Het rapport is verkrijgbaar bij het MNP, postbus 303, 3720 AH Bilthoven. Het rapport is ook te downloaden van de site van het MNP: www.mnp.nl. Contact: milieuverkenning@mnp.nl ISBN-10: 90-6960-139-7 ISBN-13: 978-90-6960-137-7 NUR 940 MNP-rapportnummer: 500085001 Opmaak Uitgeverij RIVM April 2006 ©MNP Bilthoven info@mnp.nl
VOOrwOOrd
Het Milieu- en Natuurplanbureau brengt ter voorbereiding op een nationaal milieube-leidsplan een Milieuverkenning uit. de Nationale Milieuverkenning 6 (MV6) wordt uit-gebracht ter onderbouwing van de eveneens in 2006 te verschijnen Toekomst Agenda Milieu.
de zesde Milieuverkenning bestaat uit een een beschrijving en analyse van de ont-wikkeling van de milieukwaliteit en de betekenis daarvan voor de volksgezondheid, natuur en leefomgeving in Nederland in de periode 2006 – 2040. Als achtergrond worden twee scenario’s met verschillende economische groei en een verschillende rol van de (inter)nationale overheid gebruikt.
de analyse is gebaseerd op het project welvaart en Leefomgeving (wLo). daarin is samengewerkt met het Centraal Planbureau (CPB), het Ruimtelijk Planbureau (RPB), het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP), de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV), het EnergieCentrum Nederland (ECN), het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS), Senter- Novem en ABF. Langs deze weg wordt beoogd de analyse van de toekomstige knelpun-ten vanuit diverse weknelpun-tenschappelijke invalshoeken te beschouwen.
de directeur Milieu- en Natuurplanbureau,
Inhoudsopgave
Voorwoord 5 Samenvatting 91 oNTwIKKELING ECoNoMIE EN MILIEUdRUK 23 1.1 Inleiding 23
1.2 Volume ontwikkelingen 25
1.3 Emissie ontwikkelingen op hoofdlijnen 27 1.4 ontwikkelingen van de eco-efficiency 28 1.5 Ruimtelijke ontwikkelingen 31
1.6 Beleidsopgave op korte en lange termijn 32 2 RELATIE NEdERLANd EN EURoPA 35 2.1 de Europese beleidsopgave 35
2.2 Afstemming Nederlands en EU-milieubeleid 36 2.3 Nationale beleidsruimte 38
2.4 de balans Nederland – Europa 41 3 KLIMAATVERANdERING 45 3.1 ontwikkeling energiegebruik 45 3.2 ontwikkeling emissies 46
3.3 ontwikkeling klimaatverandering en effecten 49 3.4 Beleidsopgave 51
3.5 Mondiale opties voor klimaatbeleid 51 3.6 Nederlandse opties voor klimaatbeleid 56 4 MILIEUBELEId VooR NATUUR 61
4.1 Inleiding 61
4.2 Nutriënten in bodem en oppervlaktewater 63 4.2.1 ontwikkeling nutriënten in bodem 63 4.2.2 ontwikkeling fosfor in oppervlaktewater 65 4.2.3 Beleidsopties 68
4.3 Vermestende en verzurende depositie 69
4.3.1 ontwikkeling ammoniakemissie en depositie 69 4.3.2 Beleidsopties 71
4.4 Verdroging 72
4.4.1 ontwikkeling verdroging 72 4.4.2 Beleidsopties 74
5 MILIEUKwALITEIT EN LEEFoMGEVING 77 5.1 Luchtkwaliteit 77
5.1.1 Inleiding 77
5.1.2 ontwikkeling emissies luchtverontreinigende stoffen 78 5.1.3 ontwikkeling luchtkwaliteit en ziektelast 79
5.1.4 Europese opties voor luchtbeleid 83 5.1.5 Nederlandse opties voor luchtbeleid 85 5.2 ontwikkelingen externe veiligheid en geluid 87 6 RUIMTELIJK-, INNoVATIE- EN VoLUMEBELEId 93 6.1 Inleiding 93
6.2 Koppeling milieukwaliteit en ruimtelijke maatregelen 93 6.3 Innovatiebeleid en volume maatregelen 96
SaMeNVattINg
Nog veel milieuwinst te halen met technologie en internationale samenwerking
Bij een sterke overheid en veel internationaal milieubeleid is voortgaande economische groei mogelijk bij lagere druk op het milieu. Bij meer marktwerking en hogere economische groei neemt de uitstoot van veel stoffen weer toe; er zal herkoppeling tussen economie en milieudruk optreden. Per verdiende euro stoot Nederland steeds minder verontreinigende stoffen uit. Bestaande milieudoelen voor 2010 kunnen met enkele jaren vertraging bereikt worden, zonder sterk internationaal milieubeleid worden de doelen later of niet bereikt. De lange termijndoelen uit het Nationaal Milieubeleid Plan 4 (NMP4) voor duurzame bescher-ming van de gezondheid van mensen en natuur blijven in beide scenario’s buiten bereik. Na 2010 zijn voor verschillende milieuthema’s meer of scherpere Europese milieudoelen te verwachten. Tegelijk krijgen lidstaten meer ruimte om Europese doelen voor milieu-kwaliteit naar eigen inzicht te bereiken. De indicatieve Europese milieudoelen voor 2020 voor klimaat en grootschalige luchtverontreiniging zijn binnen bereik. Daarvoor is wel internationale samenwerking en aanvullend Nederlands beleid nodig. Er zijn nu al veel technologische mogelijkheden om de uitstoot van milieuvervuilende stoffen tegen te gaan, merendeels tegen relatief beperkte kosten. De milieuproblemen op mondiaal schaalniveau (klimaat, biodiversiteit) of juist lokaal schaalniveau (lokale leefomgevingkwaliteit) blijven hardnekkig. Op lokaal niveau moeten de oplossingen vooral gevonden worden in ruimte-lijke ordening, op mondiaal niveau in innovatie- en volumebeleid.
Ontwikkeling economie en milieudruk
De Milieuverkenning signaleert toekomstige opgaven voor milieubeleid en beschrijft opties
welke milieuproblemen vragen in de toekomst onze aandacht? welk aanvullend mi-lieubeleid is er mogelijk om die problemen aan te pakken? wat kost dat, en wat levert dat op? dit zijn de centrale vragen waarop deze Milieuverkenning antwoord wil geven. de dit jaar verschijnende Toekomst Agenda Milieu beschrijft het daadwerkelijke aan-vullende milieubeleid. de doorrekening van de effecten en kosten van het beleidspak-ket uit deze Agenda verschijnt later in 2006. de Milieuverkenning kijkt vooruit tot 2020 en 2040 op basis van twee scenario’s voor ontwikkelingen in de groei van de bevolking en de economie; Global Economy (GE) en Strong Europe (SE) (CPB/RPB/MNP, 2006, zie tabel 1). Beide scenario’s beschrijven een wereld die sterk internationaal verweven is en gaan uit van voortzetting van het bestaande nationale milieubeleid. de economische groei is hoger in het GE-scenario, de internationale samenwerking op milieu- en soci-aal gebied is sterker in het SE-scenario. Voor het GE-scenario zijn doorbraken nodig bij de wTo om tot mondiale vrijhandel te komen. Voor het SE-scenario zijn verdergaande internationale afspraken nodig, onder andere in het kader van het (post-) Kyoto-beleid en de ‘vergroening’ van de Lissabon-agenda.
Bij sterk internationaal milieubeleid is voortgaande ontkoppeling tussen economie en milieudruk mogelijk
In beide scenario’s heeft Nederland de komende decennia meer welvaart en een hoger energiegebruik dan nu, en stijgt het aantal inwoners. In de afgelopen periode daalde de uitstoot van milieuvervuilende stoffen, met uitzondering van de broeikasgassen. In het GE-scenario stijgen de emissies voor Co2, NH3, So2 en fijn stof (PM10), en ontstaat herkoppeling tussen milieudruk en economische groei (figuur 1). Voor Nox blijft de emissie dalen als gevolg van reeds ingezet Europees emissiebeleid. In het SE-scenario dalen de emissies van alle stoffen, en is er op termijn ook voor Co2 ontkoppeling. In beide scenario’s verbetert de eco-efficiency; het aantal verdiende euro’s per hoeveel-heid uitstoot groeit. deze verbetering is het hoogst bij hoge economische groei met meer concurrentie en een beter innovatieklimaat.
Bestaande doelen niet bereikt in 2010, vaak wel een paar jaar later
Veel bestaande milieudoelen worden bij hoge economische groei in 2010 niet gehaald, maar in de periode na 2010 in een aantal gevallen wel. Zo gaat het Nederlandse grond-water enkele jaren na 2010 voldoen aan de EU Nitraatrichtlijn, en het NEC-plafond voor Nox komt binnen bereik. In het SE-scenario wordt bovendien na 2010 voldaan aan het binnenlands doel voor klimaat en aan het NEC-plafond voor NH3. de lange termijn
Tabel 1 Overeenkomsten en verschillen in aannames in het Global Economy en Strong Europe scenario.
global economy Strong europe
Sterke internationale verwevenheid Sobere invulling toekomstig nationaal milieubeleid
Vergrijzing, individualisering Afname landbouwareaal
20 miljoen mensen in 2040 19 miljoen mensen in 2040 3 miljoen nieuwe woningen 1,7 miljoen nieuwe woningen
EU succesvol op monetair en EU succesvol op veel terreinen (economie, economisch gebied defensie, buitenland, natuur en milieu) BBP-groei 2,6 % per jaar BBP-groei 1,6 % per jaar
olieprijs groeit tot 28 dollar per vat in 2040 olieprijs blijft gelijk
overheid beperkt zich tot kerntaken omvangrijke en efficiënte publieke sector EURo-norm 5 voor auto’s vanaf 2010 deels aanscherpen
deels loslaten internationaal internationaal milieubeleid:
milieubeleid: Scherpere EURo-normering voor auto’s Kyoto Protocol verwatert, ACEA niet gehaald (EURo 6 vanaf 2020)
Scherper klimaatbeleid, ACEA gehaald Scherper mestbeleid
doelen die het NMP4 formuleerde voor duurzame bescherming van de gezondheid van mens en natuur in 2030 blijven in beide scenario’s buiten bereik.
Meer mensen wonen in steden en landelijk gebied verandert van aanzien
In het GE-scenario neemt het bebouwd gebied toe met 150.000 hectare, en het gebied achter de duinenrand in de Randstad verstedelijkt vrijwel volledig (figuur 2). In Zee-land en het noorden van NederZee-land blijft verdere verstedelijking beperkt, waardoor de verschillen tussen gebieden in Nederland toenemen.
Het grondgebruik in het landelijk gebied verandert behoorlijk, en daarmee het aanzien van de open ruimte. Het areaal akkerbouw wordt in het GE-scenario ongeveer 200.000 hectare kleiner. deels komt hier melkveehouderij voor in de plaats. Het ruimtebeslag van kapitaalintensieve landbouwsectoren zoals glastuinbouw neemt toe.
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) BBP CO2 NH3 SO2 Fijn stof (PM10) NOx Global Economy Emissie-ontwikkelingen 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) Strong Europe
europees milieubeleid in Nederland
Aanpassingen in Europese milieudoelen te verwachten ná 2010
Bestaande Nederlandse beleidsdoelen voor 2010-2012 zijn grotendeels geharmoni-seerd met de Europese milieudoelen. Beleidsterreinen die weinig directe invloed on-dervinden van EU-beleid zijn bodembescherming, geluid, externe veiligheid en ruim-telijke ordening. Betere afstemming tussen bron- en kwaliteitsbeleid is een punt van aandacht, maar zal niet alleen vanuit Brussel komen. Het EU-beleid is immers com-plementair, en de inzet van lokale maatregelen, ruimtelijke ordening en economische instrumenten is voorbehouden aan de lidstaten.
Voor verschillende milieuthema’s zijn meer en scherpere Europese milieudoelen te verwachten. Het gaat onder andere om het toevoegen van een norm voor de kleinste deeltjes van fijn stof (PM2,5), herziening van de emissieplafonds voor luchtverontreini-ging in 2020, de Europese inzet in het internationale klimaatbeleid en de implementa-tie van het nieuwe beleid voor chemische stoffen (REACH).
Grondgebruik Wonen Recreatie Werken Natuur Landbouw Glastuinbouw Infrastructuur Water 2000 2040 Global Economy
Lidstaten krijgen meer ruimte in de uitvoering van EU-milieubeleid
Bij Europees bronbeleid, vanuit het principe van een gemeenschappelijke markt, is er weinig beleidsruimte voor individuele lidstaten. de flexibiliteit om naar eigen in-zicht Europese milieukwaliteitsdoelen te bereiken is daarentegen vrij groot, waarbij de beleidsruimte bij ecologische doelen doorgaans groter is dan in geval van gezond-heidsrisico’s. de beleidsruimte bij de uitvoering van Europees milieubeleid doet recht aan verschillen tussen lidstaten en aan het subsidiariteit beginsel. door een groter en daarmee diverser Europa, een sterkere oriëntatie op economie, en meer nadruk op subsidiariteit en proportionaliteit zal de flexibiliteit in EU wetgeving vermoedelijk verder toenemen. Het milieubeleid zal hierdoor – weliswaar ingegeven door Europa – deels ‘renationaliseren’, met een groter afbreukrisico van de Nederlandse inzet op strenger Europees bronbeleid.
Bij een flexibeler EU-beleid wordt het vroegtijdig verkennen van verschillende uitvoe-ringsopties belangrijker. Nederland kan daarbij slechts gedeeltelijk steunen op de im-pact analyses die de Europese Commissie opstelt.
Indicatieve EU-milieudoelen voor 2020 binnen bereik met internationale samenwer-king en aanvullend Nederlands beleid
de indicatieve EU-milieudoelen voor 2020 blijven zonder aanvullend beleid in het GE-scenario buiten bereik, in het SE-GE-scenario worden de doelen voor Nox en ammoniak misschien gehaald. Met inzet van aanvullende (technologische) opties binnen Neder-land komen de meeste doelen binnen bereik (zie tabel 2), tegen jaarlijkse extra kosten van circa 1,4 miljard.
Tabel 2 Doelbereik indicatieve EU-doelen in 2020.
Indicatief EU doel 2020
doelbereik doelbereik met inzet technische opties1 GE 2020 SE 2020 Co2 - 15 tot -30 % t.o.v. 1990 -15% Nox 201 kton NH3 105 kton PM10 29 kton So2 45 kton
1Afgezet tegen GE-scenario, 2020
rood: doel waarschijnlijk niet gehaald; geel: kans op doelbereik circa 50%; groen: doel waarschijnlijk gehaald
Klimaatverandering
Beperken wereldwijde opwarming tot 2ºC is technisch mogelijk, ondanks hoger energiegebruik
Het energiegebruik neemt mondiaal sterk toe, en daarmee ook de emissie van broei-kasgassen. de groei vindt hoofdzakelijk plaats in economisch snel groeiende regio’s, met name Azië.
de EU wil de mondiale temperatuurstijging beperken tot 2ºC. Voor een gerede kans hierop dient de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen vanaf 2020 te dalen en in 2050 zo’n 30-50% lager te zijn dan in 1990. Zo’n verlaging is technisch mogelijk met bekende maar niet altijd marktrijpe technologie (figuur 3). Voor het bereiken van de 2-gradendoelstelling is deelname van de Verenigde Staten en economisch snel groei-ende landen als China, India en Brazilië een voorwaarde. Het verbinden van klimaat-beleid aan afspraken over technologische samenwerking biedt kansen om deelname van deze landen te bevorderen.
Het beperken van opwarming tot 2ºC kost tot enkele procenten van het mondiaal bruto product
de kosten voor het beperken van de mondiale opwarming tot 2ºC lopen in het GE-sce-nario op tot enkele procenten van het mondiaal bruto product. de Co2-prijzen stijgen hierbij sterk (figuur 4). Zekerheid over het bereiken van het 2-graden doel heeft een prijs. Als gekozen wordt voor minder zekerheid (stabilisatieniveau 550 ppmv) dan zijn de kosten en Co2-prijzen lager. ook zijn de kosten en de prijzen lager in het SE-scena-rio. In 2020 zal een aanzienlijk deel van de Europese emissiereductie via aankoop bui-ten Europa plaatsvinden. op langere termijn neemt dit aandeel af, omdat steeds meer landen hun reductiemogelijkheden zelf nodig zullen hebben.
Figuur 3 Wereldwijde kostenoptimale inzet van CO2-reductieopties tot 2040, GE-scenario.
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060
20 30 40
50 Gt CO2-equivalenten
Kostenoptimale inzet van emissiereductieopties Global Economy
Zonder beleid Stabilisatie 450 ppmv CO2-equivalenten Overig 'Fuel switch' Schoon fossiel/opslag Biobrandstoffen Zon, wind en kernenergie Besparing
Temperatuurstijging met enkele graden in deze eeuw
Vorige eeuw is de temperatuur wereldgemiddeld circa 0,7 ºC gestegen, in Nederland circa 1 ºC. Zonder klimaatbeleid stijgt de temperatuur deze eeuw wereldwijd en in Nederland verder met enkele graden (1,5 tot 6ºC). In Nederland zullen extreem warme en droge zomers en wateroverlast vaker voorkomen. de effecten van klimaatverande-ring in Nederland zijn tot nu toe vooral zichtbaar in de natuur. Veel van de negatieve effecten van klimaatverandering in Nederland blijven de komende decennia beheers-baar. op langere termijn (tweede helft 21e eeuw) zal de combinatie van voortgaande bodemdaling, hogere rivierafvoeren en stijgende zeespiegel steeds problematischer worden voor laag-Nederland.
Met internationaal beleid ontkoppeling in Nederland haalbaar
Het energiegebruik stijgt in Nederland aanzienlijk tot 2040 bij hoge economische groei. In het SE-scenario is de groei tot 2040 beperkt. de uitstoot van broeikasgassen in Nederland stijgt bij hoge economische groei sterk tot 2040, in het SE-scenario met meer internationaal milieubeleid stabiliseert deze emissie tot 2020 en daalt vervolgens (figuur 5). In het klimaatverdrag is afgesproken dat industrielanden hun uitstoot eer-der en meer verlagen dan ontwikkelingslanden. de EU heeft voor industrielanden re-ducties voorgesteld van 15 tot 30% in 2020 ten opzichte van 1990, oplopend tot 60 tot 80% in 2050. Met het veronderstelde internationale klimaatbeleid in het SE-scenario is ontkoppeling haalbaar in Nederland, de genoemde EU-doelen voor 2020 en het lange termijn NMP4-doel zijn dat niet (figuur 5).
Voor 450 ppmv Global Econcomy Strong Europe Voor 550 ppmv Global Economy Strong Europe 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 euro/ton CO2-equivalenten CO2-prijs 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 1 2
3 % mondiaal bruto product
Mondiale bestrijdingskosten van stabilisatie
Figuur 4 Mondiale bestrijdingskosten als percentage van het mondiaal bruto product en bijbeho-rende CO2-prijzen om de opwarming te beperken tot 2ºC.
Theoretisch is het binnenlands reductiepotentieel in 2020 voldoende voor 15% emis-siereductie
Hert reductiepotentieel met beschikbare maatregelen is in Nederland tot 2020 zo’n 90 megaton (figuur 6). dit is voldoende voor het halen van een binnenlandse reductie van 15% ten opzichte van 1990. Een deel van de maatregelen is moeilijk implementeerbaar, zoals energiebesparing waarvoor bereidheid tot gedragsverandering nodig is. Energie-besparing heeft wel het grootste potentieel, gevolgd door Co2-opslag, duurzame ener-gie en kernenerener-gie. duurzame enerener-gie is relatief duur, maar is zowel mondiaal als in Europa nodig om op de lange termijn de nodige emissiereducties te realiseren. Boven de 70 megaton lopen de kosten van emissiereductie sterk op. Hierdoor, en vanwege de te verwachten implementatieproblemen voor sommige opties, is een binnenlandse reductie van 30% niet haalbaar voor 2020.
Zonder kernenergie maar vooral zonder CO2-opslag of energiebesparing nemen de
kosten sterk toe
Een reductie van de uitstoot van broeikasgassen van 15% in 2020 is haalbaar tegen jaarlijkse kosten van zo’n 1,4 miljard euro. Bij uitsluiten van Co2-opslag nemen de kosten toe met 1,8 miljard euro, als kernenergie wordt uitgesloten nemen de jaarlijkse kosten met 0,6 miljard euro toe. Zonder beide opties zijn de extra jaarlijkse kosten 2,8 miljard euro. Het pakket is geoptimaliseerd op het bereiken van de indicatieve emissie-plafonds voor luchtverontreinigende stoffen, als deze emissie-plafonds niet worden meegeno-men zijn de jaarlijks kosten 0,4 miljard euro lager. Een hogere olieprijs leidt tot lagere kosten van emissiereductie, omdat dan de energiebesparing meer oplevert. Absolute ontkoppeling tussen economische groei en uitstoot van broeikasgassen is theoretisch haalbaar tegen negatieve nationale kosten.
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Mt CO2-equivalenten Historie Global Economy Strong Europe l l l l l l Emissie broeikasgassen versus mogelijke doelen
Binnenlands doel 2010 Kyoto-doel Ontkoppeling na 2010 EU -15% EU -30% NMP4 -40%
Milieukwaliteit voor natuur
Bodembelasting met fosfor daalt verder
de toegenomen milieudruk is een van de belangrijkste oorzaken van de afname van natuurkwaliteit. depositie van stikstof en zuur, verdroging, en fosfor in oppervlaktewa-ter zijn de grootste knelpunten.
de belasting van landbouwbodems met stikstof en fosfor daalt verder tot ongeveer 2010 (figuur 7). daarna stagneert de daling van stikstof in het GE-scenario vanwege groei en intensivering van de melkveehouderij. In het SE-scenario (met sterker interna-tionaal milieubeleid) blijft de bodembelasting dalen.
Keuze doelen Kaderrichtlijn Water bepaalt de beleidsopgave
de beleidsruimte die de Kaderrichtlijn water (KRw) biedt aan lidstaten is groot. Ne-derland heeft dan ook ruimte om te kijken wat zij wil met de ecologische kwaliteit van het water. Bij een hoge ecologische kwaliteit hoort helder water en een hoge soorten-diversiteit. Fosfor is de meest kritische factor voor de ecologische kwaliteit in zoet op-pervlaktewater. In het SE-scenario zijn de concentraties fosfor in 2030 in beken, sloten en vaarten voldoende laag om tenminste een lage ecologische kwaliteit te realiseren. Voor meren zijn de fosfaatconcentraties in 2030 nog te hoog voor realisatie van een lage ecologische ambitie (figuur 8).
In oost- en Zuid-Nederland leiden fosfaatverzadigde bodems tot hoge concentraties fosfaat in oppervlaktewater. In diepe droogmakerijen en ontwaterd veen in laag-Ne-derland leiden nutriëntrijke kwel en mineralisatie van veen ook tot hoge fosforbelas-ting van oppervlaktewater.
0 20 40 60 80 100 120
Mton reductie CO2-equivalenten -300 -200 -100 0 100 200 300 euro/ton CO2-equivalenten l l
Marginale kostencurve emissiereductie broeikasgassen 2020 Global Economy
Ontkoppeling
EU -15%
EU -30%
Figuur 7 Netto belasting van landbouwgronden met stikstof en fosfor. 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 200 400 600 mln kg Historie Global Economy Strong Europe Stikstof Bodembelasting landbouwgronden 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 20 40 60 80 100 mln kg Fosfor
Figuur 8 Fosforconcentratie in regionaal oppervlaktewater bij sterke internationale samenwerking in 2030, in relatie tot indicatieve KRW-waarde (range tussen hoge en lage ecologische ambitie).
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 mg/l Beken
Fosforconcentratie regionale wateren 2030 na uitvoering voorgenomen beleid
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 mg/l Sloten en vaarten 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 mg/l Meren Stuurbaar Rioolwaterzuiveringsinstallaties Bemesting Moeilijk stuurbaar Inlaat Bodem Kwel Indicatieve KRW-waarde Bandbreedte KRW-waarde
Indicatief emissiedoel voor ammoniak vraagt aanvullende maatregelen
In het GE-scenario stijgt de ammoniakemissie, in het SE-scenario vermindert deze juist door krimp van de veestapel. Het indicatieve NEC-plafond dat de Europese Commissie heeft voorgesteld voor 2020 wordt in beide scenario’s zonder aanvullend beleid niet be-reikt. ook het lange termijn NMP4 doel wordt zonder extra maatregelen niet bebe-reikt. Het aantal aanvullende maatregelen om ammoniakemissie terug te dringen is be-perkt, de kosten van maatregelen lopen uiteen van 2 tot 27 euro per kilo ammoniak. Het totale potentieel aan binnenlandse maatregelen lijkt bij hoge economische groei net voldoende om het indicatieve NEC-plafond te bereiken.
In het SE-scenario aanzienlijke stijging van het areaal beschermde natuur
In het SE-scenario neemt het areaal natuur dat beschermd is tegen stikstofdepositie toe (figuur 9). Het risico van verlies van biodiversiteit wordt kleiner. Natuurbeheer en effectgerichte maatregelen hebben meer effect bij lagere depositie. In het GE-scenario verandert het percentage beschermde natuur nauwelijks ten opzichte van nu.
Milieukwaliteit in de leefomgeving
Indicatieve emissiedoelen voor 2020 vragen aanvullende maatregelen
de emissies van Nox dalen mede vanwege doorwerking van reeds vastgesteld beleid tot 2020 in beide scenario’s (figuur 10). de emissie van fijn stof daalt, maar stijgt in het GE-scenario na 2020 weer tot boven het huidige niveau. de So2-emissies dalen in het SE-scenario, en stijgen in het GE-scenario na 2010. de emissies van zeescheepvaart zijn Figuur 9 Natuur met overschrijding van kritische stikstofdepositie.
2002 Global Economy 2020 Strong Europe 2020 Global Economy 2040 Strong Europe 2040 0 20 40 60 80
100 % totale natuur Overschrijding
(mol/ha per jaar) 0 - 500 500 - 1000 Meer dan 1000
groot in omvang en stijgen sterk, maar zijn hier buiten beschouwing gelaten omdat ze buiten het NEC-protocol vallen.
de indicatieve NEC-plafonds voor Nox, So2 en PM10 voor 2020 zijn in beide scenario’s met binnenlandse reductieopties binnen bereik.
Verbetering luchtkwaliteit zet door
de laatste decennia is de luchtkwaliteit sterk verbeterd. deze verbetering van groot-schalige concentraties voor fijn stof en stikstofdioxide zet door. omdat bij sterke inter-nationale samenwerking de luchtkwaliteit meelift met het interinter-nationale klimaatbe-leid en internationaal bronbeklimaatbe-leid verder wordt aangescherpt, zet deze verbetering na 2020 in het SE-scenario door.
Dalende trend PM10-concentraties
Het grootschalige achtergrondniveau van fijn stof toont in recente jaren een sterke da-ling van zo’n 10 à 15%. omdat op veel plaatsen de concentraties net boven de EU-norm lagen en er nu net boven liggen, halveert het aantal locaties waar de norm voor fijn stof na 2010 overschreden wordt ten opzichte van eerdere prognoses. de beleidsopga-ve om de dagnorm voor fijn stof te bereiken wordt beleidsopga-vergelijkbaar met die voor stikstof-dioxide. In 2020 en 2040 resteren in het GE-scenario op beperkte schaal knelpunten. In het SE-scenario resteren in 2020 en 2040 nauwelijks knelpunten. Het vaststellen van de fijnstofconcentratie op een laag schaalniveau is met onzekerheden omgeven in het
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 200 400 600 800 mln kg Historie Global Economy Strong Europe l l l l NOx Emissie NEC-plafond Richtinggevend doel NMP4 Indicatief NEC plafond
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 mln kg l l l l SO2 NEC-plafond Richtinggevend doel NMP4 Indicatief NEC plafond
huidig beleid en de interpretatie van de kaartbeelden wordt vaak voorbijgegaan aan de onnauwkeurigheid hiervan.
Bij internationaal beleid NO2 zijn doelen op termijn haalbaar, lokaal beleid blijft
nodig
Ten opzichte van de huidige concentraties No2 is er in 2020 en 2040 in beide scena-rio’s een verbetering van de luchtkwaliteit. Bij hoge economische groei zijn er vooral in de Randstad nog plaatsen (ringwegen rond steden) waar de normen overschreden worden (figuur 11).
Bij uitvoering van de luchtkwaliteitstrategie die de Europese Commissie heeft voorge-steld, neemt het aantal knelpunten langs snelwegen en in steden sterk af in de periode tussen 2010 en 2020.
Geluidbelasting neemt toe, aantal knelpunten vermindert
de geluidbelasting neemt toe door groei van het wegverkeer, met name op rijks- en provinciale wegen. Er zijn steeds minder gebieden waar de geluidbelasting onder de
--- Grenswaarde 2010 NO2-concentratie in 2040 Jaargemiddelde < 25 µg/m3 25 - 30 30 - 35 35 - 40 > 40
Global Economy Strong Europe
voorkeurswaarde blijft, rustig wonen wordt een schaarser goed. Al vanaf 40 decibel komt geluidhinder voor, de meeste mensen die last hebben van geluid wonen niet op knelpunten waar de geluidbelasting hoger is dan 65-70 decibel. Het aantal woningen op deze knelpunten vermindert, vanwege maatregelen bij bouw en verbreding van wegen en spoorwegen en gemeentelijke en provinciale maatregelen.
1
ONtwIKKelINg eCONOMIe eN MIlIeudruK
1.1 Inleiding
Milieuverkenning signaleert toekomstige opgave voor milieubeleid en beschrijft opties
Als voorbereiding op een nationaal beleidsplan stelt het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) een Milieuverkenning op, conform de wet Milieubeheer. deze zesde Milieuver-kenning verschijnt in hetzelfde jaar als de ‘Toekomstagenda Milieu’ en kijkt vooruit tot de periode 2020-2040.
de Milieuverkenning beschrijft de mogelijke uitwerking op het milieu van toekomsti-ge maatschappelijke ontwikkelintoekomsti-gen, bij een trendmatitoekomsti-ge voortzetting van het beleid. Zo ontstaat een beeld van de resterende milieuproblemen in de toekomst. de Milieu-verkenning beschrijft de effecten van maatschappelijke ontwikkelingen op natuur en gezondheid, en relateert de toekomstige toestand van het milieu aan geldende en toekomstige milieudoelen. dit zijn de doelen uit het 4e Nationale MilieubeleidsPlan (NMP4), die zoals de Toekomstagenda Milieu aankondigt van kracht blijven. waar sinds het verschijnen van het NMP4 (2001) nieuwe Europese doelen geldig zijn of wor-den, houdt de milieuverkenning deze Europese doelen aan.
daarnaast beschrijft de Milieuverkenning effecten van mogelijk aanvullend beleid: de beleidsopties. Hierbij gaat het vooral om door beleid geïnduceerde veranderingen in technologie. daarnaast komen opties rond volume, gedrag, ruimtelijke verdeling van de milieudruk, of institutionele veranderingen aan bod. de verkenning beschrijft de effecten van beleidsopties en geeft een inschatting van de kosten. Het schaalniveau waarop milieubeleid het meest effectief milieuproblemen kan oplossen – regionaal, nationaal of Europees – komt ook aan bod.
Gebruikte scenario’s hebben sobere invulling van toekomstig nationaal milieubeleid
de in de milieuverkenning beschreven toekomstbeelden zijn ontwikkeld op basis van twee scenario’s voor demografische, economische en technologische ontwikkelingen: het zogenaamde Global Economy scenario (GE-scenario) en het Strong Europe scena-rio (SE-scenascena-rio), (zie tekstbox en paragraaf 1.2). de scenascena-rio’s verschillen ondermeer in economische en demografische groei. Beide scenario’s hebben betrekking op een wereld die sterk internationaal verweven is, en zijn voor Nederland uitgewerkt door de gezamenlijke planbureaus in de studie ‘welvaart en leefomgeving’ (wLo, CPB/RPB/ MNP in prep.). In genoemde studie zijn daarnaast twee scenario’s uitgewerkt die uit-gaan van een regionaliserende wereld. de GE- en SE-scenario’s zijn hier centraal ge-steld omdat veel milieubeleid in internationale context wordt gevoerd en deze beide scenario’s een goed beeld geven van de mogelijkheden van milieubeleid bij een ver-schillende invulling van de rol van de overheid. daarnaast geeft het GE-scenario een robuust beeld welke emissiereductie haalbaar kan zijn in de toekomst. Het GE-scenario wordt doorgaans gebruikt in allerlei (inter)nationale rapportages.
de rol van de nationale overheid is sober ingevuld, met een trendmatige voortzetting van het huidige nationale beleid. de scenario’s zijn daarmee te beschouwen als ‘be-leidsarm’ in tegenstelling tot de scenario’s in de eerder gepubliceerde duurzaamheids-verkenning (MNP, 2004). Inhoudelijk zijn zij verwant aan de daarin gepresenteerde scenario’s ‘Mondiale Markt’ en ‘Mondiale Solidariteit’.
de autonome verlaging van emissies als gevolg van zuiniger materiaalgebruik en ef-ficiencyverbetering, zoals die zich de afgelopen 10 jaar manifesteerde, wordt doorge-trokken naar de toekomst. door de sobere invulling van het te voeren nationale milieu-beleid laat de verkenning de milieu-beleidsopgave zien op het gebied van milieu en natuur; het laat zien wat de overheid in aanvulling op het huidige beleid nog zou moeten doen als ze haar doelstellingen wil realiseren
Internationaal beleid verschilt tussen scenario’s
de rol van internationaal beleid verschilt tussen de scenario’s. Zo komt er in het GE-sce-nario geen ‘post-Kyoto’ beleid voor klimaat. Het ACEA-convenant om Co2-emissies van personenauto’s te beperken wordt door zwaardere en krachtigere auto’s niet gehaald. Europese normen voor uitstoot door wegverkeer van luchtvervuilende stoffen worden na de reeds voorziene aanscherping (Euro5) niet verder aangescherpt. de bemestings-normen worden met 1% per jaar verhoogd, na 2009 blijft fosfaatnormering stabiel. In het SE-scenario maakt internationale samenwerking het mogelijk (milieu)problemen gecoördineerd aan te pakken. Het klimaatprobleem staat hoog op de internationale agenda, ook de Verenigde Staten ratificeren het Kyoto Protocol. Het ACEA-convenant om de Co2-emissies van personenauto’s te beperken wordt gehaald, en na 2020 verder aangescherpt. ook Europese normen voor uitstoot door wegverkeer van luchtvervui-lende stoffen worden verder aangescherpt. de huidige bemestingsnormen blijven ge-handhaafd, en de fosfaatnormen worden in Europees verband verder verlaagd. Een Milieuverkenning is per definitie geen voorspelling van de toekomst. Het niveau van de jaarlijkse groei van wereldhandel en bevolking, de aard en effecten van nieuwe technologie, de houding van de burger ten aanzien van milieu en natuur en de toe-komstige samenwerking in Europa liggen niet vast voor de komende decennia maar zijn onzeker. de hier gepresenteerde scenario’s en de milieugevolgen daarvan preten-deren dan ook niet het volledige palet aan mogelijke toekomsten te laten zien. wel laat het globaal de richting zien van een mogelijke maatschappelijke ontwikkeling met hoge economische groei, hoge milieudruk en een terugtredende overheid; het GE-scenario. ook laat het zien waar een iets lagere economische groei, met een grotere rol voor de overheid, toe zou kunnen leiden. In de presentatie van de resultaten wordt waar zinvol en mogelijk, in woord en beeld, aandacht geschonken aan de betekenis van onderliggende onzekerheden.
1.2 Volume ontwikkelingen
GE-scenario: stijgende welvaart, meer mensen en stijgend energiegebruik
In 2040 zijn er in het GE-scenario meer mensen, die meer produceren, meer consume-ren en die mobieler zijn dan de huidige Nederlander. Tussen 2002 en 2040 stijgt de welvaart uitgedrukt in BBP met gemiddeld 2,6% per jaar (figuur 1.1). Het geld wordt ten opzichte van de huidige situatie meer verdiend in de dienstverlenende sector, en veel minder in sectoren als landbouw en industrie. de stijging van het BBP is lager dan het gemiddelde van de EU-15 . de bevolking groeit van ruim 16 miljoen inwoners tot bijna 20 miljoen inwoners, iets harder dan het gemiddelde voor de EU-15. de groei komt vooral door (relatief hoog opgeleide) arbeidsmigranten. om aan de woningvraag te voldoen worden er bijna 3 miljoen huizen bijgebouwd. Het aantal 65-plussers ten opzichte van de potentiële beroepsbevolking verdubbelt van nu 22% tot 43% in 2040 (de Jong, Hilderink, 2004).
de transportsector blijft in het GE-scenario groeien, door groei van de nationale en de wereldeconomie. Vervoer zal meer over grote afstanden en met containers plaatsvin-den. Personenmobiliteit neemt verder toe, de groei ervan vlakt wel af. Tot 2020 wordt ongeveer 20 miljard Euro geïnvesteerd in de uitbouw van het hoofdwegennet, conform het Meerjarenprogramma Infrastructuur Transport (MIT) en de Nota Mobiliteit. In de periode 2020 tot 2040 wordt nogmaals 20 miljard geïnvesteerd. Rekeningrijden wordt niet ingevoerd. Het aandeel biobrandstoffen blijft beperkt tot ongeveer 1%. Het ener-gieverbruik groeit, vooral uit kolencentrales en decentrale warmtekrachtkoppeling. Het aandeel niet-fossiele energiedragers is in 2030 ongeveer 10%. Het zwaartepunt van de landbouwactiviteiten, met name de veeteelt en de akkerbouw, verschuift door de uitbreiding van de EU verder naar het oosten van Europa. door afschaffing van de quotaregelingen groeit de Nederlandse melkveehouderij. de intensieve veehouderij
‘Global economy’ – GE-scenario
Het scenario gaat uit van een globaliserende wereld waarin de EU zich verder naar het oosten uitbreidt. De overheid beperkt zich tot haar kernta-ken; zij voorziet in publieke goederen, beschermt eigendomsrechten, en stelt regels voor concur-rentie op markten. De materiële welvaart groeit sterk in dit scenario, en er is een hoge inzet van (milieu)technologie. De consumptie van energie is hoog, en fossiele brandstoffen blijven belangrijk. Omdat grensoverschrijdende milieuvraagstukken niet aangepakt worden, is er forse milieuvervuiling. De hoge welvaart leidt lokaal wel tot milieu-initia-tieven.
Het GE-scenario geeft een robuuste inschatting van de beleidsopgave. Allerhande (inter)nationale rapportages, zoals de Milieubalans, gebruiken doorgaans het GE-scenario.
‘Strong Europe’– SE-scenario
Ook het SE-scenario gaat uit van een globaliseren-de wereld. In het SE-scenario is meer belangstel-ling dan in GE voor een eerlijke verdebelangstel-ling van de economische groei en voor sociale en milieuvraag-stukken. In het SE-scenario is de economische groei minder hoog dan in het GE-scenario. Grens-overschrijdende milieuverontreiniging wordt in het SE-scenario wél als een groot probleem gezien, de rol van de Europese overheid en internationaal mi-lieubeleid is sterker. De wereldgemeenschap is in dit scenario in staat om op internationaal niveau tot politieke afspraken te komen om deze problemen effectief aan te pakken.
krimpt licht. de bemestingsnormen worden met 1% per jaar verhoogd. Na 2009 vindt geen verdere aanscherping van de fosfaatnormering plaats. de (glas)tuinbouw daaren-tegen groeit sterk doordat het volop van de liberalisatie van de internationale handel profiteert. Het landbouwareaal daalt ten behoeve van andere functies, ten koste van de akkerbouw. Natuur, rust en ruimte in Nederland komen in toenemende mate onder druk te staan. om te kunnen produceren worden in toenemende mate grondstoffen en halffabrikaten geïmporteerd.
SE-scenario: minder uitbundig in economische groei
Vergeleken met het GE-scenario is de economische groei in het SE-scenario met jaar-lijks 1,6 % minder uitbundig (tabel 1.1). de economische structuur verandert ook in dit scenario naar meer commerciële dienstverlening en gezondheidszorg. de landbouw en bouwsector groeien zeer bescheiden. de bevolkingsgroei – vooral door buitenland-se gezinsmigranten – is met bijna 19 miljoen inwoners in 2040 iets lager dan in GE. om aan de woningvraag te voldoen worden nog 1,7 miljoen huizen bijgebouwd.
de transportsector groeit in het SE-scenario minder sterk dan in het GE-scenario. Tot 2020 wordt ongeveer 20 miljard euro geïnvesteerd in de uitbouw van het hoofdwe-gennet, conform het MIT en de Nota Mobiliteit en tussen 2020 tot 2040 nogmaals 20 miljard. Rekeningrijden wordt niet ingevoerd. Na 2020 is het aandeel biobrandstof in
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) Nederland BBP Energiegebruik Bevolking EU-15 BBP Energiegebruik Bevolking Global Economy
Volume-ontwikkelingen Nederland en EU-15
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) Strong Europe
Figuur 1.1 Ontwikkeling bevolking, BBP en energiegebruik binnen Nederland en in Europa (CPB, MNP).
transport ongeveer 6%. Het energieverbruik groeit minder sterk dan in het GE-scena-rio. Het aandeel niet-fossiele energiedragers is in 2030 ruim 20%. Het zwaartepunt van de landbouwactiviteiten verschuift ook in dit scenario naar het oosten van Europa. de Nederlandse landbouw past zich onvoldoende aan om van vrijere landbouwmarkten en afschaffing van het melkquotum te profiteren. de melkveehouderij blijft op hetzelf-de peil, hetzelf-de tuinbouw krimpt licht. Toenemenhetzelf-de internationale concurrentie en geleihetzelf-de- geleide-lijke aanscherping van het mestbeleid leiden tot krimp van de intensieve veehouderij, die in 2040 is gehalveerd. de akkerbouw staat net als in het GE-scenario onder druk.
1.3 emissie ontwikkelingen op hoofdlijnen
GE-scenario: bij trendmatige voortzetting van milieubeleid gaan emissies weer stij-gen
de afgelopen periode daalde de uitstoot van milieuvervuilende stoffen, met uitzon-dering van broeikasgassen, bij economische groei. Milieubeleid speelde hierbij een belangrijke rol. deze absolute ontkoppeling zet in het GE-scenario door voor Nox (tot 2020) (figuur 1.2). de uitstoot van Co2, NH3, So2 en fijn stof (PM10) stijgt daarentegen met de economische groei.
de milieudruk door verzurende Nox -emissies daalt, ondanks de verkeersgroei. dit is te danken aan strengere Europese emissienormen voor voertuigen. Na 2020 stijgen de fijnstofemissies vanuit industrie en de energiesector. So2-emissies nemen toe door het grotere aandeel kolencentrales in de energievoorziening. Bij Co2 is geen sprake van reductie van de uitstoot. de lange termijn klimaatdoelen raken verder buiten bereik.
Bij sterk internationaal milieubeleid blijven emissies dalen bij economische groei
In het SE-scenario zijn de emissietrends gunstiger dan in het GE-scenario. de emissies van alle stoffen dalen, op termijn daalt zelfs de Co2-emissie bij economische groei. dit komt vooral door effectief internationaal milieubeleid vanaf 2020: Co2-emissiehandel en verdere aanscherpingen van emissie-eisen aan apparatuur, voertuigen en
vaartui-Tabel 1.1 Procentuele jaarlijkse verandering in toegevoegde waarde per bedrijfstak (Huizinga, Smid, 2004). 1980-2001 Strong Europe 2002-2040 Global Economy 2002-2040 Landbouw 3,0 0,2 1,6
Industrie excl. olie 2,1 1,3 2,0
Energie 0,1 0,3 1,5 Bouwnijverheid 0,6 0,4 2,0 Commerciële diensten 3,4 1,9 3,0 Gezondheidszorg 1,8 2,0 2,9 overheid 1,5 1,5 1,5 Totaal 2,5 1,6 2,6
gen in de EU. de ammoniakemissie in het SE-scenario neemt af, doordat de veestapel kleiner wordt, veronderstelde Europese aanscherpingen van het mestbeleid en minder gunstige marktomstandigheden voor veeteelt.
1.4 Ontwikkeling van de eco-efficiency
Verdere verbetering van eco-efficiency
ondanks stijgende emissies in het GE-scenario verbetert de eco-efficiency; processen worden schoner, waardoor het aantal verdiende euro’s per hoeveelheid uitstoot groeit. Als de structuur van de economie hetzelfde zou blijven en er niet schoner geprodu-ceerd zou worden, dan zouden zowel in het GE- als in het SE-scenario de emissies toe-nemen door de groei in consumptie, export en investeringen (de referentielijnen voor PM10 ter illustratie, in figuur 1.3). deze volumegroei is in het GE-scenario veel hoger dan in het SE-scenario. de emissieramingen liggen ruim onder deze referentielijnen. dit komt vooral door verbetering van de eco-efficiency en in mindere mate door verande-ringen in de structuur van de economie. de verbetering van de eco-efficiency is hoger in het GE-scenario, omdat daar meer concurrentie is en een beter innovatieklimaat. Figuur 1.2 Milieudruk voor verschillende thema’s tot 2040 in GE-scenario.
1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) BBP CO2 NH3 SO2 Fijn stof (PM10) NOx Global Economy Emissie-ontwikkelingen 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 400 Index (1990=100) Strong Europe
Grote verschillen tussen sectoren in het schoner produceren
de verbetering van eco-efficiency laat verschillen zien tussen sectoren. In de energie-sector neemt in beide scenario’s de milieudruk toe terwijl de toegevoegde waarde afneemt, omdat de gaswinning in Nederland in betekenis afneemt en de winning van aardgas mogelijk minder efficiënt gaat bij kleinere voorraden. de uitstoot van de ener-giesector neemt bovendien toe door een groter aandeel kolengestookte centrales. de aardolie-industrie, transportsector en Hdo en bouw laten een jaarlijkse verbetering in Co2-efficiency zien van meer dan 1% in beide scenario’s. Voor de overige sectoren (uitgezonderd de industrie), is de energie-efficiencyverbetering in het GE-scenario ho-ger dan in het SE-scenario.
Bij de raffinaderijen wordt in de periode tot 2010 overgestapt van oliestook naar gas-stook, wat een sterke daling van PM10-emissies tot gevolg heeft. ook bij de primaire staalproductie daalt de uitstoot van fijn stof na 2020 door de overgang naar een nieuw proces. Bij de landbouw stabiliseert na 2020 de veestapel terwijl de toegevoegde waar-de toeneemt. 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 Index (1990=100) Referentie Realisatie / raming Global Economy Fijnstofemissie productiesectoren Structuureffect Efficiency effect 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 0 100 200 300 Index (1990=100) Strong Europe
Figuur 1.3 Emissies van PM10 in het GE- en in het SE-scenario, verklaard door de groei van con-sumptie, export en investeringen (referentielijn), veranderingen in samenstelling van de econo-mie (structuureffect) en veranderingen in eco-efficiency, 1990-2040.
Nederland heeft op de eilandstaat Malta na de hoogste bevolkingsdichtheid van Europa, en kent evenals buurland België een sterk open economie. Door de hoge bevolkingsdichtheid en de hoge intensiteit van het wegtransport is de milieudruk in Nederland hoog in vergelijking met veel andere EU-landen. Per hoofd van de bevolking zijn emissies in Nederland gemiddeld aan de EU of hoger. De Nederlandse landbouw is intensief, en kent een hoog gebruik van kunstmest. De CO2-emissie per
hoofd van de bevolking is in Nederland hoger dan gemiddeld en dit stijgt nog steeds.
Ook de eco-efficiency van de Nederlandse indu-strie is hoog in vergelijking met andere EU-landen. De Nederlandse elektriciteitsproducenten maken in vergelijking met andere landen weinig gebruik van hernieuwbare bronnen. Warmtekrachtkoppeling wordt in Nederland wel op grote schaal toegepast. Ondanks de hoge penetratie van milieutechnologie in de Nederlandse samenleving is de milieuaan-tasting boven gemiddeld in vergelijking met andere EU-landen. De gezondheid van mensen en de na-tuur staan onder hoge druk (figuur 1.4).
Nederland heeft binnen de EU een hoge milieuaantasting maar ook een hoge eco-efficiency
Nederland België Ver. Koninkrijk Duitsland Italië Luxemburg Denemarken Portugal Frankrijk Oostenrijk Spanje Griekenland Ierland Zweden Finland 0 500 Index (EU-25=100) Dichtheid 2004 Bevolking Spanje Portugal Ierland Griekenland Ver. Koninkrijk Denemarken Frankrijk België Zweden Finland Italië Oostenrijk Luxemburg Nederland Duitsland 0 100 200 Index (EU-25=100) Per eenheid energie 2000
NOx-emissie industrie België Luxemburg Nederland Ierland Oostenrijk Denemarken Zweden Finland Duitsland Frankrijk Italië Ver. Koninkrijk Portugal Spanje Griekenland 0 500 1000 Index (EU-25=100) Openheid 2003 Economie Index (EU-25=100) Percentage bedreigde zoogdieren 2002
Effecten op mens en natuur door milieuaantasting
België Nederland Italië Duitsland Luxemburg Frankrijk Oostenrijk Griekenland Verenigd Koninkrijk Denemarken Spanje Portugal Zweden Ierland Finland 0 50 100 150 200 Index (EU-25=100) Vroegtijdige sterfte door luchtverontreiniging 2000 Spanje Portugal Verenigd Koninkrijk Ierland Frankrijk België Nederland Italië Duitsland Griekenland Zweden Denemarken Oostenrijk Finland Luxemburg 0 100 200 300
Figuur 1.4 Bevolkingsdichtheid, openheid economie, eco-efficiency en milieu-aantasting in Nederland en andere EU-lidstaten (bronnen: Eurostat en IIASA).
1.5 ruimtelijke ontwikkelingen
Uit economische en demografische ontwikkelingen volgen ruimtelijke claims. deze claims (wLo, CPB/RPB/MNP in prep.) zijn met landgebruikmodellering vertaald in ruimtelijke beelden (vergelijk voor methode Borsboom-van Beurden et al., 2005). de ruimtelijke ontwikkeling in het recente verleden (bijvoorbeeld daar bouwen waar goe-de ontsluiting op verkeerswegen is) is doorgetrokken, bij verongoe-derstelling van handha-ving van het huidige ruimtelijke ordeningsbeleid. Hierdoor zijn er restricties voor VHR- en EHS-gebieden, natuurbeschermingswetgebieden, rivierbeddingen, kustfundament en de hindercontour rond Schiphol, en wat minder harde restricties voor nationale landschappen en grondwaterbeschermingsgebieden. deze ruimtelijke beelden geven een beeld van mogelijke ruimtelijke knelpunten. In deze paragraaf wordt de ruimte-lijke ontwikkeling in het GE-scenario beschreven (figuur 1.5), die weinig verschilt met de ontwikkeling in het SE-scenario.
Meer mensen wonen in steden
In Global Economy worden tot 2040 bijna 3 miljoen woningen gebouwd als gevolg van de bevolkingsgroei en individualisering. de jaarlijkse bouwopgave is daarmee gemid-deld 85.000 woningen. Het gebied voor wonen neemt toe met 150.000 hectare. Het gebied achter de duinenrand verstedelijkt in de Randstad vrijwel volledig. Er is vooral vraag naar landelijk wonen in landschappelijk aantrekkelijke gebieden en naar het centrumstedelijke woonmilieu. Er vindt een behoorlijke uitbreiding van het woonge-bied plaats nabij en aansluitend aan de grote steden in de Randstad, maar er zijn ook een groot aantal kleine uitbreidingen nabij bestaande kleine kernen. Het ruimtebeslag door bedrijvigheid neemt aanzienlijk toe. Het ruimtegebruik van werkgebieden stijgt ongeveer 23.000 hectare ten opzichte van 2000. de voortgaande verstedelijking zal gevolgen hebben voor de openheid van het landschap. In het noorden en zuidwesten (Zeeland) van Nederland blijft verdere verstedelijking beperkt; de verschillen in verste-ning tussen gebieden in Nederland nemen toe.
Veranderend aanzien landelijk gebied
Het grondgebruik in het landelijk gebied verandert behoorlijk, en daarmee het aan-zien van de open ruimte. de akkerbouw vermindert met 200.000 hectare, mede door liberalisering van de wereldhandel en hervorming van het Europees gemeenschap-pelijk landbouwbeleid. Akkerbouw verdwijnt vooral op de marginale zandgronden, deels komt hier melkveehouderij in de plaats. Het ruimtebeslag van kapitaalsinten-sieve landbouwsectoren met een hoge toegevoegde waarde neemt toe. Zo stijgt het oppervlak aan glastuinbouw, vooral nabij de mainports Rotterdam en Schiphol. In het rivierengebied ontstaan clusters van boomkwekerijen, en neemt de traditionele fruit-teelt verder af.
Nieuwe natuur wordt vooral ontwikkeld langs uiterwaarden van de grote rivieren, waar het waterbeleid beperkingen oplegt aan uitbreiding van bebouwing en kapi-taalsintensieve landbouwsectoren. omdat na 2018 beleidsdoelstellingen voor natuur ontbreken komen er op heel veel plekken kleine natuursnippers bij. Het ruimtegebruik
door recreatie neemt toe, in landschappelijk aantrekkelijke gebieden als de Achter-hoek ontstaan clusters van verblijfs- en dagrecreatie.
Het Global Economy scenario is ook op Europees niveau voor het landelijk gebied uit-gewerkt (Klijn et al., 2005). Hierbij is een volledige liberalisatie van de wereldhandel in 2030 en een uitfasering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aangenomen. Natuurbehoud en natuurontwikkeling hebben geen prioriteit in het overheidsbeleid. In de EU25 kent de akkerbouw een zeer lage groei. de melkveehouderij stabiliseert en de intensieve veehouderij groeit. de vraag naar landbouwgrond neemt fors af, door een hogere productiviteit per hectare. de ontwikkelingen in Nederland passen in deze Europese trend.
1.6 Beleidsopgave op korte en lange termijn
Doelen niet bereikt in 2010, soms wel een paar jaar later
doelen uit het NMP4, of bestaande EU-doelen, worden in 2010 uitgaande van hoge economisch groei veelal niet gehaald (tabel 1.2, zie ook MNP 05 en MNP in prep.). Som-mige van deze doelen worden in de jaren na 2010 bij vastgesteld beleid wel gehaald; Figuur 1.5 Dominant grondgebruik bij hoge economische groei.
Grondgebruik Wonen Recreatie Werken Natuur Landbouw Glastuinbouw Infrastructuur Water 2000 2040 Global Economy
zo leiden de bemestingsnormen ertoe dat het nederlandse grondwater na 2010 gaat voldoen aan de nitraatrichtlijn, en komt het nec-plafond voor nox binnen bereik. in het Se-scenario wordt het binnenlands doel voor klimaat nagenoeg bereikt, en kan met buitenlandse aankoop van emissieruimte na 2010 aan de kyoto-verplichting voldaan worden. in het Se-scenario wordt na 2010 ook voldaan aan het nec-plafond voor am-moniak.
Indicatieve EU-doelen voor 2020 binnen bereik met internationale samenwerking en aanvullend Nederlands beleid
in 2020 zullen diverse doelen binnen de eu zijn aangescherpt. de commissie heeft hiervoor voorstellen gedaan, deze zijn indicatief omdat Parlement en raad ze nog niet behandeld hebben (zie ook hoofdstuk 2). Tabel 1.3 geeft aan of deze doelen binnen bereik zijn in 2020. de nationale emissies zijn hier berekend conform internationale af-spraken (nec-richtlijn en iPcc-systematiek), emissies door zeescheepvaart en interna-tionale luchtvaart worden niet meegerekend. deze emissies nemen een steeds groter aandeel in van de mondiale emissies
Tabel 1.2 Doelbereik NMP4 of EU doelen voor 2010.
korte termijn doel (2010) Beleidsdoel bereikt in 2010? co2 220 mton binnenlands
nox nec plafond 260 kton Pm10 luchtkwaliteitsdoelen So2 nec plafond 50 kton nH3 nec plafond 128 kton nitraat 50 mg/l in grondwater
rood: doel waarschijnlijk niet gehaald geel: kans op halen doel circa 50% groen: doel waarschijnlijk gehaald
Tabel 1.3 Doelbereik indicatieve EU-doelen in 2020.
indicatief eu- doel 2020 doelbereik doelbereik met potentieel technische opties, ge2020 indicatie van jaarlijkse kosten (mijard euro) ge 2020 Se 2020 co2 - 15 tot -30 % t.o.v. 1990 -15% nox 201 kton nH3 105 kton Pm10 29 kton So2 45 kton
rood: doel waarschijnlijk niet gehaald geel: kans op halen doel circa 50% groen: doel waarschijnlijk gehaald
ook geeft de tabel welk potentieel technologische opties binnen Nederland hebben om deze doelen dichter bij te brengen en tegen welke kosten (voor GE-scenario, 2020). dit potentieel brengt de emissiedoelen voor de meeste stoffen binnen bereik, soms tegen hoge kosten (zie ook hoofdstuk 3, 4 en 5).
Lange termijn doelen NMP4 buiten bereik
Naast de doelen voor 2010, geeft het NMP4 ook lange termijn doelen aan voor 2030. dit zijn doelen die een duurzame bescherming van de gezondheid van mens en natuur waarborgen. de beleidsopgave om deze lange termijn doelen te voldoen zijn in beide scenario’s groot (tabel 1.4). In SE zijn de emissietrends voor de lange termijn gunstiger, waardoor de resterende opgaven kleiner zijn.
Tabel 1.4 Doelbereik lange termijn doelen NMP4 voor 2030.
Lange termijn doel NMP4 (2030) Bereik l.t. doel GE 2030 SE 2030 Co2 Circa 30% reductie in 2030 t.o.v. 1990
Nox Circa 80- 90% reductie in 2030 t.o.v. 1990 PM10 Circa 85% - 95% reductie in 2030 t.o.v. 1990 So2 Circa 80-90% reductie in 2030 t.o.v. 1990 NH3 Circa 75 – 85% reductie in 2030 t.o.v. 1990 nitraat 50 mg/l in grondwater
Rood: doel waarschijnlijk niet gehaald Geel: kans op halen doel circa 50% Groen: doel waarschijnlijk gehaald
2
relatIe NederlaNd eN eurOpa
2.1 de europese beleidsopgave
Nederlandse en Europese beleidsopgaven sporen grotendeels
In het rapport ‘Het milieu in Europa – Toestand en verkenning 2005’ concludeert het Europees Milieuagentschap dat het ingezette EU-milieubeleid – mits volledig geïmple-menteerd en nageleefd – resulteert in verbetering van milieu, natuur en de gezond-heid van Europese burgers. Maar er resteert een aantal grote Europese beleidsopgaven (EEA, 2005a) die ook in Nederland erkend zijn (Toekomstagenda Milieu):
• Het in goede banen leiden van verstedelijking. Tussen 1990 en 2000 groeide het verstedelijkte gebied in Europa met 6%, vooral ten koste van de landbouw, en met gevolgen voor natuur, landschap en de waterhuishouding.
• Beperken van klimaatverandering. de opgave voor vermindering van de uitstoot van broeikasgassen is enorm: voor 2020 15–30% en voor 2050 60–80 % reductie. • Meer energiebesparing in industrie en huishoudens en een hoger aandeel
her-nieuwbare energiebronnen. Tot 2030 zal de vraag naar energie in Europa ongeveer 20% stijgen, en blijft de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen groot.
• Terugdringen van luchtverontreiniging. ondanks verbetering van de luchtkwaliteit veroorzaakt blootstelling aan hoge concentraties fijn stof en ozon nog steeds ge-zondheidsproblemen, vooral in stedelijke gebieden.
• Verminderen van uitputting van natuurlijke hulpbronnen. In zee lijden visbestan-den aan overbevissing. op land staan biodiversiteit, beschikbaarheid van vrucht-bare bodems en zoetwaterbronnen onder druk. Het gebruik van natuurlijke hulp-bronnen en energie is gemiddeld vier keer hoger in de west-Europese landen dan in de nieuwe EU-lidstaten.
Europa legt accent op betere integratie van milieuzorg
Het EU-milieubeleid vindt zijn grondslag in het verdrag van de Europese Gemeenschap (zie tekstbox) en wordt sinds 1972 vormgegeven door zes opvolgende milieuactiepro-gramma’s vergezeld van ondersteunende wettelijke en financiële instrumenten. Het 6e Milieuactieprogramma (2000 – 2012) richt zich op een aantal hardnekkige mi-lieuproblemen: natuur en biodiversiteit, gezondheid en kwaliteit van leven, en natuur-lijke hulpbronnen en afval. Het plan wil deze problemen aanpakken door verbeterde implementatie van bestaande milieuwetgeving, betere integratie van milieuzorg in andere beleidsvelden, meer samenwerking tussen consumenten, bedrijfsleven en over-heid, en betere toegang tot milieu-informatie door het publiek.
Terwijl Europees milieubeleid zich in de 70-er en 80-er jaren vooral met wettelijke voorschriften en technische maatregelen op puntbronnen richtte, gaan recente be-leidsnota’s vooral over problemen op Europese en mondiale schaal en staan diffuse bronnen centraal. In toenemende mate wordt het milieubeleid via kaderwetgeving ingevuld door procedurele afspraken met lidstaten. Europa erkent het belang van het meenemen van milieukosten (groene belastingen, marktinstrumenten, externaliseren
van kosten), maar heeft zelf weinig mogelijkheden dergelijke instrumenten in te zet-ten. dat is vooral voorbehouden aan de lidstazet-ten.
2.2 afstemming Nederlands en eu-milieubeleid
Bestaande Nederlandse doelen zijn grotendeels geharmoniseerd met die van de EU
de Europese milieuregelgeving is veelomvattend voor water- en luchtverontreiniging, klimaat, afval, milieugevaarlijke stoffen, techniekeisen aan voertuigen en installaties, en natuurbescherming. de Nederlandse beleidsdoelen op deze terreinen (2010-2012) zijn vaak gelijk aan of afgeleid van de Europese doelen. In het natuurbeleid is die afstemming tussen Nederlandse EHS-doelen en de doelen uit de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn nog gaande (MNP, 2005b).
Een aantal beleidsterreinen hebben een typisch nationaal karakter en ondervinden weinig directe invloed van EU-beleid. dit is bijvoorbeeld het geval voor bodembescher-ming, vermindering van geluidsoverlast, externe veiligheid en ruimtelijke ordening. Indirect worden deze beleidsterreinen overigens wel door Europees beleid beïnvloed, bijvoorbeeld door het landbouwbeleid, luchtkwaliteitsbeleid of bronbeleid.
EU-ontwikkeling biedt aangrijppunt voor succesvolle internationale samenwerking
de lange termijn ambities van het Nederlandse milieubeleid uit het NMP4, transities voor onder andere landbouw en energievoorziening, zijn bevestigd in de Toekomst-agenda Milieu. Het Kabinet erkent dat voor de realisatie daarvan internationale sa-menwerking noodzakelijk is. In de EU zijn een aantal ontwikkelingen gaande die van belang zijn voor de realisatie van deze Nederlandse ambities voor na 2010:
• de uitwerking van het 6e Milieuactieprogramma leidt tot nieuw of aangepast mi-lieubeleid. de Europese Commissie werkt thematische strategieën uit voor
lucht-Het verdrag van de Europese Gemeenschap noemt als doelen van het gemeenschappelijke beleid: • een hoog niveau van bescherming en
verbete-ring van de milieukwaliteit
• tot elkaar brengen van de nationale wetgeving als dat voor de werking van de gemeenschap-pelijke markt noodzakelijk is
• integratie van de milieubescherming in het brede beleid van de Gemeenschap.
Het verdrag (artikel 174 – 176) verschaft de EU wet-gevende competentie op alle onderdelen van het milieubeleid, maar deze competentie wordt gedeeld met de lidstaten. Het principe van de subsidiariteit toomt de reikwijdte van het EU-milieubeleid in; de EU neemt alleen actie als dat effectiever kan zijn dan nationale of regionale interventies. De reikwijd-te is ook beperkt omdat lidstareikwijd-ten voor aanpalende beleidsterreinen (energie, ruimtelijke ordening) een
hoge mate van soevereiniteit hebben. Daarnaast geldt proportionaliteit; maatregelen moeten niet verder gaan dan nodig om het gewenste doel te bereiken.
De verschillende principes, zoals het gelijke recht op bescherming van elke Europese burger, subsidiariteit, en de gemeenschappelijke markt, leiden niet tot een eenduidige interpretatie. Het uitgangspunt van de gemeenschappelijke markt zou leiden tot vergaande harmonisatie van bron- en emissiebeleid. Dit kan haaks staan op het principe van gelijkheid, immers voor gelijke bescherming zijn op de ene plaats verdergaande maatregelen nodig dan op een andere plaats.
Wat op EU en wat op lidstaatniveau geregeld wordt is uiteindelijk een politieke afweging waarin het Europees Verdrag maar ten dele voorziet.
kwaliteit (EC, 2005a), marien milieu (EC, 2005b), gewasbeschermingsmiddelen (EC, 2002), stedelijke leefomgeving (EC, 2004), natuurlijke hulpbronnen (EC, 2005c), af-valpreventie en -recycling (EC, 2005d) en bodembescherming (EC, 2002).
• Naast deze thematische strategieën zijn er voor verschillende onderwerpen nieuwe voorstellen of aanpassingen in voorbereiding (klimaatverandering, biodiversiteit, chemische stoffen).
• Voor bestaand EU beleid, zoals luchtverontreiniging, zijn bijstellingen van milieu-doelen voorzien. Voor de Kaderrichtlijn water en de Vogel- en Habitatrichtlijn ge-ven lidstaten deels zelf aan wat beschermingsniveaus voor water en natuur zullen zijn, die de Commissie vervolgens toetst.
Tabel 2.1 vat de belangrijkste ontwikkelingen samen en laat zien dat voor verschillende thema’s uitbreiding en aanscherping van Europese milieudoelen mogelijk is. de onze-kerheden hoe het EU-milieubeleid er na 2010 uitziet zijn groot, omdat het Europees Parlement en de Raad over veel onderwerpen nog moeten besluiten.
Tabel 2.1 Voorziene ontwikkeling in EU-milieubeleid.
thema Voorziene ontwikkeling in eu beleid na 2010 Mogelijke implicatie voor Nederlandse milieuopgave lucht-kwaliteit Toevoeging PM2,5 norm
Herziening NEC-plafonds voor 2020 (NH3, So2,
Nox, VoS)
Herziening IPPC-richtlijn, mogelijk scherpere emissie-eisen
Mogelijke introductie emissiehandelssysteem
HOOg
geluid omgevingslawaai reductieplannen voor mid-delgrote steden
Mogelijk scherpere eisen voertuigen
MatIg
Klimaat en energie
Inzet in onderhandelingen: hoge emissie- reductie industrielanden
Mogelijke uitbouw emissiehandelssysteem en scherpere emissieplafonds
Hoger aandeel duurzame energie, meer biobrandstoffen
Scherper energiebesparingdoel
HOOg
Marien milieu
Lidstaten stellen doelen voor goede milieu-toestand
Aanwijzing beschermde natuurgebieden
laag
water Uitrollen ingezet beleid kaderrichtlijn water
laag
Bodem Mogelijk gemeenschappelijke monitoring
laag
Stoffen Implementatie REACH
HOOg
Bestrijdings-middelen
Aanscherping autorisatiecriteria Geleidelijk uitbannen hoog risico stoffen Mogelijke harmonisatie toelating Meer toezicht op gebruik en distributie
laag
Natuur en biodiversi-teit
Uitrollen ingezet beleid vogel- en habita-trichtlijn
Meer zorg voor biodiversiteit, ook in wereld-handel
2.3 Nationale beleidsruimte
Lidstaten hebben beleidsruimte in de uitvoering van Europees milieubeleid
Lidstaten hebben in de uitvoering van Europees beleid ruimte voor interpretatie van de EU-wetgeving; keuzemogelijkheden voor inbedding in het nationale rechtssysteem, soms keuze voor doelen, tijdstip van doelbereik of derogatie, keuze voor beleidsinstru-menten en verdeling van bevoegdheden (IEEP, 2005). ook technische afspraken tussen de Europese commissie en lidstaten, bijvoorbeeld over meetmethoden, rapportage, en indicatoren, hebben invloed op de beleidsruimte.
Europese wetgevingsinstrumenten bieden lidstaten verschillende mate van beleids-ruimte:
• Verordeningen en richtlijnen met specifieke eisen zoals emissieplafonds geven wei-nig ruimte.
• Richtlijnen waarin procedures worden vastgelegd (IPPC-richtlijn) of richtlijnen met milieukwaliteitsdoelen zonder middelvoorschrift bieden meer beleidsruimte. • Richtlijnen waarbij lidstaten zelf doelen kunnen bepalen (Kaderrichtlijn water)
bie-den grote beleidsruimte.
EU-milieubeleid
Europese Commissie Nederlandse overheid
Omzetting in nationale wetgeving
Instrumentatie
Praktische uitvoering
Monitoring en evaluatie
• Toetsing juiste en tijdige omzetting.
• Eventueel starten ingebrekestellingprocedures.
• Bijtijds inpassen in nationaal rechtssysteem.
• Goedkeuren nationale doelen. • Invoeren beleidsinstrumenten
EU schaal.
• Integratie milieu in sectorbeleid.
• Vaststellen nationale doelen. • Kiezen en invoeren van
(mix aan) nationale beleids-instrumenten.
• Afstemming met aanpalend beleid.
• Volgen van beleidsvoortgang en ondersteunen lidstaten. • Invoeren Europese regelgeving. • Afspraken met sectoren. • Eventueel starten
ingebrekestelling procedures.
• Verdeling van bevoegdheden en middelen naar uitvoerings-organisaties en overheden. • Bijsturing indien doelen niet gehaald dreigen te worden.
• Richtlijnen voor rapportage. • Inrichting monitoring. • Verzamelen gegevens. • Ex- post evaluatie. • Voorstellen bijstelling beleid.
• Uitvoeren nationale monitoringen rapportage • Informeren Commissie. • Aantonen rederlijkerwijs
verwachten inzet. • Eventueel verzoek derogatie. • Agenderen en onderbouwen
eventuele beleidswijzigingen. •
•
Figuur 2.1 Rollen van Nederland en de Europese Commissie bij implementatie van Europees mi-lieubeleid. In de praktijk kunnen de verschillende stappen in het diagram parallel lopen.
de beleidsruimte kan worden ingeperkt door gedetailleerde aanpalende Europese wetgeving. ook het bestaande nationale beleid beïnvloedt de invulling van de beleids-ruimte die EU-wetgeving biedt.
In de uitvoering van EU-milieubeleid hebben de Europese Commissie en de lidstaat een complementaire rol (figuur 2.1). Gaandeweg de uitvoering wordt de nationale be-leidsruimte ingetoomd doordat beleidskeuzes worden gemaakt en vastgelegd.
Beleidsruimte volgt uit principes als subsidiariteit en verschillen tussen lidstaten
de nationale beleidsruimte die EU-wetgeving biedt is een gevolg van de eerder ge-noemde principes van subsidiariteit en proportionaliteit, en de verschillen in sociaal-economische en fysisch geografische omstandigheden tussen lidstaten.
Hoewel de na te streven milieukwaliteit in Europa redelijk strak (juridisch) is vastge-legd, hebben lidstaten aanzienlijk beleidsruimte in de manier waarop ze deze kwaliteit willen bereiken. overigens is de keuzevrijheid van lidstaten in geval van ecologische risico’s doorgaans groter (Kaderrichtlijn water, Vogel- en Habitatrichtlijn) dan in ge-val van gezondheidsrisico’s (Luchtkwaliteitrichtlijn). Het Europees bronbeleid dat veel meer voortkomt uit het streven naar een gemeenschappelijke markt en gelijke con-currentieverhoudingen biedt lidstaten doorgaans minder beleidsruimte (figuur 2.2). Knelpunten in de uitvoering van EU-beleid zijn niet altijd terug te voeren op de uit-gangspunten van dit beleid maar ook op de manier waarop lidstaten de beleidsruimte hebben ingevuld (zie tekstbox).
Figuur 2.2 Grootte van de nationale beleidsruimte in het EU-milieubeleid, en achterliggende drijfveren. EU bronbeleid EU-milieukwaliteitsbeleid nationale beleidsruimte groot klein drijfveer gemeenschappelijke markt
