikaanse grensregio’s, wat laagbevolkte gebieden zijn waar de staat vaak niet of slechts zwak is vertegenwoordigd. Het vergt veel bureaucratische organisatie en geld om de toestroom van vluchtelingen in deze afgelegen gebieden in goede banen te leiden. Als het gastland dit succesvol doet, zijn de positieve effecten die de staat hier aan over kan houden dat de band met de inwoners van de grensregio’s sterker wordt en dat het bureaucratische bereik van de staat groter wordt. Ook kan een verbeterde organisatie van verschillende ministeries en organisaties het gevolg zijn.39
De tweede uitdaging waar de regering van het gastland mee te maken krijgt is zo goed mogelijk gebruik maken van de vluchtelingenbronnen, ofwel ten gunste van statebuilding doelen, ofwel om te verzekeren dat de eigen inwoners er van profiteren.40 De laatste uitdaging waar het gastland mee te maken krijgt is
een toenemende druk op het veiligheidsapparaat. Het veiligheidsapparaat moet in toenemende mate worden ingezet om de grenzen te controleren en de veiligheidsbedreigingen in en rondom de kampen te bezweren. Het gastland
38 Gil Loescher en James Milner zijn beide wetenschappers verbonden aan de Universiteit van Oxford.
39 Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state?’ 588-‐592. 40 ibidem
heeft hiervoor vaak onvoldoende capaciteit. Er moet echter snel en grondig gehandeld worden om het overslaan van conflict te voorkomen en de vluchtelingen en inwoners veiligheid te bieden. Het positieve effect dat de staat hier uiteindelijk aan over kan houden is een goed georganiseerd en werkend veiligheidsapparaat en betere controle over de grenzen en grensgebieden.41
Verreweg de belangrijkste bron voor het gastland om bovengenoemde uitdagingen aan te gaan is internationale vluchtelingenhulp. Afrikaanse overheden hebben zelf geen of te weinig middelen om grote groepen vluchtelingen op te kunnen vangen en veiligheid te bieden. De relatie tussen de staat van het gastland en de hulporganisaties kan volgens Jacobsen worden gezien als een soort spel. Hierbij spelen vluchtelingen de hoofdrol en hebben het gastland en de hulporganisaties verschillende maar ook overlappende belangen en doelen. Het is in het belang van de staat er voor te zorgen dat de internationale gemeenschap de vluchtelingen ziet als hun verantwoordelijkheid en zorgt dat er voldoende geld beschikbaar komt. Verder probeert het gastland ervoor te zorgen dat het beschikbare geld ook ten goede komt aan de eigen inwoners en (de uitbreiding van) het staatsapparaat. Tenslotte moet de staat ervoor zorgen dat het voldoende betrokken blijft bij het werk van de hulporganisaties, anders loopt het de kans legitimiteit te verliezen. Het is belangrijk voor de staat dat de burgers zien dat de staat actief betrokken is bij het genereren van voordelen voor het land en veiligheidsissues oplost.
De hulporganisaties, aan de andere kant, hebben er belang bij dat het gastland vluchtelingen toe blijft laten en in de loop van de tijd meer verantwoordelijkheid neemt voor de vluchtelingen, vooral op het gebied van veiligheid. De samenwerking tussen het gastland en de hulporganisaties verloopt door deze verschillende belangen niet altijd soepel. Daar komt bij dat corruptie in veel Afrikaanse landen een groot probleem is en er regelmatig vluchtelingengeld ‘verdwijnt’. Het ‘spel’ tussen het gastland en de hulporganisaties wordt op talloos verschillende manieren en op verschillende niveaus gespeeld. De belangrijkste onderwerpen waar om ‘gestreden’ wordt door het gastland, dan wel de hulporganisaties zijn: uitbreiding van het
staatsapparaat, de verantwoordelijkheid voor de vluchtelingen, veiligheidsproblematiek en de toegangverlening van vluchtelingen naar het gastland. Als het gastland het ‘spel’ op de juiste manier speelt, kan het een per saldo netto positief effect overhouden aan het opvangen van vluchtelingen.42 In
hoeverre Tanzania hier in is geslaagd, zal worden onderzocht in hoofdstuk vier.
§ 1.5 Conclusie
In haar artikel onderscheidt Jacobsen met name de positieve effecten die vluchtelingen op een gastland kunnen hebben. De werkelijkheid ligt vanzelfsprekend een stuk gecompliceerder. Toch is het artikel een nuttig raamwerk om te onderzoeken in hoeverre een Afrikaans gastland profijt kan hebben van het opvangen van vluchtelingen. Vluchtelingenstromen blijven in Afrika een dagelijkse realiteit. Het feit dat veel landen minder open staan voor het opvangen van deze vluchtelingen doet niets af aan het feit dat deze mensen opvang en hulp nodig hebben. Jacobsen’s benadering stelt het gastland centraal, in tegenstelling tot het ‘vluchtelingencentrisme’ dat in de literatuur lang de boventoon voerde. Er zijn academici die er op wijzen dat een benadering als die van Jacobsen er toe kan leiden dat gastlanden meer en meer zullen handelen uit eigenbelang -‐ zoveel mogelijk geld loskrijgen bij hulporganisaties -‐ en dat de vluchtelingen op de tweede plek komen.43 Hoewel dit een reëel gevaar is, is het
toch belangrijk om wel onderzoek te doen naar dit onderwerp, omdat een ander reëel gevaar is dat Afrikaanse landen steeds vaker hun grenzen zullen sluiten. In de theorie en de praktijk zal naar een juiste balans moeten worden gezocht tussen de belangen van vluchtelingen, het gastland en de internationale hulporganisaties om tot een voor iedereen zo optimaal resultaat te komen.
In de volgende drie hoofdstukken zal worden onderzocht in hoeverre vluchtelingen in Noordwest Tanzania een positief effect hebben gehad op het land, aan de hand van de door Jacobsen onderscheiden factoren. Relevante bevindingen die niet in het artikel van Jacobsen voorkomen, zullen hierbij ook
42 ibidem, 588-‐593.
43 Landau, Loren B., The humanitarian hangover: displacement, aid and transformation in Western
Tanzania (manuscript februari 2007) 15.
aan bod komen. Allereerst zullen de effecten op de welvaart van Tanzania aan bod komen in hoofdstuk twee. In hoofdstuk drie zal worden gekeken naar de veiligheidsproblemen waar Tanzania mee te maken heeft gehad en hoe het hier mee is omgegaan. Tenslotte zal in hoofdstuk vier worden onderzocht hoe de Tanzaniaanse overheid is omgegaan met de uitdagingen rondom welvaartvergroting en veiligheidsproblematiek en in hoeverre het er in is geslaagd zijn capaciteit te vergroten en zijn grip op het territorium en bevolking uit te breiden.
Hoofdstuk 2: de invloed van vluchtelingen op de welvaart
§ 2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal worden onderzocht in hoeverre vluchtelingen een positieve invloed hebben gehad op de welvaart van de regio’s Kagera en Kigoma. Overheden van gastlanden leggen vaak veel nadruk op de negatieve economische consequenties van het opvangen van vluchtelingen. De belangrijkste probleempunten zijn het delen van schaarse goederen (hout, land, water) en een te grote druk op de infrastructuur, woonruimte en gezondheidszorg. Om de problemen in toom te houden huizen de gastlanden de vluchtelingen het liefst in kampen, zodat de hulporganisaties zich over hen kunnen ontfermen.44 Zo ook de
Tanzaniaanse overheid. Vanaf het begin van de vluchtelingencrisis dragen zij uit dat de last die zij moeten dragen te zwaar is en de negatieve consequenties voor de lokale bevolking te groot.
Jacobsen meent dat de aanwezigheid van vluchtelingen de welvaart van de lokale bevolking positief kan beïnvloeden. Enerzijds door hulp van de internationale hulporganisaties die ‘doordruppelt’ naar de lokale gemeenschap. Anderzijds door de invloed van economische activiteiten van de vluchtelingen zelf.45 In dit hoofdstuk zal worden bekeken in hoeverre dit het geval is. Zoals
Jacobsen in haar artikel ook al aangeeft, is het niet makkelijk om dit te aan te kunnen tonen. Allereerst zijn cijfers met betrekking tot regionale economische groei in Tanzania nauwelijks beschikbaar. Onderzoeken die naar dit onderwerp zijn gedaan hebben over het algemeen plaatsgevonden op een zeer kleine schaal, of hebben zich slechts gefocust op een deelonderwerp -‐ bijvoorbeeld milieu -‐ waardoor het moeilijk is een compleet beeld te krijgen van de gevolgen voor de regio’s. Hoewel de meeste hulporganisaties jaarverslagen hebben, bleek het door het grote aantal organisaties dat actief is geweest in het gebied niet makkelijk goed in kaart te brengen wat er allemaal is bereikt. Om deze reden zijn de gegevens van UNHCR, die als overkoepelende hulporganisatie fungeert, als uitgangspunt genomen.
44 Jacobsen, ‘Can refugees benefit the state?’ 580. 45 Ibidem, 580-‐586.
Ondanks deze probleempunten wordt in dit hoofdstuk getracht een zo compleet mogelijk beeld te vormen van de positieve effecten die de vluchtelingen hebben gehad op de regionale welvaart. Bekeken wordt in hoeverre de argumentatie van Jacobsen in overeenstemming is met de ontwikkelingen in Tanzania. In paragraaf 2.1 zal worden bekeken in hoeverre vluchtelingenhulp is doorgedruppeld naar de lokale gemeenschap. In paragraaf 2.2 zal de directe invloed op de welvaart van de vluchtelingen worden onderzocht.
§ 2.2 Internationale vluchtelingenhulp en het gastland
Internationale vluchtelingenhulp kan volgens Jacobsen, zoals in hoofdstuk 1 al is toegelicht, op drie manieren bij de lokale bevolking terecht komen. Jacobsen maakt hierbij onderscheid tussen hulp die beschikbaar is gesteld aan de lokale bevolking (hier rekent zij ook de ontstane werkgelegenheid onder), hulp om de negatieve consequenties van de opvang van vluchtelingen te compenseren en goederen die achterblijven na vertrek van de vluchtelingen. Aangezien er vaak overlap is tussen deze vormen, is er voor gekozen deze niet in aparte paragrafen te behandelen, maar ze samen te voegen per onderwerp. De onderwerpen die behandeld worden komen overeen met de punten die Jacobsen onderscheidt. Dit zijn: infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs, milieu en werkgelegenheid.46
Aangezien er tijdens het onderzoek naar voren kwam dat er ook veel veranderingen hebben plaatsgevonden op het gebied van communicatie, is dit onderwerp ook toegevoegd. Voordat de deelonderwerpen behandeld worden, zal nu eerst het beleid van de VN in Tanzania in grote lijnen beschreven worden.
Tijdens de grote toestroom van vluchtelingen vanaf 1993, stroomden er ook tientallen internationale en Tanzaniaanse organisaties naar het Noordwesten van Tanzania. Dankzij de komst van de vluchtelingen stonden de achtergestelde provincies Kagera en Kigoma plotseling volop in de belangstelling van de overheid, hulporganisaties en de internationale gemeenschap. De organisaties werden gekanaliseerd door de Tanzaniaanse overheid en UNHCR. Besloten werd dat er naast het verstrekken van noodhulp ook geld zou worden geïnvesteerd in de ontwikkeling van de regio. Deze aanpak past in het beleid van UNHCR, dat sinds begin jaren negentig wordt gehanteerd. Er kwam toen meer
