Implementatie Bevolkingszorg op Orde
Een onderzoek naar de implementatie van het programma
‘Bevolkingszorg op Orde’ in de Veiligheidsregio Limburg-Noord
Masterthesis Bestuurskunde September 2016 Auteur R.J.M.J. (Rob) van Heck Studentnummer 4441931 Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Managementwetenschappen Opleiding Bestuurskunde Masterspecialisatie Besturen van Veiligheid Begeleiding Prof. Dr. I. Helsloot
Implementatie Bevolkingszorg op Orde
Een onderzoek naar de implementatie van het programma
‘Bevolkingszorg op Orde’ in de Veiligheidsregio Limburg-Noord
Auteur: Rob van Heck
RU Studentnummer: S4441931
Studie: Master Bestuurskunde
Onderwijsinstelling: Radboud Universiteit Nijmegen
Stageorganisatie: Veiligheidsregio Limburg-Noord
Begeleider: Prof. Dr. Ira Helsloot
Tweede lezer: Prof. Dr. Michiel de Vries
Voorwoord
Middels dit voorwoord leg ik de laatste hand aan mijn scriptie. Voor mij betekent dit
voorwoord echter niet alleen het einde van mijn scriptie, maar onder andere ook het einde van een leerzame periode bij de Veiligheidsregio Limburg-Noord. Hier heb ik, inclusief stage, gedurende bijna een jaar met veel plezier kennis en praktijkervaring op kunnen doen. Een periode waarbij ik de organisatie in zowel voor- als tegenspoed heb meegemaakt en heb leren kennen. Dit was een bijzondere ervaring die ik lang met me mee zal dragen.
Ook betekent het voor mij het einde van mijn masteropleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit. Hier heb ik me met veel plezier (verder) kunnen verdiepen in de wereld van het openbaar bestuur en de veiligheidswereld. Het afronden van de masteropleiding betekent ook direct het einde van mijn studieloopbaan . Uitgeleerd ben ik echter nog allerminst..
Bij dezen wil ik dan, natuurlijk, van de gelegenheid gebruik maken voor een woord van dank. Mijn dank gaat uit naar mijn begeleiders en de medewerkers van het team Oranje Kolom van de Veiligheidsregio Limburg-Noord. Zij hebben mij de mogelijkheid geboden om mijn scriptieonderzoek uit te voeren in de boeiende wereld van de crisisbeheersing. Daarnaast dank ik Ira Helsloot voor zijn tijd en toewijding bij het begeleiden van deze scriptie en voor het delen van zijn zeer interessante kijk op veiligheid en crisisbeheersing. Niet in de laatste plaats gaat mijn dank uit naar alle mensen die als informatievoorziener of respondent hebben
gefungeerd. Zij hebben dit onderzoek mede mogelijk gemaakt.
Rob van Heck September 2016
Samenvatting
Inmiddels is het ruim vier jaar geleden dat het (eerste) rapport van ‘Bevolkingszorg op Orde’ is gepresenteerd. In dit rapport wordt een nieuwe visie op bevolkingszorg gepresenteerd welke bestaat uit een viertal visie-elementen:
Visie-element 1 (verantwoordelijkheid samenleving): ‘De overheid rekent erop dat de samenleving haar verantwoordelijkheid (ook) tijdens en na een crisis neemt’
Visie-element 2 (zelfredzaamheid samenleving): ‘De overheid stemt haar bevolkingszorg af op de zelfredzaamheid van de Samenleving’
Visie-element 3 (spontane hulp): ‘De overheid houdt rekening met en maakt gebruik van de spontane hulp uit de samenleving’
Visie-element 4 (voorbereiding en improvisatie): ‘De overheid bereidt zich voor tot een vastgesteld zorgniveau (realistisch). De ‘restzorg’ levert zij op basis van veerkracht en improvisatie’.
De vraag is hoe de implementatie van deze visie verloopt bij de veiligheidsregio’s in het land. Een van deze veiligheidsregio’s is de veiligheidsregio Limburg-Noord. In deze scriptie is onderzoek gedaan naar de implementatie van BZOO in de VRLN. Ook is gepoogd om dit door middel van bestuurskundige theorieën te verklaren. De vraag die hierbij centraal stond luidde: ‘In hoeverre voldoen de verschillende bevolkingszorgprocessen in de Veiligheidsregio Limburg-Noord aan de nieuwe visie op bevolkingszorg en hoe is dit vanuit bestuurskundig perspectief te verklaren?’.
Om deze vraag te beantwoorden is er kwalitatief onderzoek verricht in de vorm van een casestudie. Hierbij zijn verschillende onderzoeksmethoden gecombineerd, namelijk: een documentanalyse, een literatuurstudie en interviews. De interviews zijn gehouden met adviseurs bevolkingszorg van de Oranje Kolom en met gemeentefunctionarissen.
Allereerst zijn er tijdens het onderzoek een aantal constateringen gedaan welke belangrijk zijn voor de implementatie van BZOO in de VRLN. Ten eerste kan geconcludeerd worden dat de organisatie van bevolkingszorg in de VRLN wijkt af van de organisatie zoals beschreven in het programma BZOO. De VRLN heeft hierbij aansluiting gezocht bij landelijke kaders voor bevolkingszorg. Hiermee kan tevens geconcludeerd worden dat BZOO en de eerder gestelde landelijke kaders niet volledig op elkaar aansluiten. Daarnaast is er in beleidsdocumenten en ondersteunende planvorming van de VRLN niet vastgelegd volgens welke visie de Oranje Kolom en bijbehorende functionarissen dienen te handelen1. Tot slot wordt de BZOO-visie in de VRLN voornamelijk geïmplementeerd door middel van trainingen. Daarnaast zijn er geen structurele methoden om de BZOO-visie mee te geven aan functionarissen.
Uit de resultaten blijkt dat er bij de verschillende bevolkingszorgprocessen grotendeels hetzelfde beeld te zien is wat betreft de implementatie van BZOO in de VRLN . Visie-element 1 (verantwoordelijkheid samenleving) en visie-Visie-element 2 (zelfredzaamheid
samenleving) zijn bij ieder proces grotendeels geïmplementeerd. Een duidelijke scheidingslijn 1 Op het moment van schrijven wordt hier, mede door resultaten uit dit onderzoek, al verandering in
is te zien bij de implementatie van het derde visie-element (spontane hulp). Ondanks het aanwezige draagvlak in de organisatie wordt burgerhulp niet of nauwelijks gestimuleerd en gefaciliteerd. Het vierde visie-element (voorbereiding en improvisatie) is vervolgens wel duidelijk terug te zien.
Door de agendasettingtheorie van Kingdon in combinatie met de invloed van urgentie op de weerstand ten opzichte van veranderingen kan verklaard worden waarom in ieder geval visie-element 1 en 2 goed zijn geïmplementeerd in de VRLN. Ook het vierde visie-visie-element is duidelijk geïmplementeerd, maar met name improvisatie was al natuurlijker aanwezig in de organisatie. De gebrekkige implementatie van het derde visie-element is deels te verklaren door angst voor persoonlijke- en overheidsaansprakelijkheid zoals beschreven door Helsloot en Van ‘t Padje. Ook is het een reële mogelijkheid dat professionals burgerhulp beschouwen als aantasting van de status. Daarmee zou de theorie van de ‘woekerende professionalisering’ ook een gedeeltelijke verklaring bieden voor de implementatie van het derde visie element. Dit laatste is echter niet met volledige zekerheid vast te stellen.
Dit onderzoek heeft zich beperkt tot onderzoek naar de implementatie van BZOO in de zogenaamde ‘koude fase’. Dit is de fase vóór een daadwerkelijke crisis. Tevens heeft dit onderzoek zich beperkt tot onderzoek op strategisch / beleidsniveau en is er geen onderzoek gedaan op operationeel niveau.
Inhoudsopgave
Begrippenlijst 1
Hoofdstuk 1 Inleiding 2
Hoofdstuk 2 Theoretisch kader 5
§2.1 Agendavorming 5
§2.1.1 Vuilnisvatmodel van Cohen, March & Olsen 5
§2.1.2 Stromenmodel van Kingdon 6
§2.2 De invloed van urgentie op weerstand bij veranderingen 7
§2.3 Houding overheidsinstanties in relatie tot burgerhulp 9
§2.3.1 Angst voor aansprakelijkheid 9
§2.3.2 Professionals willen professionaliseren 10
Hoofdstuk 3 Methodologisch kader 12
§3.1 Type onderzoek 12 §3.2 Onderzoeksstrategieën 12 §3.2.1 Analysekader 13 §3.2.2 Documentanalyse 13 §3.2.3 Interviews 14 §3.2.4 Literatuurstudie 15 §3.3 Validiteit en betrouwbaarheid 15
Hoofdstuk 4 Bevolkingszorg en het programma ‘Bevolkingszorg op Orde’ 17
§4.1 Bevolkingszorg 17
§4.2 Ontstaan van het programma BZOO 17
§4.3 De visie op bevolkingszorg 18
§4.4 Prestatie-eisen vanuit BZOO 21
Hoofdstuk 5 Analysekader 22
§5.1 Visie-element 1: Verantwoordelijkheid van de samenleving 22
§5.2 Visie-element 2: Zelfredzaamheid van de samenleving 23
§5.3 Visie-element 3: Spontane hulp uit de samenleving 23
§5.4 Visie-element 4: Realistische voorbereiding en improvisatie 23
§5.5 Visie-element 5: Overige aspecten 24
Hoofdstuk 6 Organisatie bevolkingszorg Limburg-Noord 25
§6.1 Positie van bevolkingszorg ten opzichte van de VRLN 25
§6.2 Bevolkingszorgprocessen 25
§6.2.1 Proces 1: Publieke zorg 25
§6.2.2 Proces 2: Crisiscommunicatie 26
§6.2.3 Proces 3: Nazorg 27
§6.2.4 Proces 4: Evacuatie 27
§6.2.6 Proces 6: Informatiemanagement 27
§6.2.7 Proces 7: Resourcemanagement 28
§6.3 Organisatie processen bevolkingszorg 28
§6.4 Functionarissen 29
Hoofdstuk 7 Resultaten (toepassing analysekader) 31
§7.1 Aanpak 31
§7.2 Algemene bevindingen 31
§7.3 Bevindingen per proces 34
§7.3.1 Proces 1: Publieke zorg 34
§7.3.2 Proces 2: Crisiscommunicatie 36
§7.3.3 Proces 3: Nazorg 39
§7.3.4 Proces 4: Evacuatie 41
§7.3.5 Proces 5: Omgevingszorg 43
§7.3.6 Proces 6 en 7: Informatiemanagement en resourcemanagement 44
Hoofdstuk 8 Verklaring Implementatie (toepassing theoretisch kader) 45
§8.1 Agendavorming 45
§8.2 De invloed van urgentie op weerstand tegen veranderingen 47
§8.3 Houding overheidsinstanties in relatie tot burgerhulp 48
Hoofdstuk 9 Conclusie 51
§9.1 Implementatie 51
§9.1.1 Algemene conclusies 51
§9.1.2 Conclusies per proces 53
§9.2 Verklaring implementatie 55
Hoofdstuk 10 Aanbevelingen en discussiepunten 59
§8.1 Aanbevelingen 59
§8.2 Discussiepunten 60
Literatuurlijst 62
Bijlage 1 Prestatie-eisen ‘Bevolkingszorg op Orde’ 66
Bijlage 2 Toelichting Analysekader 74
Begrippenlijst
In dit onderzoek zijn er een aantal belangrijke ‘begrippen’ die meerdere malen terugkomen. Deze begrippen worden hieronder, in relevante volgorde, nader gedefinieerd.
Programma ‘BZOO’
Wanneer er wordt gesproken over het programma BZOO dan heeft dit betrekking op het in 2014 uitgebrachte rapport ‘Bevolkingszorg op Orde 2.0’. Dit rapport is een aangescherpte versie van het eerder uitgebrachte rapport ‘Bevolkingszorg op Orde’ uit 2012. In dit rapport wordt een nieuwe visie op bevolkingszorg met bijbehorende prestatie-eisen gepresenteerd om de bevolkingszorg ‘realistisch en eigentijds’ te maken.
Nieuwe visie op bevolkingszorg
Wanneer er gesproken wordt over ‘de nieuwe visie op bevolkingszorg’, dan wordt gedoeld op de visie die ten grondslag ligt aan het programma BZOO. De nieuwe visie bestaat uit een viertal elementen die inzicht geven in wat wordt verstaan onder adequate bevolkingszorg. Daar waar in het verleden de overheid uitging van het principe dat onze burgers in
crisissituaties altijd door de overheid geholpen moeten worden en de overheid daarmee te allen tijde een maximale zorg dient te leveren, leert de praktijk dat burgers veelal zelf voorzien in een deel van de zorg. De nieuwe visie op bevolkingszorg speelt hierop in2.
Implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg
Wanneer wordt gesproken over de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg, dan gaat het over de mate waarin we de nieuwe visie op bevolkingszorg terug zien in de
bevolkingszorgprocessen in de regio Limburg-Noord. Hierbij wordt dus niet gedoeld op het voldoen aan de prestatie-eisen die voortvloeien uit het programma BZOO.
Zelfredzaamheid en redzaamheid
Onder zelfredzaamheid worden de handelingen verstaan die burgers verrichten ter
voorbereiding op, tijdens en na acute crises om zichzelf te helpen en de gevolgen te beperken. Wanneer dit handelen niet gericht is op het helpen van zichzelf, maar op het helpen van anderen, wordt dit redzaamheid genoemd (Veiligheidsberaad, 2014).
Verminderd zelfredzamen
Verminderd zelfredzamen zijn mensen die beperkt zijn in hun mogelijkheden om zelfredzaam te kunnen zijn, in normale omstandigheden of ten gevolge van een incident. Deze groep mensen is tijdens een acute crisis niet in staat zichzelf in veiligheid te brengen en is daarmee afhankelijk van de hulp van derden (Veiligheidsberaad, 2014).
Warme en Koude fase
Er wordt onderscheid gemaakt tussen de koude en warme fase. De koude fase is de fase waarin er geen sprake is van een daadwerkelijk incident. Tijdens de warme fase is er wel sprake van een incident.
Hoofdstuk 1: Inleiding
Het is juli 2012 wanneer de commissie ‘Bevolkingszorg op orde’ (hierna te noemen: BZOO) in opdracht van het Veiligheidsberaad het rapport ‘Bevolkingszorg op Orde - de
vrijblijvendheid voorbij’ presenteert. De aanleiding hiervoor was enerzijds een
bevolkingszorg die door gemeenten te vrijblijvend werd ingevuld. Anderzijds ontbrak het gemeenten aan een realistische visie op bevolkingszorg (Veiligheidsberaad, 2012). Bevolkingszorg is echter een niet te onderschatten onderdeel van de crisisbeheersing. Gemeenten hebben een algemene zorgplicht voor hun inwoners en vervullen daarmee een essentiële rol in de crisisbeheersing (Instituut Fysieke Veiligheid [IFV], 2016A). Het niet op orde zijn van de bevolkingszorg werd ten opzichte van burgers dan ook onacceptabel geacht. Om het tij te keren is de commissie BZOO opgericht om de bevolkingszorg ‘op orde te brengen’. In het in 2012 uitgebrachte rapport presenteren zij een nieuwe visie op
bevolkingszorg, waarbij een grotere nadruk wordt gelegd op de zelfredzaamheid van burgers3.
Een goede anderhalf jaar na het verschijnen van het rapport in 2012, wordt het rapport ‘Bevolkingszorg op orde 2.0 - Eigentijdse bevolkingszorg, volgens afspraak’ gepresenteerd. Dit rapport is een aangescherpte versie van het in 2012 gepresenteerde rapport. In het eerste rapport staat voorop dat bevolkingszorg moet passen bij de behoefte aan zorg die in de samenleving bestaat. Door een veranderende samenleving is deze behoefte echter snel veranderd, waardoor een aangepaste versie van het rapport noodzakelijk was
(Veiligheidsberaad, 2014)4.
Om enerzijds de vrijblijvendheid van bevolkingszorg tegen te gaan, en anderzijds de nieuwe visie op bevolkingszorg te implementeren, ontwikkelt de commissie in het programma BZOO een aantal prestatie-eisen om de bevolkingszorg ‘realistisch en eigentijds’ te maken. Dit houdt in dat bevolkingszorg moet aansluiten bij de wijze waarop burgers en
gemeentefunctionarissen tijdens een crisis handelen. Daarnaast moet bevolkingszorg aansluiten bij de behoeften van de veranderende samenleving (Veiligheidsberaad, 2012). Deze prestatie-eisen moeten ‘voor eens en altijd’ duidelijk maken wat (minimaal) wordt verstaan onder een adequate bevolkingszorg (Veiligheidsberaad, 2014).
Veiligheidsregio Limburg-Noord
Inmiddels is het vier jaar geleden dat het eerste rapport over de nieuwe visie op
bevolkingszorg is gepresenteerd. De relevante vraag is nu hoe de implementatie van deze visie verloopt bij de veiligheidsregio’s in het land. Een van deze veiligheidsregio’s is de veiligheidsregio Limburg-Noord (hierna te noemen: VRLN). In dit rapport wordt onderzocht hoe de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg verloopt in de VRLN5. Hierbij 3 Een uitgebreider beeld van het programma BZOO wordt gegeven in hoofdstuk 4 van dit rapport.
4 Omdat het rapport ‘Bevolkingszorg op orde 2.0’ een aangescherpte versie is van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde’ uit 2012, zal het rapport ‘Bevolkingszorg op orde 2.0’ leidend zijn in deze scriptie.
5 Feitelijk moeten we hier spreken over de regio Limburg-Noord in plaats van over de Veiligheidsregio Limburg-Noord, omdat bevolkingszorg in de regio Limburg-Noord niet onder de veiligheidsregio valt. Voor de leesbaarheid van het rapport is er hier voor gekozen om toch de afkorting VRLN aan te houden. Een beschrijving
zal per proces van bevolkingszorg onderzocht worden in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd. Dit onderzoek beperkt zich niet tot het enkel in kaart brengen van de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de Veiligheidsregio Limburg-Noord. Er zal tevens geprobeerd worden om door middel van bestuurskundige theorieën en principes te verklaren waarom (delen van) de nieuwe visie op bevolkingszorg wel of niet geïmplementeerd is. Dit heeft als doel om een (beter) beeld te vormen van de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de Veiligheidsregio Limburg-Noord, en anderzijds om de prioriteiten met betrekking tot de implementatie van de visie voor de komende jaren te bepalen.
Tegen deze achtergrond kan de doelstelling van dit onderzoek als volgt worden gedefinieerd:
Hieruit vloeit de volgende centrale vraagstelling voort:
Deelvragen die tot een antwoord op de centrale vraagstelling moeten leiden, luiden:
1. Wat is het programma BZOO en welke nieuwe visie op bevolkingszorg vloeit hieruit voort?
2. Op welke wijze wordt beoordeeld in welke mate de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd?
3. Op welke wijze is bevolkingszorg georganiseerd in de Veiligheidsregio Limburg-Noord?
4. In hoeverre is de nieuwe visie op bevolkingszorg geïmplementeerd per
bevolkingszorgproces in de Veiligheidsregio Limburg-Noord, en welke oorzaken geven respondenten hiervoor?
van de organisatie van bevolkingszorg in de VRLN wordt gegeven in hoofdstuk 6. Doelstelling:
Per bevolkingszorgproces in de Veiligheidsregio Limburg-Noord identificeren in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd en dit verklaren vanuit bestuurskundig perspectief. Deze resultaten en verklaringen kunnen voor de
Veiligheidsregio Limburg-Noord als basis kan dienen bij het bepalen van de prioriteiten met betrekking tot bevolkingszorg voor de komende jaren.
Centrale vraagstelling:
In hoeverre voldoen de verschillende bevolkingszorgprocessen in de Veiligheidsregio Limburg-Noord aan de nieuwe visie op bevolkingszorg en hoe is dit vanuit
5. Hoe kan vanuit bestuurskundig perspectief de mate van implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de Veiligheidsregio Limburg-Noord verklaard worden? Bij het beantwoorden van de deelvragen wordt gebruik gemaakt van verschillende
onderzoeksmethoden, namelijk een documentanalyse, interviews en een literatuurstudie. In onderstaande tabel is per deelvraag aangegeven van welke onderzoeksmethoden gebruikt wordt gemaakt bij beantwoording van de betreffende deelvraag.
Documentanalyse Interviews Literatuurstudie
Deelvraag 1 X
Deelvraag 2 X
Deelvraag 3 X X
Deelvraag 4 X X
Deelvraag 5 X
Tabel 1 Onderzoeksmethoden per deelvraag
Een toelichting op deze onderzoeksmethoden en de manier waarop ze in dit onderzoek ingezet worden, wordt uitgewerkt in het methodologisch kader.
Afbakening
Dit onderzoek beperkt zich tot onderzoek naar de implementatie in de zogenaamde ‘koude fase’. Dit is de fase vóór een daadwerkelijke crisis. De implementatie is dus niet onderzocht in de fase tijdens de crisis, ook wel de ‘warme fase’ genoemd. Tevens beperkt dit onderzoek zich tot onderzoek op strategisch / beleidsniveau, en wordt er geen onderzoek gedaan op operationeel niveau.
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader van dit onderzoek gepresenteerd. Na het
theoretisch kader komt het methodologisch kader aan bod (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 wordt het programma BZOO nader toegelicht. In het hoofdstuk wat daar op volgt wordt het
analysekader aan de hand waarvan de implementatie van BZOO beoordeeld wordt uitgewerkt (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 wordt er een beschrijving gegeven van de feitelijke organisatie van bevolkingszorg in de VRLN. Hierna volgen de resultaten van het onderzoek (hoofdstuk 7) en de verklaring van deze resultaten (hoofdstuk 8). Op basis van deze resultaten volgen in hoofdstuk 9 de conclusies. Tot slot wordt er in hoofdstuk 10 aandacht besteed aan een aantal aanbevelingen welke voortkomen uit de conclusies, evenals een aantal discussiepunten om de conclusies en aanbevelingen in perspectief te plaatsen.
Hoofdstuk 2: Theoretisch kader
In dit hoofdstuk komt het theoretisch kader aan bod welke de implementatie van BZOO in de VRLN beoogt te verklaren. Dit theoretisch kader is opgesteld na verkennende gesprekken bij de VRLN, en bevat daarom uiteenlopende theorieën. De theorieën beogen allen een deel van de implementatie te verklaren, waardoor ze tezamen leiden tot een overkoepelende verklaring van de implementatie van BZOO in de VRLN.
Allereerst is onderzocht wat de achterliggende motivatie is voor de keuze voor BZOO en de implementatie daarvan. Hiervoor worden de theorieën van Cohen, March en Olsen (1972) en Kingdon (1984) over agendavorming uitgewerkt (2.1). Vervolgens worden er theorieën uitgewerkt die betrekking hebben op de invloed van urgentie op weerstand bij veranderingen (2.2). Uit verkennende gesprekken met functionarissen van de Oranje Kolom is namelijk gebleken dat hiervan sprake was bij de keuze voor BZOO, en dat urgentie mogelijk invloed heeft gehad op de mate van implementatie. Door middel van theorieën wordt uitgezocht of urgentie ook een bewezen invloed heeft. Hierna worden er theorieën uitgewerkt over de houding van overheidsorganisaties in relatie tot burgerhulp in crisissituaties (2.3). Er wordt burgers een steeds grotere rol toegedicht, zowel tijdens crisissituaties als daarbuiten. Ook is in onderzoek aangetoond dat burgers deze verantwoordelijkheid nemen. De vraag is hoe
functionarissen van de Oranje Kolom hiermee om gaan.
2.1 Agendavorming
Kortgezegd gaat agendavorming over het onder de aandacht brengen van problemen en bijbehorende oplossingen. Agendavorming wordt door Howlett, Ramesh en Perl (2009) omschreven als het meest kritieke punt voor de invoering van beleid. Agendasetting gaat over het herkennen van problemen welke aandacht vereisen (Howlett, Ramesh en Perl, 2009). Op het terrein van agendavorming bestaan er verschillende theorieën over de manier waarop problemen herkend kunnen worden, en hoe mogelijke oplossingen in de vorm van beleid onder de aandacht worden gebracht. Een tweetal van deze theorieën, de theorie van Cohen, March en Olsen en de theorie van Kingdon, zijn nauw aan elkaar verwant en worden hier uitgewerkt.
2.1.1. Vuilnisvatmodel van Cohen, March & Olsen
In 1972 schreven Cohen, March en Olsen een artikel met de titel ‘A Garbage Can Model of Organizational Choice’. In dit artikel beschrijven zij een wijze van besluitvorming in
organisaties volgens een ‘vuilnisvatmodel’. Het vuilnisvatmodel gaat uit van de opvatting dat er problemen, oplossingen, mensen en keuzemomenten zijn welke allen samenzitten in een denkbeeldig vuilnisvat. De uitkomst van een beleidsvormingsproces is volgens het
vuilnisvatmodel onzeker. Besluitvorming vindt namelijk plaats door de min of meer toevallige ontmoeting van deze vier factoren.
Volgens Cohen, March en Olsen (1972) zijn organisaties chaotisch en is het gevolg dat er geen sprake is van rationele besluitvorming. Volgens de rationele besluitvorming formuleert een beslisser op een gegeven moment een probleem of erkent hij een probleem. Deze beslisser
is vervolgens zelf in staat om oplossingsalternatieven en keuzemomenten te creëren. Binnen de organisaties zoals beschreven door Cohen, March & Olsen zijn er geen beslissers die in staat zijn tot een volledige beheersing van het besluitvormingsproces. In ‘hun’ organisaties wordt elk van de genoemde ingrediënten voortgebracht door een specifiek proces (De Baas, 1995). Volgens het vuilnisvatmodel is er geen invloed uit te oefenen op de factoren in het vuilnisvat, waardoor er sprake moet zijn van een toevallige samenkomst van deze factoren. Kenmerkend voor het vuilnisvatmodel is dat het geen rekening houdt met sturing door actoren. Het houdt tevens geen rekening met de invloed van bepaalde gebeurtenissen in de samenleving die invloed uit kunnen oefenen op de stromingen (Van Groeningen, 2013).
2.1.2. Stromenmodel van Kingdon
In de jaren 90 is John Kingdon (1984) met een model voor agendavorming gekomen welke deels voortborduurt op de benadering van Cohen, March en Olsen. Dit model is het
zogenaamde ‘stromenmodel’. In navolging van Cohen, March en Olsen verwerpt ook Kingdon de perfect rationele besluitvorming. Een belangrijk verschil tussen het model van Kingdon en het model van Cohen, March en Olsen is echter dat er bij het model van Kingdon wel aandacht is voor de invloed van personen of gebeurtenissen in de samenleving die het beleidsvormingsproces op gang kunnen brengen (Howlett, Ramesh en Perl, 2009; Van Groeningen, 2013).
Waar er bij het model van Cohen, March en Olsen nog sprake is van vier stromingen, heeft Kingdon deze teruggebracht naar drie stromingen. Kingdon maakt in zijn stromenmodel een onderscheid tussen problemen (problems stream), beleidsoplossingen (policies stream) en politieke ontwikkelingen (politics stream) (Howlett, Ramesh en Perl, 2009).
Stroom 1: Problemen
De ‘problemenstroom’ verwijst naar de (perceptie van) problemen die aandacht nodig hebben van de overheid om opgelost te worden (Howlett, Ramesh en Perl, 2009). De erkenning van een maatschappelijk vraagstuk als een ‘probleem’ is een essentiële voorwaarde om op de overheidsagenda te komen (Giraldo, 2010).Er kan ook geen agendavorming tot stand komen als er geen helderheid is over het daadwerkelijke probleem (Van Groeningen, 2013).
Problemen komen volgens het model van Kingston meestal onder de aandacht van
beleidsmakers door ‘plotselinge gebeurtenissen’. Dit kunnen crises zijn, maar ook negatieve beoordelingen ten opzichte van de huidige gang van zaken (Howlett, Ramesh en Perl, 2009). Stroom 2: Beleidsalternatieven
Voor elk probleem is er wel een aantal beleidsalternatieven te bedenken. De
‘beleidsalternatieven-stroom’ bevat allerlei ideeën en oplossingen die volgens Kingdon een weg zoeken naar een probleem. In deze stroming zijn er ook allerlei experts die zich bezig houden met deze beleidsalternatieven. In deze stroming worden deze mogelijkheden
beoordeeld en wordt de ‘oplossingenstroom’ versmald (Howlett, Ramesh en Perl, 2009). De oplossingen die dit selectieproces overleven komen uiteindelijk op de beleidsagenda
(Walraven, 2002).
In deze stroom gaat het om de politieke en bestuurlijke ontwikkelingen die invloed hebben op de agendavorming (Buijtendijk, 2008). In deze stroom onderscheidt Kingdon drie
verschillende componenten welke een mogelijke invloed hebben op het
agendavormingsproces (Walraven, 2002). De eerste is het nationale politieke klimaat. Als een groot deel van de bevolking langs dezelfde lijnen denkt, aangeduid als de publieke opinie, dan oefent deze een belangrijke invloed uit op de agenda. De georganiseerde politieke krachten, zoals belangengroeperingen, vormen de tweede component. De derde groepering zijn de politici en ambtenaren in het overheidsapparaat. Deze kunnen een belangrijke invloed uitoefenen op de agendavorming (Walraven, 2002).
Volgens Kingdon ontwikkelen deze drie stromingen zich onafhankelijk van elkaar. Wanneer de stromingen in beweging worden gezet, kunnen ze met elkaar in verbinding worden gebracht. Wanneer deze stromingen bij elkaar komen wordt er een ‘window of opportunity’ gecreëerd, welke kan worden benut door een entrepreneur. Uiteindelijk kan dit resulteren in nieuw beleid. Een entrepreneur fungeert dus als initiatiefnemer voor nieuw beleid (Van Gestel, 1996, in Walraven, 2002). Schematisch ziet het model van Kingdon er als volgt uit:
Figuur 1 Schematische weergave stromenmodel
Zoals uit bovenstaande stromingen is op te maken, beschouwt Kingdon de beslissingskansen, in tegenstelling tot Cohen, March en Olsen, niet als een aparte stroom. Beslissingskansen doen zich in het model van Kingdon voor als een ‘window of opportunity’, welke
voornamelijk ontstaat uit een verandering in de problemen- of politiek-bestuurlijke stroom (Van Gestel, 1996 in Walraven, 2002). Ook de stroom met besluitnemers uit het model van Cohen, March en Olsen is bij Kingdon niet meer terug te vinden. De actoren kunnen in het stromenmodel betrokken zijn bij ontwikkelingen binnen elke stroom, en als entrepreneur (Van Gestel, 1996 in Walraven, 2002).
2.2 De invloed van urgentie op weerstand tegen veranderingen
Bij onderzoek naar theorieën over de rol van urgentie op weerstand bij veranderingen komen we al snel uit bij theorieën over organisatieverandering en verandermanagement. In deze vakgebieden is er veel geschreven over weerstand bij verandering,’ readiness for change’, en veranderbereidheid. Veel van deze theorieën gaan in op de oorzaken van verschillende
gesproken over urgentie, is hier specifiek gekeken naar de rol die urgentie speelt ten opzichte van de weerstand bij veranderingen en de invloed van urgentie op de veranderbereidheid. Bij theorieën over factoren die invloed hebben op veranderingen, heeft urgentie een niet te miskennen rol. Naast het betrekken van mensen in het besluitvormingsproces, is urgentie een van de meest besproken factoren. Een van de vooraanstaande auteurs die veel over de rol van urgentie in verandertrajecten heeft geschreven, is Harvard Business School professor John Kotter (1995). Kotter (1995) heeft een verandermodel ontwikkeld op basis van veelgemaakte fouten bij veranderingsprocessen die hij op basis van onderzoek in kaart heeft gebracht. Hij geeft hierbij aan dat er weinig mensen zijn met veel ervaring in veranderingstrajecten, waardoor er bij vrijwel ieder veranderingstraject een erg grote fout wordt gemaakt. Kotter (1995) geeft aan dat de vitale eerste stap richting succesvolle verandering ligt in de creatie van urgentie voor de verandering (Kotter, 1995). Zonder een gevoel van urgentie voor de
verandering onder de medewerkers is de kans groot dat een verandering niet succesvol zal zijn. Een eerste stap, en direct de belangrijkste stap, in zijn veranderingsmodel luidt dan ook: ‘create a sense of urgency’ (Kotter, 1995). Er moet volgens Kotter (1995) een
ontevredenheid gaan heersen over de huidige staat, waardoor de verandering op meer draagvlak, en dus minder weerstand, kan rekenen. Volgens hem klinkt dit erg eenvoudig, maar is het dat niet. In zijn onderzoeken naar, en ervaringen met, veranderingen in
organisaties is ruim 50% van de verandertrajecten hier de mist in gegaan. Managers (of in dit geval beleidsmakers) onderschatten vaak hoe moeilijk het kan zijn om mensen uit hun comfort zone te halen, en dus de huidige werkwijze te veranderen (Kotter, 1995). Dit proces moet dan ook zorgvuldig aangepakt worden. Volgens hem moet ruim 75% van de organisatie de noodzaak voor verandering inzien om volledig succesvol te zijn. Overigens geeft hij hierbij ook aan dat de beste manier om urgentie te creëren voor verandering door middel van een crisis is (Kotter, 1995).
Er is ook gematigde kritiek op het model van Kotter. Deze kritiek komt van Fernandez en Rainey. Zij beargumenteren dat de stappen die Kotter in zijn model beschrijft niet gezien moeten worden als ‘stappen’, maar als factoren die van invloed zijn op en succesvolle
verandering (Fernandez & Rainey, 2006 in Van Schaik, 2014). Deze factoren dienen volgens hen niet lineair te worden gevolgd. Ook zij geven echter aan dat het ‘creëren van noodzaak’ een van de belangrijkste factoren is die invloed heeft op het succesvol doorvoeren van een verandering (Fernandez & Rainey, 2006 in Van Schaik, 2014). Volgens hen hoeft het dus niet direct de eerste stap te zijn, maar is het wel van cruciaal belang om weerstand weg te nemen. Een andere pionier op het gebied van organisatieveranderingen is de psycholoog Kurt Lewin. Het model van John Kotter is mede gebaseerd op bevindingen van Lewin over hoe mensen omgaan met veranderingen. Lewin geeft aan dat een verandering weinig kans van slagen heeft wanneer er niet genoeg mensen zijn die de noodzaak van verandering inzien (Lewin, 1951 in Smith, 2005). Lewin beschrijft verschillende fasen van een verandering, waarvan de eerste cruciale fase het zogenaamde ‘unfreezing’ is. Dit is de fase waarin mensen bewust dienen te worden gemaakt van de noodzaak van de verandering. Veel van Lewin’s werk legt de focus vervolgens op het ‘refreezing’ van nieuwe principes, dus het vastleggen van andere
benadrukt nog steeds dat er een opvatting in de organisatie moet zijn dat verandering
noodzakelijk is. Is er geen gevoel van urgentie voor verandering, dan is de invoering van een verandering, of in dit geval nieuw beleid, in veel gevallen gedoemd te mislukken (Lewin, 1951 in Smith, 2005).
2.3 Houding overheidsinstanties in relatie tot burgerhulp
Het rapport BZOO is mede gebaseerd op de bevinding dat burgers in crisissituaties aantonen dat zij niet alleen zelfredzaam, maar ook ’redzaam’ zijn. In het eerste uur van een ramp of crisis (flitsramp) zijn hulpdiensten grotendeels bezig met het opstarten van hun eigen calamiteitenorganisatie. Voor slachtoffers is dit echter een cruciale periode, ook wel het ‘gouden uur’ genoemd (Helsloot, Van ’t Padje, 2010). In deze fase zijn burgers dan ook op zichzelf en spontaan hulpaanbod aangewezen. Het blijkt ook dat burgers zichzelf en elkaar helpen tijdens en na noodsituaties. Ook helpen ze vaak hulpverleners bij de uitvoering van hun werkzaamheden (Hijlkema, Van der Meulen & Timmer, 2013). Toch lijken burgers volgens overheidsorganisaties maar één rol te hebben ten tijde van crisis, namelijk die van slachtoffer (Hijlkema, Van der Meulen & Timmer, 2013). Burgers zijn wellicht zelfredzaam, maar de zogenaamde ‘redzaamheid’ lijkt uitgesloten. Volgens Hijlkema, Van der Meulen en Timmer (2013) is er ook weinig wetenschappelijk gefundeerde kennis over wat burgers wel en niet (kunnen) doen, en hoe ze kijken naar (potentiële) noodsituaties. Dit maakt het ook voor hulpdiensten en professionele hulpverleners moeilijk om in te spelen op de kennis, vaardigheden en wensen van burgers. Tevens is het hierdoor lastig om in voorkomende gevallen met hen samen te werken en van hun inzichten gebruik te maken (Hijlkema, Van der Meulen & Timmer, 2013). De burger is daardoor vooral (potentieel) slachtoffer en volgens overheden voor de langere duur van een calamiteit in belangrijke mate afhankelijk van de overheid. Anderzijds is aangetoond dat burgers zelfredzaam zijn en kent de burger als bewoner van het potentiële ramp- of crisisgebied het terrein, de bebouwing en de sociale en fysieke infrastructuur vaak beter dan de overheid. Het ligt daarom voor de hand om alle aanwezige kennis, inzichten en vaardigheden te integreren en wederzijds te benutten voor het voorkomen en bestrijden van ongevallen, rampen en crises. Dit wordt tot op heden nauwelijks gedaan (Hijlkema, Van der Meulen & Timmer, 2013).
2.3.1. Angst voor aansprakelijkheid
Helsloot en Van ’t Padje (2010) constateren dat er in de planvorming van (internationale) overheden vrijwel nooit ruimte is voor burgers die bij rampen hulp verlenen. Uit evaluaties van flitsrampen blijkt keer op keer dat degenen die in eerste instantie levensreddend werk verrichten de burgers zijn die bij de ramp aanwezig waren. Ook volgt kort na de ramp een hulpaanbod van verwanten en andere burgers. Toch wordt er bij de planvorming weinig rekening gehouden met burgerhulp en wordt er nauwelijks op dit hulpaanbod ingespeeld. Deze constatering wordt bevestigd in verschillende onderzoeken naar (inter)nationale crisis. Opvallend is dat in deze onderzoeken wordt geconstateerd dat hulpaanbod als negatief wordt omschreven; het hindert vooral de professionele hulpverleners die na de eerste uren opkomen (Helsloot, Van ’t Padje, 2010). Ook in de veel langer durende nafase van een flitsramp is er volgens Helsloot en van ’t Padje (2010) geen aandacht voor de beschikbaarheid van de redzame burger, terwijl vrijwilligers ook in deze fase vaak een belangrijke rol spelen. Ook
beschrijven Helsloot en Van ’t Padje (2010) nog een ander bijzonder fenomeen, de zogenaamde ‘spontane burgerhulporganisaties’. Zichtbaar is tijdens crises dat redzame burgers zich als vanzelfsprekend spontaan organiseren. Deze lossen vaak ingewikkelde problemen zelf op. Dit toont aan dat burgers een belangrijke bijdrage kunnen leveren, waar dus weinig rekening mee wordt gehouden.
Helsloot en Van ’t Padje (2010) concluderen dat de overheid de hoge mate van redzaamheid van burgers miskent6. Uitgangspunt voor planvorming en voorbereiding op crises is in het algemeen de burger in een slachtofferrol die slechts door de overheid kan worden geholpen. De redzaamheid van de burger wordt verder door veiligheidsprofessionals en bestuurders veelal afgehouden uit angst voor persoonlijke en overheidsaansprakelijkheid wanneer de redzame burger schade zou veroorzaken. Zowel in de voorbereiding als tijdens crises wordt door de overheid suboptimaal gebruik gemaakt van de capaciteiten die de redzame burger biedt.
2.3.2. Professionals willen professionaliseren
Een tweede theoretische voorspelling met betrekking tot het accepteren van de redzaamheid van burgers is het principe dat professionals altijd willen professionaliseren. De eerste bouwsteen voor dit principe is te vinden in de budgetmaximalisatie-theorie van William Niskanen. De Amerikaanse econoom Niskanen is voormalig docent aan de universiteit van Californië en heeft onderdeel uitgemaakt van de staf van president Reagan. Niskanen stelt dat er ook in een bureaucratie sprake van is dat individuen belangen nastreven en ambtenaren een hoog salaris, macht en prestige willen. Aangezien deze ‘budgetmaximalisatie’ tot inefficiëntie leidt, vindt Niskanen dit ongewenst en komt daarom met de concurrentiehypothese. Deze hypothese houdt in dat er meer concurrentie moet zijn bij het aanbieden van collectieve goederen (Niskanen, 1971 in Van de Loo, 2015). Zijn theorie heeft van origine betrekking op de relatie tussen overheidsinstanties, en de concurrentiehypothese is in het licht van deze scriptie dan ook niet relevant. De assumptie dat individuen macht nastreven echter wel. Dit suggereert namelijk dat ambtenaren, en daarmee ambtelijke organisaties, zo min mogelijk taken afstaan, en juist zo veel mogelijk dingen naar zich toe proberen te trekken om hun macht en prestige te vergroten. Hoe meer taken een ambtelijke organisatie heeft, hoe groter het budget. Logischerwijs krimpt het budget wanneer overheidsorganisaties taken afstaan. Wanneer we dit vertalen naar de casus dan suggereert dit dat burgers geen actieve rol toebedeeld krijgen tijdens een incident omdat ambtenaren (professionals), en daarmee de ambtelijke organisatie(s), zich aangetast voelen in hun ‘status’ wanneer ze taken afstaan aan burgers.
Een theorie die hier bij aansluit is de ‘wet van de woekerende professionalisering’ van Ira Helsloot (2012). De wet van de woekerende professionalisering stelt dat professionals de neiging hebben steeds meer werk en verantwoordelijkheid naar zich toe te trekken (laat staan 6 In hun rapport stellen Helsloot en Van ’t Padje (2010) tevens dat de overheid de hoge mate van
zelfredzaamheid van burgers miskent. Vanwege de recente(re) publicatie en implementatie van het rapport BZOO, en de verkennende gesprekken met de VRLN waarbij de hoge mate van zelfredzaamheid zeker niet wordt miskent, wordt de focus bij deze theorie alleen gelegd op de redzaamheid van burgers.
afgeven!) uit de handen van niet-professionals, in dit geval de samenleving / de ‘normale’ burgers. Ook ligt het in hun aard om altijd te pleiten voor meer aandacht en investeringen in hun vakgebied omdat zij verantwoordelijk zijn voor dit beleidsterrein (Helsloot, 2011). Deze professionalisering resulteert volgens Helsloot niet automatisch in méér effectiviteit. Hij omschrijft dat dit een ‘permanente blinde vlek is van professionals’. Dit heeft als gevolg dat het terugdraaien van professionalisering zelden vanuit de professie zelf wordt voorgesteld (Helsloot, 2012). Met andere woorden zullen professionals zelden aangeven dat ze met minder middelen kunnen werken. Professionele organisaties willen altijd verder
Hoofdstuk 3: Methodologisch kader
In dit hoofdstuk wordt het methodologisch kader van dit onderzoek uitgewerkt. Allereerst wordt hierin aangegeven met wat voor type onderzoek we hier te maken hebben (3.1).
Vervolgens wordt aangegeven van welke onderzoeksstrategieën gebruik zal worden gemaakt, welke methoden hierbij ingezet worden, en waarom de keuze voor deze methoden is gemaakt (3.2). Tot slot wordt aandacht besteed aan de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek (3.3).
3.1 Type onderzoek
Er kan onderscheid gemaakt worden tussen verschillende typen van onderzoek. Een
belangrijk onderscheid wat gemaakt kan worden is het onderscheid tussen theoriegericht en praktijkgericht onderzoek. Een ander belangrijk onderscheid is het onderscheid tussen een kwalitatief en een kwantitatief onderzoek. Het type onderzoek is van invloed op de
onderzoeksstrategie die gehanteerd wordt. Alvorens in te gaan op de onderzoeksstrategie en bijbehorende methoden die centraal staan in dit onderzoek, wordt daarom aangegeven met wat voor type onderzoek we hier te maken hebben.
Praktijkgericht onderzoek
Het doel van dit onderzoek is om per bevolkingszorgproces in de VRLN te identificeren in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd en dit vervolgens te verklaren. Dit type onderzoek kan aangemerkt worden als een praktijkgericht onderzoek, aangezien de implementatie van het programma BZOO een probleem in de praktijk is. Praktijkgericht onderzoek heeft als doel ‘een bijdrage te leveren aan het veranderen of verbeteren van de praktijk binnen organisaties’ (Bleijenbergh, 2013, p 22). Onderzoek naar de implementatie van een programma is een klassiek voorbeeld van dit type onderzoek. Kwalitatief onderzoek
Ten tweede kan dit onderzoek aangemerkt worden als kwalitatief onderzoek. Kwalitatief onderzoek is een meer verbale en beschouwende vorm van onderzoek. Kwalitatief onderzoek betreft ‘alle vormen van onderzoek die zijn gericht op het verzamelen en interpreteren van talig materiaal om op basis daarvan uitspraken te doen over een (sociaal) verschijnsel’ (Bleijenbergh, 2013 p. 10). Dit contrasteert met kwantitatief onderzoek. Kwantitatief is namelijk gericht op het verzamelen en analyseren van cijfermateriaal. In dit onderzoek zal de implementatie van BZOO in de VRLN worden onderzocht door middel van interviews en literatuurstudies / documentanalyses, en zal er weinig tot geen gebruik worden gemaakt van cijfermateriaal. Deze methoden, en daarmee dit onderzoek, zijn aan te merken als kwalitatief.
3.2 Onderzoeksstrategieën
Bij het uitvoeren van onderzoek kan gebruik worden gemaakt van verschillende typen
onderzoeksstrategieën. Er zijn drie basisonderzoeksstrategieën te onderscheiden, namelijk het survey, het experiment en de casestudy (Bleijenbergh, 2013). De onderzoeksstrategie die in dit onderzoek gebruikt is, is de casestudy.
Een casestudy is het ‘bestuderen van een sociaal verschijnsel in de natuurlijke omgeving, gedurende een bepaalde periode, met behulp van diverse databronnen, teneinde uitspraken te kunnen doen over de patronen en processen die aan het verschijnsel ten grondslag liggen’ (Blijenbergh, 2013 p. 32). Binnen een casestudy worden belangrijke vormen van kwalitatieve dataverzameling (interviews, observatie en documentanalyse) gecombineerd. Teneinde een betrouwbare en valide conclusie te kunnen trekken, is er in dit onderzoek gebruik gemaakt van zowel een documentanalyse als van interviews. Om de mate van implementatie van BZOO per proces te beoordelen, is voorafgaand aan de documentanalyse en de interviews een analysekader worden opgesteld. In dit analysekader is uitgewerkt op welke wijze de mate van implementatie van de nieuwe visie beoordeeld is. De methoden en het bijbehorende
analysekader worden hieronder, in chronologische volgorde, nader toegelicht.
3.2.1. Stap 1: Opstellen analysekader
Voorafgaand aan de analyse van documenten en het afnemen van interviews is een
analysekader worden opgesteld. In het analysekader is uitgewerkt hoe de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg beoordeeld is. Op basis van het analysekader kan per proces beoordeeld worden in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg is
geïmplementeerd. In dit analysekader is per visie-element aangegeven worden waarop gelet is tijdens de analyse van documenten en bij het afnemen van interviews. Het analysekader is uitgewerkt in hoofdstuk 5. Dit analysekader is voorafgaand aan de analyse toegepast op de organisatie van bevolkingszorg in Limburg-Noord, omdat deze afwijkt van de organisatie zoals beschreven in BZOO.
3.2.2. Stap 2: Documentanalyse
De eerste methode die ingezet is om de implementatie van BZOO per bevolkingszorgproces te beoordelen, is een documentanalyse. Op basis van een documentanalyse kon een beeld verkregen worden van in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg per proces is
geïmplementeerd. Op basis van deze bevindingen konden gerichter vragen opgesteld worden voor de interviews die met de zogenaamde kartrekkers van ieder proces gehouden zijn. Op deze manier kon tijdens interviews beter gevraagd worden naar verklaringen waarom iets wel of niet is geïmplementeerd is, waardoor de implementatie vervolgens ook (naar verwachting) beter vanuit bestuurskundig perspectief te verklaren is geweest.
Omdat in deze scriptie onderzoek is gedaan naar de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg, welke staat beschreven in het programma BZOO, is er natuurlijk ook kennis nodig over het programma BZOO en de bijbehorende visie. Om deze kennis te verkrijgen, heeft de analyse van documenten ook een belangrijke rol gespeeld. Kennis over het
programma BZOO is voornamelijk verkregen door het bestuderen van de twee rapporten van het Veiligheidsberaad (en de commissie BZOO) die ten grondslag liggen aan het programma ‘bevolkingszorg op orde’.
Een documentanalyse heeft in de eerste plaats geleid tot een antwoord op de eerste deelvraag. Tevens is een documentanalyse ingezet om antwoord te geven op deelvraag 2, 3 en 4 (zie hoofdstuk 1).
3.2.3. Stap 3: Interviews
De tweede methode om per bevolkingszorgproces in de VRLN te identificeren in hoeverre de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd zijn interviews. De interviews volgen op de documentanalyse. Er zijn diverse interviews afgenomen met functionarissen van het Team Oranje Kolom. Daarnaast zijn er per bevolkingszorgproces interviews gehouden met de gemeentefunctionarissen (AOV’ers) die verantwoordelijk zijn voor dat proces7. Ook zijn er interviews afgenomen met trainers van de functionarissen van de Oranje Kolom omdat gedurende het onderzoek is gebleken dat dit belangrijkste methode voor implementatie is8. Het voordeel van het gebruik van interviews is dat de motivatie achter bepaalde antwoorden achterhaald kan worden. Door sociale interactie kunnen mensen gemotiveerd worden om zaken uit te spreken die ze anders wellicht niet zouden geven (Bleijenbergh, 2013). Deze interactie is echter direct ook de zwakte van deze vorm van dataverzameling. Het is mogelijk dat sociale interactie respondenten juist afremt om eerlijk te zijn; mensen kunnen de neiging hebben om sociaal wenselijke antwoorden te geven (Bleijenbergh, 2013). Met name de motivatie achter bepaalde antwoorden is in dit onderzoek erg belangrijk. Door het achterhalen van de motivatie achter bepaalde antwoorden is het beter mogelijk geweest om deze
uiteindelijk vanuit bestuurskundig perspectief te verklaren. Semi-gestructureerde interviews
Meer specifiek is gebruik gemaakt van gestructureerde interviews. Bij
semi-gestructureerde interviews is de formulering van (een groot deel van) de vragen van te voren vastgelegd, maar deze konden eventueel aangepast worden naar aanleiding van het verloop van het gesprek. De vragen waren in principe wel open, zodat de respondent in eigen woorden antwoorden kon formuleren. Een voordeel van semi-gestructureerde interviews is dat bij ieder interview in ieder geval een groot gedeelte van dezelfde informatie aan bod komt omdat iedere respondent in een groot deel van dezelfde vragen krijgt voorgelegd. Dit heeft een positieve invloed op de betrouwbaarheid van de dataverzameling. Het nadeel is dat
onverwachte zaken minder uitgediept kunnen worden, wat de validiteit negatief zou kunnen beïnvloeden.
Om de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg per bevolkingszorgproces te identificeren, zijn interviews gehouden worden met zowel medewerkers van het Team Oranje Kolom alsmede de zogenaamde ‘kartrekkers’ per bevolkingszorgproces. Deze kartrekkers zijn over het algemeen gemeentefunctionarissen die actief betrokken worden bij het vormgeven van het beleid met betrekking tot bevolkingszorg. Om een zo compleet en representatief mogelijk beeld te krijgen was het streven om per bevolkingszorgproces, naast interviews met de functionarissen van het Team Oranje Kolom, alle verantwoordelijke
gemeentefunctionarissen te interviewen die verantwoordelijk zijn voor dat proces.
7 Voor een beschrijving van de organisatie van bevolkingszorg in de regio Limburg-Noord, zie hoofdstuk 6 8 Een lijst met respondenten is opgenomen onderaan de literatuurlijst.
De interviews hebben uiteindelijk voldoende informatie opgeleverd om antwoord te geven op deelvraag 4 (zie hoofdstuk 1). Tevens is mede door middel van gesprekken met
functionarissen van de Oranje Kolom een antwoord geformuleerd worden op deelvraag 3.
3.2.4. Stap 4: Literatuurstudie
Na het analyseren van documenten en het houden van interviews is door middel van een literatuurstudie gezocht worden naar verklaringen voor de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de VRLN. De documentanalyse en de interviews dienden deels als basis voor deze literatuurstudie. Vanwege de aard en vorm van dit onderzoek is het theoretisch kader van deze scriptie pas deels na het daadwerkelijke onderzoek geformuleerd om de bevindingen te verklaren.
Een literatuurstudie is anders dan een documentanalyse, al lijken ze wel op elkaar. In beide gevallen wordt gezocht naar informatie die door anderen is verzameld en gepubliceerd (Studiemeesters, 2016). Om deze reden worden deze termen vaak door elkaar gehaald en door elkaar heen gebruikt, maar er is toch een onderscheid in aan te brengen. Bij een
documentanalyse wordt vaak gezocht naar feitelijke en praktische informatie, vaak in de vorm van primaire gegevens, om antwoord te kunnen geven op één of meer deelvragen
(Studiemeesters, 2016). Bij een literatuurstudie wordt juist vaak gezocht naar
wetenschappelijke en theoretische informatie, vaak in de vorm van onderzoekconclusies van wetenschappers, om een overzicht van de beschikbare literatuur te krijgen om de positie van het eigen onderzoek nader te bepalen (Studiemeesters, 2016). Bij het verklaren van de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de VRLN wordt gezocht naar wetenschappelijke theorieën en literatuur. Daarom is er in dit geval sprake van een literatuurstudie in plaats van een documentanalyse (zoals bij deelvraag 1 t/m 4).
De literatuurstudie heeft uiteindelijk voldoende informatie opgeleverd om antwoord te geven op deelvraag 5.
3.3 Validiteit en Betrouwbaarheid
Bij het uitvoeren van kwalitatief onderzoek zijn er belangrijke criteria om de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen, namelijk interne validiteit, externe validiteit en betrouwbaarheid (Bleijenbergh, 2013). Bij de beschrijving en de keuze voor onderzoeksmethoden is er al enkele keren gerefereerd naar een aantal van deze begrippen. Hier worden ze afzonderlijk nogmaals toegelicht.
Interne validiteit
Interne validiteit heeft betrekking op het daadwerkelijk meten wat je wil meten (Bleijenbergh, 2013). Door het combineren van interviews met de analyse van documenten is getracht een objectiever beeld te verkrijgen van de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de VRLN. Dit heeft een positief effect op de interne validiteit van het onderzoek.
Externe validiteit
Externe validiteit wordt ook wel generaliseerbaarheid genoemd. Externe validiteit verwijst naar het criterium dat je bevindingen moeten zijn te generaliseren naar een grotere populatie. In dit onderzoek zal de externe validiteit echter beperkt zijn. In de huidige studie staat
namelijk maar één specifieke casus centraal: de implementatie van de visie in de VRLN. Op basis van een enkele casestudy zijn resultaten nauwelijks te generaliseren. Wellicht dat de patronen die zich voordoen zich elders ook voordoen, waardoor het als basis kan dienen voor andere casestudies.
Betrouwbaarheid
Het criterium betrouwbaarheid heeft betrekking op de controleerbaarheid van data. Om de betrouwbaarheid te vergroten is het verstandig om te kiezen voor semi-gestructureerde interviews. Op deze manier krijgt iedere respondent in ieder geval een groot aantal van dezelfde vragen voorgelegd, wat de vergelijkbaarheid vergroot.
Hoofdstuk 4: Bevolkingszorg en het programma ‘Bevolkingszorg op Orde’
In dit hoofdstuk wordt een ruimer en completer beeld van het programma BZOO en de bijbehorende visie op bevolkingszorg gegeven. Hiertoe wordt eerst een beschrijving gegeven van het proces bevolkingszorg (4.1). Vervolgens wordt nader ingegaan op het programma BZOO, waarbij achtereenvolgens het ontstaan van het programma (4.2) en de visie op bevolkingszorg (4.3) besproken worden. Tot slot wordt er nog iets gezegd over de prestatie-eisen die in BZOO gegeven worden (4.4).4.1 Bevolkingszorg
In de Wet Veiligheidsregio’s (hierna te noemen: Wvr) (art. 2) is vastgelegd dat het College van Burgemeester en Wethouders belast is met de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, en dat ze deze heeft overgedragen aan de veiligheidsregio (art. 10) (Wet veiligheidsregio’s [Wvr], 2010). Het college van B&W blijft echter wel verantwoordelijk voor het aanstellen van een team Bevolkingszorg (IFV, 2016A). Gemeenten vervullen
daarmee een belangrijke rol in de crisisbeheersing. In het onderliggende besluit van de Wvr is vastgelegd dat het team Bevolkingszorg belast is met de volgende taken (Besluit
veiligheidsregio’s, 2010):
het verzorgen van de crisiscommunicatie;
het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking; het verzorgen van nazorg voor de bevolking;
het registreren van de slachtoffers; het registreren van schadegevallen;
het adviseren van het regionaal operationeel team.
Deze taken kunnen naar 3 hoofdtaken ingedeeld worden: Crisiscommunicatie, acute Bevolkingszorg en Herstelzorg (nafase) (IFV, 2016A). Deze opsplitsing zien we bij de formulering van de prestatie-eisen terugkomen.
4.2 Ontstaan van het programma BZOO
Aan de bevolkingszorg zijn vanuit de wet geen eisen gesteld. Het team bevolkingszorg is weliswaar belast met aan aantal taken, maar het is aan henzelf hoe ze hier invulling aan geven. Er zijn in de afgelopen decennia wel een aantal richtlijnen opgesteld, maar uit
incidentevaluaties bleek dat dit niet altijd de gewenste bevolkingszorg opleverde. Gemeenten vinden het lastig om aan de bevolkingszorg een operationele invulling te geven. Daarnaast ontbreekt het gemeenten aan duidelijkheid over wat wordt verstaan onder adequate
bevolkingszorg (Veiligheidsberaad, 2014). Om het tij te keren is de commissie BZOO opgericht om de bevolkingszorg ‘op orde te brengen’.
In het rapport ‘Bevolkingszorg op Orde 2.0’, een aangescherpte versie van het rapport ‘Bevolkingszorg op orde - de vrijblijvendheid voorbij’, presenteert de commissie BZOO, welke bestond uit een combinatie van wetenschappers en ervaringsdeskundigen, hun
andere visie op bevolkingszorg ontstaan waarbij de zelfredzaamheid van burgers centraal staat. De overtuiging waarbij de overheid in crisissituaties de volledige zorg dient te dragen voor burgers is achterhaald. In crisissituaties voorzien burgers vaak zelf in een deel van de zorg. De overheid speelt hier echter nog te weinig op in (Veiligheidsberaad, 2012). Om enerzijds de vrijblijvendheid van bevolkingszorg tegen te gaan, en anderzijds de nieuwe visie op bevolkingszorg te implementeren, heeft de commissie prestatie-eisen opgesteld om de bevolkingszorg ‘realistisch en eigentijds’ te maken. Dit houdt in dat bevolkingszorg moet aansluiten bij de wijze waarop burgers en gemeentefunctionarissen tijdens een crisis handelen en daarnaast moet aansluiten bij de behoeften van de veranderende samenleving
(Veiligheidsberaad, 2012). Deze prestatie-eisen moeten duidelijk maken wat (minimaal) wordt verstaan onder een adequate bevolkingszorg (Veiligheidsberaad, 2014).
4.3 De visie op bevolkingszorg
De commissie BZOO heeft een visie gepresenteerd met betrekking tot het invullen van de (levering van) bevolkingszorg. Deze visie zal als basis dienen voor de prestatie-eisen welke in paragraaf 3.4 toegelicht worden. De visie is gebaseerd op een drietal praktijkbevindingen welke betrekking hebben op het handelen van betrokkenen tijdens een crisis. Op basis van deze bevindingen kan een zo realistisch mogelijke bevolkingszorg ingericht worden (Veiligheidsberaad, 2014).
Bevinding 1
‘Het merendeel van de betrokkenen bij een (acute) crisis treedt rationeel en handelend op en is daardoor in staat zichzelf te redden (zelfredzaamheid)’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 21). In Nederland (en wellicht ook daarbuiten) heerst het beeld dat mensen in paniek raken tijdens crisissituaties. Gedacht wordt dat mensen in paniek raken, passief zijn en plunderen. Dit zijn echter mythes die niet op waarheid berusten (Helsloot & Ruitenberg, 2004).
Bevinding 2
‘Een deel van de samenleving is tijdens een crisis redzaam: onmiddellijk na het ontstaan van de crisis redden en zorgen mensen voor betrokkenen en na de acute fase zijn zij bereid tot allerlei vormen van zorg gedurende een langere periode’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 23). Bij bevinding 1 werd al aangegeven dat de gedachte dat burgers passief zijn tijdens een crisis niet op waarheid berust. Het tegendeel is waar. Tijdens een acute crisis vindt de eerste
levensreddende hulp vaak plaats door burgers die bij de crisis betrokken zijn (Helsloot & Ruitenberg, 2004).
Bevinding 3
‘Gemeentefunctionarissen laten bij een crisis zien dat zij over improvisatievermogen beschikken’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 25).
In een crisissituatie is er altijd sprake van tijdsdruk en onzekerheid. Uit onderzoek is gebleken dat hulpverleners terugvallen op handelingen die overeenkomen met wat ze dagelijks doen.
Omdat een crisissituatie zich niet dagelijks voordoet, sluiten de werkzaamheden die zij in een dergelijke situatie moeten vervullen niet aan bij de dagelijkse handelingen. Tevens blijkt het erg lastig om deze mensen centraal aan te sturen in crisissituaties (Groenendaal, Helsloot & Scholtens, 2013). Daarom moet er door functionarissen worden geïmproviseerd in dergelijke situaties. Dit gaat over het algemeen erg goed.
Op basis van deze drie praktijkbevindingen is een visie op bevolkingszorg geformuleerd. Deze visie bestaat uit vier elementen, namelijk:
Visie-element 1
‘De overheid rekent erop dat de samenleving haar verantwoordelijkheid (ook) tijdens en na een crisis neemt’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 25).
De samenleving heeft ‘in het dagelijkse leven’ een eigen verantwoordelijkheid. Het is echter niet zo dat deze in crisissituaties vervalt. Burgers dienen tijdens en na een crisis net zo zelfredzaam, mondig en betrokken te zijn als in het dagelijks leven. Dit heeft als gevolg voor de bevolkingszorg dat: 1) er met de samenleving gecommuniceerd moet worden wat de grenzen van de door de overheid te leveren capaciteit is, 2) er aangegeven moet worden wat ze van de samenleving verwacht tijdens een crisis en 3) er tijdens een crisis relevante informatie moet worden verspreid zodat de samenleving haar verantwoordelijkheid kan nemen (Veiligheidsberaad, 2014).
Visie-element 2
‘De overheid stemt haar bevolkingszorg af op de zelfredzaamheid van de samenleving’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 27).
Het is noodzakelijk om te erkennen dat de overheid niet in staat is om alle noodzakelijke zorg aan burgers te bieden. Het is voor de hulpverlening dan ook van belang dat zelfredzame betrokkenen zichzelf redden. De overheid kan zich vervolgens richten op de verminderd zelfredzamen: dit zijn de slachtoffers die de zorg het hardst nodig hebben. Het is voor de bevolkingszorg dan ook van belang dat: 1) de zelfredzaamheid van de samenleving wordt gestimuleerd en gefaciliteerd en 2) dat de overheid zich richt op de verminderd zelfredzamen (Veiligheidsberaad, 2014).
Visie-element 3
‘De overheid houdt rekening met en maakt gebruik van de spontane hulp uit de samenleving’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 28).
Uit onderzoek blijkt dat er bij hulpverleners wantrouwen heerst over hulp door vrijwilligers en/of burgers. Het blijkt echter dat burgers een bijzonder nuttige bijdrage kunnen leveren (Helsloot & Ruitenberg, 2004). Voor de bevolkingszorg is het dan ook van belang dat: 1) de overheid burgers laat helpen, zeker zolang de hulpdiensten nog niet volledig zijn opgeschaald en 2) dat de overheid het (specialistische) hulpaanbod van burgers accepteert
Visie-element 4
De overheid bereidt zich daar waar het om verminderd zelfredzamen gaat voor tot een vastgesteld zorgniveau, aangeduid als ‘voorbereide bevolkingszorg’. De ‘restzorg’ levert zij op basis van veerkracht en improvisatie wat wordt aangeduid als ‘geïmproviseerde zorg’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 28).
De overheid heeft weliswaar een zorgplicht voor de bevolking, maar dit wil niet zeggen dat de overheid zich op doemscenario’s moet voorbereiden. Het is taak van de overheid om zich proportioneel voor te bereiden, dat wil zeggen op redelijkerwijs te verwachten crises. De voorbereiding richt zich vooral op de verminderd zelfredzamen. Dit heeft als consequentie voor de bevolkingszorg dat: 1) de overheid zich realistisch moet voorbereiden tot op een redelijk zorgniveau en 2) dat de overheid veerkracht en geïmproviseerde zorg levert wanneer het zorgniveau niet voldoende toereikend blijkt (Veiligheidsberaad, 2014).
Samengevat betekenen deze visie-elementen voor de bevolkingszorg dat de overheid in de eerste plaats de zelfredzame betrokkenen stimuleert en faciliteert. Het doel is om deze groep zo groot mogelijk te maken, zodat de overheid zich vooral kan richten op de betrokkenen die de hulp van de overheid het hardste nodig hebben. In de tweede plaats richt het optreden van de overheid zich dan op het leveren van bevolkingszorg aan verminderd zelfredzamen. Hierbij moet rekening gehouden worden met de spontane hulp uit de samenleving door burgers te laten helpen, zeker zolang de hulpdiensten nog volledig zijn opgeschaald. Tot slot moet de overheid zich tot een realistisch niveau voorbereiden. In het geval zich een situatie voordoet die niet is voorbereid, dan wordt zorg op basis van improvisatie geleverd. Improvisatie moet dan ook een onderdeel van het oefenen zijn (Veiligheidsberaad, 2014). In figuur 2 wordt een schematische weergave van de door de overheid te leveren bevolkingszorg gegeven.
Figuur 2 Schematische weergave van de te leveren bevolkingszorg door de overheid (Veiligheidsberaad, 2014 p. 30)
4.4 Prestatie-eisen vanuit BZOO
Met de visie die in de vorige paragraaf is gepresenteerd zijn we er nog niet. Het doel van het programma BZOO was namelijk om bij deze visie een aantal richtinggevende prestatie-eisen te formuleren omdat bevolkingszorg te vrijblijvend werd ingevuld. ‘Een prestatie-eis legt vast welke prestatie met welk resultaat geleverd moet worden om van adequate bevolkingszorg te (kunnen) spreken’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 14). De prestatie-eisen kunnen op twee manieren bijdragen aan het tot stand brengen van een realistisch niveau van bevolkingszorg. In de eerste plaats maken ze duidelijk wat de overheid zelf moet organiseren. In de tweede plaats kunnen de prestatie-eisen worden gebruikt om na een crisis of oefening vast te stellen of de bevolkingszorg van voldoende niveau is. Deze prestatie-eisen moeten dus duidelijk maken wat (minimaal) wordt verstaan onder een adequate bevolkingszorg. Het uitgangspunt is dan ook dat als wordt voldaan aan deze prestatie-eisen, er door de overheid een passende bevolkingszorg tijdens crisis in Nederland wordt geleverd.
De visie en de aansluitende prestatie-eisen vervangen andere richtlijnen voor bevolkingszorg, zoals de Leidraad Maatramp, het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding en de
Taskforce Gemeentelijke Processen. Het Referentiekader Regionaal Crisisplan dient geactualiseerd te worden aan de hand van deze eisen en andere ontwikkelingen (Veiligheidsberaad, 2014). De nadruk in dit rapport ligt voornamelijk op de visie op
bevolkingszorg en niet zozeer op de prestatie-eisen. Daarom worden de prestatie-eisen voor de leesbaarheid van het rapport per hoofdtaak toegelicht in bijlage 1 van dit rapport.
Hoofdstuk 5: Analysekader
In dit analysekader is uitgewerkt hoe de implementatie van de nieuwe visie op bevolkingszorg in de VRLN beoordeeld wordt. Dit analysekader is leidend bij analyse van documenten en interviews.
De in het programma BZOO beschreven visie op bevolkingszorg bestaat uit een viertal visie-elementen. Uit deze visie-elementen zijn in dit analysekader aspecten afgeleid op basis waarvan de implementatie van BZOO beoordeeld kan worden. Daarnaast wordt onderscheid gemaakt tussen vier bevolkingszorgprocessen (zie hoofdstuk 4). Per visie-element van BZOO zal aangegeven worden op welke aspecten er gelet zal worden om te beoordelen of de nieuwe visie op bevolkingszorg is geïmplementeerd. Dit is waar nodig aangevuld met
‘proces-specifieke’ eisen die voortkomen uit de prestatie-eisen die bij de bevolkingszorgprocessen worden gesteld en die moeilijk onder te brengen zijn bij een visie-element. Alle
beoordelingsaspecten zijn daarmee direct afgeleid uit het programma BZOO. Een toelichting op deze aspecten en de keuze voor deze aspecten is opgenomen in bijlage 2 van dit rapport.
5.1 Visie-element 1: Verantwoordelijkheid van de samenleving
Het eerste visie-element luidt: ‘de overheid rekent erop dat de samenleving haar
verantwoordelijkheid (ook) tijdens en na een crisis neemt’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 25). Burgers hebben ‘in het dagelijkse leven’ een bepaalde verantwoordelijkheid, en het is niet zo dat deze in crisissituaties vervalt. Het feit dat gemeenten en veiligheidsregio’s
eindverantwoordelijk zijn voor de organisatie van de crisisbeheersing, ontslaat de
samenleving niet van de eigen verantwoordelijkheid. Burgers dienen tijdens en na een crisis net zo zelfredzaam, mondig en betrokken te zijn als in het dagelijks leven.
Uit onderzoek blijkt dat de samenleving deze verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk neemt. Dit is tevens een bevinding die ten grondslag ligt aan de nieuwe visie op bevolkingszorg (Veiligheidsberaad, 2014). De overheid moet echter wel rekenen op een samenleving die haar verantwoordelijkheid neemt, niet in de laatste plaats omdat er grenzen zijn aan de
hulpverleningscapaciteit van de overheid. Om te beoordelen of dit visie-element daadwerkelijk is geïmplementeerd, wordt er gekeken naar de volgende aspecten:
Aspecten visie-element 1: Verantwoordelijkheid van de samenleving
1. Wordt er rekening gehouden met de eigen verantwoordelijkheid van de samenleving op het ‘moment dat het echt mis gaat’?
2. Wordt er richting burgers gecommuniceerd wat de overheid aan hulp kan leveren? 3. Is er in een vroegtijdig stadium communicatie richting burgers om de eigen
verantwoordelijkheid te benadrukken?
4. Worden burgers voorzien van relevante crisis-informatie zodat ze in staat worden gesteld om hun verantwoordelijkheid te nemen?
5. Is er in het crisisbeheersingsbeleid vastgelegd wat de grenzen zijn van de overheid en wat de verwachte eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven is?
5.2 Visie-element 2: Zelfredzaamheid van de samenleving
Het tweede visie-element luidt: ‘de overheid stemt haar bevolkingszorg af op de zelfredzaamheid van de Samenleving’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 27). Ondanks dat de overheid een zorgtaak heeft voor alle bewoners in haar verzorgingsgebied, is het noodzakelijk om te erkennen dat de overheid niet in staat is om alle noodzakelijke zorg aan burgers te bieden. Het is voor de hulpverlening dan ook van belang dat zelfredzame betrokkenen
zichzelf redden. De overheid kan zich dan richten op de verminderd zelfredzamen: dit zijn de slachtoffers die de zorg het hardst nodig hebben. Soms kan het nodig zijn om de
zelfredzaamheid vanuit de overheid te stimuleren en waar nodig eventueel te faciliteren. Dit kan op allerlei uiteenlopende manieren gebeuren. Om te beoordelen of dit visie-element daadwerkelijk is geïmplementeerd, wordt er gekeken naar de volgende aspecten:
Aspecten visie-element 2: Zelfredzaamheid van de samenleving 1. Wordt de vraag gesteld of de overheid überhaupt iets moet doen?
2. Wordt er een onderscheid gemaakt tussen zelfredzame en niet/verminderd zelfredzame personen?
3. Wordt de zelfredzaamheid van de samenleving gestimuleerd en/of gefaciliteerd?
4. Is er sprake van tweerichtingscommunicatie? Of hoe wordt er voor gezorgd dat informatie zo veel mogelijk aansluit bij de informatiebehoefte van de betrokkenen?
5. Communicatie om handelingsperspectieven te bieden?
6. Wordt de focus, na het in staat stellen van de zelfredzame personen om zelfredzaam te zijn, gelegd op de verminderd/niet-zelfredzamen?
5.3 Visie-element 3: Spontane hulp uit de samenleving
Het derde visie-element luidt: ‘de overheid houdt rekening met en maakt gebruik van de spontane hulp uit de Samenleving’ (Veiligheidsberaad, 2014 p. 28). Uit onderzoek blijkt dat er bij hulpverleners wantrouwen heerst over hulp door vrijwilligers en/of burgers. Het blijkt echter dat burgers een bijzonder nuttige bijdrage kunnen leveren (Helsloot & Ruitenberg, 2004). Voor het slagen van dit visie-element is bestuurlijke acceptatie van het
gebruik van burgerhulp cruciaal. Om te beoordelen of dit visie-element daadwerkelijk is geïmplementeerd, wordt er gekeken naar de volgende aspecten:
Aspecten visie-element 3: Spontane hulp uit de samenleving
1. Wordt er rekening gehouden met hulp vanuit de samenleving bij de organisatie van bevolkingszorg?
2. Wordt dit hulpaanbod ook daadwerkelijk geaccepteerd (op bestuurlijk niveau), dus wordt er gebruik van gemaakt?
3. Wordt dit hulpaanbod mogelijk ook gestimuleerd en gefaciliteerd?
5.4 Visie-element 4: Realistische voorbereiding en improvisatie
Het vierde visie-element luidt: ‘de overheid bereidt zich daar waar het om verminderd zelfredzamen gaat voor tot een vastgesteld zorgniveau, aangeduid als ‘voorbereide
