Conflictoplossing bij medezeggenschap: beter langs informele weg? Renée van Schoonhoven

(1)

N98N ^{ntor 2} N a u g u s t u s 2012

Renée van Schoonhoven

Conflictoplossing bij medezeggenschap:

beter langs informele weg?

Medezeggenschap is een mooi fenomeen, want als het goed werkt, levert het een enorme bijdrage aan draagvlak in de organisatie voor gevoerd beleid. Schoolleiders en bestuurders krijgen er dan ook wat voor terug, namelijk substantiële inbreng van relevante stakeholders: ouders, personeel en in het voortgezet onderwijs ook van leerlin- gen. Uit die inbreng kan lering worden getrokken en daar wordt het beleid weer beter van. Het één versterkt dan het ander. Maar helaas, lang niet altijd gaat het zo. Soms zijn er fl ink wat bramen op de schaats en loopt het overleg niet soepel. Het kan gebeuren dat verhoudingen tussen een schoolleider of bestuurder enerzijds en een medezeggenschapsorgaan anderzijds gespannen worden. In zo’n omstandigheid ligt polarisatie op de loer. Niet zelden pakt men dan de tekst van bijvoorbeeld de Wet medezeggenschap op scholen (Wms) er bij, met de vraag: wat zegt deze over geschillen? Kunnen we naar de geschillencommissie? Hoe gaat dat in zijn werk? Daar is op zich niets mis mee, maar is dit altijd de meest effectieve weg? In de zin dat polarisatie afneemt en medezeggenschap weer ‘gewoon’ wordt, iets dat in positieve zin bijdraagt aan beleid en organisatie van de school?

In dit artikel richten we ons op de vraag of geschilbeslechting langs een formeel, juri- disch orgaan als de Landelijke Commissie Geschillen Wms (LCG Wms) zoden aan de dijk zet als het gaat om een belangrijke functie van geschilbeslechting, namelijk het verbeteren van onderlinge verhoudingen. We beantwoorden die vraag op basis van een onderzoek dat we in 2010 deden in opdracht van de Stichting Onderwijsgeschillen, naar de doorwerking van uitspraken van de LCG Wms op onder meer de onderlinge verhoudingen in de school (paragraaf 2). We stippen vervolgens de onderzoeksuitkom- sten aan van een onderzoek dat we voor dezelfde opdrachtgever in 2011 uitvoerden naar een vergelijkbaar fenomeen, namelijk de doorwerking van uitspraken van de Lande- lijke Klachtencommissie Onderwijs (LKC) (paragraaf 3). In paragraaf 4 staan we stil bij de vraag of juridische procedures medezeggenschapsgeschillen ook echt uit de wereld helpen. Paragraaf 5 is gewijd aan een alternatief, te weten de meer informele lijn van geschilbeslechting. Het artikel wordt in paragraaf 6 afgesloten met een conclusie.

Voordat we aan de beschrijving van genoemde onderzoeken toe komen, starten we in paragraaf 1 met een introductie.

(2)

N99N

ntor 2 N a u g u s t u s 2012

Over de functies van juridische geschilbeslechting

Als een medezeggenschapsorgaan en een bestuur in het primair of voortgezet onderwijs er onderling niet uit komen, dan kunnen zij hun toevlucht nemen tot de geschillenregeling uit de Wet medezeggenschap op scholen (Wms). Deze is opgenomen in hoofdstuk 5, artikelen 30 tot en met 37 van de Wms. In de wet worden de geschillen gecategoriseerd naar de onderliggende bevoegdheid. Zo omschrijft de wet: adviesge- schillen (art. 34), instemmingsgeschillen (art. 32) en geschillen over het reglement of statuut (art. 33). Tevens kunnen interpretatiegeschillen aan de geschillencommissie worden voorgelegd (art. 35).

De Wms bepaalt dat er één geschillencommissie is (art. 30). Sinds 1 januari 2008 wordt deze rol vervuld door de Landelijke Commissie Geschillen Wms; deze heeft de functie van afzonderlijke, naar denominatie georganiseerde landelijke geschillencommissies overgenomen. De LCG bestaat uit drie leden; één lid wordt aangewezen door landelijke besturenorganisaties en één door de landelijke personeelsvak- onderscheidenlijk ouder- of leerlingenorganisaties. Tezamen doen zij een bindende voordracht voor de benoeming van het derde lid, tevens voorzitter.

Abstract gesteld velt de commissie bij een geschil een oordeel over de redelijkheid van standpunten van partijen². De commissie kan ook aan partijen een bemiddelingsvoorstel doen, maar deze mogelijkheid wordt in de praktijk zelden of nooit benut (zie ook hierna). Als betrokkenen het niet eens zijn met het oordeel van de LCG dan kan men beroep aantekenen bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam (art.

36). De Ondernemingskamer toetst dan of de geschillencommissie een onjuiste toepassing heeft gegeven van de wettelijke bepalingen. Overigens kan men ook bij de Onder- nemingskamer terecht om naleving van de wet te eisen (art. 36).

Welke rol heeft de wetgever aan een geschillenregeling als is opgenomen in de Wms toebedeeld?

Anders gezegd: wat is de beoogde functionaliteit van deze geschillenregeling? Voor een antwoord op die vraag moeten we terug naar de parlementaire behandeling van de wet waar het allemaal mee begon, namelijk de Wet medezeggenschap onderwijs uit 1981³. De parlementaire behandeling van diens opvolgers, de Wet medezeggenschap onderwijs 1992⁴ respectievelijk de Wet medezeggenschap op scholen⁵ geeft namelijk geen uitsluitsel over deze vraag.

In de WMO 1981 lag – wanneer vergeleken met de bestuurlijke verhoudingen in het huidige tijdsgewricht – een relatief zwaar accent op het primaat van het bevoegd gezag.

Er werden bijvoorbeeld wel onderwerpen in de wet genoemd waarover men werd geacht personeel en ouders inspraak te verlenen; ook werd gesteld dat die inspraak de vorm kon hebben van advies- of instemmingsrecht. Maar het één was niet verbonden met het ander; de wet schreef dus geen vaststaande onderwerpen voor waarvoor advies-

(3)

dan wel instemmingsrecht gold. Het was aan het overleg tussen bevoegd gezag en medezeggenschapsraad om dat plaatje verder in te vullen. Aldus werd deze kaderwet niet in strijd geacht met de vrijheid van inrichting van het schoolbestuur.

Voorzien was wel in een geschillenregeling, want ook toen al was de verwachting dat bestuur en medezeggenschapsraad het lang niet altijd eens zouden zijn. Deze regeling stelde dat als het bestuur van de raad niet de vereiste instemming had verkregen, dat de kwestie dan kon worden voorgelegd aan een ‘commissie van vertrouwenslieden’. De WMO 1981 koppelde het geschil dus expliciet aan het instemmingsrecht: “Het introdu- ceert een bemiddelings- en geschillenregeling ten behoeve van alle gevallen waarin door het niet verkrijgen van de vereiste instemming anders de besluitvorming geblokkeerd zou raken.”⁶ Daarbij was bepaald dat de commissie een bemiddelingsvoorstel kon doen of beoordelen of het bevoegd gezag bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het desbetreffende voorstel had kunnen komen. “De opzet van de geschillenregeling houdt rekening met (…) de positie van het bevoegd gezag, bij wie de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van de school blijft berusten.”⁷ De gang naar de commissie van vertrouwenslieden stond voor de wetgever dus vooral in het teken van het mogelijk maken van de continuïteit in beleid en bestuur door het bevoegd gezag. Het ontwerp kent deze bevoegdheid aan de commissie toe, omdat een derde partij soms in staat is een voorstel te ontwikkelen dat het vastgelopen overleg tussen partijen doorbreekt en tot een bevredigende oplossing leidt.”⁸

Daarbij paste overigens ook een open geschillenregeling, alleen enkele basisbepalingen waren opgenomen. Er waren ook geen nadere voorschriften over de commissie van vertrouwenslieden: “Het wetsontwerp geeft - overeenkomstig zijn opzet - geen nadere regels omtrent de commissie. De school moet in het medezeggenschapsreglement zelf bepalen, of een vaste commissie van vertrouwenslieden zal worden ingesteld (…) dan wel of de commissie ad hoc volgens een nader aan te geven procedure zal worden samengesteld; ook een combinatie van deze mogelijkheden is denkbaar. Aan de school wordt eveneens overgelaten te bepalen, welke personen tot lid van de commissie kunnen worden gekozen. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan personen uit de kring van de eigen school en daarnaast aan personen uit de kring onmiddellijk rond de school (overkoepelende onderwijsorganisaties, e.d.).”⁹ De ruimte in deze wet, overigens desgewenst nader door bestuur en raad in te vullen in een eigen reglement, heeft de basis gelegd voor de landelijke, naar denominatie onderscheiden, geschillencommissies die in de periode 1981 – 2008 hebben geoordeeld over medezeggenschaps-geschillen in het onderwijs.

In de ogen van de wetgever uit 1981 heeft de geschillenregeling medezeggenschap als functie ervoor te zorgen dat de schoolorganisatie voort kan, ondanks dat partijen het over een onderwerp niet eens zijn of eens waren. Een commissie van ‘wijze lieden’ moet

(4)

N101N

in zo’n geval uitsluitsel geven omdat anders het bevoegd gezag niet zijn verantwoordelijkheid kan nemen voor de gang van zaken in de school. Sinds 1981 heeft de wetgever zich weinig expliciet uitgelaten over de functie van geschilbeslechting bij medezeggenschapsgeschillen in het onderwijs. We zouden er om die reden van uit kunnen gaan dat

‘dit het dan is’. Maar dat is toch wat onbevredigend, aangezien het een zeer smalle interpretatie oplevert van wat de functie of opdracht is van een orgaan als de LCG Wms.

We kunnen dan ook proberen wat ruimer te kijken. In het algemeen zouden we kunnen stellen dat drie perspectieven meespelen als het om geschilbeslechting bij medezeggenschap gaat: normstelling, confl ictregulering en verbetering stimuleren (Van Schoonhoven & Keijzer, 2010).

Bij normstelling gaat het er om dat in een school of bij meerdere scholen tegelijkertijd de behoefte kan bestaan aan een onafhankelijk oordeel over een interpretatie van een reglementsartikel of een bepaalde procesgang in een school. Dit omdat zo’n oordeel een norm stelt of bevestigt die in een bepaalde situatie – naar de mening van betrokkenen – diffuus is of is geworden. Bijvoorbeeld de vraag of het feit dat een MR niet of niet tijdig reageert op een voorstel instemming te verlenen aan een concept-formatieplan ook betekent dat de gevraagde instemming is verleend? In zo’n geval kan de commissie meer helderheid bieden, niet alleen aan de school in kwestie maar ook voor de ruimere kring van onderwijsinstellingen.

We kunnen ook naar geschilbeslechting kijken vanuit het perspectief van confl ictregule- ring. Beschikken over ‘afspraken vooraf’ over hoe te handelen, voor het geval het mis gaat tussen betrokkenen is verstandig, niet alleen omdat vanuit het bestaan van die afspraken alleen al een confl ictdempende werking kan uitgaan. Als dat niet lukt, en het confl ict loopt hoger op, dan is het goed dat er vervolgens ook inhoudelijke en procedu- rele kaders zijn in de vorm van een geschillenregeling. Afhandeling van het geschil volgens die kaders kan ook een confl ictremmende functie hebben. Betrokkenen kunnen daaraan, en aan het uiteindelijke oordeel van de geschilbeslechter, ook een vorm van genoegdoening ontlenen voor de onredelijkheid en/of onbehoorlijkheid die hen – in hun ogen – is overkomen (Brenninkmeijer 2010).

In de derde plaats is er de functie van verbeteren. We kunnen de verwachting hebben dat als een onafhankelijke instantie van wijze heren en dames zich uitspreekt over een bepaald vraagstuk, dat hun antwoord aanzet tot het doorvoeren van verbeteringen. Bij- voorbeeld dat naar aanleiding van de geschillencommissie de raad zich realiseert dat zij met name gaan over beleidsvraagstukken en niet zozeer over individuele kwesties, zoals de lage hoeveelheid taakuren van één docent lichamelijke oefening in de school.

Dat besef kan leiden tot verbetering van het overleg met het bestuur, omdat de raad van het hele traject heeft geleerd. Ook het punt dat de wetgever in 1981 aan de geschillenregeling in de WMO koppelde - zorgen voor voortgang in besluitvormingstrajecten als de stemmen staken - behoort tot deze verbeter- of leerfunctie (Hertogh 2010).

(5)

In de praktijk zullen deze drie functies zich veelal in nauwe onderlinge samenhang voordoen. Dus dat de MR door middel van de gang naar de LCG probeert genoegdoening te krijgen voor het feit dat een bestuur niet luistert naar ingebrachte argumenten tegen bijvoorbeeld een nieuwbouwvoorstel, waarmee de raad tevens probeert een norm te stellen naar de toekomst toe; de raad beoogt daarmee tevens lering te realiseren bij het schoolbestuur, een vorm van inkeer, en uiteindelijk ook een beter schoolge- bouw. Zo kunnen de functies in de praktijk ‘samenballen’ maar we onderscheiden ze wel analytisch van elkaar. Dit doen we onder meer om na te kunnen gaan welke in de praktijk prevaleert.

1 Is een geschil ook een ruzie?

Primair vanuit het perspectief van verbeteren oftewel de leerfunctie van geschilbeslech- ting bij medezeggenschap hebben we in 2009-2010 een verkennend onderzoek verricht naar de doorwerking van uitspraken van de LCG Wms op de schoolorganisatie (Van Schoonhoven & Keijzer 2010). Het onderzoek is verricht in opdracht van de Stichting Onderwijsgeschillen, en diende inzicht op te leveren in datgene wat zich in de scholen en medezeggenschapsorganen afspeelt tijdens en vooral ook ná een geschillenprocedure. De bedoeling ervan was inzichtelijk te maken wat betrokkenen verwachten van de procedure, hoe de behandeling van het geschil door de commissie wordt ervaren en hoe de uitspraak uiteindelijk landt bij bestuur, directie en medezeggenschapsorgaan.

Trekt men met elkaar lering uit de procedure en de uitspraak?

In het onderzoek zijn alle geschillen betrokken die in de periode januari 2008 – augus- tus 2009 tot een uitspraak van de LCG Wms hebben geleid. Het betrof 23 uitspraken, waarvan 11 gesitueerd in het primair onderwijs (po) en 12 in het voortgezet onderwijs (vo). Per casus is waar mogelijk gesproken met zowel een vertegenwoordiger van het medezeggenschapsorgaan als van het schoolbestuur.

Uit het onderzoek komt naar voren dat betrokkenen in grote lijnen tevreden zijn over hoe de LCG Wms te werk is gegaan. Het bureau doet professioneel zijn werk; de geschillencommissie wordt doorgaans deskundig geacht. Uit het onderzoek komt ook naar voren dat het leren van de zaak zacht gezegd bij betrokkenen niet echt op de voorgrond staat. Dat komt vooral omdat nagenoeg zonder uitzondering aan de medezeggenschapsgeschillen vrij stevige tot forse confl icten tussen bestuur en medezeggenschapsorgaan ten grondslag liggen; confl icten die vaak ook verder gaan dan alleen de relatie bestuur-medezeggenschapsorgaan. In veel gevallen (9) vermindert ná de uitspraak van de LCG Wms het confl ictgehalte, vaak ook omdat één of meerdere betrokkenen van locatie, baan en/of werkgever wisselen. Maar bij een ander deel van de geschillen blijft het confl ictgehalte gelijk (4) of verergert het juist na de uitspraak van de LCG (6). Dat

(6)

N103N

komt dan vooral voor in die situaties dat de LCG het medezeggenschapsorgaan in het gelijk heeft gesteld.

In het onderzoek zien we - helaas - niet terug dat betrokkenen met elkaar inhoudelijk, beleidsmatige lering trekken uit de geschillenprocedure. Wel zien we een vorm van toegenomen alertheid bij betrokkenen ten aanzien van het juist toepassen van termij- nen en het beschikbaar stellen van relevante informatie. Betrokkenen ervaren dit vaak als een formeler omgang met elkaar, hetgeen lang niet iedereen als positief ervaart. Bij enkele geïnterviewden treedt naar aanleiding van het traject het besef in dat zij in het vervolg effectiever met confl ictsituaties moeten omgaan: meer zelfbeheersing tonen, je niet laten verleiden tot emotioneel gedrag, zakelijk blijven en niet op de persoon spelen. Ook stellen sommigen dat zij in de toekomst eerder geschillenprocedures willen voorkomen via mediation.

De geschillenprocedure Wms gaat niet uit van het gegeven dat betrokkenen óók - mis- schien wel: vooral - bij de LCG komen omdat zij confl ictregulering zoeken. Het reglement van de commissie gaat daar niet van uit, en behandelt het geschil vervolgens conform de neutrale, rationele uitgangsbasis van de wet, die gebaseerd is op de leerfunctie.

Daarbij worden de beoordelingscriteria toegepast zoals de wet deze stelt. Een ruimere toepassing van datgene wat is bepaald in de wet en in het reglement van de commissie, is niet aan de orde.

De context van waaruit partijen terechtkomen bij de geschillencommissie is echter een andere. Partijen die bij de commissie terechtkomen, hebben niet alleen een verschil van mening, er is veelal sprake van een (hoog oplopend) confl ict. Daar waar het confl ict in enkele gevallen verdergaand is geëscaleerd, benaderen partijen de commissie vooral als onderdeel van hun onderlinge strijd. Zij hopen en verwachten dat de commissie hen in het gelijk zal stellen omdat daarmee weer een slag in de oorlog is gewonnen. En wel- licht dat het winnen van die slag ertoe leidt dat de tegenstander de strijd verliest. Hoe in een dergelijke context het geschil wordt voorgelegd aan de commissie – als instem- mings- of interpretatiegeschil dan wel anderszins - is voor partijen niet zo relevant. Die formulering bepaalt uiteraard wel het beoordelingskader van de commissie.

Het verschil tussen de paradigma’s van enerzijds de geschillenregeling in Wms en reglement (‘een geschil is geen ruzie maar een leerpunt’) en anderzijds van de context van waaruit de geschillen worden voorgelegd aan de commissie (‘een geschil gaat gepaard met een confl ict’), leidt er toe dat verwachtingen van betrokkenen en het ver- loop en de uitkomst van de procedure niet met elkaar matchen. De commissie kan slechts het geschil in behandeling nemen zoals het tot de commissie komt, kan een voorstel tot bemiddeling doen maar indien daar geen prijs op wordt gesteld dan res- teert de commissie weinig anders dan uitspraak te doen conform reglement en wet. Dit sluit in veel gevallen niet aan bij de verwachting van betrokkenen, namelijk dat een gezaghebbende derde zich - in breder opzicht dan het huidig beoordelingskader toelaat

(7)

- uitspreekt over de casus en/of dat deze intervenieert in het onderliggende confl ict (en dan uiteraard ten gunste van de betreffende partij). Door deze discrepantie houden partijen – hetzij aan de kant van het schoolbestuur, hetzij het medezeggenschapsorgaan – aan de procedure het gevoel over dat het geschil hen niet zoveel heeft opgeleverd

‘omdat het niets heeft opgelost’.

Onze conclusie is dan ook dat het nodig is dat de mogelijkheden van de commissie om tot een betere match te komen - door het verruimen van het arsenaal aan handelings- en beoordelingsmogelijkheden - worden vergroot. Daarmee neemt de kans toe op effectiever uitspraken.

2 Kan klagen verbeteren?

De bevindingen uit het onderzoek naar de doorwerking van de uitspraken van de LCG Wms staan inmiddels niet meer op zichzelf. In 2011 hebben we – wederom in opdracht van de Stichting Onderwijsgeschillen – onderzocht hoe het gaat voor, tijdens en na uitspraken van de Landelijke Klachtencommissie Onderwijs (LKC) (Van Schoonhoven &

Keijzer 2011). Hoewel de klachtenregeling natuurlijk een andersoortige regeling is dan die van medezeggenschap, bespreken we het onderzoek en de resultaten hier kort van- wege de overeenkomsten.

Het onderzoek naar de uitspraken van de LKC vertrekt vanuit de drie kernfunctionaliteiten die de wetgever aan de klachtenregeling in het onderwijs toeschrijft. In een brief aan de Stichting Veilig Onderwijs benoemt de minister in 2010 drie kernfuncties ¹⁰. De klachtenregeling dient om:

– een uitspraak te krijgen over de behoorlijkheid of onbehoorlijkheid van een hande- ling of gedraging van het bestuur van de school of een andere betrokkene bij het onderwijs aan hun kind (anders gezegd: de genoegdoeningsfunctie van het klachtrecht);

– ouders bij de gang van zaken op school te betrekken zodat samenwerking wordt bevorderd en het onderliggende conflict wordt opgelost (oftewel de conflictoplos- sende functie van het klachtrecht);

– de kwaliteit van het onderwijs inclusief het schoolklimaat te verbeteren (‘een klacht is een gratis advies’ oftewel de leerfunctie van het klachtrecht).

Laatstgenoemde functie stond bij de invoering van de klachtenregeling in 1998 cen- traal. Het perspectief van de wetgever op de klachtenregeling is door de jaren heen blijkbaar verruimd van enkel de leerfunctie naar tevens de genoegdoenings- en confl ict oplossingsfunctie.

(8)

N105N

In het onderzoek is kort samengevat nagegaan of en in hoeverre de LKC-procedure aan deze drie functies tegemoet komt. Het onderzoek is uitgevoerd door een vijftiental recente cases waarin de LKC tot een advies is gekomen, onder de loep te nemen. Bij de selectie van cases is gezocht naar een evenwichtige verdeling naar onderwijssector (po respectievelijk vo) en naar inhoudelijke thematieken (communicatie; onderwijskun- dige begeleiding; veiligheid; optreden tegen een leerling en schoolorganisatie). Per casus is gesproken met klager, verweerder en bevoegd gezag.

Op grond van het onderzoek wordt duidelijk dat de huidige LKC-procedure als zodanig goed werkt, in die zin dat betrokkenen tevreden zijn over het traject en hoe de commissie en het bureau daarin hebben geopereerd. Verder kunnen we stellen dat aan de LKC- procedure een vorm van een leereffect is verbonden: de alertheid bij verweerders/

bestuurders neemt toe ten aanzien van het toepassen van de juiste procedures en proto- collen. Maar het is een smal leereffect, aangezien het niet is gebaseerd op een gezamen- lijke dialoog tussen klagers en verweerders / bestuurders.

Verder kunnen we stellen dat de functie van genoegdoening aan klagers volgens die klagers zelf niet uit de verf komt. Vaak hadden zij dat wel verwacht; zij missen vooral het bindend karakter van het advies.

De functie van confl ictoplossing zou er volgens betrokkenen moeten zijn. Maar ook deze komt in de praktijk niet tot uiting. Daarvoor zou het nodig zijn geweest dat eerder in het traject – al dan niet via vertrouwenspersonen van de school/het bestuur en vanuit het bureau van de LKC – was aangestuurd op mediation.

In termen van kernfunctionaliteiten scoort de klachtenprocedure overall dus vrij mager. Dat zit dan niet zozeer in de manier waarop de LKC haar werk doet. Het zit eerder in het feit dat het instrumentarium van de commissie – vooral gebaseerd op het idee dat het vooral om het leren van klachten te doen is – niet is toegesneden op het feit dat klagers verwachten dat de procedure hen een vorm van genoegdoening zal opleve- ren dan wel zal bijdragen aan het oplossen van het onderliggende confl ict.

3 Helpt een juridische geschillenregeling bij conflicten?

Waarom hebben we een procedure om geschillen te beslechten die zich voor kunnen doen bij medezeggenschap? Eerder in dit artikel stelden we dat deze geschillenregeling er oorspronkelijk is gekomen om het schoolbestuur te helpen met de voortgang in het bestuur en beheer van de organisatie, op het moment dat de raad geen instemming ver- leent. Dit bijdragen aan verbetering ruimer geformuleerd: het leren van verschillen van inzicht is nog steeds een belangrijk vertrekpunt bij de geschillenregeling medezeggenschap zoals opgenomen in de Wms. Het vertrekpunt geldt als basis voor het reglement van de LCG en als rode draad tijdens de LCG-procedure. Uit ons onderzoek

(9)

komt echter naar voren dat de personen die bij de geschillen betrokken zijn, hun situatie eerder bestempelen als een (hoog opgelopen) confl ict. Ze verwachten dat de LCG als onderdeel van hun strijd, hún kant zal kiezen en daarmee een slag toe te brengen aan de tegenpartij. De procedure draagt dan ook vaak niet bij aan confl ictoplossing; het verergert in een aantal zaken de situatie juist. Bij ons onderzoek naar de klachtenregeling en de LKC-procedure zien we een vergelijkbaar beeld.

Overigens merken we op dat confl icten in álle organisaties voorkomen. Zowel binnen als buiten het onderwijs. Confl icten hoeven lang niet altijd negatief te zijn en kunnen onder bepaalde omstandigheden goed worden benut om van te leren en de organisatie sterker te maken (Karsten 2007). Confl icten kunnen echter ook uit de hand lopen en schade berokkenen aan mensen, verhoudingen en organisaties. Beide typen confl icten – de functionele en de disfunctionele – komen in allerlei soorten organisaties voor.

Anders gezegd: disfunctionele confl icten zijn niet eigen aan onderwijs.

Aan de hand van het werk van Glasl kunnen we confl icten indelen in negen fasen of stadia (Glasl 1998, 2007). De meeste confl icten beginnen klein, bijvoorbeeld als een wat oppervlakkige irritatie over gedrag, over een voorval of gebeurtenis. Irritaties uit de categorie ‘klein leed’ die echter kunnen uitgroeien tot enorm oplopende confl icten tussen collega’s of buren. Waarbij partijen elkaar te vuur en te zwaard bestrijden en er niet voor terugdeinzen elkaar fl inke materiële of immateriële schade te berokkenen.

Zo n escalatieproces verloopt volgens Glasl doorgaans in negen stappen, die in fi guur 1 zijn afgebeeld. Een confl ict kan escaleren naar een volgende fase door de combinatie van gedrag en emotionele reacties van betrokkenen, die wederom aanleiding kunnen geven tot een volgende ronde van gedrag en emoties, enzovoorts.

In de eerste drie fasen van confl icten is één en ander vaak nog redelijk beheersbaar. In die zin dat nog argumenten kunnen worden uitgewisseld en er zelfs ook nog de bereid- heid kan bestaan reëel naar elkaar te luisteren. Beide partijen onderkennen nog het belang om er gezamenlijk uit te komen en hebben er ook wel vertrouwen in dat dat gaat lukken, al dan niet door middel van betrokkenheid van een zelf aangewezen bemiddelaar. Bijvoorbeeld een bemiddelaar van een andere afdeling binnen de organisatie of een gezaghebbend persoon in de eigen buurt (zelfhulp, burenhulp, nabije bemiddeling). Vandaar dat ook wel gesproken wordt van een confl ict dat zich nog afspeelt in een ‘win – win situation’. Maar ook in een dergelijke confl ictfase kunnen irritaties ontstaan doordat partijen niet meer écht debatteren en naar elkaar luisteren, doordat een wij-zij-beeld ontstaat en doordat de tegenpartij met voldongen feiten wordt geconfronteerd. Afhankelijk van hoe men daar mee omgaat, rolt een confl ict wel of niet door naar het volgende stadium.

(10)

N107N

figuur 1 escalatieladder van Glasl (1998, 2007)

Als het confl ict inderdaad doorrolt, belanden partijen in een situatie van ‘winnen of verliezen’ (B. win – lose). Het doet er niet meer zoveel toe waar het confl ict inhoudelijk om gaat. Er is weinig tot geen vertrouwen meer tussen partijen. Het confl ict breidt zich uit naar andere domeinen, er worden coalities gevormd, medestanders gezocht. Er kunnen geruchtencircuits ontstaan en dreigementen worden geuit. Mensen kunnen in paniek raken en in toenemende mate stress ervaren. Is een confl ict eenmaal in zo’n stadium terecht gekomen, dan heeft bemiddeling vaak geen zin meer en moet er door externe professionals – bijvoorbeeld door advocaten of mediators – bijstand worden verleend aan partijen om er uit te komen (externe bemiddeling en begeleiding).

Wordt het nóg erger, dan verliest elk der partijen sowieso (C. lose – lose). Er is sprake van apert wantrouwen tussen partijen. Men is alleen nog maar uit op beschadiging van elkaars positie; geweld wordt niet geschuwd. Er worden pogingen ondernomen het sys- teem waarin men woont of werkt totaal te ontwrichten. Als zelfs dat niet lukt, is er nog maar één optie over: ‘samen de afgrond in…’. In dit stadium is van bemiddeling noch professionele interventie enig resultaat te verwachten. Volgens Glasl is dan harde interventie nodig, bijvoorbeeld vanuit het hogere management of het bestuur. Dit kan dan de vorm krijgen van een opgelegde arbitrage of van een (machts)ingreep in de perso- nele bezetting van bijvoorbeeld de directie.

A win - win

B win - lose

C lose - lose

1 verharding

2 debat en polemiek

3 geen woorden maar daden

4 imagocampagnes, coalitievorming

5 kwaadspreken, gezichtsverlies

6 bedreigingstrategieën

7 vernietigingsaanvallen

8 elkaar in de afgrond sleuren

9 totale ontwrichting

(11)

Uit de beschrijving van Glasl maken we op dat de hulp die men inroept bij het confl ict, kan verschillen naar confl ictfase. Interne bemiddeling of zelfhulp lijkt bijvoorbeeld minder op zijn plaats als het confl ict al vergaand is geëscaleerd en een oplossing alleen nog via een machtsingreep kan worden gerealiseerd. In het verlengde van Glasl kunnen we stellen dat bij confl icten die zich nog in een ‘win-win-situation’ bevinden, laagdrem- pelige instrumenten zoals een interne klachtenregeling of een ombudsfunctie het meest voor de hand liggen. Daarop aansluitend zou bij een ‘win-loose-situation’ eerder een vorm van geschilbeslechting voor de hand liggen waarbij partijen worden begeleid bij het bereiken van overeenstemming, bijvoorbeeld via mediation (tussenpartijdige geschiloplossing). Is een confl ict geëscaleerd naar een loose-loose-situation dan zou bovenpartijdige geschiloplossing aan de orde kunnen zijn in de vorm van een uitspraak van een derde instantie in de vorm van advies, arbitrage of rechtspraak (Schutte, Spier- dijk & Brenninkmeijer 2007).

In de praktijk zien we zo’n duidelijke correspondentie tussen escalatiegraad van een confl ict en het type geschilbeslechting lang niet altijd optreden. Personen die betrokken zijn bij een confl ict hanteren immers lang niet altijd in het juiste stadium het juiste instrumentarium. Dat heeft onder meer te maken met het feit dat men in duurrelaties, zoals huwelijken en arbeidsverhoudingen, niet zo snel geneigd is om bij confl icten hulp in te roepen van een professional en/of een gerechtelijke procedure te starten (Niemeijer & Ippel 1994).

Een tweede reden waarom de intensiteit van een confl ict niet altijd aansluit bij het type geschilbeslechting is gelegen in de aard van juridische procedures. De Raad voor Maat- schappelijke Ontwikkeling merkt op dat juridische procedures veelal niet bijdragen aan oplossing van het onderliggende confl ict. “Het model van eis en verdediging is in de rechtspraak dominant aanwezig. Als er eenmaal een vertrouwensbreuk of escalatie is ontstaan, helpt zo’n confl ictmodel (…) niet om een oplossing te vinden. Het leidt vooral tot verharding van standpunten, patstellingen en kostbare procedures. Niet voor niets bestaat er binnen en buiten justitiekringen grote ambivalentie over de effectivi- teit van juridische confl ictbeslechting.” (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2009).

Aan medezeggenschapsgeschillen liggen kortom confl icten ten grondslag. Confl icten verschillen qua escalatiegraad; vormen van geschilbeslechting zijn in meerdere of mindere mate op een hogere escalatiegraad toegesneden. Er is niet altijd sprake van een goede ‘match’ tussen een confl ict en de betreffende vorm van geschilbeslechting. Dat kan komen doordat personen of instanties te lang zelf doormodderen met het confl ict – hetgeen vaak voorkomt bij duurrelaties – maar ook doordat een juridische procedure de intensiteit van het confl ict verhevigt.

(12)

N109N

5 Kan het ook anders?

Buiten het onderwijs wordt bij formele juridische procedures in toenemende mate uit- gegaan van het beginsel dat betrokkenen in een confl ictsituatie verkeren. Van daaruit wordt getracht tot een optimaler koppeling te komen tussen verwachtingen van betrokkenen over de afhandeling dan wel procedure en de kenmerken en het type uitkomst van het traject.

Zo geeft de Nationale ombudsman aan dat men er naar streeft beter aan te sluiten bij het confl ict dat aan de klacht van een burger ten grondslag ligt. Daartoe is ombudsbe- middeling ingesteld: personen die de klager helpen het onderliggende confl ict te type- ren op grond waarvan de klager, indien nodig, adequaat kan worden verwezen naar een bemiddelaar. Inzet daarbij is dat de onbehoorlijkheid die de kern is van de klacht wordt benoemd en tussen klager en overheidsinstantie wordt besproken. Dat gesprek kan dan in het vervolg – zo is althans de veronderstelling – beter leiden tot oplossing van het confl ict (Nationale ombudsman 2010; Brenninkmeijer & Marseille 2011).

Daarnaast is in de rechtspraak sinds het begin van dit decennium breed ingezet op mediation. Doel daarvan is gelegen in de-juridifi cering, in het realiseren van een betere match zodat geschillen beter kunnen worden afgedaan, in drempelverlaging (mensen lossen zelf hun problemen op) en in het verminderen van druk op de rechtspraak. Van overheidswege is geïnvesteerd in het realiseren van Juridische Loketten, van waaruit mensen kunnen worden verwezen naar mediation (Guiaux, Zwenk & Tumewu 2009;

Combrink e.a. 2009).

Voorts is het zaak dat daar waar geschillen toch worden voorgelegd aan een rechterlijke instantie, dat deze dan ook meer dan voorheen een koppeling proberen te leggen tussen de procedure en het onderliggende confl ict. Zo stellen Huls, Mevis en Visscher (2003) bijvoorbeeld dat ervoor gewaakt moet worden dat er een kloof ontstaat tussen de juridische procedure enerzijds en de feiten en ervaringen van betrokkenen anderzijds:

“Het is heel belangrijk dat de discrepantie tussen ‘de waarheid van de feiten’ en de con- structie van de juridische waarheid niet al te groot is.” Na de procedure moeten de mensen immers vaak weer met elkaar verder: “Een vonnis (is) dikwijls een komma in een langer lopende relatie, en niet het laatste woord.” (Huls, Mevis & Visscher 2003). De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2009) pleit in dit verband voor een meer

‘integratieve’ werkwijze bij rechterlijke procedures, “die in het teken staat van een crea- tief zoekproces om de belangen van beide partijen zo goed mogelijk te dienen (…). De rechter hakt dan geen knopen door, maar staat de partijen toe die zelf te ontwarren.

Wel fungeert hij als snel toegankelijke toezichthouder op het proces en als beslisser bij impasses.” (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2009).

Tegen deze achtergrond zou het goed zijn als ook de geschillenregeling Wms eens tegen het licht gehouden zou worden. Niet alleen voor wat betreft de formele aspecten

(13)

(Brekelmans & Sperling 2011) maar ook en vooral voor wat betreft de (impliciete) ver- trekpunten. Een medezeggenschapsgeschil is vaak een confl ict tussen betrokkenen dat in meerdere of mindere mate is geëscaleerd. Afhankelijk van het escalatiestadium zou de LCG de gelegenheid moeten krijgen het afhandelingstraject aan te passen:

– Bij een lage escalatiegraad de afhandeling van het geschil terug verwijzen naar het schoolbestuur en/of een aan het bestuur gelieerde ombudsman

• Bij een gemiddelde escalatiegraad inzetten op een tussenpartijdige vorm van geschilbeslechting door middel van mediation en

• Als het geschil vergaand is geëscaleerd inzetten op een bovenpartijdige vorm van geschilbeslechting door bijvoorbeeld het uitbrengen van advies, arbitrage of het doen van een formele uitspraak.

6 Conclusie

Medezeggenschapsraden en schoolbesturen kunnen in de onderwijspraktijk aardig met elkaar in de clinch raken. Dat hoeft lang niet altijd dysfunctioneel te zijn; een scherp meningsverschil met elkaar uitspreken kan ook zaken verduidelijken. Maar er kunnen ook polarisaties, confl icten uit voortvloeien die soms ook breed kunnen uit- waaieren in een school. Hoewel de geschillenregeling Wms in dat type situaties vaak uit de kast wordt getrokken, heeft een dergelijk traject lang niet altijd zin. Dat komt vooral omdat de regeling oorspronkelijk gebaseerd is op het paradigma dat ondanks meningsverschillen de schoolorganisatie wel door moet en de geschillenprocedure dáár een bijdrage aan dient te leveren. De regeling gaat niet uit van de in de praktijk vaak optredende toestand dat betrokkenen met elkaar in een confl ict verkeren en dat vooral dat confl ict moet worden opgelost. Omdat het één niet met het ander strookt, leiden de uitspraken van de LCG vaker niet dan wel tot daadwerkelijke leereffecten in de schoolorganisaties. De LCG-trajecten zouden effectiever kunnen zijn als de commissie over een breder arsenaal aan afhandelingsmogelijkheden zou beschikken, mogelijkheden die zijn afgestemd op de mate van escalatiegraad van het onderliggende confl ict. Die mogelijkheden zijn hiervoor geschetst en betreffen a) het terugverwijzen van het geschil naar het schoolbestuur en/of een ombudsman (nabije bemiddeling met een grote rol van betrokkenen zelf), b) tussenpartijdige geschilbeslechting door middel van inzet van een onafhankelijke mediatior en c) bovenpartijdige geschilbeslechting in de vorm van advies, arbitrage of een formele uitspraak. Omdat deze variëteit formeel op dit moment niet mogelijk is, verdient het aanbeveling deze mogelijk te maken door aanpassing van de Wms.

(14)

N111N

Geraadpleegde literatuur

– F. Brekelmans & J. Sperling, Doeltreffendheid en meer effect. Bijdrage evaluatie Wms.

Utrecht: Stichting Onderwijsgeschillen 2011.

– A.F.M. Brenninkmeijer, ‘Eerlijk bestuur: over rechtmatigheid en behoorlijkheid, de Van Slingelandt-lezing’. Bestuurskunde 2007-1, p. 58-65.

– A.Brenninkmeijer, ‘Waar staat klachtrecht voor?’, in: M. Laemers & A. Brennink- meijer (red.), Visies op klachtrecht. Lustrumbundel vereniging voor klachtrecht. Den Haag:

Sdu Uitgevers 2010, p. 65-78.

– Brenninkmeijer & B. Marseille, ‘Meer succes met de informele aanpak van bezwaar- schriften’. Nederlands Juristenblad, 2011-30, p. 2010-2016.

– L. Combrink e.a., Op maat beslecht. Mediation naast rechtspraak 1999-2009. Den Haag:

Sdu Uitgevers 2009.

– M. Guiaux, F. Zwenk & M. Tumewu, Mediation Monitor 2005-2008. Eindrapport. Den Haag: WODC 2009.

– F. Glasl, Help! Confl icten. Heb ik een confl ict of heeft het confl ict mij? Zeist: Christofoor 1998.

– F. Glasl, Confl ict, crisis, catharsis. De transformatie van de dubbelganger. Zeist: Christofoor 2007.

– M. Hertogh, ‘Burgerbeelden in het klachtrecht: Waarom klachtenprocedures niet leiden tot herstel van vertrouwen’, in: M. Laemers & A. Brenninkmeijer (red.), Visies op klachtrecht. Lustrumbundel vereniging voor klachtrecht. Den Haag: Sdu Uitgevers 2010, p. 49-64.

– N.J.H. Huls, P.A.M. Mevis & N. Visscher, ‘De kloof tussen rechtspraak en samenle- ving. Hoe klantvriendelijk is de rechter?’ Justitiële verkenningen, 29-1, p. 11-31.

– A. Joosten, ‘Geschilbeslechting onder de Wms’. School en Wet, 2011-1, p. 6-12.

– S. Karsten (red.), ‘Confl icten en mediation in schoolorganisaties’. Meso Focus, 2007- 64, p. 1-88.

– Nationale ombudsman, Voorbij het confl ict. Verslag van de Nationale ombudsman over 2009. Den Haag: De Nationale ombudsman 2010.

– E. Niemeijer, Een wereld van geschillen. Over het gebruik van gerechtelijke en buitengerech- telijke procedures. Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007.

– E. Niemeijer &. P.C. Ippel, ‘Nut en nadeel van klachtenbehandeling. Een bespreking van vier proefschriften’. NJB, 1994-20, pp. 683-689.

– Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Polariseren binnen onze grenzen. Amster- dam: Uitgeverij SWP 2009.

– S.J.F. Schellens, ‘Kroniek: klachtrecht’. School en Wet, 2011-6, p. 14-22.

(15)

– R. van Schoonhoven & M. Keijzer, ‘Een geschil is geen ruzie’. Onderzoek naar de doorwer- king van medezeggenschapsgeschillen in het primair en voortgezet onderwijs. Rotterdam:

Actis Onderzoek 2010.

– R. van Schoonhoven & M. Keijzer, Klagen kan verbeteren. Onderzoek naar de doorwer- king van adviezen van de Landelijke Klachtencommissie PO/VO. Utrecht: Stichting Onderwijsgeschillen 2011.

– E. Schutte, J. Spierdijk & A.F.M. Brenninkmeijer, Juridische aspecten van mediation.

Den Haag: Sdu Uitgevers 2007.

Noten

1 Mw. dr. R. (Renée) van Schoonhoven is directeur van Actis, een advies- en onder- zoeksbureau dat is gespecialiseerd in onderwijs. Zij is tevens verbonden aan de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Vrije Universiteit te Amsterdam.

2 Zie voor meer gedetailleerde uiteenzetting o.a. Joosten, LCG man, Brekelmans en anderen

3 WMO 1981; Stb. 1981, 778; Kamerstukken II 1980/81, 16 606.

4 WMO 1992; Stb. 1992, 663; Kamerstukken II 1991/02, 22 461.

5 Wms; Stb. 2006, 659; Kamerstukken II 2005/06, 30 414.

6 Kamerstukken II 1980/81, 16 606, p. 3. Mijn cursivering.

7 Kamerstukken II 1980/81, 16 606, p. 3.

10 Brief van de minister aan de Stichting Veilig Onderwijs, d.d. 22 april 2011; zie voorts Kamerstukken II 2010/11, 32 500 VIII, nr. 5.