DES SCIENCES DOUTRE-MER
Sous la Haute Protection du Roi
BULLETIN
DES SÉANCES
35 (3)
Année
Jaargang 1 9 8 9
Publication trimestrielle
KONINKLIJKE ACADEMIE VOOR OVERZEESE
WETENSCHAPPEN
Onder de Hoge Bescherming van de Koning
vfv MEDEDELINGEN DER ZITTINGEN
Driemaandelijkse publikatie
A v is a u x a u t e u r s Be r i c h t a a n d ea u t e u r s
L ’Académie publie les études d o n t la valeur scientifique a été reconnue p ar la Classe intéressée sur rap p o rt d ’un ou plusieurs de ses membres.
Les travaux de m oins de 32 pages sont publiés dans le Bulletin des Séances, tandis que les travaux plus im portants peuvent prendre place dans la collection des Mémoires.
Les m anuscrits doivent être adressés au Secrétariat, rue Defacqz 1 boîte 3, 1050 Bruxelles. Ils seront conform es aux instructions aux auteurs p o u r la présen
tation des m anuscrits (voir Bull. Séanc., N.S., 28-1, pp. 111-117) dont le tirage à part peut être obtenu au Secrétariat sur simple dem ande.
Les textes publiés p ar l’Académie n ’en
gagent que la responsabilité de leurs auteurs.
De Academie geeft de studies uit w aar
van de wetenschappelijke w aarde door de betrokken Klasse erkend werd, op verslag van één of meerdere harer leden.
De werken die m inder dan 32 blad
zijden beslaan worden in de M ededelin
gen der Zittingen gepubliceerd, terwijl om vangrijkere werken in de verzameling der Verhandelingen kunnen opgenom en worden.
De handschriften dienen ingestuurd n aar de Secretarie, D efacqzstraat 1 bus 3, 1050 Brussel. Ze zullen rekening hou
den m et de aanwijzingen aan de auteurs voor het voorstellen van de handschriften (zie M eded. Zitt., N .R ., 28-1, pp. 103- 109) w aarvan een overdruk op eenvou
dige aanvraag bij de Secretarie kan be
kom en worden.
De teksten d o o r de Academie gepu
bliceerd verbinden slechts de verantw oor
delijkheid van hun auteurs.
Abonnement 1989 (4 num.) : 2500 FB
Rue Defacqz 1 bolte 3 Defacqzstraat 1 bus 3
1050 Bruxelles 1050 Brussel
C.C.P. 000-0024401 -54 Postrek. 000-0024401 -54
de l’Académie van de Academie
1050 BRUXELLES (Belgique) 1050 BRUSSEL (België)
DES SCIENCES
D’OUTRE-MER 35 (3)
Sous la Haute Protection du Roi Année
Jaargang 1 9 8 9
BULLETIN
DES SÉANCES
Publication trimestrielle
KONINKLIJKE ACADEMIE VOOR OVERZEESE
WETENSCHAPPEN
Onder de Hoge Bescherming van de Koning
/fv MEDEDELINGEN DER ZITTINGEN
Driemaandelijkse publikatie
C L A SSE D E S SCIEN C ES M O R A L E S ET PO LITIQ UES
K L A SSE VOOR M O RELE EN POLITIEKE W E T E N SC H A PPE N
L a séance est ouverte à 14 h 30 p a r le directeur, M m e Y. Verhasselt, assisté de M . J.-J. Symoens, secrétaire perpétuel.
S o n t en outre présents : M . A. Coupez, le R .P . J. Denis, M m e M.
Engelborghs-Bertels, M M . J.-P . H arroy, E. Lam y, A. M aesen, A. R ubbens, J. Ryckm ans, P. Salm on, J. Sohier, A. Stenm ans, J. Vanderlinden, mem bres titulaires ; M. J. C om haire, le R .P . J. Theuws, m em bres correspondants ; M.
A. Lederer, m em bre de la Classe des Sciences techniques.
A bsents et excusés : M. A. Baptist, M m e P. Boelens-Bouvier, M M . E.
Coppieters, M. d ’Hertefelt, M m e A. D orsinfang-Sm ets, M M . V. D rachoussoff, A. Duchesne, A. G érard, M. Graulich, M m e C. Grégoire, M M . A. Huybrechts, J. Jacobs, R. Lesthaeghe, M. Luwel, L. Pétillon, S. Plasschaert, F. Reyntjens, R. Rezsohazy, J. Stengers, E. Vandewoude, J.-L. Vellut, R. Y akem tchouk ; M. R. Vanbreuseghem, secrétaire perpétuel honoraire.
L ’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre
Le D irecteur accueille M. Djelo Em penge-O sako, professeur à la Faculté de D roit de l’Université de Kinshasa, invité p a r le Bureau à présenter une com m unication devant la Classe.
M. Djelo présente son étude, intitulée com m e ci-dessus.
M M . A. Stenm ans et J. C om haire interviennent dans la discussion.
«De broedtijd van de Katangese secessie»
M . A. R ubbens présente une étude à ce sujet.
M M . J. Sohier, J. Vanderlinden et Djelo interviennent dans la discussion.
Cette étude sera publiée dans le recueil d ’études que prépare actuellement la Com m ission d ’H istoire sur «Congo 1955-1960».
C oncours annuel 1991
À la suggestion de M . J. C om haire, le texte de la prem ière question du concours 1991 sera com plété com m e suit :
O n dem ande une étude relative à un ou plusieurs pays d ’A frique Noire, sur le rôle de la femme dans sa condition familiale, dans l’emploi, dans l’économ ie ou dans la politique, avant ou après l ’indépendance.
Zitting van 18 april 1989 (Uittreksel van de notulen)
De zitting w ordt geopend te 14 h 30 d o o r de directeur, M evr. Y. Verhasselt, bijgestaan d o o r de H. J.-J. Symoens, vast secretaris.
Zijn bovendien aanwezig : D e H. A. Coupez, E .P. J. Denis, M evr. M.
Engelborghs-Bertels, de H H . J.-P . H arroy, E. Lam y, A. M aesen, A. R ubbens, J. Ryckm ans, P. Salm on, J. Sohier, A. Stenm ans, J. Vanderlinden, werkende leden ; de H. J. C om haire, E.P. J. Theuws, corresponderende leden ; de H.
A. Lederer, lid van de Klasse voor Technische W etenschappen.
A fw ezig en verontschuldigd : D e H. A. Baptist, M evr. P. Boelens-Bouvier, de H H . E. Coppieters, M. d ’Hertefelt, M evr. A. D orsinfang-Sm ets, de H H . V. Drachoussoff, A. Duchesne, A. G érard, M. Graulich, M evr. C. Grégoire, de H H . A. Huybrechts, J. Jacobs, R. Lesthaeghe, M. Luwel, L. Pétillon, S. Plasschaert, F. Reyntjens, R. Rezsohazy, J. Stengers, E. Vandewoude, J.-L. Vellut, R. Yakem tchouk ; de H. R. Vanbreuseghem, erevast secretaris.
«L’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre»
De D irecteur begroet de H. D jelo Em penge-O sako, professor aan de Faculteit van de Rechtsgeleerdheid van de Universiteit te Kinshasa, uitgenodigd d o o r het Bureau om een mededeling voor de Klasse voor te stellen.
De H. Djelo stelt zijn studie voor getiteld zoals hierboven.
De H H . A. Stenm ans en J. C om haire kom en tussen in de bespreking.
De broedtijd van de Katangese secessie D e H. A. R ubbens stelt hierover een studie voor.
D e H H . J. Sohier, J. Vanderlinden en Djelo kom en tussen in de bespreking.
Deze studie zal gepubliceerd w orden in de verzameling studies over «Congo 1955-1960», die voor het ogenblik w ordt voorbereid d o o r de Commissie voor Geschiedenis.
Jaarlijkse wedstrijd 1991
O p voorstel van de H. J. C om haire zal de tekst van de eerste vraag van de wedstrijd 1991 als volgt vervolledigd w orden :
M en vraagt een studie m et betrekking to t één o f meerdere landen van Zw art- A frika aangaande de rol van de vrouw in h aar familiale toestand, in de werk
om standigheden, in de economie o f in de politiek, vóór o f na de onafhan
kelijkheid.
D istinction honorifique
M . J. R yckm ans a été pro m u au grade de grand officier de l’O rdre de Léopold II.
C inquantenaire de la
«Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone Kunsten van België»
Ainsi q u ’il a été signalé à la séance de la Classe tenue le 21 ju in 1988, la «Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone Kunsten van België» a fêté son cinquantenaire à la fin de 1988.
Le Secrétaire perpétuel attire l’attention de la Classe sur une publication éditée à cette occasion :
Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone Kunsten van België. 1988. Vijftig ja a r wetenschappelijke publikaties (1938-1988). - Brussel, 139 pp.
Ce travail donne un aperçu des publications scientifiques de cette Institution, reflet fidèle d ’une activité intense dans des dom aines très divers. Les chapitres IX à XVI (pp. 67-126), relatifs aux sciences hum aines, intéresseront particu
lièrement les membres de la Classe.
La séance est levée à 17 h 10.
Elle est suivie d ’un Com ité secret.
- 2 6 5 -
Ereteken
De H. J. R yckm ans werd bevorderd to t de graad van grootofficier in de O rde van Leopold II.
Vijftigjarig bestaan van de
Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone Kunsten van België
Zoals werd meegedeeld op de Klassezitting van 21 ju n i 1988, heeft de Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone K unsten van België h aar vijftigjarig bestaan gevierd op het einde van 1988.
De Vaste Secretaris vestigt de aandacht van de Klasse op een publikatie die te dezer gelegenheid werd uitgegeven :
Koninklijke Academie voor W etenschappen, Letteren en Schone K unsten van België. 1988. Vijftig ja a r wetenschappelijke publikaties (1938-1988). - Brussel, 139 pp.
D it w erk geeft een overzicht van de wetenschappelijke publikaties van deze Instelling, een getrouwe weergave van een intense aktiviteit op zeer verschillende gebieden. H oofdstukken IX to t XVI (pp. 67-126), in verband m et de hum ane wetenschappen, zullen in het bijzonder de leden van de Klasse aanspreken.
De zitting w ordt geheven te 17 h 10.
Zij w ordt gevolgd d o o r een Geheim Comité.
L a séance est ouverte à 14 h 30 p a r le directeur, M m e Y. Verhasselt, assisté de M. J.-J. Symoens, secrétaire perpétuel.
S o n t en outre présents : M. A. Coupez, M m e M. Engelborghs-Bertels, M M . A. Huybrechts, J. Jacobs, E. Lamy, M. Luwel, A. M aesen, A. R ubbens, J. Ryckm ans, P. Salm on, A. Stenm ans, J. Vanderlinden, m em bres titulaires ; M m e C. Grégoire, M. S. Plasschaert, m em bres associés ; M. J. C om haire, m em bre correspondant ; M. A. Lederer, m em bre de la Classe des Sciences techniques.
A bsents et excusés : M. R. A nciaux, M m e P. Boelens-Bouvier, M M . P.
de M aret, M. d ’Hertefelt, M m e A. D orsinfang-Sm ets, M M . A. Duchesne, M. Graulich, J.-P . H arroy, L. Pétillon, F. Reyntjens, R. Rezsohazy, J.
Stengers, E. Vandewoude, J.-L. Vellut ; M. R. Vanbreuseghem , secrétaire perpétuel honoraire.
Étude lexico-statistique des langues du groupe M ande M m e C. Grégoire présente une étude à ce sujet.
M m e Y. Verhasselt, M M . P. Salm on, A. Coupez, A. M aesen et J. Vander
linden interviennent dans la discussion.
L a Classe décide la publication de cette étude dans le Bulletin des Séances.
«China een quasi-federale S taat ?»
M . S. Plasschaert présente une étude à ce sujet.
M m e Y. Verhasselt, M. A. R ubbens, M m e M. Engelborghs-Bertels et M.
J. V anderlinden interviennent dans la discussion.
L a Classe décide la publication de cette étude dans le Bulletin des Séances (pp. 271-286).
L ’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre
M. Djelo Em penge-Osako, invité p ar le Bureau de l’Académie, a présenté une étude à ce sujet à la séance du 18 avril 1989.
L a Classe désigne M M . F. Reyntjens et J. V anderlinden en qualité de rapporteurs.
Zitting van 16 mei 1989 (Uittreksel van de notulen)
De zitting w ordt geopend te 14 h 30 d o o r de directeur M evr. Y. Verhasselt, bijgestaan d o o r de H. J.-J. Symoens, vast secretaris.
Zijn bovendien aanwezig : D e H. A. Coupez, M evr. M. Engelborghs-Bertels, de H H . A. H uybrechts, J. Jacobs, E. Lamy, M. Luwel, A. M aesen, A.
R ubbens, J. Ryckm ans, P. Salm on, A. Stenm ans, J. Vanderlinden, werkende leden ; M evr. C. Grégoire, de H. S. Plasschaert, geassocieerde leden; de H.
J. C om haire, corresponderend lid ; de H. A. Lederer, lid van de Klasse voor Technische W etenschappen.
A fw ezig en verontschuldigd : De H. R. A nciaux, M evr. P. Boelens-Bouvier, de H H . P. de M aret, M. d ’Hertefelt, Mevr. A. Dorsinfang-Sm ets, de H H . A. Duchesne, M. Graulich, J.-P . H arroy, L. Pétillon, F. Reyntjens, R.
Rezsohazy, J. Stengers, E. Vandewoude, J.-L. Vellut ; de H. R. Vanbreuseghem, erevast secretaris.
«Ëtude lexieo-statistique des langues du groupe M ande»
Mevr. C. Grégoire stelt hierover een studie voor.
Mevr. Y. Verhasselt, de H H . P. Salm on, A. Coupez, A. M aesen en J.
Vanderlinden kom en tussen in de bespreking.
De Klasse beslist deze studie te publiceren in de Mededelingen der Zittingen.
C hina een quasi-federale S taat ? De H. S. Plasschaert stelt hierover een studie voor.
Mevr. Y. Verhasselt, de H. A. R ubbens, Mevr. M. Engelborghs-Bertels en de H. J. Vanderlinden kom en tussen in de bespreking.
De Klasse beslist deze studie te publiceren in de M ededelingen der Zittingen (pp. 271-286).
«L’évolution politique et constitutionnelle du Zaïre»
D e H. Djelo Em penge-Osako, uitgenodigd d o o r het Bureau van de A ca
demie, heeft hierover een studie voorgelegd op de zitting van 18 april 1989.
D e Klasse duidt de H H . F. Reyntjens en J. Vanderlinden als verslaggevers aan.
U n travail a été régulièrem ent introduit en réponse à la première question du concours 1989 :
Ng u m a Am b e n a, P rosper : N otes sur l’im pact de la culture arabo-swahili sur la région de M aniem a.
L a Classe désigne M M . J. C om haire, J. R yckm ans et P. Salm on en qualité de rapporteurs.
Com m ission d ’Histoire
S ur proposition de la Com m ission d ’Histoire, la Classe nom m e M. Philippe M aréchal, chef de D épartem ent f.f. au M usée royal de l’A frique Centrale, en qualité de m em bre de la Com m ission d ’Histoire.
Journée d ’étude Académie — CTA
Intensification agricole et environnem ent en milieu tropical
L ’Académie organisera, conjointem ent avec le Centre technique de C oopé
ration agricole et rurale (CTA), une journée d ’étude sur le thèm e : «Inten
sification agricole et environnem ent en milieu tropical».
Cette Journée aura lieu en ju in 1990.
Les mem bres de la Classe désireux de participer à la préparation de cette Journée sont invités à en inform er le Secrétaire perpétuel.
L a séance est levée à 17 h 00.
Elle est suivie d ’un Com ité secret.
Concours annuel 1989
- 2 6 9 -
Jaarlijkse wedstrijd 1989
Één werk werd regelmatig ingediend als antw oord op de eerste vraag van de wedstrijd 1989 :
Ng u m a Am b e n a, P rosper : N otes sur l’im pact de la culture arabo-swahili sur la région de M aniem a.
De Klasse duidt de H H . J. C om haire, J. Ryckm ans en P. Salm on als ver
slaggevers aan.
Commissie voor Geschiedenis
O p voorstel van de Commissie voor Geschiedenis benoem t de Klasse de H. Philippe M aréchal, dd. Afdelingshoofd bij het K oninklijk M useum voor M idden-A frika, to t lid van de Commissie voor Geschiedenis.
Studiedag A cadem ie — CTA
Intensivering van de landbouw en leefmilieu in tropisch gebied
De Academie zal, sam en m et het «Technical C entre fo r Agricultural and R ural C o-operation» (CTA), een studiedag organiseren over het them a :
«Intensivering van de landbouw en leefmilieu in tropisch gebied».
Deze D ag zal doorgaan in ju n i 1990.
De leden van de Klasse die wensen deel te nem en aan de voorbereiding van deze D ag w orden verzocht d it te melden aan de Vaste Secretaris.
De zitting w ordt geheven te 17 h 00.
Zij w ordt gevolgd d o o r een Geheim Comité.
China, een quasi-federale Staat ? * d o o r
S. Pl a s s c h a e r t * *
Tr e f w o o r d e n. — Bevoegdheidsverdeling ; C hina ; C om m unism e ; Federalism e.
Sa m e n v a t t i n g. — U it de traditie van centralistisch m andarijnendom , de strakke com m unistische controle, een m odel van centraal geleide econom ie en de culturele eenheid van C hina, zou m en kunnen afleiden d a t de Chinese econom ie m onolitisch w ordt geleid. Zulks is evenwel niet het geval. H et nastreven van eigenbelang in een im m ens land, de noo d zaak in een planeconom ie aan «plan-trekkerij» te doen en een verregaande territoriale decentralisatie veroorzaken «localisme» en «departementalisme».
Zulks is vooral het geval inzake belastingen, die d o o r de provincies w orden geïnd, m aar volgens quasi-perm anent genegotieerde sleutels w orden verdeeld.
Ré s u m é. — La Chine, un État quasi fé d é r a l? — L a trad itio n d ’un m an d arin at centraliste, le sévère contrôle com m uniste, le système de planification centralisée de l’économ ie et l’hom ogénéité culturelle de la Chine, suggèrent que l’économ ie chinoise présente un aspect m onolithique. Toutefois, la recherche d ’avantages propres, la nécessité, dans une économ ie centralem ent planifiée, à «se tirer d ’affaires», et une dé
centralisation territoriale et fonctionnelle très poussée, engendrent le «localisme» et le «départem entalism e». Ce phénom ène se m anifeste particulièrem ent en m atière d ’im pôts, qui sont perçus p a r les provinces et d o n t le p ro d u it est partagé avec le centre, mais selon des clés qui font l’objet de négociations chroniques.
Su m m a r y. — China, a quasi-federal S ta te ? — T he tradition o f a centralist m an- darinate, the severe com m unist control, the system o f central econom ic planning and the cultural unity o f C hina suggest th a t the Chinese econom y presents a m onolithic aspect. However, th e seeking after self-interest, the necessity to ‘get by’ in a centrally
* M ededeling voorgesteld o p de zitting van de Klasse v o o r M orele en Politieke W etenschappen gehouden o p 16 mei 1989. Tekst neergelegd op 3 novem ber 1989. — D eze lezing w erd gehouden enkele w eken vooraleer op T ien an m en de m anifestatie v an stu d en ten en andere bevolkingsdelen bloedig w erd platgew alst. Bij h et uitschrijven van de tekst ervan, in o k to b er 1989, blijkt evenwel d a t deze dram atisch e gebeurtenissen praktisch geen invloed hebben op het onderw erp d a t hier aan de o rde is.
** Geassocieerd lid van de A cadem ie ; D epartem ent E conom ische W etenschappen, Universitaire F aculteit Sint-Ignatius A ntw erpen (U F S IA ), P rin sstra a t 13, B-2000 A ntw erpen (België).
- 2 7 2 -
planned econom y, and a high degree o f territorial and functional decentralization engender ‘localism ’ and ‘d epartm entalism ’. This phenom enom is clearly visible with taxes, collected by the provinces and shared w ith the centre, but shared according to criteria which are the object o f chronic negotiations.
Inleiding
De titel van deze voordracht m oge verw ondering wekken. H ad C hina niet steeds een unitaire struktuur, alleszins de ju re ? Werd het land niet reeds ééngem aakt en vrij strak gecentraliseerd sinds 221 v. C hr., onder de eerste keizer Chi H u a n g d i? E n onderscheidt het com m unism e zich niet essentieel d o o r een «geünifieerd» beleid, opgelegd d o o r de ene partij, die het m onopolie van de m acht bezit ?
En toch is de gekozen titel verantw oord, al suggereert het vraagteken achteraan, dat de toedracht com plex is. In deze bijdrage w ordt aangetoond dat, meer de fa c to d an de ju re, C hina diverse kenm erken van een federatie vertoont. Overigens zijn de onvaste regelingen tussen het C entrum en de Provincies o.i. één van de voornaam ste oorzaken van de huidige econom ische moeilijkheden in China.
Essentiële kenm erken van een federaal systeem
Vier essentiële elementen van een federatief systeem m oeten voor ons opzet w orden weerhouden.
Vooreerst impliceert een federaal systeem de grondwettelijk-geregelde re
partitie van norm erende bevoegdheden tussen de centrale beleidslaag en de deelstaten. De bevoegdheden van de deelgebieden zijn vooral «bodemgebonden»
(bv. ruimtelijke ordening), m aar om vatten ook meestal «persoonsgebonden»
materies (bv. onderwijs, gezondheidszorg). W anneer slechts de uitvoering van centraal-uitgevaardigde norm en aan lagere bestuursorganen is gedelegeerd (bv.
de provinciegouverneurs in België), kan m en niet van een decentralisatie in federaal verband, m aar slechts van deconcentratie spreken.
Belangrijk is evenwel d at binnen de federale Staat, de «economische en m onetaire unie» gevrijwaard blijft. G oederen, kapitalen en w erkkrachten moeten onbelem m erd van de ene naar de andere deelstaat kunnen bewegen ; deelstaten m ogen geen protectionism e bedrijven ; één m unt fungeert als wettig betaalm iddel.
O ok m oet de m iddelenvoorziening zijn geregeld : de grondw et, o f andere wetten, m oeten afdoende budgettaire m iddelen ter beschikking stellen van de deelstaten, m aar ook van het C entrum , to t dekking van de uitgaven die uit de uitoefening van hun bevoegdheden voortvloeien. Hierbij treft men veelal een kom binatie van m odaliteiten aan.
(i) M eestal zijn de eigen belastingen (d.i. w aarom trent de deelstaten zelf en exclusief, de grondslag en de tarieven m ogen bepalen) nogal beperkt toegemeten en betreffen zij relatief-onbelangrijke belastingen.
(ii) Som s m ogen zij opcentiem en heffen op nationaal-genorm eerde be
lastingen («samengevoegde» belastingen).
(iii) In W est-Duitsland, en thans ook ten dele bij ons, bestaat het systeem van «gedeelde» belastingen (meer precies, van de deling van de opbrengst uit nationaal-genorm eerde belastingen).
(iv) Van de gedeelde belastingen — een onbetw ist recht voor de deelgebieden
— m oeten w orden onderscheiden de dotaties, d.i. middelen die het C entrum , volgens een in wezen eigen beslissing, transfereert n aar de deelgebieden.
D otaties kunnen algemeen zijn, d.i. overgem aakt worden zonder dat de besteding ervan d o o r het C entrum is voorgeschreven ; of conditioneel, d.i.
de toekenning ervan is geconditioneerd d o o r de verplichting de som m en te besteden voor specifieke doeleinden.
(v) H et beroep van deelgebieden op leningsfinanciering is meestal voorzien, m aar aanzienlijk ingeperkt.
Bij deze repartitie van de financiële m iddelen, m oeten uiteraard zowel vertikale als horizontale verdeelsleutels w orden gehanteerd ; eerstgenoemde verdelen de fiscale m iddelen tussen het C entrum en de totaliteit van de deel
staten ; de horizontale sleutels leggen de verdere repartitie tussen de deelge
bieden vast. De horizontale sleutels kunnen een impliciet k arakter vertonen : eigen belastingen bv. betekenen d at alle gelden, geheven in een deelstaat, aan deze laatste verworven blijven («ristorno»), H oe dan ook, elk federaal bestel m oet middelen- en bestedingsautonom ie (voordelig voor de rijkere deelgebie
den) verzoenen m et solidariteit (ten gunste van de arm ere partners). Deze tra d e -o ff tussen «autonomie» en «samenhorigheid» berust in wezen op een politiek aanvaardbaar com prom is.
Relevante param eters in China
Volgende param eters — hier evenwel slechts in hoofdlijnen geschetst — zijn relevant voor de hierboven geponeerde stelling.
A. Sp a n n i n g t u s s e n c e n t r a l i s m e e n s t r e v e n n a a r l o k a a lz e l f b e s t u u r
In C hina bestaat van oudsher spanning tussen centralisme en streven naar lokaal zelfbestuur. De obsessie voor de éénheid van dit onmetelijke land, verklaart grotendeels de strakke om kadering van de bewoners, via m andarijnen (onder het Keizerrijk), of partijcellen en -secretarissen (onder het com m unis
tische regime) m et h aar «hypertrophie de la centralisation bureaucratique»
( Ge r n e t 1972, p. 431 ; zie ook Go o d m a n 1989). Weliswaar is C hina gedu
rende langdurige periodes feitelijk in verschillende delen uiteengevallen. De
— 2 7 4 —
periode 1916-1927, w aarin regionale warlords de scepter zwaaiden, m ogen als recent voorbeeld gelden. M aar mede omwille van de hoge etnische en culturele hom ogeniteit van C hina heeft het streven n aar territoriale éénheid meestal de bovenhand behouden.
De plaatselijke gezagdragers, vertegenwoordigers van de Keizer o f van de Partij, konden zich veel ruim te voor eigen interpretatie bij de toepassing van de instructies van hogerhand toeëigenen. De grote verscheidenheid van situaties in een land m et een onderontw ikkelde infrastructuur, noopte dikwijls to t aanpassingen aan lokale toestanden. Alhoewel het C onfuciaans erfgoed aan de beleidsmensen een hoogstaand ethisch gedrag voorschreef, toch waren mis
bruiken d o o r lokale bewindslieden schering en inslag in de Chinese geschiedenis (en ook vandaag) en hebben zij de val van menige dynastie bespoedigd. O ok de rapportering vanwege de plaatselijke vertegenwoordigers aan de m achtheb
bers in Beijing was dikwijls vertekend d o o r het verlangen deze laatsten in het gevlei te komen. De inlichtingen overgem aakt aan keizer Q ianlong tijdens de M cC artney zending (1 792-94) vorm en d aarvan een traffend voorbeeld
( Pe y r e f i t t e 1989).
B. Gr o t e v e r s c h i l l e n i n w e l s t a n d
De geo-economische gegevenheden impliceren uiteraard aanzienlijke ver
schillen in economische potentialiteit en in welvaartsniveaus. M en denke aan de tegenstelling tussen de vruchtbare kustprovincies Zhejiang en Jiangsu en bergachtige provincies zoals G uizhou o f Jiangxi (voor gegevens, zie bv.
F e r d i n a n d 1989).
Deze welvaartsverschillen blijven ook vandaag aanzienlijk, alhoewel M ao Zedong niet enkel een beleid van egalitarisme (tussen de enkelingen) heeft gevoerd, m aar tevens bewust de industrialisatie heeft gespreid over praktisch alle provincies. De objectieven van zelfbedruiping en van weerbaarheid in geval van buitenlandse aanvallen, inspireerden deze optie.
C. Ee n c e n t r a a l tGe l e i d e e c o n o m i e
In een orthodoks com m unistisch stelsel w orden m .b.t. de industriële be
drijven, m aar ook inzake de landbouw produktie, de econom isch relevante beslissingen (en o.m. de prijszetting) bepaald d o o r planbureaus. Het beleids- p atro o n is sterk geverticaliseerd, om dat de bedrijfsleider (wellicht beter te bestempelen als «bedrijfslijder») in wezen de uitvoeringsagent is van de bevelen van hogerhand ; één der bureaus, in Beijing o f in de provinciehoofdplaats, heeft de controle over de ondernem ing. D aarn aast is het bedrijf veelal ook afhankelijk, in een aantal dom einen (bv. financiering, voorziening m et elec- triciteit) van de beslissingen, en van de goede wil, van andere functionele of lokale overheden. In C hina w ordt geklaagd d at bedrijfsleiders dikwijls meer
dere «schoonmoeders» hebben, die niet in éénklank optreden.
Deze «economische centralisatie» impliceert uiteraard een alom vattende tussenkom st vanwege de overheid in het productieproces, niet d o o r middel van onrechtstreekse m acro-controles (zoals via m onetair en budgettair beleid in een m arkteconom ie), m aar ook rechtstreeks, om dat in wezen de overheid de m icro-economische beslissingen zelf neemt. Deze variëteit van centralisatie m oet zorgvuldig w orden onderscheiden van de «territoriale centralisatie», waarbij de planbureaus hun beslissingsmacht over de staatsbedrijven niet langer uitoefenen vanuit Beijing, m aar vanuit de provinciale hoofdstad. M .a.w.,
«territoriale decentralisatie» kan gepaard gaan m et «economische centralisatie»
op provinciaal vlak.
D . Ve r r e g a a n d e, m a a r i n s t a b i e l e t e r r i t o r i a l e d e v o l u t i e
W elnu, de Volksrepubliek is gekenm erkt d o o r een hoge m ate van territoriale decentralisatie. Als reactie op het aanvankelijke Sovjetm odel werd in 1957/58 beslist de rechtstreekse controle over het merendeel van de overheidsbedrijven toe te vertrouw en aan de provincies ; deze territoriale decentralisatie zou gepaard gaan m et enige toebedeling van beslissingsmacht aan de bedrijven
( Do n n i t h o r n e 1967, Ri s k i n 1987). Wegens de ontreddering ingevolge de
«Grote Sprong Voorwaarts», is dit opzet evenwel niet eens uit de startblokken geraakt. In de periode van 1961 to t 1965, toen Liu C hao Qi en Deng Xiao Peng de to o n aangaven, vond een hercentralisatie plaats. Nog onder M ao, in 1971-73, werd opnieuw to t een delegatie van beslissings- en controlebevoegd
heden overgegaan. Deze werd overigens nog versterkt in 1980, onder Deng.
Dergelijke delegatie n aar de Provincies — en vanuit deze n aar de lagere gebiedsomschrijvingen — is vooral belangrijk m.b.t. overheidsondernem ingen.
Deze vorm en immers belangrijke bronnen van fiscale inkom sten, hetzij deze onder de vorm van echte fiscale heffingen of als w instoverdracht, n a a r de schatkist van de desbetreffende beleidslaag toestrom en. Tevens laat zeggenschap over de investeringen van de bedrijven toe het eigen fiscale potentieel te verbreden.
De territoriale devolutie van economische en fiscale bevoegdheden naar de Provincies is derhalve niet rechtlijnig verlopen. H et C entrum heeft ook bij herhaling gepoogd, o.m. in 1982, het laken n a a r zich toe te halen, o.m. d o o r zich de planningsbevoegdheid over sommige ondernem ingen weer toe te eigenen. «All three (decentralizations) were hurriedly instituted, excessive in certain respects, and in the end substantially modified if n o t rescinded out
right», zo oordeelt de W ereldbank ( Wo r l d Ba n k 1988, p. 381).
E. Ov e r g a n g n a a r e e n m a r k t e c o n o m i s c h f i s c a a l s y s t e e m
De om buiging van een orthodokse centraal-geleide volkshuishouding naar een m arkteconom ie — het weze dan een socialistische, d.i. m et de overheid als eigenaar van het merendeel der produktiem iddelen — brengt onvermijdelijk
- 2 7 6 -
een om m ekeer teweeg in het fiscale bestel. H et is overigens de vraag o f men, in een bevelseconomie, van een echt fiscaal systeem kan spreken. D e overheid hanteert weliswaar, over de produktgroepen heen, sterk-gedifferentieerde om zetbelastingen, m aar een evenwaardig resultaat zou kunnen w orden be
kom en d o o r de prijzen voor eindgebruikers, en bijgevolg de overschotten van ondernem ingen, te verhogen. Alle winsten en ook de (typisch beperkte) af- schrijvingsquota’s — o f m.a.w. de ganse cash-Jlow — w orden immers in beginsel gestort in de ene staatskas. H et budget staat ook in voor de finan
ciering van investeringen en van het stabiele gedeelte («quota»-gedeelte) van het bedrijfskapitaal.
Econom ische decentralisatie vereist een grondige wijziging in dit systeem
( Pl a s s c h a e r t 1990). In C hina werden ook dergelijke hervorm ingen d o o r
gevoerd sinds 1979, en zulks in twee stappen. Eerst werd aan de overheids
bedrijven toegestaan een gedeelte van de gem aakte winst in te houden en enigermate naar eigen inzichten te besteden. D a a rn a nam en winstbelastingen de plaats in van de overdracht van winst : dit systeem is sinds 1984 veral
gemeend.
Inning van belastingen lokaal, de norm ering centraal
Indien m en abstraktie m aak t van enkele, relatief onbelangrijke belastingen die d o o r ondergeschikte overheden kunnen w orden ingevoerd n aar eigen inzichten, w ordt het merendeel van de belastingen in C hina genorm eerd d o o r de centrale overheid. Zij zijn derhalve nationale belastingen : daaruit volgt d at zij in beginsel uniform zijn voor het ganse land. De inning ervan is evenwel toevertrouw d aan ondergeschikte overheden, meestal aan de arrondissem enten (counties o f hsieri). De opbrengsten uit deze centraal-geleide belastingen w orden verdeeld tussen de Provincies en het C entrum . M en kan dus in wezen spreken van een «opwaartse» repartitie vanuit de innende gebiedsdelen. Feite
lijk beschikken de provincies, alsook 9 grotere steden, die voor k o rt inzake econom isch beleid op de rang van provincies werden geplaatst — Beijing, Shanghai en Tientsin hebben reeds van oudsher een statuut, evenwaardig aan dit van provincies — over een niet-onaanzienlijke norm atieve m acht, aangezien zij aan de d o o r hen gecontroleerde bedrijven w instquota opleggen, en ook de belastingvoet bepalen over boven-quota winsten. Bovendien kunnen provin
ciale of andere ondergeschikte besturen d o o r ontlastingen de belastingschuld van hun bedrijven verlagen en aldus eveneens het gedeelte d at aan Beijing m oet w orden overgem aakt ; in ruil leggen de lokale overheden d an bv. de uitvoering van infrastructurele werken op aan de ondernem ingen ( Bl e j e r &
Sz a p a r y 1989). Begin 1989 werd evenwel beslist d at de ondergeschikte over
heden voortaan geen exempties meer m ogen toekennen ( Bejing Review , augus
tus 1989).
Inning op een subcentrale bestuurslaag is vrij ongew oon in federale landen, behoudens d an in de Lander van de Bondsrepubliek. Terwijl in federale landen de verdeling van de opbrengsten uit centraal-genorm eerde belastingen onder het C entrum en de deelstaten, en onder deze laatste, wettelijk is uitgestippeld, v orm t deze aangelegenheid het voorw erp van quasi-perm anente negotiatie tussen Beijing en de provincies. Tussen de centrale S taat en elke provincie geldt overigens sinds 1988 een ko n trak t, waarbij de Provincies een bepaalde som m oeten overm aken aan het C entrum en de extra-geïnde som m en ge
deeltelijk mogen behouden. Beide aspekten zullen hierna uitvoeriger worden belicht.
H uidige situatie in China
Deze blijft in diverse opzichten onoverzichtelijk. Zulks was nog meer het geval vóór 1979 : tijdens periodes van decentralisatie heeft m en diverse schem a’s geprobeerd, m aar er was geen duidelijke verdeling van norm atieve, uitvoerende o f fiscale bevoegdheden. In 1985 werd een meer expliciete repartitie van fiscale m iddelen, tussen het C entrum en de Provincies, ingevoerd. Sub- centrale overheden m oeten voortaan zorgen voor hun eigen keuken ; zij mogen niet m eer «eten uit dezelfde ijzeren kom».
De oorspronkelijke geünifieerde visie, n a a r Sovjet-model, k om t ook to t uiting in het feit d a t slechts één nationaal budget werd aangehouden, en eventueel gepubliceerd. D it budget consolideert de uitgaven en ontvangsten van de centrale en van de provinciale regeringen. Voor het budget van 1989, heeft de M inister van Financiën, voor het eerst, deelcijfers vrijgegeven over het aandeel van het C entrum en van de Provincies.
D it betekent dan weer niet dat het nationale budget alle financiële strom en in de overheidssector om vat. E xtra-budgettaire uitgaven, en dito inkom sten, uit zeer diverse bronnen, o.m. uit winstinhoudingen, zijn in recente jaren vrij om vangrijk geworden en voeden een aanzienlijke investeringsstroom . Zij beliepen 88% van de officiële budgettaire ontvangsten in 1988 (Far Eastern Econom ic Review , april 1989). M aar ook vóór de decentralisaties van de tachtiger jaren, waren extra-budgetaire fondsen een m otief van bezorgdheid vanwege de bewindslieden ( Do n n i t h o r n e 1967). Een overzicht van de b u d getten, in recente jaren, is vervat in tabel 1, waarbij ook het belang van de extra-budgettaire middelen is aangestipt.
Be v o e g d h e i d s v e r d e l i n g
De territoriale decentralisatie, die in 1980 werd doorgevoerd, om vatte niet enkel de transfert van belangrijke financiële middelen naar de Provincies, m aar ook, en logischerwijze, deze van bevoegdheden en derhalve van beslissingsmacht inzake budgettaire uitgaven. Zulks was het geval voor ondersteuningsm aat-
- 2 7 8 -
Tabel 1
B udgettaire en e x tra-b u d g e ttaire gegevens (in m iljarden renm inbi)
1983 1985 1987 I988B
T o taal budgettaire uitgaven a), incl. n etto leningen 169 232 283 305
T o taal budgettaire ontvangsten w aaro n d er : 159 228 257 274
— belastingen o p in kom sten en winsten 12 74 71 72
(staatsondernem ingen) (6) (70) (67) (67)
onrechtstreekse belastingen op goederen en diensten 57 96 110 125
— d o u an erech ten 5 21 14 15
— andere 13 28 36 40
— niet-fiscale 73 10 25 23
(b ru to -o v erd rach t winsten) (70) (4) (4) (7)
M em o ra n d u m : E x tra-b u d g ettaire m iddelen
1983 1985 1987 1988B
97 153 203 n.b.
w aaro n d er :
in staatsondernem ingen 80 125 163 n.b.
Bronnen : Verslagen van IM F en W ereldbank.
regelen voor de landbouw , voor onderwijs (evenwel niet voor het hoger onder
wijs), en voor gezondheidszorg, een bevoegdheidswaaier, die m en veelal in federale landen aantreft ( Wo r l d Ba n k 1988, Do n n i t h o r n e 1981).
H et is niet steeds duidelijk o f het hier enkel uitvoerende com petenties betreft, waarbij de reglementering blijft berusten bij de centrale overheid, dan wel norm erende bevoegdheden. D it onderscheid is overigens, ondanks de typische geünifieerde aanpak, die in een com m unistisch totalitair stelsel besloten ligt, waarschijnlijk waziger in C hina dan in bestaande federale Staten, om dat : (i) de hervorm ingen die d o o r D eng en Z hao Zhyiang doorgevoerd werden, intentioneel ruim te laten voor bijkom ende, en enigszins afwijkende reglementen per provincie ; zulks is m et nam e het geval voor de regimes inzake jo in t ventures m et buitenlandse investeerders ; de «speciale econom ische zones» bv.
m ogen heel w at belastingvoordelen toekennen ;
(ii) zoals reeds opgem erkt, kunnen lokale overheden — w aaronder de to p m an, de provinciale partijsecretaris — zich veelal een niet geringe m ate van discretionaire m acht toeëigenen.
Pa t r o o n v a n i n k o m s t e n v a n p r o v i n c i e s e n l o c a l i t e i t e n
O nder de financiële m iddelen, die aan de Provincies toekom en — en via hen, aan lagere bevoegdheidsorganen ten dele w orden doorgespeeld, m aar dit aspekt van de «lokale» belastingen, in enge zin, w ordt hier buiten beschouwing
gelaten — kan m en verschillende bronnen onderscheiden. D aarbij is de repar
titie tussen centrum en provincies van de opbrengst van een aantal belangrijke belastingen hoogst relevant voor ons onderw erp. Evenwel kan hier, wegens plaatsgebrek, niet w orden ingegaan op de gedetailleerde beschikkingen van de vermelde belastingssoorten.
Ei g e n b e l a s t i n g e n
O ok al gebeurt de inning van belastingen d o o r am btenaren van de lokale besturen, toch hebben deze de beschikking over slechts weinig eigen belastingen.
Tot deze behoren (i) de winstbelasting op de staatsondernem ingen, die zij zelf controleren ; (ii) sommige belastingen op verm ogen ; (iii) alsook opcen
tiemen, die zij kunnen heffen op centrale belastingen, m et nam e op de w inst
belasting op collectieve bedrijven ; (iv) de landbouw belasting ; en (v) de winstbelastingen die sinds kort toepasselijk zijn op respectievelijk jo in t ventures m et buitenlandse bedrijven en de (zeldzame) 100% Chinese dochters van buitenlandse m ultinationalen ( Wo r l d Ba n k 1988).
Ge d e e l d e f i s c a l e o p b r e n g s t e n (e n a l g e m e n e d o t a t i e s)
Tabel 2 to o n t de regeling aan, die gold in 1985, en die blijkbaar nog steeds van kracht is, m et uitzondering van sommige wijzigingen in de percentages o f in de bedragen ingevolge re-negotiatie. Zoals men kan vaststellen, zijn vier verschillende systemen van toepassing. De meerderheid van de provincies (meestal met een p er capita inkom en in de m iddenm oot) m oeten een gedeelte van hun eigen, en van hun «gedeelde» opbrengsten, doorsassen n aar de centrale regering. Opvallend is d at deze percentages sterk verschillen, terwijl zij nochtans in federale landen meestal dezelfde zijn, althans per belastingsoort.
Vier relatief arm e provincies mogen alle geïnde inkom sten bewaren en verkrijgen bovendien een vaste som, d.i. een onvoorw aardelijke dotatie. De derde categorie van provincies, w aartoe de arm ste provincies behoren, mogen eveneens alle opbrengsten behouden, m aar de dotatie vanwege het C entrum groeit daarboven aan m et 10% per jaar.
De laatste categorie betreft de twee zuidelijke kustprovincies G uandong en Fujien : deze m oeten slechts een forfaitaire som overdragen aan de centrale regering. Deze twee provincies, w aar het welvaartspeil reeds relatief hoog is en de groei snel verloopt, verkrijgen een voorkeursbehandeling, om dat zij als de speerpunten van de m odernisering zijn opgesteld, w at evenwel het onge
noegen van andere provincies opwekt.
E X C E D E N T A IR E O N T V A N G S T E N
Deze verdeling van belastingopbrengsten volgt sinds k o rt uit een contract tussen het C entrum en elke Provincie. D e inspanning van de Provincie en
- 2 8 0-
Tabel 2
R epartitie van belastingopbrengsten tussen C e n tru m en Provincies *
Provincies en R eg io ’s B ehouden bedrag n aar Provincies ( + ) o f C en
tru m (— ) (m id Yuan)
1. Vast percentage van to ta a l van eigen en Beijing 48,2
gedeelde belastingen ; overschot n a a r Tianjin 33,5
C e n tru m (15 provincies). Hebei 69,0
S h an x i 97,5
L iaoning 51,1
H eilongjiang 96,0
Jia n g su 39,0
S hanghai 26,0
Z hejiang 55,0
A nhui 80,1
S h an d o n g 59,0
H en an 81,0
H ubei 66,5
H u n an 88,0
S ichuan 89,0
2. D e provincie b e h o u d t alle eigen be Jilin 397
lastingen en o n tv an g t een vast bedrag Jiangxi 239
als subsidie (4 provincies). S h aan x i 270
G ansu 246
3. Z oals o n d er (2), m aar het bedrag ver In n er M ongolia 1783»*
h o o g t elk ja a r m et 10% (4 provincies). G uangxi 716
G uizhou 743
Y unnan 637
T ibet 750
Q inghai 611
N ingxia 494
X injiang 1450
4. Provincie b e h o u d t alle eigen en gedeelde F ujian — 235
in kom sten en d ra a g t een vast bedrag G u an g d o n g — 772 over aan het C e n tru m (2 provincies).
* Deze beschikkingen in 1985 genom en, zouden 5 ja a r geldig blijven.
** Basisbedragen v o o r 1985.
B ron : W orld Bank, 1988. C h in a : Finance an d Investm ents.
van de lokale besturen w ordt aangew akkerd, om dat zij een gedeelte o f de totaliteit van de belastingen, die w orden geïnd boven het bedongen basisbedrag, m ogen behouden ; daarbij zijn vier verschillende regelingen van kracht (voor details, zie IM F 1989).
Al m et al vindt m en inzake de gedeelde belastingen twee kenm erken terug van het Chinese beleid. Enerzijds, de streefcijfers (hier, de basisbedragen), zo typerend inzake produktie in een centraal geleide economie. In C hina worden
zij overigens ook buiten het strikt econom ische dom ein toegepast, o.m. bij geboorteplanning (rantsoenering en rangorde opstellen per danwei of werk
eenheid). D aarn aast een contractuele verhouding, waarbij de provincie zich to t een prestatie verbindt, en voordeel haalt uit de oververvulling van de gestelde target. Dergelijke contracten kenm erken ook het «responsibiliserings- systeem», d at in de staatsbedrijven sinds de «stedelijke hervormingen» (1984) werd ingevoerd. Begrijpelijkerwijze tendeert deze contractuele verhouding er toe de basisstreefcijfers naar beneden te drukken en de repartitie van belas
tinggelden om te buigen ten voordele van de provincies.
Een berooide nationale beleidslaag
De territoriale (m aar ook de functionele) decentralisatie van de beschikking over fiscale middelen, hebben evenwel als implicatie dat de centrale overheid in de kou kom t te staan. E r ontstond een aanzienlijk vertikaal onevenwicht tussen het C entrum en de Provincies, om dat de centrale regering verantw oor
delijk blijft voor vele sociale voorzieningen, voor subsidiëring van voedsel, en voor de zo nodige infrastructuur. D aartegenover staat d at de transfert van controlem acht over overheidsbedrijven naar de provincies toe, en de diverse maatregelen van territoriale decentralisatie, aan de provincies meer arm slag heeft verleend. De bedrijven, w aarover de Provincies en de ondergeschikte bestuurslagen zeggenschap hebben, betreffen veelal de lichte industrie, in de
welke, ingevolge de adm inistratief vastgelegde prijzen, de winstm arge hoger is d an in de zw aarindustrie, die in wezen onder de centrale regering ressorteert.
Een andere oorzaak van het vertikale onevenwicht h o u d t verband m et de
«investeringshonger» ( Ko r n a i 1980), zo karakteristiek voor orthodokse centraal- geleide economieën. Ondernemingsleiders hebben niet als am bitie hun surplus, of winst, te verhogen — deze is overigens a.h.w. gepland, om dat zij volgt uit de productietargets en de prijzen van de afzetprodukten en van de inputs, die de planners hebben vastgelegd — m aar wel hun ondernem ing te vergroten.
Deze neiging zet zich nu ook nog door, ook al hebben de hervorm ingen sinds 1979 toch in belangrijke m ate het centraal geleide beleidspatroon doorbroken.
De provincies en lokale besturen proberen hun industriële basis uit te breiden, teneinde meer werkgelegenheid, winsten en fiscale inkom sten te genereren en het eigen gebied als een streek m et een snel groeiritm e te profileren. Deze investeringshonger w ordt overigens aangew akkerd om dat de provincies en lokale besturen ook beroep doen op om vangrijke extra-budgettaire middelen
— w aarover hierboven werd gesproken — terwijl anderzijds er dikwijls een
«objectieve alliantie» to t stand kom t op het lokale vlak, tussen de overheid, de lokale bedrijven en de lokale branches van het bankwezen ; laatstgenoem de kom en onder druk te staan om leningen te verschaffen.
De centrale regering heeft bij herhaling gepoogd dit vertikaal fiscaal on
evenwicht te cureren, wanneer een belangrijk budgettair tekort ontstond. Vanaf
- 2 8 2 -
1981 onderschreven Provincies met overschotten (niet zo) «vrijwillige» leningen aan de centrale regering, w aarvan de terugbetaling hoogst problem atisch is.
O.m. werd ook een nieuwe belasting op «extra-budgettaire fondsen» opgelegd in 1983.
Toch hebben deze m aatregelen de oververhitte groei en de daaruitvolgende bestedingsinflatie niet kunnen to t staan brengen. Som m ige provincies hebben overigens blijkbaar een sterke onderhandelingsm acht kunnen opbouw en. Er zijn tekenen, die erop wijzen d at de post-Tienanm en Chinese leiding de poli
tieke verstrakking zal aangrijpen om meer (althans territoriale) recentralisatie a f te dwingen.
Ontstentenis van een eenheidsmarkt
Een authentieke federatie impliceert de vrijwaring van de econom ische en m onetaire unie. In C hina is slechts één m unt in om loop, m aar van een echte eenheidsm arkt is vooralsnog geen spraak. Provincies praktizeren gezwind diverse vorm en van protectionism e. D aarvan zouden vele voorbeelden kunnen worden aangehaald. De belangrijke A nshan IJzer en Staal O ndernem ing, in Liaoning, m ag geen kam ions aankopen buiten de provincie. H et C hengdu Locom otievenbedrijf zou gemakkelijk rubber kunnen aankopen binnen de eigen provincie Sheshuan, m aar is verplicht deze aan te kopen, en aan duurdere prijzen, bij producenten die onder de controle staan van het M inisterie van Spoorw egen (beide voorbeelden bij T a n g Z o n g k u n 1987). De snelgroeiende kustprovincie G uangdong behoeft veel grondstoffen uit de inwaartse provincies, o.m. Yuannan en Guizshou. O m de uittocht van m aterialen te verhinderen, hebben dergelijke provincies evenwel zelfs fysische wegversperringen opgezet.
Dergelijke afgrendeling van de eigen provincie (of van de eigen bedrijfskolom) is geen unicum in de Chinese geschiedenis. O ndanks de hoge graad van culturele hom ogeniteit, hebben provincies veelal hun eigen belangen boven deze van de gehele natie als geheel gesteld. «Regionalism — as a political identification — is an inherent part o f Chinese political culture» ( Go o d m a n
1989, p. 26). In de term inologie van D o n n i t h o r n e (19 6 7 ) heeft de economie in C hina een «cellulair» karakter. In de fase van snelle industriële groei, w aarin C hina zich bevindt, w oedt een felle strijd tussen ondernem ingen en de plaatselijke overheden voor afdoende bevoorrading van grondstoffen en uitrustingsgoederen.
Toch zijn er ook evoluties in tegengestelde zin. De centrale overheden trachten de geografische en de sectoriële segmenteringen te doorbreken, o.m.
d o o r de oprichting van «ondernemingsgroeperingen» die ook interprovinciale bindingen kunnen bevatten. H et is evenwel niet duidelijk o f deze groeperingen, in de vorm van een soort holding, aan overwegingen van econom ische ratio
naliteit beantw oorden dan wel w orden aangegrepen als een middel voor de planningbureaus om hun m acht te bestendigen (W u Ch a n g q i 1989). O ok
rukken sommige dynam ische staatsondernem ingen zich los uit hun geografisch beperkt actieterrein ; zij proberen voet te winnen in andere provincies.
Besluit : Naar een echte federatie ?
Zoals hier werd betoogd, zou men van een federatie de fa c to kunnen spreken in China. De Provincies bezitten immers een hoge m ate van autonom ie ; zij verkrijgen belangrijke geldmiddelen, zodanig zelfs d at het C entrum thans over onvoldoende middelen beschikt om aan zijn zware uitgavenverplichtingen te voldoen.
Toch vorm t C hina geen echt federaal stelsel, stellig niet de jure. D e regelen, die de bevoegdheden en de financiële middelen over de twee beleidslagen verdelen, zijn immers niet grondwettelijk afgebakend, m aar geven aanleiding to t chronische onderhandelingen.
K an C hina uitgroeien to t een echte federatie ? D it zou vooreerst vereisen dat voorm elde regelen vaster w orden bepaald. Hogere am btenaren, die wij daarover ondervroegen in december 1988, antw oordden dat zij zulks onw aar
schijnlijk achten. De reden is daarbij in wezen niet de grote verscheidenheid in het land, die de algemene aanvaardbaarheid van horizontale verdeelsleutels bemoeilijkt, d an wel de Chinese traditie waarbij onderhandelde afspraken en g u a n xi (het aanw enden van politieke invloed) belangrijker zijn d an klare, wettelijke teksten. Zulks geldt ook voor belastingen. Deze bestaan reeds sinds vele eeuwen, m aar «... in a society where the notion o f legality is still very vague, everyone ju st laughs at the suggestion th a t tax laws are binding» ( China News Analysis, jan u ari 1988).
O pdat in C hina een echt federaal systeem to t stand zou kom en, is ook nog vereist dat de volkshuishouding worde uitgebouwd to t een echte eco
nomische unie, waarbij de grotere ondernem ingen in het ganse land elkaar beconcurreren. Een centraal geleide economie, m et zijn gevertikaliseerde bevelslijnen vanuit de planningbureaus, bestendigt plaatselijke en sectoriële monopolieposities : in een m arkteconom ie, socialistisch o f kapitalistisch, d aar
entegen kan protectionism e d o o r provincies of d o o r ministeries niet geduld worden. De uitbouw van een geïntegreerde interne m ark t lijkt dan ook wel een prioriteit te zijn voor China, om dat, d ank zij meer concurrentie, de pro- duktiviteit van de bedrijven aanzienlijk zou kunnen worden verhoogd. Deze interne m arkt is uiteraard potentieel enorm.
De territoriale decentralisatie is ongetwijfeld te ver gegaan. Indien derhalve sinds kort vanuit Beijing een hercentralisatie van sommige beleidsverantw oor
delijkheden w ordt afgedwongen o f nagestreefd, bv. inzake de beschikking over buitenlandse valuta, dan m ag zulks niet enkel w orden toegeschreven aan een tegenoffensief van de huidige conservatieve m achtshebbers, m aar ook aan de bew ustwording dat deze excessieve devolutie een aantal ernstige scheeftrek
kingen heeft verwekt. O.m. werd de overbesteding aan consum ptiegoederen
- 2 8 4 -
en vooral aan investeringen aangew akkerd, m et de nasleep van inflatie en tekorten in de staatsbegroting en in de handelsbalans. Deze distorties zijn des te meer nadelig, om dat het m acro-econom isch beleidsinstrum entarium dat de centrale overheid zou m oeten hanteren to t besturing van een ( m a r k t
econom ie — meer bepaald het kredietbeleid m aar ook een effectief m aar eerlijk geadm inistreerd fiscaal stelsel — nog onvoldoende op pu n t staan.
L IT E R A T U U R V E R W IJZ IN G E N
Ba h l, R. 1987. Local G overnm ent in C hina, W orld B ank (m im eo).
Bejing R eview 1989. T axation, a stronger econom ic handle. — Bejing R eview , 7-13 A ugustus 1989»
Bl e j e r, M. & Sz a p a r y, G . 1989. T he evolving role o f fiscal Policy in C entrally planned econom ies : the Case o f C hina. — International M onetary F u n d , W orking paper, M arch 1989.
C hina N ews A nalysis 1988. Reassessing the ta x reform . — China N ew s Analysis, 15 Ja n u a ry 1988.
Do n n i t h o r n e, A. 1967. C h in a’s econom ic system. — H urst and C o., L ondon.
Do n n i t h o r n e, A. 1981. C entre-Provincial R elations in C hina. — R eprint, C entre fo r R esearch on Federal Financial R elations, T he A ustralian N ational University.
Far Eastern E conom ic Review 1989. Fiscal feudalism . 8 Far Eastern E conom ic Review , 6 A pril 1989;
Fe r d i n a n d, P . 1989. T he econom ic an d financial dim ension. — In : Go o d m a n, D.
(ed.). C h in a’s R egional D evelopm ent, L ondon.
Ge r n e t, J. 1972. Le m onde chinois. — A rm and C olin, Paris.
Go o d m a n, D. 1989. Political perspectives. — In : Go o d m a n, D . (éd.), C h in a’s Regional D evelopm ent, Londen.
IM F 1989. People’s Republic o f C hina — recent econom ic developm ent. — International M onetary F u n d . Ja n u a ry 1989 (mimeo).
Ko r n a i, J. 1980. Econom ics o f Shortage. — N o rth H olland, A m sterdam , 2 vol.
Pe y r e f i t t e, A. 1989. L ’em pire im m obile. — F ayard, Paris.
Pl a s s c h a e r t, S. 1990. The evolving role o f ta x a tio n in the P eople’s R epublic o f C hina. — M im eo, te verschijnen in Lo c k e t t, M . & Ca m p b e l l, N. (eds.)’s boek m et bijdragen over M anchester C onferentie (1987).
Ri s k i n, C. 1987. C h in a’s political econom y. T he Q uest fo r D evelopm ent since 1949.
— O xford U niversity Press.
Ta n g Zo n g k u n. 1987. T he Supply and M arketing System fo r S tate Industrial enterprises in C hina. — In : Ti d r i c k, G. & Ji y u a n Ch e n. C h in a’s Industrial Reform s.
Wo n g, C. 1986. O w nership and control in Chinese industry : the legacy and prospects fo r the 1980’s. — In : U .S. Congress, Jo in t Econom ic C om m ittee. C h in a’s E conom y looks to the Year 2000. — W ashington D C.
Wo r l d Ba n k, 1988. C hina. Finance and investm ent.
W u Ch a n g q i. 1989. E nterprise groups in Chinese industry. — M im eo, INCAP, K atholieke U niversiteit Leuven.
D IS C U S S IE
M . Engelborghs. — L ’exposé très dense de M . Plasschaert m et en évidence un problèm e chinois ancien, généralem ent m éconnu, q u ’exacerbe en ce m om ent la réalisation d u program m e de réform es : depuis deux millénaires, les autorités centrales dénoncent le risque de la constitution de «royaum es indépendants».
Les com pétences dévolues au x circonscriptions adm inistratives d u territoire com m e celles reconnues aux producteurs considérés com m e responsables de leurs profits et de leurs pertes cherchent cependant davantage à déconcentrer le pouvoir q u ’à le décentraliser : la tutelle est lourde, perm anente et sa pression variable et le pouvoir central définit les règles et les interprète en exclusivité com m e il conserve aussi le pouvoir de fixer les prix des biens essentiels et de leur allocation. Il n ’y a ni souveraineté ni m êm e réelle autonom ie reconnue au x provinces, régions dites autonom es, m uni
cipalités, zones spéciales. C ’est ce q u ’attestent notam m ent la situation d u T ibet et le recours à la form ule «un É tat, deux systèmes» sous laquelle do it s’opérer la réunification à la R épublique populaire de C hine de H ong K ong, M acao et Taiw an, opposée à la form ule «un É tat, deux gouvernem ents» suggérée en R épublique de Chine.
U n des objectifs de la restructuration en cours consiste à recentraliser les leviers de décision et à charger les pouvoirs subordonnés et les unités de p roduction de la mise en œ uvre des décisions prises sur le plan des principes et de m anière nationale, sous le contrôle vigilant d u PC C .
O n ne peut négliger que les négociations perpétuelles menées contre les dirigeants locaux et les autorités centrales le sont au sein d ’une élite étroite com posée des vétérans d u P C C et de leurs descendants et protégés ; l’exem ple d u G uangdong est à cet égard u n m odèle, le gouverneur en est M . Ye X uanping, le fils d u M aréchal Ye Jiangning...
C ’est ce népotism e et ce réseau de liens personnels que dénoncent notam m en t les m ouvem ents dém ocratiques qui préconisent le recours à des règles générales que nul ne p o u rrait ignorer.
Ceci im plique une transform ation totale de la Chine, l’ad o p tio n de norm es abstraites coordonnées valables dans tous les secteurs de l’activité, la form ation de juristes, l’acceptation p ar les dirigeants d ’une limite im posée à leur pouvoir.
Les particularism es régionaux qui continuent à s’exprim er en raison de l’absence d ’une véritable institutionnalisation du pouvoir, tiennent à la perte d u cim ent que fournissait l’idéologie dogm atique interprétée p ar des directives politiques centrales et aussi à la stratégie d ’évolution adoptée depuis 1978. C om m e il s’agit d ’encourager les plus perform ants en espérant q u ’ils servent de locom otive au x élém ents à la traîne, le développem ent est conçu sous form e de paliers ; au niveau inférieur, les régions et provinces enclavées peu touchées p a r la m odernisation et au som m et les régions les plus développées et les zones économ iques spéciales considérées com m e des ponts qui intégreront l’actuelle périphérie des régions adm inistratives spéciales.
Ce système à plusieurs vitesses est appliqué d ans tous les dom aines ; à titre d ’exemple, la réform e de l’enseignem ent de 1985 prévoit trois rythm es différents p o u r la réalisation de l’obligation scolaire de niveau fondam ental d o n t sont chargés les responsables locaux.
Lorsque cette stratégie parviendra à atteindre les buts que lui assignent les dirigeants, la recentralisation p o u rra être plus effective et l’autonom ie qui occupe une place de
- 2 8 6 -
choix d ans le discours p o u rra s’exprim er dans la form e alors que la substance évidem m ent doit, com m e elle l’est, rester d u ressort exclusif d u centre.
S. Plasschaert. — Je remercie M m e E ngelborghs de son com m entaire, qui constitue un com plém ent utile à m a com m unication. S u r le fonds, nous som m es essentiellem ent d ’accord. J ’ai utilisé les expressions «déconcentration» et «décentralisation» d ans un sens quelque peu différent, à savoir com m e deux aspects de la dévolution territoriale, mais d ’une intensité différente (purem ent exécutive ou, au contraire, de nature nor
mative). J ’ai égalem ent souligné com bien il im porte de distinguer entre la «décentra
lisation territoriale» et celle «économique». Seule cette dernière m et en cause les fonde
m ents mêm es d ’une économ ie à planification centralisée.
M es vues diffèrent quelque peu en ce qui concerne les rem arques finales de M me Engelborghs. Il y au rait — et il devrait y avoir — une recentralisation, en ce qui concerne les mécanism es m acro-économ iques, p ar lesquels le gouvernem ent central, mêm e dans une structure fédérale, devrait pouvoir diriger une économ ie de m arché socialiste. P o u r l’instant, ces mécanism es sont encore fo rt boiteux. U n tel contrôle m acro-économ ique peut aller de pair avec une décentralisation territoriale vers les provinces, en ce qui concerne des tâches «d’allocation», dévoreuses de dépenses budgétaires massives — com m e c’est le cas dans des pays fédéraux à économ ie de m arché capitaliste. Q uant à une recentralisation «économique», il est tro p tô t après le bain de sang de Tienanm en, p o u r établir si les réform es en m atière de gestion des entreprises continueront, fût-ce à un rythm e plus lent, ou si, p ar contre, les conservateurs rem ettro n t en cause la décision de soustraire le contrôle m icro-économ ique aux planificateurs. 11 est à craindre que, en vue de préserver la prim auté d u parti com m uniste chinois dans les entreprises, l’interférence de celui-ci et du gouvernem ent ne s’intensifie.
Zitting van 20 juni 1989
