Masterproef burgemeesterlijke
ongehoorzaamheid en het gebruik van ‘voice’
Aantal woorden: 23676
Arent Meirhaeghe
Stamnummer: 20056812
Ufuk Kokur
Stamnummer: 00705511
Promotor: Prof. Dr. Ellen Wayenberg
Commissaris: Prof. Dr. Marleen Easton
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Master in de bestuurskunde en het publiek management
I Vertrouwelijkheidsclausule
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
I declare that the content of this Master’s Dissertation may be consulted and/or reproduced, provided that the source is referenced.
Naam studenten/name students :………
II
Voorwoord
Beste lezer,
Voor u ligt het werk van maanden zoeken en vinden wat leidde tot vreugdemomenten. Maar ook van schrappen en herschrijven, wat soms ook zwaar viel. Toch hielden we vol.
En wij niet alleen. Vanzelfsprekend konden we op elkaar rekenen voor een aanmoedigend woordje of een spreekwoordelijke schop onder de kont. Maar daarnaast bracht onze omgeving ook veel geduld en begrip op. We zijn allebei studenten die het studeren combineren met een voltijdse job. En we hebben familiale verantwoordelijkheden. We leven m.a.w. niet in isolement.
Alhoewel...
Plots had COVID 19 de hele wereld in zijn greep. Daar bleven wij noch dit werk van gespaard. Thuiswerk werd de regel, wat zorgde voor extra schrijftijd. De keerzijde is dat heel wat
burgemeesters afhaakten. Nog een geluk dat we 3 burgemeesters fysiek konden interviewen voor de federale maatregelen afgekondigd werden.
Maar we gaven ons niet zomaar gewonnen.
Eenmaal duidelijk werd dat langs gaan geen optie meer was, stelden we aan de burgemeesters voor om via video conference de interviews af te nemen. Dat medium heeft namelijk alleen maar
voordelen ontdekten we gaandeweg. De afstand valt weg en het observatie-element tijdens het interview blijven behouden. Dat maakt dat enkele subtiele zaken zoals handelingen, aarzelingen enz. toch opgemerkt blijven. 3 burgemeesters konden we op die manier bevragen. Anderen die dat niet zagen zitten, stelden we voor om het schriftelijk te doen. Helaas kregen we vaak te horen dat de burgemeester in kwestie nu andere prioriteiten had.
We gingen alvast aan de slag met het materiaal dat we voorhanden hadden. Hieronder vindt u het resultaat.
Vooraleer we u onderdompelen in ons verhaal, maken we graag van de gelegenheid gebruik om enkele mensen in het bijzonder te bedanken. Vooreerst Prof. Dr. Ellen Wayenberg. Ze zette ons op weg en reikte ons enkele coördinaten aan wanneer we het spoor bijster waren. Verder zijn we de burgemeesters die wel op onze vraag ingingen zeer dankbaar. En ten slotte wensen we Geert Herregodts te bedanken voor het nalezen van het geheel.
Zo, we houden u niet langer in spanning. Veel leesplezier.
III
Inhoud
Lijst van afkortingen ... V Lijst van tabellen en figuren ... V
Inleiding ... 1
Bestuurskundige relevantie ... 2
1. Theoretisch luik ... 3
1.1. De Burgemeester ... 3
1.1.1. De taken van een burgemeester ... 6
1.1.2. De rollen van een burgemeester ... 8
1.1.3. Spanningsvelden ... 16
1.2. Ongehoorzaamheid... 17
1.2.1. Definitie (burgerlijke) ongehoorzaamheid ... 18
1.2.2. Bestuurlijke ongehoorzaamheid ... 18
1.2.3. Uiting van ongehoorzaamheid: Voice ... 19
2. Methodologie ... 24
2.1. Inleiding ... 24
2.2. Waarom kwalitatief onderzoek ... 24
2.2.1. Verkennend onderzoek ... 24
2.2.2. Verklarend kwalitatief onderzoek: multiple casestudy ... 24
2.3. Onderzoeksvragen ... 25
Spanningsveld bovenlokaal – lokaal ... 26
Bezorgdheid vanuit de lokale politieke setting ... 26
Bezorgdheid vanuit de lokale administratie ... 26
Bezorgdheid vanuit de lokale bevolking ... 26
2.4. Dataverzameling: selectiecriteria en onderzoek setting ... 27
2.4.1. Caseselectie ... 27
2.4.2. Thema asiel en migratie ... 27
2.4.3. Thema mobiliteit ... 30
2.4.4. Selectie van de respondenten ... 32
2.4.5. Ontwikkelen van de interviewleidraad ... 33
2.4.6. Vertrouwelijkheid ... 34
2.4.7. Gehanteerde methode voor de analyse ... 34
3. Analyse van de resultaten ... 37
IV
H1: Het gebrek aan inspraak vanuit de bovenlokale politieke overheid zorgt voor het gebruik
van “voice” door burgemeesters. ... 37
H2: Een gebrek aan ondersteuning vanuit de bovenlokale administratie zorgt voor het gebruik van “voice” door burgemeesters. ... 39
3.2. Bezorgdheid vanuit de lokale politieke setting ... 39
H3: Als de bovenlokale maatregel zorgt voor lokale politieke druk, zal de burgemeester “voice” gebruiken. ... 40
3.3. Bezorgdheid vanuit de lokale administratie ... 41
H4: Als de lokale administratie aangeeft dat de bovenlokale maatregel onhaalbaar is, zal de burgemeester “voice” gebruiken. ... 41
3.4. Bezorgdheid vanuit de lokale bevolking ... 42
H5: Als de bovenlokale maatregel niet strookt met de bezorgdheden van de bevolking uit de gemeente zal de burgemeester “voice” gebruiken. ... 42
4. Conclusie en aanbevelingen voor vervolgonderzoek ... 47
4.1. Conclusies ... 47
4.2. Aanbevelingen voor verder onderzoek... 52
5. Bibliografie ... 54 6. Bijlagen ... 6.1. Codeboom ... 6.2. Vragenlijst ... 6.3. Overzicht cases: ... Cases rond asiel- en migratie (Vlaanderen, 2020) (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2018) ... Cases rond mobiliteit ... 6.4. Schaal m.b.t. hoe belangrijk het signaal was ... 6.5. Overzicht van de contacten met de burgemeesters ...
V
Lijst van afkortingen
AWV: Vlaams Agentschap Wegen en Verkeer
Fedasil: Federaal Agentschap voor de Opvang van Asielzoekers DVZ: Dienst Vreemdelingenzaken
OCMW: Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn NGO: Niet-Gouvernementele Organisatie
Vzw: Vereniging zonder winstoogmerk AGB: Autonoom Gemeentebedrijf
N-VA: Nieuw Vlaamse Alliantie Sp.a: Socialistische Partij Anders
Open VLD: Open Vlaamse Liberalen en Democraten
Lijst van tabellen en figuren
Figuur 1: Verhouding in opdrachten lokale en bovenlokale overheid, zelf opgesteld
Figuur 2: De functie als burgemeester ingebed, zelf opgesteld
Figuur 3: The Elusive Optimal Mix of Exit and Voice (Hirschman, 1970)
Figuur 4: Exit, Voice, Loyalty, and Neglect Typology of Responses to Job Satisfaction (Rusbult, 1988)
1 Inleiding
“Burgemeester zijn is de mooiste job ter wereld. Je werkt voor en met mensen en de uitdaging is de belangen van de stad te verdedigen. Elke vezel in mij zal zich dag en nacht inzetten voor Gent. Het is een eer om burgemeester te zijn van de mooiste stad van Vlaanderen en ik zal zes jaar lang het beste van mezelf geven.”
(Het laatste Nieuws, 2018).
Dit citaat van kersvers Gents burgemeester De Clercq had er een kunnen zijn van eender welke burgemeester. Het vat mooi hoezeer de functie tot de verbeelding spreekt en menig politieke harten sneller doet kloppen.
Het citaat spreekt duidelijk van het verdedigen van de lokale belangen. Dit terwijl de opdracht van een burgemeester tweeledig is: lokale opdrachten en bevoegdheden en bevoegdheden in opdracht van bovenlokale overheden. Door die tweeledigheid komt het voor dat de burgemeester soms gekneld zit tussen de bovenlokale opdracht die hij dient uit te voeren en de lokale dynamieken en belangen die hij dient te verdedigen. Op dergelijke momenten kan de burgemeester uiting geven aan een vorm van ongehoorzaamheid. Dat is het onderwerp met bijhorende cases van voorliggende masterpaper.
Onze onderzoeksvraag luidt namelijk als volgt: “Waarom stellen Vlaamse burgemeesters zich ongehoorzaam op?”.
Deze vraag wordt beantwoord door naar concrete cases te kijken die zich recent voordeden. Wat meteen opvalt is dat ongehoorzaamheid vaak wetenschappelijk onderzocht is vanuit een individuele benadering zoals vb. de consument of de burger. Ook rond de positie, de taken en rollen van
burgemeesters is er heel wat onderzoek verricht. Maar onderzoek vanuit het oogpunt van bestuurlijke en burgemeesterlijke ongehoorzaamheid is veel moeilijker te vinden. Via dit werk trachten we bij te dragen aan de bestaande wetenschappelijke theorieën en proberen we het pad te effenen in dit nog verder te ontginnen terrein.
In deel 1 wordt de probleemstelling toegelicht en de onderzoeksvragen voorgesteld. Daarna wordt gezocht naar theoretische inzichten om nadien in te zoomen op de praktijk. Omdat over het onderwerp niet veel informatie beschikbaar is, gaat het om een verkennend onderzoek dat kan dienen als praktijkvoorbeeld of als basis voor verdere onderzoeken. Tot slot volgt de analyse met daaraan enkele conclusie gekoppeld. We eindigen enkele aanbevelingen.
2
Bestuurskundige relevantie
De bestuurskundige relevantie van voorliggend onderzoek ligt in het onderzochte studieobject. Bestuurskunde legt zich namelijk toe op de organisatie en de werking van openbare besturen, dit in relatie tot de omgeving. Het is een discipline die analyseert en oplossingen aanreikt voor problemen in het bestuur van de overheid en overheidsachtige organisaties (A. Hondeghem, 2017). Het openbaar bestuur is “het geheel van organisaties en activiteiten die gericht zijn op de besturing van de maatschappij (Bovens, t'Hart, Van Den Berg, & Van Twist, 2017).”
Wij focussen in dit onderzoek op de burgemeester. Deze functie zit ingebed in het lokale openbare bestuur. Dit laatste situeert zich in de sfeer van de staat op het schema van Van de Donk (Van de Donk, 2008). Doorheen het onderzoek stellen we vast dat de relatie tussen de verschillende bestuursniveaus niet altijd vlot verloopt. Wij trachten net die spanningsvelden bloot te leggen en doen aanbevelingen om deze obstakels weg te werken.
In de uitgelichte cases manifesteert de ongehoorzaamheid zich steeds in de beleidsuitvoerende fase. De burgemeester krijgt de opdracht van bovenaf om vb. x aantal vluchtelingen op te vangen. Beleidsuitvoering is een van de componenten in de beleidscyclus naast agendasetting, beleidsformulering, beleidsbepaling, beleidsevaluatie en beleidsevolutie (A. Hondeghem, 2017).
3
1. Theoretisch luik
1.1. De Burgemeester
In voorliggend onderzoek ligt zoals gezegd de focus op de burgemeester, een politiek mandaat wat ingebed zit op het lokaal niveau. In dit stuk starten we met het lokale politieke niveau te omschrijven, waarna we inzoomen op de persoon van de burgemeester.
Het lokale niveau
Steden en gemeenten in België zijn zowel autonoom als deel van de staat. Ze vervullen dus twee soorten rollen en hebben twee profielen. De algemene regel stelt dat gemeenten autonoom zijn zolang niemand hen het initiatief dat ze willen nemen, verbiedt. Dat ligt vast in artikel 41 van de Grondwet. Daarin staat dat gemeenteraden alles kunnen beslissen wat van lokaal belang is. Zodra echter in een decreet of een wet wordt bepaald dat een bepaalde taak door de Vlaamse of federale overheid wordt uitgeoefend (binnen hun bevoegdheden als gevolg van de staatshervorming), is die taak niet meer van lokaal belang en kunnen de gemeenten deze taak niet meer uitoefenen.
Daarnaast is de autonomie van lokale overheden ook relatief. Ze blijven namelijk voor al hun beslissingen onderworpen aan verschillende vormen van toezicht
(A. Hondeghem, 2017).
4
De gemeenten in België vallen binnen de Franse traditie en worden gezien als onderdeel van de staat. Zij moeten meewerken aan opdrachten in het kader van het staatsbelang. Dit wordt omschreven als medebewind en omvat alle taken die gemeenten in opdracht van de centrale overheden vervullen, zowel voor de Vlaamse als voor de federale overheid (telkens binnen de specifieke bevoegdheden van beide overheden).
De burgemeester als primus inter pares
De historisch gegroeide status van de gemeenten als onderdeel van de staat is goed merkbaar aan de positie van de burgemeester: de burgemeester is de eerste onder zijn gelijken op lokaal niveau maar vervult tezelfdertijd ook politionele opdrachten voor de federale overheid. Daarin is hij niet vrij en is hij niet alleen een lokale mandataris: hij kan die taken niet weigeren, hij moet die uitvoeren. Dat is ook de reden waarom de burgemeester wordt benoemd door de gewestelijke minister van binnenlandse aangelegenheden
(A. Hondeghem, 2017).
Het burgemeestersambt is ondertussen uitgegroeid tot het belangrijkste lokale politieke mandaat. Het college van burgemeester en schepenen speelt een meer informele rol als arena voor onderhandelingen over sectorale belangen, afstemming tussen domein en/of conflictreductie of oplossingen. De bestuursmeerderheid in de meeste gemeenten bestaat uit coalities. Het burgemeesterschap zoekt hierbij naar de balans tussen prominent individueel leiderschap en gedeeld partijgebonden bestuur. Burgemeesters zijn het gezicht en de politieke leider van de meerderheid en hun partij
(Kristof Steyvers, 2010) .
De burgemeester is het derde orgaan van de gemeente, naast gemeenteraad en college. Het zijn de verkozen gemeenteraadsleden die vanuit hun partij, alleen of in coalitie met andere partijen, de burgemeester na de verkiezingen voorstellen aan de gewestelijke minister van binnenlandse aangelegenheden die hem of haar uiteindelijk benoemt. Het is dus niet de gemeenteraad die de burgemeester voorstelt en het zijn al zeker niet de burgers die de burgemeester verkiezen
.
De burgemeester heeft vaak een stevige band met de lokale gemeenschap. Dat komt onder meer doordat burgemeesters in twee derde van de gevallen actief zijn in de gemeente waar hij of zij is geboren. Daarnaast komt het ook wel voor dat politici verhuizen om zich van een lokaal mandaat te verzekeren. Men stelt dat de helft van de burgemeesters een vader heeft die actief ofwel passief partijlid was
(Ostaaijen, 2010)
.5
De burgemeester in een netwerk.
Het burgemeesterschap is geen rol die afgezonderd staat van de rest van de samenleving. Een burgemeester beïnvloedt en wordt beïnvloed door verschillende actoren bij besluitvormingsprocessen. De invloed die externe actoren op een burgemeester hebben, kunnen een rol spelen bij het al dan niet ongehoorzaam zijn van een burgemeester. Steyvers stelt dat bij complexe beleidskwesties er nood is aan samenwerking tussen verschillende actoren in “multilevel” en cross-sectorale netwerken
(B. Denters, 2018).
Het opbouwen en onderhouden van deze netwerken is een belangrijk element in de rol van de burgemeester als leider van een gemeente. Deze netwerken kunnen intern zijn (lokale politiek en administratie) als extern (met burgers, middenveld en overheidsactoren van buitenaf namelijk bovenlokale politiek en administratie).Burgemeesters hebben almaar meer te maken met verschillende vormen van externe netwerken. Ten eerste moeten burgemeesters zich in complexe intergouvernementele machtsrelaties begeven, de beleidsvorming delen binnen ‘multilevel’ en intergouvernementele netwerken met een waaier van beleidskokers. Ten tweede opereren burgemeesters in een ‘multi actor’ omgeving waar de netwerken de traditionele vormen van burgerparticipatie (lidmaatschap partij, stemmen) hebben vervangen. Burgers zetten zich meer ad hoc in voor onderwerpen waar ze zelf belang aan hechten. Daarnaast worden er meer en meer diensten afgestaan aan verzelfstandigde agentschappen die autonoom handelen binnen een gemeente. Hierdoor heeft de burgemeester niet langer directe controle over de collectieve besluitvorming en acties in de eigen gemeente. Tegelijk moet de burgemeester onderhandelen met meerdere partners. Dit allemaal heeft implicaties voor de managementrol van burgemeesters. Het burgemeesterschap is m.a.w. geëvolueerd van een welomschreven positie in een hiërarchisch systeem naar een meer complexe en ambigue omgeving. Burgemeesters kunnen minder rekenen op hun hiërarchische positie en wettelijke bevoegdheden, maar moeten meer beroep doen op hun vaardigheden om de interacties binnen governance netwerken te beheren. Een burgemeester moet dus verschillende rollen op zich kunnen nemen afhankelijk van de actor waarmee hij te maken heeft. Deze actoren kunnen politiek of maatschappelijk zijn, zich lokaal of bovenlokaal bevinden. Later meer daarover.
6
In bovenstaande figuur schetsen we het netwerk waarin burgemeesters zich bewegen. De burgemeester zit als het ware gekneld tussen belangen van verschillende actoren lokaal en verticaal. Hij moet goed omgaan met de verschillende verwachtingspatronen die voortspruiten uit het mandaat dat hij opneemt. Het burgemeesterschap is m.a.w. een gelaagde functie met verschillende taken en rollen. Om een goed beeld te krijgen op de verschillende rollen van de burgemeester zullen we in het stuk hieronder ons verder daarop toespitsen.
1.1.1. De taken van een burgemeester
De burgemeester heeft een zeer divers ambt met verschillende taken
(Reynaert & Steyvers, 2010).
Men kan die grofweg onderscheiden in 5 groepen:
Voorzitter van het college van burgemeester en schepenen. Het college van burgemeester en schepenen vormt het bestuur van de gemeente. De schepenen worden door de gemeenteraad benoemd en vergaderen wekelijks. De burgemeester zit dat voor, kan hierbij ook zelf onderwerpen op de agenda zetten en eigen voorstellen bespreken. Het college moet verantwoording afleggen aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid en zijn handelen. Dit geldt trouwens ook voor de burgemeester, behalve voor taken waarbij de burgemeester handelt als uitvoerder van het bovenlokaal beleid(Reynaert & Steyvers, 2010).
7
Openbare orde en veiligheid.
De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en voor de veiligheid in de gemeente. Hij moet overlast en ordeverstoring proberen te voorkomen en zorgen voor een ordelijk verloop van het dagelijkse leven. Daarvoor kan hij beroep doen op de lokale politie. Hij is het hoofd van de lokale politie in ééngemeentezones, waarbij de bestuurlijke eenheid van het politiekorps samenvalt met de grenzen van een gemeente. Dit is voornamelijk zo bij steden. Bij kleinere gemeentes zijn politiezones gefusioneerd tot meergemeentezones. Bij meergemeentezones worden de bevoegdheden van het college en van de burgemeester inzake de organisatie en beheer van het lokaal politiekorps
uitgeoefend door het politiecollege. Dit betekent dat het lokaal politiekorps onder het gezag staat van de burgemeester inzake bestuurlijke politie binnen zijn gemeente, al moet de burgemeester in een meergemeentezone vanzelfsprekend rekening houden met de beslissingen van zijn collegaburgemeesters
(Lokale Politie, 2020).
Overige portefeuilles.
Naast openbare orde en veiligheid beheren burgemeesters vaak nog andere portefeuilles. Deze worden verdeeld in overleg met de schepenen. Het aantal portefeuilles dat een burgemeester beheert, is vaak ook afhankelijk van de grootte van de gemeente. In kleine gemeenten waar er alleen deeltijdse schepenen zijn, heeft de burgemeester vaak meer portefeuilles die hij beheert
(Reynaert & Steyvers, 2010).
Representatieve taken.Naast de verschillende inhoudelijke taken heeft de burgemeester ook representatieve taken. De burgemeester wordt vaak gevraagd voor het openen van bepaalde evenementen in de gemeente of voor het leggen van de eerste steen bij de start van de bouw van een nieuw pand. De burgemeester heeft ook een representatieve taak naar de buitenwereld toe. Hij is met name het gezicht van de gemeente
(Reynaert & Steyvers, 2010).
Administratieve taken
(Kristof Steyvers, 2010).
De burgemeester is tenslotte ook de eindverantwoordelijke van de lokale administratie. Zo ondertekent hij formeel de gemeentelijke stukken. De reglementen, openbare akten en officiële briefwisseling van de gemeente dragen normaal gezien de signatuur van de burgemeester. Ook is hij verantwoordelijk voor de bekendmaking van reglementen en verordeningen. Dit is een voorwaarde voor de geldingskracht. De burgemeester fungeert van rechtswege ook als ambtenaar van de burgerlijke stand. Al wordt deze functie in praktijk vaak uitgeoefend door een schepen. Sommige notariële bevoegdheden vallen eveneens onder het gezag van de burgemeester.
8
1.1.2. De rollen van een burgemeester
Zoals geschetst hierboven heeft een burgemeester een erg divers takenpakket waar verschillende rollen bij horen
(Kristof Steyvers, 2010).
Rollen verschillen van taken. Een rol die een burgemeester opneemt, gaat verder dan een formele taak. Bij een taak gaat het om de inhoud van een opdracht. Terwijl een rol een samenhangend geheel aan taken is. Het is de manier waarop een burgemeester taken uitvoert en wat voor beeld men hierbij krijgt.
In de roltheorie wordt het menselijk gedrag voorgesteld als een respons op verwachtingen die aan diverse maatschappelijke posities gebonden zijn. Een positie is een plaats die een individu inneemt in een veld van sociale relaties. Elk individu heeft verschillende posities die samen een positie-set vormen. Aan elk van die posities hangen gedragswijzen die men van dat individu verwacht. Anders gezegd sociale rollen. Een sociale rol is op haar beurt samengesteld uit verschillende rolsegmenten waardoor elke rol een groep van gedragsverwachtingen is
(Dahrendorf, 1971).
Wanneer we naar de rollen van een burgemeester kijken, kunnen we een onderscheid maken tussen de lokale en bovenlokale rollen. Maes werpt echter argumenten op om te twijfelen aan de relevantie van de strikte opdeling tussen de lokale en centrale rollen van burgemeesters. Er is de toegenomen verwevenheid tussen de verschillende bestuursniveaus die de strikte scheiding bemoeilijkt. Rond heel wat beleidsproblemen zijn gemeenten en andere bestuurlijke niveaus op elkaar aangewezen op wederzijdse samenwerking om de eigen beleidsdoelstellingen tehalen
(Maes, 1997).
De gemeenten daarentegen merken vaak op dat de interactie hoofdzakelijk gekenmerkt wordt door éénrichtingsverkeer van het bovenlokale naar het lokale niveau(M. Suykens, 1997).
1.1.2.1 lokale rollen
Steyvers onderscheidt 4 domeinen waarin de burgemeester rollen opneemt
(Karsten, Schaap, &
Verheul, 2010).
We lichten er tegelijk de rollen uit.1.1.2.1.1. Het politieke werkveld van de burgemeester:
Het politieke werkveld is onderverdeeld in het contact met het college en het contact met de gemeenteraad.
De burgemeester heeft in relatie tot het college twee rollen nl. als bestuurder en als procesbewaker. De rol als bestuurder gaat over het burgemeesterschap als onderdeel van het dagelijkse bestuur van de gemeente. Hij is de voorzitter van het college en probeert de gemeente te besturen op basis van
9
het bestuursakkoord. Daarnaast moet de burgemeester ook het overzicht houden op het proces. Dit doet hij door regelmatig te controleren of het college nog steeds op de juiste weg is om de doelstellingen die zijn opgesteld te behalen.
Bij de rollen van de burgemeester in de gemeenteraad onderscheidt men de rol van voorzitter en de rol van kwaliteitsbewaker. De burgemeester kan met het nieuwe gemeentedecreet de voorzitter van de gemeente zijn, maar dit is niet noodzakelijk het geval. Als hij de voorzitter is, is het zijn rol om de vergadering voor te zitten en de orde te handhaven. Daarnaast moet de burgemeester ook de kwaliteit van de vergadering bewaken.
De burgemeester heeft ook de rol van honest broker binnen het college en gemeenteraad. De compromissen die hier worden gemaakt, kunnen afwijken van de eigen partijlijn of van compromissen/ beslissingen die bovenlokaal worden genome
n (Karsten, Schaap, & Verheul, 2010)
1.1.2.1.2. Het maatschappelijke werkveld van de burgemeester:
Een burgemeester heeft een representatieve opdracht. Dit is een rol waarin de burgemeester zichtbaar is voor burgers. De rol die een burgemeester hierin aanneemt is die van de lintenknipper. De burgemeester opent evenementen en is aanwezig op belangrijke gelegenheden. Vaak is deze aanwezigheid symbolisch en dus informeel.
Daarnaast heeft de burgemeester ook de rol van burgervader. Het is een persoon waar burgers met problemen naar toe kunnen en die als het ware over de gehele gemeenschap uitkijkt. De burgemeester gaat op bezoek bij verschillende groepen in de samenleving (van zijn gemeente) en ontvangt veelal individuen tijdens een spreekuur. De belangen van verschillende groepen in de samenleving kunnen verschillen van elkaar. Verschillende groepen hebben verschillende noden en verwachtingen. De burgemeester heeft de opdracht om deze, soms tegenstrijdige, belangen te verzoenen met elkaar. Dit is geen evidente opdracht
(Karsten, Schaap, & Verheul, 2010).
1.1.2.1.3. Het veiligheidswerkveld van de burgemeester:
Openbare orde en veiligheid is een exclusieve opdracht van de burgemeester in de gemeente. De burgemeester heeft hierin de taak van ordehandhaver. Hij heeft de beslissingsbevoegdheid om bepaalde evenementen af te gelasten of juist plaats te laten vinden. Hierbij moet de burgemeester de juiste balans zien te vinden. Wanneer hij te vaak dingen afgelast zorgt dit voor een negatief imago. Maar wanneer een evenement wel doorgang vindt en het uit de hand loopt ligt de verantwoordelijkheid ook bij de burgemeester
(Karsten, Schaap, & Verheul, 2010).
10
1.1.2.1.4. De burgemeester met als rol rampcoördinator:
Dit is de rol waar burgers de burgemeester als crisismanager zien optreden in een crisissituatie. Hij is voor de pers het eerste aanspreekpunt bij zo’n crisis, maar moet tegelijk zorgen dat de crisis zo goed mogelijk wordt afgehandeld en dat burgers hem ook zien in de rol van burgervader. De burgemeester krijgt veel prestige als hij dergelijke crisissen goed afhandelt. Omgekeerd kan hij veel kritiek krijgen wanneer de hij dit niet goed coördineert
(Karsten, Schaap, & Verheul, 2010).
Ook Ackaert komt tot een omschrijving van een globaal rolpatroon van een burgemeester. Dat doet hij vanuit een interdisciplinaire benadering (publiekrechtelijke, bestuurskundige en politicologische inzichten). Tegelijk brengt hij daarin een volgorde van belangrijkheid aan
(Ackaert, 2006).
De burgemeester als politiek bestuurder. Dit splitst hij op in 3 elementen:
o leider van het college: het draait hier om het laten functioneren van het college; o bewaker van de politieke meerderheid: het zoeken naar consensus binnen het
college;
o voorzitter van het college en gemeenteraad.
Deze rol komt sterk overeen met de rol die de burgemeester opneemt in het eerste domein dat Steyvers omschrijft, namelijk het politieke werkveld. Ackaert stelt echter dat in grote steden de aandacht van de burgemeester enigszins verschuift naar het maken van beleid en het aansturen van het college.
De burgemeester als hoofd van de politie. Hier is hij het hoofd van de lokale politie in de uitoefening van haar opdrachten van bestuurlijke politie en hij is verantwoordelijk voor de uitvoering van bovenlokale beslissingen.
Dit leunt nauw aan bij het veiligheidswerkveld en de rol als ordehandhaver van Steyvers.
De burgemeester en de administratie: de burgemeester staat aan het hoofd van de administratie. Dit kan afgeleid worden uit de centrale positie van de burgemeester in het college.
De 2 bovenvermelde rollen komen voort uit de juridisch-institutionele context en komen niet naar voren in de omschrijving van Steyvers.
11
Burgemeester tegenover de inwoners
o Vertrouwenspersoon naar de inwoners.
Hieronder stelt Ackaert dat een burgemeester zich ziet als een burgervader. Hij is begaan met de individuele zorgen van de kiezer, zonder dat dit voor een algemene beleidsaanpak zorgt. Burgemeesters trekken ongeveer een kwart van hun tijd uit voor individuele contacten met burgers, maar de georganiseerde contacten met burgers (bv. via inspraak) zijn daartegen miniem. Vanuit de eigen taakopvatting van burgemeesters kunnen we stellen dat burgemeesters sterk betrokken zijn op het plaatselijke leven. Hun kiezers verwachten van hen vaak een stevige
aanwezigheidspolitiek en een grote bereikbaarheid. Men stelt dat deze “vrije toegang”, gecombineerd met het plaatselijke mandaat, van de burgemeester de “eerste lijn” maakt in het politieke dienstbetoon. Hun dienstbetoon betreft in eerste instantie lokale problemen maar ook aangelegenheden die de werking van het gemeentelijk bestuursapparaat overstijgen.
o Promotor van inspraak.
Het is vaak de burgemeester die zoekt naar het uitbouwen van nieuwe
inspraakkanalen binnen de gemeente. Zo viel vb. de dienst Beleidsparticipatie van de stad Gent in de vorige legislatuur rechtstreeks onder burgemeester Termont
(Stad Gent, 2015)
. Deze dienst werkt rond de betrokkenheid van de burgers in de stad en wil hen een stem geven (Stad Gent, 2013). Burgemeester Termont was ook diegene die het idee van een burgerbudget lanceerde in 2016(Stad Gent, 2016).
o Diplomaat: Als diplomaat is het de rol van een burgemeester om tegenstellingen ineen gemeenschap te overbruggen.
De rol van vertrouwenspersoon en diplomaat overlapt met de rol van lintenknipper en burgervader van Steyvers. De rol van promotor van inspraak wordt echter niet benoemd door Steyvers. Daarmee vult Ackaert het werk van Steyvers aan.
Rol van beleidsmaker:
Hier gaat het om verschillende horizontale actoren die invloed uitoefenen op het functioneren van het lokaal bestuur. Met horizontale actoren wordt bedoeld lokale en streekgebonden actoren uit de bestuurlijke sfeer alsook uitvoeringsagentschappen en beleidsnetwerken (Ackaert, 2006). Gemeentebesturen delen de verantwoordelijkheid over de beleidsontwikkeling met gespecialiseerde instellingen. Deze kunnen hun oorsprong vinden in de administratie. Dan gaat het om verzelfstandiging, decentralisatie of proliferatie
12
van diensten, vb. vzw’s, agb’s,… Verder gaat het om het opzetten van bestuursvormen tussen gemeenten onderling om grote beleidsproblemen te kunnen aanpakken zoals vb. intercommunales. En ten slotte geraken gemeenten ook zelf betrokken in beleidsnetwerken die vorm geven aan beleidsuitvoering op verschillende beleidsdomeinen zoals welzijn, ruimtelijke ordening,... (Ackaert, 2006).
Rol van partijmilitant:
Burgemeesters hebben als lid van hun politieke partij een engagement en een
verantwoordelijkheid op te nemen ten aanzien van die partij (Ackaert, 2006). Gezien dat lidmaatschap verwacht de politieke partij dat de burgemeester zorgt voor de vooruitgang van de partij. Door het gevoerde beleid kan die er mee voor zorgen dat de populariteit van de burgemeester de partij ten goede komt.
1.1.2.2. Bovenlokale rollen
Naast de lokale heeft een burgemeester ook bovenlokale rollen op te nemen. Deze duale rol van het ambt is, zoals eerder uitgebreid omschreven, geworteld in de historische tradities van het lokaal bestuur in België(J. Rodenbach, 2013)
.
In termen van centraal-lokale relaties wordt België vaak in de Zuid-Europese groep ingedeeld. Deze groep wordt gekenmerkt door een betrekkelijk beperkte functielast en door autonomie voor lokale besturen.Steyvers stelt dat de rol van de burgemeester als vertegenwoordiger van de centrale overheid aan belang heeft ingeboet ten voordele van zijn lokale functies, maar dat er nog sporen van beide in het huidige burgemeesterschap aanwezig zijn
(Kristof Steyvers, 2010).
De burgemeester fungeert als verbindingsfiguur voor de verschillende bestuurslagen waarmee het lokale niveau verweven is en is het formele politieke gezicht.
Daarnaast is hij de eindverantwoordelijke voor de uitvoering van wetten en decreten en daarmee verwante bepalingen, of anders gezegd bovenlokale ambtenaar, die op verschillende overheidsniveaus worden vastgesteld en betrekking hebben op het lokaal bestuur.
Tenslotte heeft de burgemeester nog enkele specifieke (fragmentarische) taken. Een voorbeeld hiervan is terug te vinden in de bevoegdheid van een burgemeester op vlak van de vestigingswet.
Burgemeesters identificeren zich in termen van taak en rolopvatting met het gemeentelijk beleid en bestuur. Ze ontwikkelen een visie voor hun gemeente en moedigen nieuwe projecten aan waarvoor ze actief lobbyen in context van de Belgische centraal- lokale verhoudingen. Dit doen ze vaak door het
13
bekleden van meerdere verkozen mandaten (cumulatie). Hiervoor gebruiken burgemeesters ook regelmatig hun nationaal partijpolitieke netwerk.
Ook Ackaert beschrijft een rol waarbij de bovenlokale dimensie aan bod komt.
Rol van lobbyist: de verticale dimensie (hogere overheden). Hoewel de burgemeester een ambtelijke schakel is tussen het lokale en het centrale bestuursniveau, is het niet ondenkbaar binnen de Belgische politieke traditie van o.a. cumul dat deze contacten het zuiver ambtelijke overstijgen(Tarrow, 1977).
Dit neemt de vorm aan van lobbywerk dat rechtstreeks kan verlopen tussen de burgemeester en de vertegenwoordigers van het centrale bestuur of via andere wegen zoals parlementaire bemiddeling. Of uiteraard een combinatie van beide(Abney, 1980).
1.1.2.3. Sleutelrollen van Burgemeesters
Naast het onderscheid tussen lokale en bovenlokale rollen, benoemen Leach en Wilson 3 sleutelrollen gelinkt aan burgemeesterlijk leiderschap
(S. Leach, 2000).
Ten eerste stellen ze de agenda op voor het ontwikkelen van strategische en beleidsmatige richting. Met de opkomst van governance verschuiven ook de aard en de prioriteiten van kerntaken. De groeiende complexiteit en de versnippering van lokale besluitvorming vereisen meer en specifieke vormen van leiderschap dat zich concentreert op agendasetting en netwerkbemiddeling en een geringere focus op beleidsuitvoering. Zo heeft men de neiging creatief en innovatief te zijn bij het oplossen van problemen en in het ondernemen van collectieve actie. Men probeert tevens een collectieve identiteit te creëren rond lokale zaken. Zo creëren ze een visie, zijnde een innovatieve manier van probleemoplossend werken waarop anderen kunnen aansluiten om zo relevante stakeholders te mobiliseren en te laten samenwerken
(S. Leach, 2000). D
it stuk sluit aan bij de omschrijving van beleidsmaker van Ackaert , van procesbewaker uit het politieke werkveld van Steyvers en van verbindingsfiguur.Ten tweede houden ze zich bezig met het opbouwen en onderhouden van netwerken zowel intern (cohesie) als extern (representatie).
14
burgemeesters. Dat voegt een externe dimensie toe aan de evenwichtsoefening die zij moeten maken, namelijk naast het nastreven van cohesie binnen hun meerderheid. Ze opereren niet alleen in verticale relaties, lokaal-bovenlokaal, maar ook in veel bredere fluïde netwerken. Wat op zich een impact heeft op het besluitvormingsproces. Dit is een breed concept dat heel wat eerder beschreven rollen dekt. Denk daarbij aan de burgemeester als voorzitter, beleidsmaker, diplomaat,
lintenknipper, vertrouwenspersoon en burgervader maar ook als lobbyist en verbindingsfiguur
(S.
Leach, 2000).
En ten derde voeren ze beleid uit. Dit sluit nauw aan op de lokale opdrachten op vlak van veiligheid en het uitvoeren van bovenlokale opdrachten.
Deze 3 sleutelrollen kunnen gezien worden als grote noemers waaronder de rollen omschreven door Steyvers en Ackaert kunnen geplaatst worden. Steyvers en Ackaert gaan meer in detail qua
omschrijving van de rollen. Dat is ook de reden waarom hier gekozen wordt om verder te gaan met de rolomschrijvingen van Steyvers en Ackaert.
Uit bovenstaande oefening komen we tot een opsomming van heel wat rollen met overlap. Vanuit de rolomschrijvingen van de verschillende auteurs bouwden we zelf een tabel op waarbij de rollen worden verbonden aan de relatie tot het stadhuis, de administratie en de burger enerzijds en de verhouding lokaal en bovenlokaal anderzijds:
Stadhuis Administratie Burgers
Lokaal Bestuurder Beleidsmaker Kwaliteitsbewaker Crisismanager Agendasetter Honest broker Partijmilitant
Hoofd van lokale administratie
Hoofd van de lokale politie/ordehandhaver Crisismanager Lintenknipper Burgervader Promotor van Inspraak Diplomaat Bovenlokaal Lobbyist Formeel politiek gezicht Verbindingsfiguur Eindverantwoordelijke uitvoering wetten en decreten (bovenlokale ambtenaar)
15
In het stuk hieronder gaan we dieper in op de rollen die in de tabel geclusterd zijn en deze koppelen we aan de werkvelden waar een burgemeester actief in is.
De lokale politieke rollen van de burgemeester omvatten de rol als bestuurder en als beleidsmaker. Zoals hierboven vermeld is de burgemeester dé politieke leider in zijn gemeente. In deze hoedanigheid is het zijn rol om de strategische en beleidsmatige koers te bepalen in zijn gemeente. Naast het politieke leiderschap jegens zijn coalitie is de burgemeester (meestal) ook het politieke boegbeeld van zijn partij in de gemeente. De burgemeester wil dus als agendasetter de lokale politieke agenda bepalen en verder vormgeven. Ook wil hij als honest broker de maatschappelijke tegenstellingen binnen zijn coalitie en in de gemeenschap te overbruggen.
De burgemeester heeft als partijmilitant een verantwoordelijkheid op te nemen ten aanzien van de eigen partij. In zijn verticale relatie is de burgemeester een partijmilitant die partijstandpunten verdedigt. Anderzijds is hij een lobbyist die impact wil hebben op de bovenlokale beleidsmaatregelen o.a. via de eigen partijkanalen. Zijn politieke partij verwacht dat de burgemeester zorgt voor vooruitgang van de partij.
Deze cluster van bevoegdheden valt binnen het politieke werkveld van de burgemeester.
De burgemeester is de eindverantwoordelijke van de lokale administratie én van de lokale politie. De politie is dus verantwoordelijk voor de uitvoering en handhaving van maatregelen die in de gemeente worden doorgevoerd. De eindverantwoordelijkheid over de lokale politie en de handhaving van de regels valt binnen het veiligheidswerkveld van de burgemeester.
Naast de lokale administratie treedt de burgemeester in interactie met de bovenlokale administratie. De rol die een burgemeester heeft tegenover de bovenlokale administratie verschilt sterk van zijn rol tegenover de lokale administratie. Lokaal zet hij als hoofd van de administratie de grote lijnen uit samen met het schepencollege, terwijl hij ten opzichte van de bovenlokale administratie vooral uitvoerder is. De opdrachten die de burgemeester vervult in samenwerking met de bovenlokale administratie kunnen worden gekoppeld aan de derde sleutelrol die een burgemeester heeft nl. het uitvoeren van beleid.
Deze cluster valt te kaderen binnen het administratieve werkveld van de burgemeester.
De lokale rollen die een burgemeester op zich neemt naar de burgers toe zijn zeer divers. De burgemeester is het gezicht van de gemeente en van het bestuur. De burgemeester heeft verschillende representatieve taken naar de buitenwereld toe. Deze rol is vaak ook symbolisch van aard. De burgemeester tracht als lokaal bestuurder zo dicht mogelijk bij de bevolking te staan en dat
16
op een informele wijze zoals vb. het openen van een buurtfeest. Dit is de rol van de burgemeester als burgervader. Hij is een persoon waar burgers met problemen naar toe kunnen en die als het ware over de gehele gemeenschap uitkijkt. De burgemeester heeft bij deze rol de opdracht om de soms tegenstrijdige belangen van de verschillende groepen met elkaar te verzoenen. Hij is een promotor van inspraak en ontwikkelt nieuwe inspraakkanalen om de verschillende groepen in de gemeente met elkaar in dialoog te brengen. Hierbij fungeert de ‘bruggemeester’ als diplomaat die de tegenstellingen binnen een gemeenschap tracht te overbruggen.
Deze laatste cluster sluit aan bij het maatschappelijk werkveld van de burgemeester.
Kortom, de burgemeester is dus het gezicht van de gemeente. Maar zoals uit de diverse rollen blijkt, heeft de burgemeester verschillende gezichten. Afhankelijk van de rol wordt er anders gekeken naar de burgemeester. Sommige van deze rollen zijn lastig te verenigen. De keuzes die een burgemeester moet maken, zijn vaak erg complex. Dit kan zorgen voor spanningen in de rollen die de burgemeester moet opnemen en daardoor zou er zich eventueel ongehoorzaamheid kunnen manifesteren.
1.1.3. Spanningsvelden
Als deze rollen leiden tot onderling conflicterende situaties, zal een burgemeester zich volgens dit onderzoek ongehoorzaam opstellen. Daarom zullen de rollen van een burgemeester worden getoetst
via de hypothesen en de daaruit voortvloeiende vragenlijst die gebruikt werd bij de interviews. Hierbij
wordt gebruik gemaakt van de theoretische omschrijving van ‘een probleem’. Het is namelijk zo dat de burgemeester zich ongehoorzaam zal opstellen als hij iets als een probleem ervaart.
Maar wat is een probleem...
Een probleem wordt omschreven als een discrepantie tussen een maatstaf (norm, wens, beginsel, ideaal…) en een voorstelling van bestaande of verwachte situatie (Ackerman & de Vries , 2008). Er is enkel sprake van een probleem wanneer men de discrepantie als negatief beschouwt. Bovendien moet de vergelijking tussen de maatstaf en de voorstelling van een bestaande of verwachte situatie zinvol en belangrijk zijn (Hoppe, Jeliazkova, van de Graaf, & Grin, 1998).
Potentiële spanningsvelden
Spanningsvelden kunnen zich zowel horizontaal (tussen actoren op het lokale niveau) als verticaal (tussen lokale en bovenlokale actoren) afspelen. Vanuit deze studie hebben we oog voor zowel horizontale als verticale spanningsvelden. Daarbij is het logisch dat dit spanningsveld zich afspeelt tussen de lokale dynamiek en de rol van de burgemeester als vertegenwoordiger van de centrale overheid. Hieronder worden potentiële spanningsvelden beschreven.
17 Stadhuis
- Tussen het bestuursakkoord/ lokale beleidsbeslissingen en als eindverantwoordelijke uitvoerder van wetten en decreten;
- Tussen agendasetter en eindverantwoordelijke uitvoerder van wetten en decreten; - Tussen beleidsmaker en verbindingsfiguur;
- Tussen partijmilitant en uitvoerder van wetten en decreten;
- Tussen lobbyist en eindverantwoordelijke uitvoerder van wetten en decreten.
Administratie
- Tussen hoofd van de lokale administratie en eindverantwoordelijke uitvoering van wetten en decreten;
- Tussen hoofd van de lokale politie en eindverantwoordelijke uitvoering van wetten en decreten.
Burgers
- Tussen burgervader en eindverantwoordelijke uitvoering van wetten en decreten; - Promotor van inspraak en eindverantwoordelijke uitvoering van wetten en decreten.
Tot nog toe beschreven we de rollen van de burgemeester en eventuele conflicterende situaties die zich op basis daarvan kunnen voordoen. Binnen de vraagstelling staat echter het concept van ongehoorzaamheid centraal. Dit wordt verder uitgediept in het volgende deel.
1.2. Ongehoorzaamheid
Om burgemeesterlijke ongehoorzaamheid goed te vatten, is het belangrijk om te weten wat ongehoorzaamheid inhoudt. In dit stuk zal het concept ongehoorzaamheid worden ontbloot. Doordat er weinig literatuur te vinden is over burgemeesterlijke ongehoorzaamheid, focussen we op wat ongehoorzaamheid inhoudt. Vervolgens kijken we naar bestuurlijke ongehoorzaamheid en ‘state civil disobedience’. Tenslotte diepen we de uiting van ongehoorzaamheid uit aan de hand van het model van Hirschman, om dan uiteindelijk een keuze te maken in definitie die gehanteerd wordt binnen dit onderzoek.
18
1.2.1. Definitie (burgerlijke) ongehoorzaamheid
Laten we starten met te kijken wat het concept van ongehoorzaamheid inhoudt. Ongehoorzaam wordt in de Vandale gedefinieerd als “niet bereid zijn om bevelen op te volgen”
(Vandale, sd).
Dit is de betekenis die er het dagelijks leven aan gegeven wordt. Dit gebruiken we als basis om uiteindelijk te komen tot een omschrijving van burgemeesterlijke ongehoorzaamheid.In ons onderzoek gaat het echter niet om ongehoorzaamheid in eender welke context, maar situeert dit zich binnen een publiek kader. Daarom bekijken we in deze stap het concept burgerlijke ongehoorzaamheid. Een auteur die vaak terugkeert als het gaat om burgerlijke ongehoorzaamheid is Rawls. Hij definieert het als ”een publieke niet gewelddadige, maar toch politieke daad, om het overheidsbeleid te veranderen”
(Rawls, 1999).
Volgens hem is burgerlijke ongehoorzaamheid dus een politieke daad die zich niet enkel focust op de meerderheid die de politieke macht in handen heeft, maar het wordt gestuurd door het politieke principe van rechtvaardigheid. Het is geweldloos omdat het een uiting van ongehoorzaamheid naar de wet inhoudt, maar dat nog binnen de (buiten) grenzen van de wet vallen. De burgers overtreden hierbij de wet, maar zijn bereid om de wettelijke consequenties ervan te aanvaarden (Zawiyah & Agus Yusoff, 2017).
Diezelfde elementen vinden we terug in de definitie van Quigley & Bahmueller. Zij benadrukken wel het feit dat men zich beroept op een hoger principe of wet. Men overtreedt dus een wet die men als onrechtvaardig ervaart en de burger gelooft dat hij/zij daarmee het algemeen belang dient(Zawiyah & Agus Yusoff, 2017)
.
Beide definities bevatten nog steeds de kern van de definitie van ongehoorzaamheid maar kaderen het ruimer in een publiek kader.
1.2.2. Bestuurlijke ongehoorzaamheid
Maar tussen burgerlijke ongehoorzaamheid en burgemeesterlijke/ bestuurlijke ongehoorzaamheid is er een groot verschil. Burgerlijke ongehoorzaamheid komt tot stand door ‘grassroot activisten’ en sociale bewegingen die zich met hun illegale handelingen richten tegen overheden wiens beleid ze willen veranderen. Bij bestuurlijke, en bij uitbreiding burgemeesterlijke ongehoorzaamheid, komt de oproep tot ongehoorzaamheid door een geleding van binnen de overheid zelf. De politieke logica hier is dat het aanneembaar is dat controversieel beleid en richtlijnen eerst en vooral de overheden binden en dus niet de burgers. Bestuurlijke ongehoorzaamheid kan een effectief mechanisme zijn om de ‘business as usual’ te verstoren en hierdoor mogelijke politieke alternatieven onder de aandacht van de publieke opinie brengen (Scheuerman, 2018). Ondanks deze verschillen zien we toch wel grote
19
gelijkenissen met de elementen die centraal staan bij burgerlijke ongehoorzaamheid. Zo is er ook sprake van het bewust niet toepassen van de wet of het decreet en is er geen sprake van het gebruik van geweld. Men kent de potentiële consequenties en gezien men doorzet kan gesteld worden dat men bereid is deze te dragen. Over het gestuurd worden door het gevoel van rechtvaardigheid kunnen vragen gesteld worden. Er kunnen namelijk meerdere zaken meespelen zoals politieke profilering, financiële gevolgen van beslissingen enz. We durven dus te stellen dat de definitie van burgerlijke ongehoorzaamheid in grote mate van toepassing is op bestuurlijke/burgemeesterlijke ongehoorzaamheid.
1.2.3. Uiting van ongehoorzaamheid: voice
Een model dat gebruikt wordt om ongehoorzaamheid te concretiseren is het EVLN-model van Hirschman
(Hirschman, 1970).
In dit stuk zullen we deze theorie verder toelichten en vervolgens dit toepasbaar maken op onze studie.Het EVLN-model
Hirschman bekeek de uiting van ongenoegen tegenover beleid vanuit 2 invalshoeken, een economisch en een politiek perspectief. In het economisch mechanisme ziet men de “exit” strategie en in het politieke mechanisme de “voice” strategie. Daarnaast speelt de “loyalty” van een individu een rol in de keuze tussen de twee. Deze concepten vormden de basis voor Hirschman zijn theorie.
Exit
Binnen de “exit” maakt de actor een keuze tussen twee mogelijkheden: blijven of weggaan. Hirschman ziet deze keuze als een rationele keuze, waardoor het binnen het economisch perspectief past. Zo kan een consument kiezen om een product al dan niet te kopen. Maar Hirschman beseft dat de optie tot “exit” er niet altijd is. Zo kan men zich moeilijk onttrekken aan publieke goederen. Als men vb. ontevreden bent over de werking van een bepaalde overheidsdienst, heeft men niet altijd een alternatieve keuze voorhanden. Een monopolie van een bepaalde dienst of product zorgt voor een beperkte mogelijkheid tot “exit” wat Hirschman omschrijft als ‘locked in’. Volgens hem is het in sommige gevallen zonder fysieke “exit” ook mogelijk om zich af te scheiden van de publieke goederen. Deze keuze wordt echter nooit gemaakt omdat het verlaten van de publieke sfeer, of niet meer van ‘public goods’ gebruik kunnen maken, een zwaarwegender belang is dan de ontevredenheid. De keuze van “exit” is dus een binaire keuze tussen ‘wel’ of ‘niet’ maar de mogelijkheid tot “exit” is niet altijd in gelijke mate aanwezig.
20 Voice
Hirschman definieert “voice” als “een poging voor het veranderen in plaats van te ontsnappen aan een onaangename toestand. Dit kan door individueel of collectief verzoek naar het bestuur of door verschillende types van protest zoals het mobiliseren van de publieke opinie. Hiermee beargumenteert hij dat “voice” niet simpelweg de politieke beïnvloeding is, maar elke vorm van meningsuiting die een actor kan gebruiken.
Het concept “voice” biedt meer mogelijkheden dan “exit” en kan zowel passief als actief worden gebruikt. Tevens verschilt de relatie tussen “voice” en “exit” per soort organisatie en mogelijkheden van die organisatie tot “voice” en “exit”. Hirschman stelt dat er bij veel mogelijkheden voor een “exit” er vaak beperkte mogelijkheid is tot “voice”. Hirschman haalt ook aan dat de behoefte aan “voice” groter wordt naarmate de “exit” opties kleiner worden (Hirschman, 1970). Hij verdeelt de verschillende mogelijke organisatievormen in de onderstaande tabel naar mate leden (hiermee worden burgers, werknemers, consumenten, etc. bedoeld) gebruik kunnen maken van “exit” of “voice”.
21
Uit de tabel leiden we af dat Hirschman de staat ziet als een organisatie die ongevoelig is voor “exit” maar wel reageert op “voice”. Volgens hem kunnen burgers van een staat gebruik maken van ”voice“ door vb. te stemmen, te protesteren of via een ombudsman. Belangrijk hierbij is dat er ruimte wordt gelaten aan de bestuurders om naar deze ”voice“ te luisteren en hier invulling aan de geven.
Wij ondernemen een poging om de burgemeester op dit schema te plaatsen. Uit de media komt duidelijk naar voren dat de burgemeesters gebruik maken van “voice”. Maar kunnen ze zich ook wenden tot “exit”?
“Voice” yes/”exit” yes
In eerste instantie benaderen we de burgemeester als een individu die op zich staat. In dat geval kan die ervoor kiezen om het ambt neer te leggen. Dan beroept die zich op “exit”.
“Voice” yes/”exit” no
In tweede instantie bekijken we de burgemeester als een onderdeel van een groter (politiek) geheel. Hij zit namelijk tegelijk ingebed in een systeem met bepaalde evenwichten die ook een rol spelen. Denk maar aan de bovenlokale partij waar die deel van uit maakt of aan de lokale machtsevenwichten in de meerderheid. Die factoren maken de kans dat een burgemeester voor “exit” kan kiezen kleiner. Het hangt met andere woorden af vanuit welke invalshoek er gekeken wordt.
In de theorie wordt de impact van het gebruik van individuele “exit” als iets indirects gezien en zal het niet meteen gevolgen hebben. Men stelt dat men pas gedwongen wordt tot actie als dit massaal gebeurt. Dan moet men op zoek naar een alternatief wat tijd en energie kost (A. Hondeghem, 2017). Dat klopt in veel gevallen, al moeten we in het geval van de burgemeester wel de nodige nuance aanbrengen. Door de positie van een burgemeester kan dit wel een sterk signaal zijn dat rechtstreekse impact kan hebben. Zo zal men een nieuwe burgemeester moeten aanduiden. Dat is een gevoelige evenwichtsoefening. Of misschien trekt die burgemeester zich politiek helemaal terug wat een impact kan hebben op de machtsverhoudingen in de gemeenteraad.
Verschillende auteurs gingen verder aan de slag met uitingen van “voice”. Wij lichten er één uit. Thompson geeft vier verschillende mogelijkheden van wat een ambtenaar, of in ons geval een burgemeester, kan doen indien deze morele bezwaren heeft tegen het besluit van de bewindsvoerder
(Thompson, 1985):
Ten eerste kan een ambtenaar formeel bezwaar aantekenen binnen de organisatie en het beleid toch uitvoeren.
22
Ten tweede kan hij buiten de organisatie protest aantekenen tegen het besluit en tegelijk het werk wel naar behoeven uitvoeren.
Ten derde kan hij het beleid of besluit openlijk dwarsbomen door het bijvoorbeeld te saboteren.
Ten slotte kan hij het beleid verborgen dwarsbomen door bijvoorbeeld informatie te lekken aan de media.
“Voice” is dus het politieke mechanisme van onvrede wat door actoren kan worden ingezet. Binnen ”voice“ kan er een onderscheid worden gemaakt naar gelang de hiërarchische verhouding tot de persoon waartoe het is gericht. O’Donnel
(O'Donnell, 1986)
maakt onderscheid tussen ”voice” met iemand of met een organisatie die hiërarchisch hoger is ‘ vertical voice’ en met iemand van een gelijke status ’horizontal voice’. Het gebruik van ”voice” bij het uiten van ongenoegen is voor een burgemeester van groot belang. Burgemeesters kunnen informatie lekken, openlijk protesteren of beleid saboteren.Loyalty
We weten dat actoren kunnen kiezen voor “exit” of “voice”, maar Hirschman beschrijft een drempel om daadwerkelijk over te gaan tot “exit”. Dat noemt hij “loyalty”. Dit zorgt ervoor dat actoren minder snel kiezen voor “exit” en vergroot de kans op het gebruik van “voice”. Bij “loyalty” staat het gevoel van vertrouwen en verbondenheid centraal. Dat is belangrijk omdat het zorgt dat de actor de organisatie, het bedrijf of het politiek niveau blijft steunen vanuit de overtuiging dat het alsnog goed kan komen. Daarnaast zegt hij dat actoren ook voor “loyalty” kiezen omdat men denkt dat “exit” alleen tot een verslechtering zou leiden.
Neglect
Dit concept kwam oorspronkelijk niet aan bod bij Hirschman. Het werd pas later toegevoegd door Rusbult, Zembrodt en Gunn in hun studie naar onvrede en gedrag in persoonlijke relaties. “Neglect" is de meest passieve manier om onvrede te uiten waarin er wordt toegelaten dat de situatie erger wordt
(Lowery, 1986).
Dit is niet te verwarren met sabotage waarbij de situatie bewust erger wordt gemaakt en dus een uiting van “voice” is. Het ‘Exit, Voice, Loyalty, Neglect’-model (EVLN) is gebaseerd op twee dimensies: constructief tegenover destructief en actief tegenover passief(Saunders, 1992).
Deze dimensies zijn gekoppeld aan de vier concepten uit het model zoals in figuur 2 hieronder is te zien.23
(Rusbult, 1988)
Een van de conclusies die Hirschman trok uit zijn theorie was dat “voice” en “exit” complementaire concepten zijn. Zo stelt hij dat “voice” zonder het dreigen met “exit” een gebrek aan macht in zich draagt
(Apt, 2016). H
ier komt zijn achtergrond als econoom duidelijk naar voren. Alleen is het voor een burgemeester in Vlaanderen niet vanzelfsprekend om gebruik te maken van ”exit“. Dat zou betekenen dat hij/zij de functie neerlegt of de gemeente zich buiten het staatsbestel plaatst. We gaan uit van een ‘locked in´ situatie waarin er geen mogelijkheid tot ”exit” is. Vertrekkend vanuit dat idee, het feit dat de burgemeester kadert binnen de politieke sfeer en ons baserend op de concrete cases die we onderzochten, focussen we op het concept ”voice” uit het EVLN-model.We kwamen namelijk cases tegen waar er uiting van ongenoegen was onder de vorm van “voice” ten aanzien van beleidsbeslissingen van bovenlokale overheden, zijnde “vertical voice”. We focussen m.a.w. op het openlijk protesteren via uitspraken van burgemeesters in de media of sabotage in termen van het niet handhaven van beslissingen die op bovenlokaal niveau zijn genomen. Dit protest spruit voort uit de spanning die de burgemeester voelt op vlak van de clusters van rollen die een burgemeester moet opnemen zoals eerder omschreven.
Met deze informatie in het achterhoofd gingen we gericht op zoek naar cases waarin Vlaamse burgemeesters zich ongehoorzaam opstelden.
24
2. Methodologie
2.1. Inleiding
Hier gaan we dieper in op de stappen in het methodologische proces, de selectie van de
respondenten, de vertrouwelijkheid en anonimiteit. In de daaropvolgende delen bespreken we kort hoe de interviewleidraden opgesteld werden en het verloop van de analyses van de
onderzoeksresultaten.
2.2. Waarom kwalitatief onderzoek
2.2.1. Verkennend onderzoek
De keuze voor verkennend onderzoek ontstond vanuit de brede probleemstelling. We onderzoeken in het algemeen de reden waarom burgemeesters “voice” gebruiken. Een tweede reden om te opteren voor verkennend onderzoek is het gebrek aan bestaande studies over dit onderwerp. Met een verkennend onderzoek kan het onderwerp in kaart worden gebracht en kunnen er bevindingen worden gemaakt voor eventueel toekomstig onderzoek (Swaborn, 2007) (Thiel, 2007).
2.2.2. Verklarend kwalitatief onderzoek: multiple casestudy
In dit deel wordt de methodologische keuze voor een verklarend kwalitatief onderzoek toegelicht. Vervolgens gaan we in op de kenmerken van de multiple casestudy en waarom we kiezen voor de multiple casestudy.
In dit onderzoek willen we begrijpen wat aan de basis ligt van het gebruik van “voice”. We willen namelijk verklaren waarom men over gaat tot het gebruik ervan. Dat doen we door de cases in de alledaagse context van naderbij te bekijken. Daarbij maken we gebruik van directe waarnemingen en vooral van het gesprek onder de vorm van interviews. Het heeft dus een praktijkgericht karakter. Het gaat hier niet om variabelen die op één of andere manier geordend of gemeten kunnen worden (Swaborn, 2007).
Kwalitatief onderzoek heeft zijn voordelen. Zo is door de vraagstelling de kans groter om extra informatie te verkrijgen van de geïnterviewde. Maar het draagt ook risico’s in zich zoals de subjectiviteit van de interviewer en de interpretatie van gegevens en betekenissen. In een verder stuk leest u hoe we dat risico trachten te minimaliseren.
25
Binnen het verkennend en kwalitatief onderzoek maakten we gebruik van een multiple casestudy waarbij zes cases bestudeerd werden aangezien het onderzoeken van verschillende cases representatiever is dan het onderzoeken van één case. Op die manier kunnen we ook nagaan of er verschillen zijn tussen de verschillende burgemeesters. We gaan er dus van uit dat er eventueel een variatie kan zijn naar gelang de situatie of het onderwerp. Zo proberen we de breedte van het onderzoeksfenomeen te verkennen, maar het doel van dit onderzoek is vooral het fenomeen tot in de diepte te bestuderen om zo tot interessante beschrijvingen te komen (Thiel, 2007).
In zes gemeenten werden individuele diepte-interviews gedaan. Er werd gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews met vooropgestelde vragen in een interviewleidraad waarvan afgeweken kon worden om bijvragen te stellen of om verduidelijking te vragen. Daarnaast voerden we een documentenanalyse uit van de bovenlokale beleidsbeslissingen en andere interessante documenten van de geselecteerde cases. De meerwaarde van dit soort onderzoek is dat het een leemte in de literatuur opvult en dat de verkregen informatie gebruikt kan worden voor verder onderzoek of nieuwe theorievorming.
Een andere optie was het versturen van een survey naar alle geselecteerde gemeenten. Gezien de gevoeligheid van het thema, was dit een minder geschikte methode van dataverzameling. De kans bestond dat respondenten geremd zouden zijn om eerlijk te antwoorden op de vragenlijst. Deze methode zou dus een lage responsgraad of een vertekend beeld kunnen opleveren. Daarnaast zouden we heel wat informatie misgelopen zijn.
2.3. Onderzoeksvragen
Voorafgaand aan het formuleren van hypothesen, hielden we een losse brainstorm over wat een burgemeester zou kunnen aanzetten om “voice” te gebruiken. Hieronder vindt u het resultaat.
Persoonlijkheid van de burgemeester
Druk vanuit de eigen partij
Druk vanuit de coalitie
Druk vanuit de oppositie
Druk vanuit de bevolking/ Zaken die leiden tot onpopulariteit
Druk vanuit de administratie/ Technische onhaalbaarheid
Burgemeester vindt geen gehoor
26
Persoonlijk conflict met minister
De stijl van de minister
Vertrekkend van de rollen van de burgemeester en potentiële spanningsvelden, de
brainstormoefening van hierboven en de definiëring van burgemeesterlijke ongehoorzaamheid volgens het EVLN-model van Hirschman formuleren we 5 hypothesen.
Spanningsveld bovenlokaal – lokaal
H1: Het gebrek aan inspraak vanuit de bovenlokale politieke overheid zorgt voor het gebruik van “voice” door burgemeesters. Dit gaat over de rol als agendasetter en verbindingsfiguur tegenover de rol als uitvoerder van bovenlokale beslissingen.
H2: Een gebrek aan ondersteuning vanuit de bovenlokale administratie zorgt voor het gebruik van “voice” door burgemeesters. Dit focust op de rol als hoofd van de lokale administratie tegenover de rol als uitvoerder van bovenlokale beslissingen.
Bezorgdheid vanuit de lokale politieke setting
H3: Als de bovenlokale maatregel zorgt voor lokale politieke druk, zal de burgemeester “voice” gebruiken. Dit kadert binnen wat Steyvers benoemt als het politieke werkveld en beslaat de rol als beleidsmaker/agendasetter.
Bezorgdheid vanuit de lokale administratie
H4: Als de lokale administratie aangeeft dat de bovenlokale maatregel onhaalbaar is, zal de burgemeester “voice” gebruiken. Hier spreken we van de burgemeester als
eindverantwoordelijke van de administratie.
Bezorgdheid vanuit de lokale bevolking
H5: Als de bovenlokale maatregel niet strookt met de bezorgdheden van de bevolking uit de gemeente zal de burgemeester “voice” gebruiken. Ook dit valt te kaderen binnen het werk van Steyvers, meer bepaald in het luik maatschappelijk werkveld waarin sprake is van de rol als burgervader.
27
2.4. Dataverzameling: selectiecriteria en onderzoek setting
2.4.1. Caseselectie
Vertrekkende vanuit de definitie doken we Gopress in op zoek naar cases waar burgemeesters gebruik maakten van “voice” als vorm van burgemeesterlijke ongehoorzaamheid. We bakenden onze zoektocht af op basis van een aantal criteria: het moet gaan om Vlaamse steden of gemeenten en we gaan maximaal terug tot aan de start van de vorige lokale legislatuur (01/01/2013). Al snel kwamen 2 thema’s aan de oppervlakte, zijnde migratie en mobiliteit.
2.4.2. Thema asiel en migratie
Migratie was en is nog steeds een thema dat voor politieke hoogspanning zorgt. Denk maar aan het Marrakesh-pact waarover de regering Michel I struikelde. In 2015 was er sprake van een Europese migratiecrisis. Grote groepen uit Centraal-Azië, het Midden-Oosten en Afrika trokken over land of over zee richting Europa op zoek naar een betere toekomst. Veel van deze vluchtelingen vroegen asiel aan in Europese landen, waaronder ook in België.
Asiel en migratie is in België een federale bevoegdheid die valt onder de bevoegde staatssecretaris. Het is in hoofdzaak de dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) die de inkomende migratiestromen beheert. Deze dienst valt onder de Federale Overheidsdienst Binnenlands Zaken. Dit doet DVZ niet alleen. Ze kunnen daarbij rekenen op andere partners zoals het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en Staatslozen en Fedasil.
Tijdens de procedure hebben vluchtelingen recht op materiële hulp. Dat bestaat uit het voorzien van een slaapplaats, maaltijden, sanitaire voorzieningen en kledij
(Verblijf in het opvangcentrum, sd).
Dit is een opdracht van Fedasil, het Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers. Dat viel onder de bevoegdheid van toenmalig staatssecretaris Theo Francken (N-VA), die na de val van de regering in 2018 opgevolgd werd door Maggie De Block (Open VLD).In België zijn er ongeveer 25000 opvangplaatsen
(Opvang asielzoekers, sd).
Het gaat zowel om individuele als collectieve opvangcentra. De individuele structuren zijn woningen beheerd door OCMW ’s of lokale Ngo's. De collectieve structuren zijn centra beheerd door Fedasil, het Rode Kruis of andere partners. Fedasil coördineert alle opvangstructuren in België en in de praktijk is het de dienst Dispatching van Fedasil die opvangplaatsen toewijst. Daarbij probeert de dienst rekening te houden met de specifieke situatie van de verzoekers (gezinnen met kinderen, mindervaliden...). Sommige opvangstructuren zijn namelijk beter aangepast aan bepaalde noden. Door het hoge aantal28
vluchtelingen dat aankwam in 2015, werd men geconfronteerd met een tekort aan opvangplaatsen. Daarop stelde men een spreidingsplan op waardoor sommige steden en gemeenten extra vluchtelingen moesten opvangen. Aan de hand van een aantal criteria werd bepaald hoeveel extra inspanningen gevraagd werden. De criteria waren bevolkingsaantal (35 procent), het totaal netto-belastbaar inkomen (20 procent), het aantal opvangplaatsen in de gemeenten (30 procent) en het aantal leefloners (15 procent)
(Poppelmonde, Akkoord over spreidingsplan asielzoekers, 2016).
Dit stuitte op verzet bij een aantal burgemeesters. Ze uitten regelmatig in de pers hun onvrede hierover. Uiteindelijk werd het spreidingsplan niet gestemd binnen de federale regering. Maar ook zonder het spreidingsplan lieten burgemeesters van zich horen wanneer ze de boodschap kregen om meer vluchtelingen op te vangen.Onze focus ligt op de collectieve structuren. Dat is het model dat als norm gehanteerd wordt in België en wat ook het vaakst in het nieuws kwam.
Asiel en migratie valt te kaderen binnen de regierol van de lokale besturen. Deze regierol kan in verband worden gebracht met de verschuiving van government naar governance dat zich de laatste decennia voordoet. De juiste invulling van het begrip regie is cruciaal voor een succesvol regiebeleid van lokale besturen maar we merken dat dit ontbreekt. In de literatuur zegt men dat het een vaag begrip is dat voor de verschillende partners verschillende zaken betekent en daardoor een uitgeholde term is. Lokale overheden worden door de centrale overheid benoemd als regisseur op vlak van uiteenlopende beleidsdomeinen omdat het lokale bestuursniveau het dichtst bij de burger staat en daardoor het beste geplaatst zou zijn om problemen te detecteren en er op een gepaste manier op in te spelen. De regierol houdt in dat lokale besturen verantwoordelijk zijn voor de afstemming en coördinatie van de relevante actoren binnen het beleidsdomein. Dit betekent niet dat ze zelf als uitvoerder mogen optreden. De uitvoerdersrol moet weloverwogen zijn en het resultaat van afspraken en overleg.
Het integratiebeleid van de lokale besturen krijgt vorm in heel verschillende contexten. Niet alle besturen maken werk van een integratiebeleid. Zij die wel een integratiebeleid hebben, worden geconfronteerd met uiteenlopende uitdagingen. Dit gaat van het opstarten van een gemeentelijk integratiebeleid tot het omgaan met superdiversiteit in hun gemeente. Ook niet alle gemeenten hebben al even lang een integratiebeleid: grotere (centrum)gemeenten startten gemiddeld gezien vroeger een integratiebeleid dan kleinere gemeenten. Deze verschillen in context hebben ook implicaties voor de regierol: in verschillende gemeentes wordt de regierol anders ingevuld.
