Interdisciplinaire twijfel en keuzes over veiligheid

2013

[INTERDISCIPLINAIRE

TWIJFEL EN KEUZES

OVER VEILIGHEID]

2

Inhoud

1. Inleiding ... 3

2. Theorie ... 5

2.1 Problemen ... 5

2.1.1 Veiligheid is een ambigu doel ... 6

2.1.2 Onzekerheid en Urgentie ... 7

2.1.3 Ethiek ... 7

2.1.4 Incidentenpolitiek ... 8

2.2 Oplossingen ... 8

2.2.1 Post normal science ... 9

2.2.2 Rationalisering van beleid ...11

3. Toepassing ...12

4. Borssele ...14

4.1 Analyse ...14

4.1.1 Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid? ...14

4.1.2 Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt? 16 5. IJsselmeer ...19

5.1 Analyse ...19

5.1.1 Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid? ...19

5.1.2 Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt? 21 6. Conclusie ...23

3

1. Inleiding

Wetenschap kan politici geen absolute zekerheid bieden. Een econoom kan met zekerheid een model beschrijven, maar niet zeker weten dat de maatschappij dit model exact volgt. Een ingenieur kan een brug zo ontwerpen dat deze veilig en stabiel is, maar door extreme omstandigheden van natuurrampen of terrorisme kan hij niet stellen dat de brug een eeuw later nog bestaat. Wetenschappers kunnen nu eenmaal niet in de toekomst kijken.

Bij het maken van beleid proberen we de toekomst te beïnvloeden door de juiste keuzes in het nu te maken. Kennis over de gevolgen van onze keuzes stelt ons in staat beter te kiezen. Hiervoor moeten wij wel weten wat de meest optimale uitkomst is om na te streven. Politici weten in een ideale situatie

absoluut zeker wat de doelen moeten zijn en met welke middelen deze het beste bereikt kunnen worden. De wetenschap biedt dan de kennis die hiervoor nodig is. De werkelijkheid wijkt echter af van deze ideale situatie. Afhankelijk van het veld waar beleid voor moet worden gemaakt kan de bijbehorende

wetenschappelijke discipline meer of minder zekerheid geven. De sociale wetenschappen, die weinig hypothesen kunnen testen in het laboratorium, bieden de minste zekerheid (Bryman, 2008).

Natuurwetenschappen kunnen beter aangeven wat de gevolgen zijn van bepaalde gebeurtenissen, mits het vraagstuk niet te complex is. Daarom kan de ingenieur met behulp van natuurkunde wel stellen dat een flatgebouw een aardbeving tot een bepaalde schaal van Richter aankan, maar niet voorspellen wanneer de volgende aardbeving zal plaatsvinden.

Klimaatverandering is een complex probleem (Hulme, 2009). Om in de Nederlandse Delta hier het hoofd aan te bieden moeten we op tijd beginnen met het beschermen van ons kwetsbare landje. Wetenschappers kunnen echter geen eenduidige antwoorden geven op de vragen die wij hiervoor moeten stellen. Ook op andere terreinen geeft de wetenschap minder zekerheid dan wij zouden willen. Al veertig jaar produceren wij in Nederland kernenergie. Toch weten we nog steeds niet in welke doses radioactieve straling gevaarlijk is voor mensen (Allison, 2009). Welke risico´s lopen we eigenlijk door een kerncentrale aan de Westerschelde te laten staan? Hoe graag ze ook willen, ingenieurs, artsen, natuurkundigen en klimatologen kunnen geen hard antwoord geven op deze vraag. Hoe kan de politiek dan toch besluiten nemen over deze zaken, als ze geen zekerheid hebben over de gevolgen? Om deze vraag te beantwoorden worden in dit onderzoek twee casussen geanalyseerd. De Kerncentrale Borssele is de eerste casus. Deze is in 1973 geopend. Op achttien maart 2013 is besloten dat de centrale nog twintig jaar langer open mag blijven, tot 2033. Dit besluit staat centraal in het onderzoek. De tweede casus is de verhoging van het IJsselmeerpeil. Dit is een deelprogramma van het Deltaplan wat Nederland moet voorbereiden op een toekomst met een hogere zeespiegel en grilliger weer. Het onderzoek richt zich hier op het originele advies van de Deltacommissie en de daaropvolgende jaarlijkse Deltaprogramma’s.

4

De analyse wordt verricht aan de hand van de volgende onderzoeksvraag:

Hoe kunnen beleidsmakers omgaan met de onzekerheid van wetenschappelijke kennis bij het maken van keuzes over veiligheid?

Met de volgende subvragen:

1. Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid?

2. Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt?

Het antwoord op deze vragen wordt eerst theoretisch onderzocht. Dit begint met een bespreking van de verschillende problemen waar men bij het vormen van rationeel beleid ten opzichte van veiligheid tegenaan loopt, van een abstract tot een praktisch niveau. Vervolgens wordt een aantal theoretische oplossingen hiervoor beschouwd. Dan worden de casussen geanalyseerd om te zien in welke mate de problemen en de oplossingen zich bij beide voordoen. Deze analyse en een beschouwing van de theorie zullen dan uiteindelijk een antwoord geven op de vragen die hierboven gesteld zijn.

5

2. Theorie

Het proces waarmee beleid gemaakt wordt is niet eenduidig te beschrijven. Het is niet altijd duidelijk waar ideeën vandaan komen, wie de macht heeft of waarom een besluit uiteindelijk genomen wordt (Kingdon, 2011). In dit onderzoek worden daarom een paar aannames gedaan om de analyse van de casussen en de toepassing van andere theorieën mogelijk te maken. Het doel hiervan is slechts om complexiteit te reduceren, zonder daarbij al teveel geweld te doen aan de validiteit van het onderzoek. Met betrekking tot de casussen waarbij beleidsmakers kunnen vertrouwen op de expertise van natuurwetenschappers wordt aangenomen dat men een rationeel en omvattend proces van beleidsvorming probeert te volgen. In een rationeel proces stelt men eerst duidelijke doelen en een mate waarin deze gehaald dienen te worden. Vervolgens vergelijkt men systematisch de verschillende alternatieven om deze doelen te behalen. Hierbij worden de kosten en de baten van verschillende alternatieven afgewogen. Uiteindelijk wordt het alternatief gekozen dat het beste de gestelde doelen kan behalen (Kingdon, 2011:78). Dit wordt schematisch

weergegeven in figuur 1.

Figuur 1. Schematische weergave van een Rationeel besluitvormingsproces.

In deze paragraaf wordt eerst gekeken welke problemen er kunnen ontstaan bij iedere fase van het besluitvormingsproces. Vervolgens wordt gekeken naar de oplossingen voor deze problemen en de rol die politiek en wetenschap spelen bij de verschillende stappen. De geschiedenis van denken over beleid in de westerse democratische samenlevingen wordt niet behandeld. Dit onderzoek richt zich namelijk op de problemen die op dit moment ontstaan door de onzekerheid van wetenschappelijke kennis. Bij de beschouwing van mogelijke oplossingen worden drie manieren beschreven waarop wetenschap een rol kan spelen in het proces van beleidsvorming. Zo wordt de diversiteit van rollen die wetenschap in het beleidsproces kan spelen toch niet geheel genegeerd.

2.1 Problemen

Bij het volgen van een rationeel besluitvormingsproces ontstaan bij iedere stap problemen. Het stellen van doelen met betrekking tot veiligheid lijkt helder, maar zit vol ambiguïteit (Stone, 2002). Bij het overwegen van alternatieven staan onzekerheid over de gevolgen en urgentie om een beslissing te nemen een rationele overweging in de weg (Funtowicz &Ravets, 1993, Hulme, 2009). Het maken van de juiste keuze is voor de politiek lastig om twee redenen. Ten eerste is er binnen het kader van rationele besluitvorming geen ruimte voor eventuele ethische overwegingen die bij de beslissing gemaakt moeten worden. Het

6

menselijk leed dat kan worden veroorzaakt door een dijkdoorbraak of een kernramp is niet makkelijk te kwantificeren. Een mogelijke consequentie van beleid is echter het ethische vraagstuk of wij een kans op deze gebeurtenissen als maatschappij moeten accepteren (Beck, 1997). Ten tweede bestaat er met

betrekking tot risicobeleid een vicieuze cirkel van afnemend vertrouwen van burgers, incidentenpolitiek en steeds minder wetenschappelijk onderbouwd beleid (Breyer, 1993). Hieronder worden deze vier

problemen een voor een toegelicht.

2.1.1 Veiligheid is een ambigu doel

Hoe krijgt een rationele keuze rondom veiligheid gestalte? Om deze vraag te beantwoorden is eerst een definitie van veiligheid nodig. In dit onderzoek wordt veiligheid op twee manieren gedefinieerd.

1.Veiligheid is het minimaliseren van risico. Wij zijn veilig wanneer wij zo min mogelijk risico lopen. Deze definitie berust op twee aannames. Veiligheid is afhankelijk van risico en risico is altijd aanwezig (Breyer, 1993).

2. Veiligheid is het beschermen van het noodzakelijke. Wij zijn veilig wanneer onze noodzakelijke voorzieningen niet bedreigd worden (Stone, 2002: 86-107).

Beide definities van veiligheid scheppen de noodzaak voor nieuwe definities, van risico en van noodzaak. Zo is een doel wat duidelijk lijkt, toch ambigu.

Risico is een construct

Risico is een begrip uit het verzekeringswezen. Om een verzekeringsmaatschappij te behoeden voor faillissement is het belangrijk om een goede inschatting te kunnen maken van de kans dat iemand sterft of verongelukt en de waarde van zijn of haar leven. Voor het maken van deze inschatting is een goed begrip van statistische methodes nodig. Een statistisch model heeft echter alleen validiteit wanneer de ingevoerde waardes de werkelijkheid goed benaderen. Hiervoor is kwalitatieve kennis nodig. Actuarissen verzetten zich in de twintigste eeuw al tegen standaardisatie van hun vak, met het argument dat dit de finesse van hun oordeel als expert zou ondermijnen (Porter, 1995: 89-113).

In risico zijn de kans op een oorzaak en de grootte van het gevolg samengevat. Door de tijd heen zijn we beter geworden in het berekenen van kansen. Voor het definiëren van gevolg is een ander soort wetenschap nodig. De schade van een dijkdoorbraak is pas te berekenen wanneer er een waarde wordt toegekend aan het land, de gebouwen, de mensen en de dieren die er wonen en de planten die er groeien. Het land in een uiterwaard is door het overstromingsrisico minder waard dan het veld wat aan de andere kant van een dijk ligt. Deze situatie wordt door beleid zo gehouden door bijvoorbeeld een bouwverbod. Zo wordt voorkomen dat het land een andere waarde krijgt en daardoor beschermd moet worden. Zo is een risico niet alleen een beschrijving van een bestaande situatie, maar creëert het ook de situatie die het beschrijft (Scott, 1995).

7

Noodzaak is subjectief

Volgens de postmoderne beleidswetenschapper Deborah Stone zijn ogenschijnlijk onomstreden

beleidsdoelen altijd politiek (2002). Security, zekerheid of veiligheid, lijkt een duidelijk doel. Maar dit doel is ambigu wanneer wij niet definiëren wat het is dat zeker gesteld of beschermd moet worden. Als wij veiligheid definiëren als “dat beschermen wat noodzakelijk is”, creëren we slechts de vraag: Wat is noodzakelijk? Is het garanderen van nationale bronnen van energie en zoetwater noodzakelijk? Of is het beschermen van bewoners tegen straling en een hoogwaterpeil noodzakelijk? En stel dat zij dat beide zijn, wat is dan noodzakelijker? Zo heeft ieder beleidsdilemma zijn eigen context en zijn eigen beslissingen. Daarom is iedere beslissing hierin niet puur rationeel, maar politiek (2002:86-107).

2.1.2 Onzekerheid en Urgentie

De ambiguïteit van een beleidsdoel staat niet in de weg dat door deliberatie doelen worden gedefinieerd. Een extreem postmoderne visie op beleid biedt nu eenmaal geen goede handvatten voor het maken of bestuderen van concreet beleid. Aannemende dat beleidsmakers wel in staat zijn om keuzes te maken en doelen te stellen komt er echter een volgend probleem in zicht: De wetenschappelijke kennis waarop zij hun keuzes baseren biedt niet altijd de mate van zekerheid die de politiek graag wil zien (Funtowicz &Ravetz,1993). Dit maakt dat het overwegen van alternatieven geen helder proces is omdat de gevolgen van keuzes niet duidelijk te overzien zijn.

Deze onzekerheid zien wij bijvoorbeeld bij klimaatverandering. Wetenschappers uit verschillende disciplines kunnen geen zekerheden bieden. Meer nog dan dat is onzekerheid bij klimaatverandering een deel van de kern van het probleem (Funtowicz & Ravetz,1993). De systemen die worden onderzocht zijn zo complex en multidisciplinair dat het lastig is om een concrete richting te geven waar het beleid op gebaseerd kan worden. Wat er is aan kennis om beleid op te maken komt voort uit een consensus tussen wetenschappers die stuk voor stuk brede marges hanteren. Dit vormt een probleem wanneer er grote investeringen nodig zijn om een mogelijke ramp af te wenden. Moet de politiek geld besteden aan een doel waarvan de noodzaak niet zeker is? Of is zij nalatig als zij niet investeert om de veiligheid van burgers te garanderen (Hulme, 2013)?

2.1.3 Ethiek

De onzekerheid van wetenschappelijke kennis schept een ethisch dilemma wanneer wij als mensheid doelbewust risicovolle technieken uit gaan proberen. Ulrich Beck (1997) maakt een onderscheid tussen risico’s die op keuzes berusten (moderne risico’s) en risico’s die dat niet doen (natuurrampen). Dit is interessant in een arena van klimaatverandering, waarin ook natuurrampen niet los kunnen worden gezien van menselijk gedrag en keuzes. Volgens Beck veronderstellen risico’s industriële, technisch-economische beslissingen en afwegingen over nuttigheid (p. 56). Er is volgens Beck een sociaal pact tegen industrieel veroorzaakte gevaren en schade: de risico’s die de moderne maatschappij met zich meebrengt worden gelijkmatig over iedereen verspreid om de gevolgen ervan maatschappelijk acceptabel te maken. Dit legitimeert de negatieve gevolgen van vooruitgang (p. 59).

8

“Wanneer dit ‘veiligheidspact’ , op grote schaal, overduidelijk en systematisch geschonden wordt komt de consensus over die vooruitgang zelf op het spel te staan” (p. 59). Dit veiligheidspact geldt echter niet meer voor risico’s die zo groot zijn dat de ramp niet te overzien is. Hierbij is het risico niet in te dekken. “De restrisico maatschappij is een onverzekerde maatschappij geworden, waarin bescherming paradoxaal genoeg afneemt naarmate het gevaar toeneemt (p. 60). Dit noemt Beck “georganiseerde onverantwoordelijkheid”. Naarmate meer mensen of bedrijven vervuilen, zijn zij individueel minder aansprakelijk voor de gevolgen van hun handelen, omdat deze gevolgen niet meer strikt aan een persoon of bedrijf kunnen worden toegewezen. Hierdoor neemt de verantwoordelijkheid af naarmate de vervuiling en risico’s toenemen (p.62). Moderne risico’s zijn niet meer in het lab te testen voor we ze in de praktijk toepassen: het risico wordt pas duidelijk wanneer het in de praktijk wordt toegepast. Hiermee heeft de (technische) wetenschap de grens tussen laboratorium en maatschappij afgeschaft (p.68). “Dit stelt technici in staat om een beleid van het fait accompli te voeren dat anderen niet alleen permanent noodzaakt daarop te reageren, maar hen tevens uitlevert aan het oordeel van de technicus over de inschatting en de voorkoming van rampen”. Beck ziet risico’s dus als de negatieve gevolgen van keuzes die worden gemaakt, waarbij de kosten worden gedragen door degenen die de minste middelen hebben om zich hiertegen te verzetten. Dit maakt de afweging omtrent risico’s een ethisch dilemma wat moeilijk een plek vindt in een harde kosten baten afweging.

2.1.4 Incidentenpolitiek

De angst voor grote rampen die slechts zeer zelden voorkomen is volgens Stephen Breyer (1993) juist de aard van het probleem. Hij beschrijft een vicieuze cirkel van irrationeel beleid ten opzichte van risico´s en dalend publiek vertrouwen. Het algemene publiek is slecht in staat om risico´s rationeel te beoordelen. Sommige risico´s worden zwaar overschat, waar reële risico´s juist niet opgemerkt worden. De politiek, gevoelig voor publieke opinie, richt zich op de risico´s waarvan men de perceptie heeft dat ze groot zijn. Dit hoeft echter niet waar te zijn. Het proces van regelgeving dat daaruit voortkomt is niet doelmatig en creëert soms zelfs nieuwe risico´s. Hierdoor krijgt het publiek de indruk dat de overheid niet goed in staat is zijn burgers te beschermen tegen risico´s. Dit leidt weer tot een overschatting van bepaalde risico´s en een politieke reactie die leidt tot nog meer ineffectief beleid. Tegenover de ethische aanname dat wij zelf geen rampen mogen creëren staat een pragmatische visie die stelt dat het niet uitmaakt welke risico’s we lopen, zolang ons totale risico maar minimaal is.

2.2 Oplossingen

De problemen die hierboven zijn aangekaart zijn niet zonder oplossing. Deze oplossing kan uit twee richtingen komen. Enerzijds kan de onzekerheid van doelen en alternatieven worden omarmd om via een nieuw soort interdisciplinaire wetenschap tot een nieuwe vorm van beleid te komen (Funtowicz & Ravetz, 1993). Anderzijds kan de onzekerheid worden beperkt door het proces zoveel mogelijk te rationaliseren en

9

meer in de handen van experts te leggen. Deze twee oplossingen geven wetenschap allebei een eigen rol in het proces van beleidsvorming.

Voor het gebruik van wetenschappelijke kennis bij publieke besluitvorming worden in dit onderzoek drie modellen onderscheiden. Het eerste is het besluitvormers model van Max Weber. In dit model kunnen wetenschappelijk feiten nooit genoeg zijn om beleid te bepalen. Het is daarom aan de politiek om doelen te stellen. De wetenschap moet de verschillende middelen hiertoe aandragen en evalueren (Weber, 1946).

Het tweede model is technocratisch. Wetenschap is in dit model juist in staat om het beste beleid te bepalen door de grote mate van objectiviteit en onpartijdigheid van wetenschappelijke feiten (Hulme, 2013: 102-103). Het derde model is een middenweg tussen de twee uitersten. Zowel bij het stellen van doelen als bij het ontwaren van middelen werken wetenschap en politiek samen. Ze kunnen niet zonder elkaar. Politici hebben wetenschappelijke kennis nodig en wetenschappers moeten soms een krachtiger standpunt innemen dan pure wetenschappelijke objectiviteit toestaat. Dit is het coproductie model (Hulme, 2013: 104-105).

2.2.1 Post normal science

Normale wetenschap is de systematische wetenschap die routinematig duidelijke problemen kan begrijpen en op kan lossen. Deze wetenschap is gespecialiseerd en vrij van belangen en onzekerheden.

Wetenschappelijke vooruitgang heeft de wereld echter beïnvloed en problemen gecreëerd die de normale wetenschap niet op kan lossen of kan verklaren. Deze problemen zijn tweeledig. Ten eerste is de

noodzaak om te handelen groot en urgent. Ten tweede is de wetenschap zelf erg onzeker, tot op het punt waar geen enkele zekerheid bestaat. In het uiterste van urgentie en onzekerheid ligt postnormale

wetenschap (Funtowicz & Ravetz,1993).

In postnormale wetenschap is het doel niet om onzekerheid uit te bannen, maar om deze beheersen. Aannames zijn niet verondersteld, maar worden expliciet gemaakt. De verschillende vormen van wetenschap kunnen worden ingedeeld op basis van de beoogde functies van de informatie en verschillende soorten van onzekerheid van kennis. Traditionele, pure wetenschap heeft slechts als functie om de nieuwsgierigheid van de mens te bevredigen en wordt gedreven door wat mogelijk is. Een stap verder is de toegepaste wetenschap die ontwikkeld wordt met een duidelijk doel voor ogen. Professionele advisering gebruikt wetenschappelijke modellen om een cliënt te helpen met het vinden van een doel. Postnormale wetenschap richt zich tenslotte op maatschappelijke thema’s waar doelen, betrokkenen en de aard van kennis allemaal onzeker zijn (Funtowicz & Ravetz, 1993:740).

De vormen van onzekerheid volgen de verschillende doelen van informatie. Het eerste niveau van onzekerheid is technisch. Het beheersingsmechanisme bestaat hier uit het gebruiken van standaard technieken en routines en het toepassen van vaste conventies. Op het tweede niveau is de onzekerheid methodologisch. Expertise is nodig om de juiste keuzes te kunnen maken omdat de onzekerheid zich bevindt in de validiteit en betrouwbaarheid van de data. Het hoogste niveau van onzekerheid is

10

epistemologisch. Hier is onzekerheid de kern van het probleem waardoor een noodzaak ontstaat om op een andere manier kaders te stellen voor het bedrijven van wetenschap dan traditionele methoden voorstaan (Funtowicz & Ravetz, 1993:742-744).

Post normale wetenschap heeft een extended peer community nodig voor de beoordeling van de kwaliteit van wetenschap en voor het stellen van doelen en kaders voor wetenschap. Deze community bestaat uit allen die belang hebben bij de uitkomsten van onderzoek: wetenschappers, politici en burgers. Normen en waarden gaan een rol spelen bij het bepalen van wetenschappelijke doelen omdat de urgentie van de problemen een nieuwe vorm van wetenschap noodzaakt. Harde wetenschappelijke kennis is niet meer voor handen om te bepalen in welke richtingen we op zoek moeten gaan naar een oplossing (Funtowicz & Ravetz, 1993). In figuur 2 is de urgentie en het belang van het nemen van een beslissing uitgezet tegen de mate van onzekerheid in het systeem.

Figuur 2. Schematische weergave van verschillende soorten wetenschap uitgezet tegen assen van urgentie en onzekerheid (Funtowicz & Ravetz, 1993:747)

Boundary organisations

In de theorie van de Post normal science is een belangrijke plaats in het beleidsproces weggelegd voor nationale en internationale boundary organisations. Dit zijn organisaties die op de grens tussen wetenschap en maatschappij opereren. Wanneer de politiek vraagt om wetenschappelijk advies is dit niet vaak

geformuleerd als een duidelijke onderzoeksvraag binnen één veld van expertise. Voor een goed

onderbouwd antwoord zullen verschillende disciplines samen moeten komen. Een advies zal de lijnen van objectieve, positieve wetenschap overschrijden. Een Boundary organisation beschermt de integriteit van de wetenschap en helpt met het vormen van adviezen. Dit doet zij door duidelijke grenzen aan te geven en te

11

onderhouden, door te coördineren tussen verschillende disciplines, door deconstructie van problemen en door het creëren van hybride vormen van kennis. De boundary organisation zorgt voor de coproductie van kennis door beleid en wetenschap (Fogel, 2005; Guston, 2001; Jasanof & Wynne, 1998). In figuur drie is schematisch weergegeven hoe dit eruit zou zien in een duidelijk afgebakend proces van besluitvorming.

Figuur 3. Schematische weergave van coproductie van beleid

2.2.2 Rationalisering van beleid

Politiek die gevoelig is voor de waan van de dag en publieke perceptie zijn moeilijke dingen om te

veranderen. Volgens Stephen Breyer (1993) kan wetenschap de politiek behoeden voor een vicieuze cirkel van steeds slechter wordend risicobeleid. Dit kan door het proces van regelgeving rondom risico´s te veranderen. Om een rationeel beleid ten opzichte van maatschappelijk risico te ontwikkelen moet dit proces worden gedepolitiseerd. Er moet een groep komen van goed opgeleide ambtenaren die onafhankelijk een analyse kunnen maken van alle geldende risico´s. Zij moeten expertise hebben en in staat zijn om te putten uit expertise van buiten de overheid. Zij moeten nieuwe methodes en

analysemodellen maken om op een duidelijker en meer expliciete manier tot een waardering van risico te komen. Met deze verschillende gereedschappen moeten zij een risicoagenda maken. Zij moeten een duidelijk systeem voor prioritering aangeven door te ontwaren op welke manier en met welke middelen bepaalde risico´s verkleind kunnen worden. Hierbij doet Breyer enige aannames. Ten eerste wil men in het algemeen altijd meer veiligheid en gezondheid. Ten tweede wil het publiek een zo groot mogelijke

risicoreductie voor zo laag mogelijke kosten. Tenslotte neemt hij aan dat er een algemene wil is die een gemiddeld resultaat wil, in plaats van verschillende resultaten voor verschillende problemen.

Uitgaande van dit brede kader kan een groep experts een rationeel beleid maken voor risico waar een optimaal resultaat kan worden behaald voor de maatschappij als geheel. Dit zal het publieke

vertrouwen in de overheid vergroten en de politiek op zijn beurt in staat stellen om rationeler beleid te ondersteunen. Het proces van besluitvorming dat Breyer beschrijft is technocratisch. De politiek hoeft immers bijna geen besluit meer te nemen, omdat alle fasen eigenlijk door de experts worden bepaald. Dit wordt schematisch weergegeven in figuur 4.

Figuur 4. Schematische weergave van technocratische productie van beleid

Doelen

• Politiek

&

Boundary organisation

Alternatieven

• Boundary organisation

Keuze

• Politiek

Doelen

• Algemeen bekend

Alternatieven

• Rationele

Experts

Keuze

• Politiek &

Experts

12

3. Toepassing

In het theoretisch kader zijn vier problemen rondom het vormen van rationeel beleid ten opzichte van risico naar boven gekomen. Ten eerste is het doel van maximale veiligheid niet objectief. Voor het bepalen van wat maximale veiligheid is moeten wij immers kunnen weten wat noodzakelijk beschermd moet worden. Bij het bepalen van risico moeten zaken gekwantificeerd worden die kwalitatief van aard zijn. Wat dus een hard getal lijkt is slechts een construct. Het tweede probleem is ethiek. Een kleine kans op een extreme ramp is geen vraagstuk dat kan worden beantwoord met een cijfer. Het heeft een ethische component die deel uit moet maken van het beleid. Als wij de impasse van het extreme postmodernisme en de ethiek achter ons laten blijven er twee praktische problemen over. De natuurwetenschap kan geen zekerheden geven wanneer het gaat om klimaat en kernenergie. Het is echter wel belangrijk om te handelen. Het maken van een keuze is urgent terwijl we de gevolgen slecht kunnen overzien. Het laatste probleem is de gefragmenteerde en irrationele manier waarop wij met veiligheid omgaan. De politiek richt zich niet op het zo groot mogelijk maken van de algemene veiligheid, maar maakt beleid op incidenten.

De theorie noemt ook twee oplossingen voor de praktische problemen. Wetenschappers kunnen samen met politici beleid maken in een coproductiemodel waarbij boundary organisations de integriteit van de wetenschap kunnen beschermen. De andere oplossing geeft wetenschappers samen met experts een grotere rol. Zij moeten de problemen analyseren en een agenda opstellen, de politiek moet slechts de allerlaatste keuzes maken.

In dit onderzoek komen theorieën op verschillende niveaus samen. Op het niveau van verschillende disciplines zijn er bijvoorbeeld sociaalwetenschappelijke theorieën over de vorming van beleid en natuurwetenschappelijke theorieën over de stijging van de zeespiegel. Op het niveau waar natuurwetenschap en beleidswetenschap samenkomen zijn er theorieën hoe beleid en natuurwetenschap samenkomen en theorieën over de nieuwe vorm van interdisciplinaire wetenschap die bij deze

samenkomst ontstaat. Dit geeft een soms ingewikkelde mengelmoes van theorieën die niet dezelfde aannames hanteren over de aard van wetenschappelijke kennis. In één theorie kan tegelijkertijd worden aangenomen dat de natuurwetenschappen een klassieke objectieve vorm van kennis produceren terwijl bij het analyseren van beleid een sociaal constructivistische insteek wordt gehanteerd. Dit is gezien de aard van deze disciplines niet onlogisch. Het is echter wel relevant om dit expliciet te erkennen en duidelijk te maken welke aannames er worden gedaan. Dit maakt duidelijk waarom en wanneer er voor een bepaald kader van analyse wordt gekozen.

In dit onderzoek wordt, net zoals in de theorieën, ervoor gekozen om de aard van wetenschap als volgt te beschouwen: In het analyseren van het beleid wordt een sociaal constructivistische insteek gehanteerd. Alle keuzes zijn optimaal afhankelijk van het gekozen kader. De natuurwetenschappelijke kennis die bij beide casussen een rol speelt wordt beschouwd als positief. De onzekerheid die hier onderzocht wordt zet druk op dit positivisme, maar verandert het niet.

Per casus wordt onderzocht op welke manier, of in welke mate, de problemen en oplossingen zich voordoen. Het is een theoretische beschouwing. Per casus wordt gekeken of de theorie van toepassing kan zijn, niet of dit zo is. Dit gebeurt als volgt. De hoofdvraag van dit onderzoek is:

13

Hoe kunnen beleidsmakers omgaan met de onzekerheid van wetenschappelijke kennis bij het maken van keuzes over veiligheid?

Deze wordt beantwoord met twee subvragen, zoals ook in de inleiding staat. Op basis van de onderzochte theorieën kunnen per subvraag vier deelvragen onderscheiden worden.

1. Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid?

 Welke beleidsdoelen worden bereikt met het maken van deze keuze?

 Welke zekerheden en onzekerheden biedt de natuurwetenschap?

 Welke boundary organisations zijn betrokken bij het maken van een beslissing over dit onderwerp?

 Volgens welk model lijkt het beleid in deze casus geproduceerd te zijn?

2. Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt?

 Wat is de definitie van veiligheid bij beide casussen en wat zijn de bronnen van risico?

 Is er een ethisch dilemma?

 Beïnvloedt de oorzaak van het risico de argumentatie rondom de keuzes die worden gemaakt?

 Is het beleid gericht op specifieke risico´s of op een algemeen risiconiveau?

De analyse van beide casussen heeft de vorm van het beantwoorden van deze vragen. De data waarin deze antwoorden worden gezocht bestaat uit het definitieve besluit omtrent de verlengde bedrijfsduur van de Kerncentrale Borssele, het advies van de tweede Deltacommissie en de daaropvolgende

Deltaprogramma´s uit 2011, ´12 en ´13 en de websites van de betrokken organisaties bij de twee projecten. Deze staan steeds als bron vermeld bij iedere vraag en zijn terug te vinden in de lijst met literatuur en bronnen. Omdat per vraag de epistemologische aannames verschillen is de analyse van bronnen afwisselend gericht op het discours of kader dat gehanteerd wordt, of op positieve gegevens zoals de zekerheden en onzekerheden die natuurwetenschappelijke kennis biedt.

14

4. Borssele

Kerncentrale Borssele (KCB) is in 1973 geopend. De centrale staat in Zeeland in de buurt van het plaatsje Borssele naast de Westerschelde. Op acht maart 2013 kreeg de Kerncentrale Borssele een vergunning om tot 2033 in bedrijf te zijn.

De vergunning die de kerncentrale bij opening kreeg was voor onbepaalde tijd. In het ontwerp van de centrale was rekening gehouden met een bedrijfsduur van veertig jaar. Na veertig jaar bleek de centrale nog prima te werken. Bij het verlenen van de vergunning was deze periode echter het

uitgangspunt. De vergunning moet dus worden veranderd. Een nieuwe vergunning is echter niet nodig. Dit schept een zeer nauw kader waarbinnen het verlengen van de vergunning beoordeeld is .In het besluit staat dit als volgt beschreven: “Omdat de aanvraag geen wijziging of uitbreiding van de inrichting van de KCB betreft, ondergaan aspecten als het ontstaan van afval, beveiliging en nonproliferatie, de gevolgen van lozingen van radioactieve stoffen, de gevolgen van ongevallen of andere gevolgen voor de omgeving ook geen wijziging. Dat betekent dat deze aspecten buiten het beoordelingskader van de onderhavige aanvraag blijven” (Ministerie van Economische zaken, 2013: 19). Het enige waar bij het verlenen van de vergunning dus naar gekeken hoeft te worden is of er een verandering optreed ten opzichte van de status quo wanneer de vergunning wordt veranderd. Alleen deze veranderingen zijn belangrijk bij het besluiten om de centrale al dan niet open te houden.

4.1 Analyse

4.1.1 Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid? Welke beleidsdoelen worden bereikt met het maken van deze keuze?

Nederland bezit geen uraniummijnen. De verlengde bedrijfsduur garandeert dus geen onafhankelijke energievoorziening. Wel helpt de openstelling met het halen van emissiedoelen. De kerncentrale is afgeschreven en de CO2 footprint van kernenergie is lager dan die van andere fossiele brandstoffen. De

energie die de centrale produceert is door de afschrijving ook goedkoop. Dat betekent dat de centrale een belangrijke voorziening voor een lage prijs produceert (Minister van economische zaken, 2013)

Welke zekerheden en onzekerheden biedt de natuurwetenschap?

Bij een kerncentrale kunnen heel veel dingen misgaan. Voor een goede analyse van de kans op een ontploffing heeft het geen nut op te kijken naar de individuele kansen van ieder incident. Daarom is Probibalistic Risk Assesment bedacht. Dit is een manier om te berekenen hoe groot de kans is dat verschillende kleppen, terugkoppelingssystemen en andere onderdelen tegelijkertijd falen. Ook wordt hierbij rekening gehouden met de invloed die problemen op elkaar hebben, dus processen van positieve en negatieve feedback worden hier ook in meegenomen (Cravens, 2007: 136-140). Deze manier van rekenen kan een groot aantal risico´s rondom een kerncentrale weergeven. Er zijn echter een ook dingen die moeilijk te kwantificeren zijn. In Tsjernobyl was de veiligheidscultuur in de centrale zelf niet afdoende

15

(Cravens, 2007:140-146). Dit is een menselijke factor in het systeem die niet met zekerheid te voorspellen valt. Met betrekking tot de kans op een ramp kan de wetenschap redelijke zekerheid bieden over de kans op technisch falen. De menselijke factor is afhankelijk van het beleid rondom de centrale.

De wetenschap biedt verder geen zekerheid over datgene wat een kerncentrale onderscheidt van andere energiecentrales: de schadelijkheid van radioactieve straling. Grof gezegd zijn er twee modellen voor de kankerverwekkendheid van radioactieve straling. Het eerste is het lineair non treshold model. In dit model wordt gekeken naar de gevolgen van een hoge hoeveelheid straling. Vervolgens worden deze gevolgen teruggeredeneerd naar lagere dosis volgens een lineair model. Dat betekent dat het halveren van de dosis ook een halvering van de gevolgen betekent. Het tweede model stelt dat het effect van straling pas van invloed is voorbij een bepaalde grenswaarde en daarna ook niet per se een lineair effect heeft. Dit kan betekenen dat een lage dosis volledig onschadelijk is, het vijfvoudige daarvan licht schadelijk, maar het zesvoudige dodelijk. Dit komt overeen met de manier waarop bijvoorbeeld water giftig is. Bij een lage dosis is het noodzakelijk om te overleven, tot een bepaalde dosis is het onschadelijk en boven die dosis is het giftig (Farrell & Bower, 2003: 803-804). Welke van deze twee paden straling volgt is niet met zekerheid vast te stellen. Straling is namelijk giftig doordat de hoge energie van de radioactieve deeltjes de structuur van menselijke cellen kan veranderen waardoor zij teveel gaan delen. Het is dus kankerverwekkend. Voor wetenschappelijk onderzoek is dit een lastige vorm van giftigheid om te onderzoeken. Er zijn namelijk veel verschillende stoffen en soorten straling die kankerverwekkend zijn. Het is dus lastig om een duidelijke oorzaak en gevolg aan een bron te plakken (Allison, 2009).

Welke boundary organisations zijn betrokken bij het maken van de beslissing?

Het IAEA, of International Atomic Energy Agency, kan worden aangemerkt als international boundary organisation. Het is een organisatie die namens de VN onderzoek doet naar kernenergie. Nederland is sinds de

oprichting in 1957 lid van deze organisatie en ondertekenaar van de bijbehorende verdragen. De veiligheidsafwegingen rondom de Kerncentrale Borssele zijn gebaseerd op de voorschriften uit de veiligheidsrapporten van het IAEA. Er is door deze organisatie veel onderzoek gedaan naar het verlengd openstellen van oudere kerncentrales en het onderzoek wat door het IAEA is gedaan wordt in het besluit vaak genoemd als legitimering van de keuze.

De noodzaak voor het bestaan van deze organisatie komt voort uit de internationale wil om proliferatie van kernwapens tegen te houden. Een deel van het werk van het IAEA bestaat uit het controleren van kerninstallaties. Uit deze onderzoeken moet blijken of de kerncentrale alleen voor vreedzame doeleinden wordt gebruikt en niet voor het verrijken van splijtstof voor de productie van kernwapens. Een ander deel van het werk van het IAEA bestaat uit het doen van onderzoek naar de effecten van straling, de veiligheid van technologieën en het schrijven van voorschriften voor veiligheid (website IAEA). Het IAEA speelt een coördinerende rol in het samenbrengen van wetenschappers van verschillende disciplines en het produceren van neutrale kennis. Dit is nodig om een neutraal antwoord te kunnen geven op vragen als “Is het Iraanse nucleaire programma alleen gericht op het vreedzaam

16

produceren van kernenergie?”. Een antwoord op deze vraag is urgent en vergt meerdere disciplines om tot een antwoord te komen. Dit maakt het IAEA tot een boundary organisation.

Volgens welk model lijkt het beleid in deze casus geproduceerd te zijn?

Het decisionist model lijkt in het geval van de kerncentrale Borssele het best te passen. De kennis die het IAEA produceert wordt niet direct samen met het Nederlandse ministerie geproduceerd en ook niet direct in opdracht van. De minister baseert de keuze op de informatie die door de wetenschappers van het IAEA wordt verschaft. De controles van de kerncentrale zijn ook op de aanbevelingen van deze

organisatie gebaseerd. De politiek heeft in het besluit het smalle kader gesteld dat het niveau van veiligheid niet moet veranderen. Vervolgens hebben technici gecontroleerd of dit kan en op basis daarvan heeft de politiek besloten de bedrijfsduur te verlengen.

4.1.2 Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt?

Wat is de definitie van veiligheid in het geval van de Kerncentrale Borssele en wat zijn de bronnen van risico?

Wij accepteren de risico´s van kernenergie voor het veiligstellen van goedkope en op een bepaalde manier schone energie (Minister van Economische Zaken, 2013:23-29). Kernenergie wordt beoordeeld aan de hand van drie criteria: Rechtvaardiging, ALARA (As Low As Reasonable Achievable) en dosislimieten. Deze drie begrippen worden in het besluit als volgt gedefinieerd: “Rechtvaardiging wil zeggen dat een handeling die blootstelling aan ioniserende straling met zich brengt, slechts is toegestaan indien de economische, sociale en andere voordelen van de betrokken handeling opwegen tegen de

gezondheidsschade die hierdoor kan worden toegebracht”(2013: 23). “Toepassing van ALARA (…) is de optimalisatie, gericht op beperking van (de kans op) emissies en op beperking van blootstelling. ALARA leidt tot een proces waarbij gestreefd wordt naar een kans op schade die zo klein is als in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kan worden verwezenlijkt. Hierbij wordt rekening gehouden met

maatschappelijke en economische factoren en het omvat zowel milieuhygiënische als arbeidshygiënische aspecten. Dosislimieten vervullen een vangnetfunctie, namelijk indien het toepassen van rechtvaardiging en ALARA niet voldoende is om een bepaald beschermingsniveau te bereiken.”(2013:24)

Is er een ethisch dilemma?

Ulrich Beck beschrijft het probleem van risico´s die kleine kansen op grote gevolgen weergeven. Bij Borssele is dit probleem zichtbaar in de manier waarop kosten worden gedeeld. Dit geeft natuurlijk niet het menselijke leed weer dat bij een ramp ontstaat, maar geeft wel een duidelijk beeld van de manier waarop de maatschappij belast wordt met een onevenredig groot risico.

Borssele wordt geëxploiteerd door RWE en DELTA. Deze exploitanten zijn aansprakelijk voor de schade die de kerncentrale veroorzaakt. Dit is een risico dat niet op een gangbare manier te verzekeren

17

is. Enerzijds mist de statistiek over incidenten bij kerncentrales. Het zijn er te weinig, ze verschillen teveel van elkaar en de incidenten lopen veel uiteen. Anderzijds zijn de kosten bij een kernramp te groot om te verzekeren door een individuele verzekeraar. Daarom zijn kerncentrales verzekerd via een aparte

constructie, waarbij de risico´s over zoveel mogelijk partijen worden gespreid. Deze is geregeld in de Wet Aansprakelijkheid Kern Ongevallen (WAKO). De exploitant is in deze constructie aansprakelijk tot 700 miljoen euro voor alle problemen die niet worden veroorzaakt door een natuurramp (Verbond van Verzekeraars, 2011).

Dit bedrag is te groot om binnen Nederland verzekerd te worden. Daarom wordt een deel hiervan verzekerd door een pool van Nederlandse verzekeraars, de atoompool. Het overige bedrag wordt herverzekerd door buitenlandse atoompools. Binnen dit systeem verzekeren alle pools elkaar tot de hoogte van het bedrag waarvoor zij nationaal aansprakelijk zijn (Verbond van verzekeraars, 2011).

Het bedrag dat privaat wordt verzekerd is echter iets minder dan een kwart van het totaal verzekerde bedrag. Voor de overige kosten, tot 3,2 miljard, staat de Nederlandse staat garant. De daadwerkelijke kosten van een kernramp kunnen veel groter zijn. In de Memorie van Toelichting op de nieuwe WAKO staat dan ook dat “hiermee nadrukkelijk niet bedoeld is de indruk te wekken dat met het gekozen bedrag alle financiële gevolgen van een ernstig kernongeval kunnen worden vergoed. Een dergelijke schade zal immers vele malen groter kunnen zijn” (Verbond van verzekeraars, 2011:2).

Beïnvloedt de oorzaak van het risico de argumentatie rondom de keuzes die worden gemaakt?

De oorzaak van het risico beïnvloedt de argumentatie op verschillende manieren. Ten eerste scheppen wij, door een kerncentrale te bouwen, het risico zelf. Er moet dus een duidelijke afweging worden gemaakt of het creëren van een risico de zekerheid van een voorziening waar is. Ten tweede is een kerncentrale als producent van radioactief afval de oorzaak van een risico, wat keuzes rondom veiligheid beïnvloedt. Een kerncentrale is niet de enige soort centrale die afval produceert dat radioactieve isotopen bevat. Deze komen ook vrij bij het verbranden van fossiele brandstoffen, met name kolen. Toch wordt bij deze centrales het principe van ALARA niet gehanteerd (Cravens, 2007).

Is het beleid gericht op specifieke risico´s of op een algemeen risico niveau?

Het beleid is gericht op specifieke risico´s, niet op het hanteren van een algemeen risiconiveau. In het besluit wordt gesteld dat door de verlengde bedrijfsduur de status quo niet veranderd. Naar aanleiding van de ramp bij Fukushima is er een stresstest gedaan om te kijken of de kerncentrale bestand is tegen natuurgeweld en Borssele is op dit punt stressbestendig gevonden (Minister van Economische zaken, 2013.21-22). Op dit punt lijkt er dus een algemeen risiconiveau gehanteerd te worden. Er is echter een punt waarop de verlengde bedrijfsduur mogelijke risico´s vergroot. Hoe langer de kerncentrale openblijft, hoe meer radioactief afval er geproduceerd wordt. Aangezien we geen oplossing hebben voor de

permanente berging van het afval betekent het openhouden van de kerncentrale dus een acceptatie van een groeiend risico.

18

Verder is het beleid, ten opzichte van het reduceren van risico´s veroorzaakt door straling, alleen gericht op de radioactieve straling die de kerncentrale produceert. Om hier een veilig niveau te bereiken wordt zeer conservatief gerekend aan de hand van het lineair non threshold model. Hierdoor zijn de normen en de protocollen voor een soort straling en een soort risico op kanker extreem streng. Andere vormen van straling worden hierbij echter niet meegenomen. Een medewerker van een kerncentrale die buiten in de zon zijn lunch opeet staat op een zonnige dag in juni bloot aan een grote hoeveelheid UV-A en -B straling, die allebei de kans op huidkanker vergroten. Dit laat zien dat er niet wordt gestreefd naar een algemeen laag risico niveau, maar dat het beleid wordt gericht op specifieke risico´s met een specifieke oorzaak.

19

5. IJsselmeer

In 2008 bracht de Deltacommissie een advies uit aan de Tweede Kamer om de Nederlandse Delta voor te bereiden op de toekomst. Nederland moest worden voorbereid op een hogere zeespiegel, extremer weer en bevolkingsgroei. Om dit te bereiken werd een Deltacommissaris aangesteld, die een holistisch plan voor het Nederlandse watermanagement moest gaan maken. Om het geheel overzichtelijk te houden werd dit plan opgedeeld in deelprogramma´s. Het IJsselmeer is hier een van.

Regulering van het IJsselmeerpeil heeft verschillende functies. Een hoog peil maakt de

strategische voorraad zoet water in Nederland groter. Bij extremer weer vormt een hoog peil een buffer om te voorkomen dat handel, recreatie en waterkwaliteit in de problemen komen. Een hoog peil noodzaakt echter wel grotere investeringen in dijken en andere waterkeringen om te voorkomen dat het land rondom het meer onderloopt. Dit hoge peil heeft ook invloed op de rivieren die uitkomen op het IJsselmeer, waardoor ook stroomopwaarts grote investeringen nodig zijn om alle steden, dorpen en boerderijen droog te houden (DP 2013, Deelprogramma IJsselmeergebied).

Bij de casus IJsselmeer komen verschillende kanten van beleid samen. De hoogte van het peil beïnvloedt de omgeving op veel verschillende manieren en kan vanuit veel verschillende hoeken worden geanalyseerd. Om dit onderzoek niet te breed te laten worden, is het onderwerp van analyse hier beperkt tot twee aspecten. Enerzijds is er de functie van het peil als berging van zoet water. Dit is de voorziening die veilig gesteld moet worden. Anderzijds is er de veiligheid van het land rondom het IJsselmeer en de rivieren. Hier wordt gekeken naar het overstromingsrisico dat geaccepteerd wordt bij het verhogen van het peil.

5.1 Analyse

5.1.1 Welke rol kan wetenschap spelen in het maken van beleid? Welke beleidsdoelen worden bereikt met het maken van deze keuze?

De bepaling van het peil van het IJsselmeer moet verschillende doelen dienen. Het peil moet laag genoeg zijn om geen gevaar te vormen voor de omgeving van het IJsselmeer. Bij een hoog peil lopen oude havengebieden onder en moeten zeer grote dijken worden gebouwd. Het peil moet niet zo hoog worden dat het Nederlands historisch landschap en stedelijk gebied teveel beschadigt raakt. Tegelijkertijd moet het peil ook niet te laag zijn. Het IJsselmeer kan een groot deel van Nederland van zoetwater voorzien tijdens perioden van droogte als de voorraad groot genoeg is. Een hoger peil beschermt scheepvaart en

waterkwaliteit tegen perioden van extremer weer door een te lage waterstand te voorkomen. De hoogte van het peil moet dus een midden zijn tussen het beschermen van de voorzieningen die het meer biedt en de veiligheid van het omliggende gebied (DP 2013, Deelprogramma IJsselmeergebied).

Het Deltaprogramma dient nog een tweede doel naast de vormen van veiligheid. Het lijkt een bron te zijn van nationale trots. Naast de doelen omtrent veiligheid worden in het advies van de

Deltacommissie en de daaropvolgende Deltaprogramma´s ook de nadruk gelegd op de mogelijkheden die het programma biedt voor innovatie. Hierdoor lijkt het programma ook voor een deel in onze culturele

20

behoefte te voorzien om de strijd tegen het water proactief aan te pakken. Op veel plaatsen in de rapporten wordt verwezen naar de internationale interesse voor onze aanpak en de mogelijkheden om onze kennis van waterbeheer te exporteren. In de begeleidende brief neemt de Deltacommissaris het ook op voor het rudimentaire bestuursorgaan van de waterschappen. In een programma dat een holistisch beleid ten opzichte van water wil ontwikkelen zou een discussie over het nut van deze bestuurslaag best een plek in kunnen nemen. In de begeleidende brief van het Deltaprogramma 2013 (DP 2013) wordt echter gesteld: “Voor een voortvarende uitvoering van de benodigde hoogwaterbeschermingsmaatregelen nu en in de toekomst zijn krachtige waterschappen nodig, die al hun energie in kerntaken kunnen steken. Een stelseldiscussie over de waterschappen leidt af van de kerntaken en brengt potentieel risico´s met zich mee voor de uitvoering van het Deltaprogramma en daarmee voor de waterveiligheid en

zoetwatervoorziening.”

Welke zekerheden en onzekerheden biedt de natuurwetenschap?

Bij het Deltaprogramma komen veel verschillende disciplines samen. Om te weten waar behoefte aan is moet niet alleen gekeken worden naar de zeespiegelstijging of de grilligheid van het weer.

Sociaaleconomische factoren beïnvloeden de toekomstige vraag naar water en bepalen de waarde van het land wat beschermd moet worden. Daarom zijn er vier scenario´s geschetst van hoe de toekomst eruit kan komen te zien. Deze scenario´s zijn ontstaan door de sociaaleconomische scenario´s van de

samenwerkende planbureaus te combineren met de klimaatscenario´s van het KNMI (DP 2013: 35). Bij de verschillende keuzemogelijkheden voor de hoogte van het waterpeil en de bijbehorende investeringen wordt steeds weergegeven wat de gevolgen hiervan zijn in de vier scenario´s. De wetenschap biedt dus geen enkele harde zekerheid, maar een manier om deze onzekerheid te beheersen. Het onderstaande figuur waarin de vier scenario´s zijn uitgezet kan worden gezien als boundary object waarmee zowel wetenschappers als beleidsmakers mee kunnen redeneren.

21

Welke boundary organisations zijn betrokken bij het maken van een beslissing over dit onderwerp?

Bij het schrijven van de Deltaprogramma´s worden verschillende organisaties geraadpleegd die kenmerken hebben van een boundary organisation. Dit zijn het KNMI en het IPCC. De belangrijkste boundary organisation in deze casus lijkt echter te bestaan uit de Deltacommissaris en zijn staf. De opdracht van commissaris is om uit te zoeken hoe wij Nederland de komende eeuwen kunnen beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Hiervoor raadpleegt hij veel verschillende organisaties en overheden op lokaal en nationaal niveau. Hij coördineert de coproductie van wetenschap en beleid en tussen verschillende disciplines van wetenschap. De beheersing van onzekerheid gebeurt door het creëren van boundary objects zoals het kwadrant wat hierboven beschreven is (samen werken met water, 2008, DP 2013).

Volgens welk model lijkt het beleid in deze casus geproduceerd te zijn?

In de vorige vragen is de Deltacommissaris met zijn staf een boundary organisation genoemd die de

coproductie van wetenschap en beleid coördineert. In dit kader kan dus zeker gesproken worden van een coproductie model.

5.1.2 Is de aard van het risico relevant voor de uitgangspunten waarmee het beleid wordt gemaakt?

Wat is de definitie van veiligheid in deze casus en wat zijn de bronnen van risico?

De definitie van veiligheid is “waterveiligheid”. Dit houdt zowel bescherming tegen overstroming als het veiligstellen van de zoetwatervoorziening in (samen werken met water, 2008: 9)

Is er een ethisch dilemma?

De verhoging van het IJsselmeerpeil heeft invloed op de veiligheid en het landschap in het omliggende gebied. De zoetwatervoorziening en recreatiemogelijkheden die het meer biedt dienen een grotere regio. Tegelijkertijd hebben de gebieden direct aan het meer weer het meeste baat bij de economische functies van het meer. Het is de vraag of de verdeling van de economische lusten en lasten rondom de

investeringen in de Delta eerlijk verdeeld zijn. Deze kan niet beantwoord worden in dit onderzoek, dus moet er geconcludeerd worden dat er mogelijk een ethisch dilemma is, maar dat verder onderzoek nodig is om dit vast te stellen.

Beïnvloedt de oorzaak van het risico de argumentatie rondom de keuzes die worden gemaakt?

Klimaatverandering wordt in de context van de Deltaprogramma´s beschouwd als een onherroepelijk fenomeen. De programma´s zijn er niet op gericht klimaatverandering te voorkomen, maar om de pijn ervan te verzachten. De oorzaak van het risico wordt in die zin genegeerd bij de argumentatie rondom de keuzes voor bepaalde maatregelen. Dit betekent dat het beleid wordt gevormd in het kader van een reactie

22

op een gebeurtenis, in plaats van het voorkomen daarvan. De definitie van de oorzaak speelt dus een zeer grote rol in de keuzes die worden gemaakt.

Is het beleid gericht op specifieke risico´s of op een algemeen risiconiveau?

Het beleid is gericht op een algemeen risiconiveau ten opzichte van water. Dit niveau kent drie elementen. De kans dat een individu overlijdt door een overstroming moet één op een miljoen zijn, wat vergelijkbaar is met risico´s voor industriële installaties en transport van gevaarlijke stoffen (Samenwerken met water, 2008: p.88). Er moet daarnaast een maatstaf voor een groepsrisico komen: de kans op grote aantallen slachtoffers door een overstroming is tegenwoordig veel groter dan bij andere beleidsterreinen. De schade aan zaken als landschap, natuur, cultuurhistorische waarden, maatschappelijke ontwrichting en

reputatieschade moeten ook in het risico worden opgenomen. De benadering van risico is zeer breed en geeft een concrete invulling aan verschillende punten van ambiguïteit.

23

6. Conclusie

Hoe kunnen beleidsmakers omgaan met de onzekerheid van wetenschappelijke kennis bij het maken van keuzes over veiligheid? Door een middenweg te vinden tussen het vertrouwen op de kennis van experts en het stellen van politieke doelen. Deze conclusie komt voort uit de bestudering van de theorieën en de analyse van beide casussen. Zowel bij de kerncentrale Borssele als bij de verhoging van het peil van het IJsselmeer worden er keuzes gemaakt waarbij politici moeten vertrouwen op het oordeel van de wetenschap en waarbij wetenschappers kennis moeten produceren in opdracht van politici.

De rol die wetenschap kan spelen in beleid kan variëren van het doen van eenduidige adviezen, tot het gezamenlijk produceren van wetenschappelijke kennis. Of dit de vorm van technocratische rationalisatie van beleid aanneemt, of meer de richting van coproductie via boundary organisations inslaat is afhankelijk van de context. Hierbij is wel van belang om mee te nemen dat natuurwetenschappelijke kennis specialistischer van aard is dan de brede sociale wetenschappen. Om de rol van wetenschap bij het vormen van beleid echt te kunnen analyseren levert dit onderzoek vooral nieuwe vragen op: In hoeverre is er sprake van coproductie wanneer er een groot verschil is in kennis tussen experts en politici? Wie van deze twee neemt bij grote onzekerheden uiteindelijk de beslissing?

In deze zin staan het model van coproductie van Jasanoff en Wynne (1998) en het model van

rationalisatie van Breyer (1993) niet zo ver uit elkaar als in eerste instantie lijkt. In beide modellen krijgt de wetenschap veel ruimte in de vorming van beleid. Breyer is cynischer over het vermogen van de politiek om een nuttige bijdrage te leveren dan Jasanoff en Wynne maar allemaal schetsen zij een context waarin wetenschappers tot het eind toe bij de vorming van beleid betrokken zijn.

De aard van een risico is zeer relevant voor de uitgangspunten waarmee beleid moet worden gemaakt. Afhankelijk van onze definitie van deze aard ontrekken wij ons als maatschappij meer of minder aan de verantwoordelijkheid om iets aan de oorzaken van het risico te doen. Bij de Kerncentrale Borssele wordt op alle mogelijke manieren afgewogen op welke manier wij de risico´s die we zelf scheppen tot een minimum kunnen beperken. In de casus van de verhoging van het IJsselmeerpeil wordt een door mensen geschapen risico, klimaatverandering, als een gegeven gezien, een onafwendbare natuurramp. Het beleid wordt niet gericht op het voorkomen van deze ramp, slechts op het beperken van de gevolgen voor onze Nederlandse Delta. Dit maakt de investeringen in innovatie ook zo rendabel, wij zijn niet de enige Delta ter wereld dus kunnen wij onze kennis goed verkopen aan andere landen die de ramp willen afwenden. Gezien het feit dat Nederland een klein land is en klimaatverandering slechts te bestrijden is door internationale samenwerking is dit waarschijnlijk geen slechte strategie. Hieruit vloeit wel een groter ethisch dilemma voort: Zijn wij als welvarend land verplicht om onze middelen aan te wenden om de wereld als geheel beter te maken? Of is het een verantwoorde keus van politici om te investeren op een manier die voor Nederland waarschijnlijk het meeste oplevert?

De nieuwe vragen die dit onderzoek oproept laten zien hoe lastig het is om onderzoek te doen naar een veld waar positieve en constructieve wetenschap samenkomen. Op theoretisch niveau kan de rol van wetenschap in beleid pas goed geanalyseerd worden wanneer er een kader komt met een duidelijk epistemologisch uitgangspunt. Het kader van post normal science biedt dit deels, maar laat open in hoeverre

24

de machtsverhoudingen tussen experts en politici beïnvloed worden door verschillen in kennis of andere bronnen van macht. Deze vraag moet beantwoord worden om te kunnen voorkomen dat coproductie van beleid technocratisering van de macht of politisering van de wetenschap tot gevolg heeft (Funtowicz & Ravetz, 1998:399). Door dat achterwege te laten blijft het kader slechts een eerste stap in de richting van beleidsanalyse.

Hoe kunnen beleidsmakers omgaan met de onzekerheid van wetenschappelijke kennis bij het maken van keuzes over veiligheid? Interdisciplinaire beleidswetenschap zal in de toekomst hier wellicht een antwoord op kunnen geven. In de tussentijd is het antwoord te vinden bij de velden waar de wetenschap altijd onzeker is. De sociale wetenschappen hebben zich neergelegd bij een primaat van de politiek wanneer het gaat om keuzes. Zelfs de beste econometrist kan met een model slechts kansen, geen zekerheden geven. Zo bezien is onzekerheid dus niets nieuws. De doelen die wij als maatschappij moeten nastreven zullen nog steeds moeten worden bepaald door de politiek.

25

Literatuur

 Allison, W. (2009) Radiation and reason, the impact of science on a culture of fear. York: York Publishing Services.

 Beck, Ulrich (1997) De wereld als risicomaatschappij. Amsterdam: van Gennep B.V.

 Breyer, S. (1993) Breaking the vicious circle; toward effective risk regulation. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, Hoofdstuk 2-3 (p. 33-68).

 Bryman, A. (2008) Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press.

 Cravens, Gwyneth (2007) Power to save the world. New York: Random House/Vintage Books

 DP 2011 Deltaprogramma 2011 (2010). Gedownload van:

http://www.deltacommissaris.nl/onderwerpen/deltaprogramma/publicaties/ (laatst bezocht op 26-06-2013)

 DP 2012 Deltaprogramma 2012 (2011). Gedownload van:

http://www.deltacommissaris.nl/onderwerpen/deltaprogramma/publicaties/ (laatst bezocht op 26-06-2013)

 DP 2013 Deltaprogramma 2013 (2012). Gedownload van:

http://www.deltacommissaris.nl/onderwerpen/deltaprogramma/publicaties/ (laatst bezocht op 26-06-2013)

 DP 2013, deelprogramma IJsselmeergebied (2012). Gedownload van:

http://www.deltacommissaris.nl/onderwerpen/deltaprogramma/publicaties/ (laatst bezocht op 26-06-2013)

 Farell, D.J. & Bower, L. (2003) Fatal water intoxication. Journal of Clinical Pathology, Oktober; 56(10): p. 803-804.

 Fogel, C. (2005) Biotic Carbon Sequestration and the Kyoto Protocol: The Construction of Global Knowledge by the Intergovernmental Panel on Climate Change. International Environmental Agreements (2005) 5: p. 191–210.

 Funtowicz, S.O. en Ravetz, J.R. (1993) Science for the post-normal age. Futeres, September 1993 p. 793-755.

 Guston, D.H. (2001) Boundary Organisations in Environmental Policy and Science: An introduction. Science Technology & Human Values, Vol 26, No4, Special issue: Boundary Organizations in Environmental Policy and Science (Autumn, 2001), p. 399-408.

 Hulme, M. (2013), Why we disagree about climate change, understanding controversy, inaction and oppertunity. Cambridge: Cambridge university press.

 Jasanoff,S. en Wynne, B. (1998) Science and decisionmaking. In Rayner, S. en Malone E. The societal framework: Human decision and climate change. U.S.: Battelle Press.

 Kingdon, J.W. (2011) Agendas, Alternatives and Public Policies. Glenview, Illinois: Pearson Higher education.

 Minister van Economische zaken (2013). Definitieve beschikking verlenging ontwerpbedrijfsduur Kerncentrale Borssele.

 Porter, T.M. (1995) Trust in numbers. Princeton: Princeton University Press

 Scott, J. (1995) State Simplifications: Nature, State and People.Journal of political Philosophy 3 (3), p. 191-233.

 Samen werken met water (2008) bevindingen van de Deltacommissie 2008. Redactie: Secretariaat Deltacommissie. Productie: Synergos Communicatie.

 Stone, D. (2002) Policy Paradox, the art of political decision making. New York: Norton & Company.

 Verbond van verzekeraars. (2011). Meebetalen aan de meltdown. Verzekerd!, mei 2011, p. 1-2.

 Weber, M. (1946) Essays in sociology (vertaling Gerth, H.H. en Mills, C.W.) Oxford: Oxford University Press.