De media als ‘security actor’
Onderzoek naar securitisering van beleid onder invloed van de media in de drie grootste Nederlandse dagbladen.
MA Europese Studies: Institutionele integratie van Europa Geesteswetenschappen
Mirte Nijman 10640991 1 augustus 2014 Eerste lezer: dhr. Dr. C.W.C. Reijnen Tweede lezer: dhr. Dr. M.M. Lok
2
Inhoud
Inleiding ... 3
Hoofdstuk 1 Theoretisch kader ... 7
1.1 Securitiseringstheorie ... 7
1.2 Categorieën binnen securitisering ... 9
1.3 Agenda-setting, priming en framing ... 12
1.4 Media en Beleid ... 14
Hoofdstuk 2 Onderzoeksmethode ... 18
Hoofdstuk 3 Publieke opinie ... 22
3.1 Beeldvorming en imago Oost-Europeanen ... 22
3.2 Migratieproblematiek in Nederland ... 25
3.3 Intra-Europese migratie ... 28
3.4 Securitisering van het migratiebeleid... 29
3.5 Beleidsmatige veranderingen in Nederland ... 33
Hoofdstuk 4 Analyse ... 37 4.1 Analyse en resultaten 2006-2007 ... 37 4.2 Analyse en resultaten 2011-2012 ... 45 4.3 Analyse en resultaten 2013-2014 ... 55 Conclusie ... 65 Bibliografie ... 68 Appendix ... 74
3
Inleiding
Op 1 januari 2014 werd het voor Bulgaren en Roemenen mogelijk om binnen de Europese Unie (EU) legaal werk te zoeken in andere landen, hiermee traden ze toe tot de
Schengenzone. De aanloop naar deze datum ging gepaard met een uitgebreid debat, zowel in het politieke als publieke veld, over de toetreding van Oost-Europese arbeidsmigranten op de Nederlandse arbeidsmarkt. Deze toetreding zou zorgen voor verdringing van Nederlanders op de arbeidsmarkt, de Oost-Europeanen zouden meer criminaliteit naar Nederland brengen en ze zouden misbruik kunnen maken van de Nederlandse sociale voorzieningen. In de media is dit breed uitgemeten en stonden de kranten vol met koppen als ‘Kanslozenkaravaan uit Balkan komt eraan; Roemenië moedigt zakkenrollers aan hierheen te gaan’1, ‘Roemenen en
Bulgaren weren’2 en ‘Haagsche wethouder waarschuwt voor ‘tsunami’ van
Oost-Europeanen”3. De vraag is of deze krantenkoppen en berichten ook doorwerken in het
gevoerde overheidsbeleid en of de media invloed hebben op securitisering van dit beleid. Voor dit onderzoek wil ik me richten op de rol van de media in de beeldvorming over de Bulgaarse en Roemeense migranten en arbeidsmigranten en in hoeverre de media gezien kan worden als (mede)bepalend voor het gevoerde beleid van de overheid ten aanzien van deze (arbeids)migranten. Om hier een goed beeld van te krijgen heb ik gekeken naar de berichtgeving van de drie grootste dagbladen van Nederland in afgebakende periodes. Door te kijken naar wat voor soort en hoeveel berichten deze dagbladen publiceren over de
Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten wil ik onderzoeken of er wellicht sprake is van securitisering in het overheidsbeleid en welke rol de media hierin speelt. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: Vindt er securitisering van beleidsvraagstukken plaats onder
invloed van de media en kunnen daarmee de media gezien worden als ‘security actor’ die invloed heeft op het overheidsbeleid?
Traditioneel gezien wordt er binnen securitiseringstheorie altijd gekeken naar de beleidsmaker en welke intenties deze heeft. De beleidsmaker of politicus is in dit geval een ‘security actor’ of veiligheidsactor, die een te bereiken doel voor ogen heeft. Het handelen van de politicus wordt dus bepaald door de intentie die hij of zij heeft. Maar speelt de media niet ook een belangrijke rol in de beeldvorming over politici, hun standpunten en de vorming
1 Charles Sanders; ‘Kanslozenkaravaan uit Balkan komt eraan; Roemenië moedigt zakkenrollers aan hierheen te
gaan’, De Telegraaf, 23 augustus 2013.
2 Redactie; ‘Roemenen en Bulgaren weren’, Algemeen Dagblad, 23 oktober 2006.
3 Redactie; ‘Haagsche wethouder waarschuwt voor ‘tsunami’ van Oost-Europeanen’, de Volkskrant, 1
4 van de publieke opinie? Wanneer een krant of nieuwszender fungeert als een informatiebron maakt het wel degelijk uit wat er wel en niet in de krant staat en of er bijvoorbeeld veel negatieve berichtgeving of positieve berichtgeving is over een onderwerp. De media staan centraal in de wisselwerking tussen de politiek en het publiek. De discussie die in de media wordt gevoerd over de komst van de Bulgaren en Roemenen zou dus medebepalend kunnen zijn voor beleidsmakers.
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is het van belang een theoretisch kader te hebben waarbinnen dit onderzoek plaats kan vinden. Het kader zal interdisciplinair zijn, omdat het onderzoek raakvlakken heeft met verschillende disciplines, zoals media, sociologie en veiligheidsstudies. De eerste theorie die uitgelegd zal worden is de
securitiseringstheorie. Binnen deze theorie zijn een aantal verschillende categorieën, zoals
economisch en militair, waarbinnen securitisering van beleid waarneembaar kan zijn. Deze
categorieën maken het mogelijk om de krantenartikelen specifieker te plaatsen binnen de securitiseringstheorie , dit is tevens onderdeel van de methode.
Om het theoretisch kader beter af te bakenen zal de securitiseringstheorie uitgebreid worden met een aantal media gerelateerde theorieën. Deze ondersteunen het idee dat
beeldvorming over bijvoorbeeld politieke zaken, identiteit en een gevoel van (on)veiligheid deels bepaald kunnen worden door de media. Dit zou kunnen aantonen dat niet alleen een politicus of een instituut een ‘security actor’ kan zijn, maar dat de media daar wellicht ook een aanzienlijke rol in speelt of zelf als ‘security actor’ kan handelen.
Tot op heden is er weinig onderzoek gedaan naar de rol van media als eventuele beleidsmaker en of er wellicht een securitiseringstrend zichtbaar is in het medialandschap. Verschillende auteurs binnen internationale veiligheidsstudies wijzen in hun onderzoeken op het gebrek aan de notie van media binnen de securitiseringstheorie.4 Geen van deze auteurs geeft een duidelijke verklaring waarom dit zo is. Ze geven alleen aan dat het aannemelijk is dat de media een rol kunnen spelen binnen het securitiseringsproces. Wellicht ligt hieraan ten grondslag dat invloed van media moeilijk meetbaar is. Het niet in beschouwing nemen van de media binnen het theoretische veld van securitisering maakt de theorie echter incompleet.
In dit onderzoek wordt vervolgens een overzicht gegeven en een analyse gedaan van de problematiek rondom migratie binnen de Europese Unie en specifiek in Nederland.
4 Jef Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, Journal of Common Market Studies,
nr. 5 (2000), p. 758 en Barry Buzan en Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, New York: Cambridge University Press 2009, p. 217.
5 Arbeidsmigratie wordt gezien als iets dat maatschappelijke problemen met zich meebrengt en daardoor vindt er discussie plaats over het vrij verkeer van personen en werknemers binnen de EU. Het vrij verkeer is één van de pilaren waarop de EU rust. Wanneer dit in opspraak komt of er discussie over bestaat, komt de rechtvaardiging van de EU in de huidige vorm ook ter discussie te staan. Een dergelijke discussie over de fundamenten van de EU heeft grote maatschappelijk invloed en zorgt voor onrust in de samenleving.
Voor dit onderzoek is de berichtgeving van de drie grootste dagbladen van Nederland (De Telegraaf, het Algemeen Dagblad en de Volkskrant) over Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten geanalyseerd. De analyse vond plaats aan de hand van de bovengenoemde theorieën en categorieën en tevens door te analyseren wat de inhoud en strekking van de artikelen was. Door de inhoud te analyseren is er onderzocht of er inderdaad sprake is van het creëren of construeren van een veiligheidsprobleem omtrent de komst Roemeense en
Bulgaarse arbeidsmigranten. Aan de hand van drie hypotheses is onderzocht of er sprake is van framing, priming en/of agenda-setting, in drie verschillende periodes in de genoemde dagbladen. De eerste periode loopt van 1 september 2006 tot 1 september 2007, de tweede periode van 1 september 2011 tot 1 september 2012 en de laatste periode van 1 september 2013 tot 1 mei 2014. De verdere uitleg van de analyse en onderzoeksmethode is terug te vinden in hoofdstuk 3.
Dit onderzoek is zowel wetenschappelijk als maatschappelijk relevant. Hoewel
securitisering al door vele auteurs aan migratie is gekoppeld, blijft de koppeling met de media achter. Het wetenschappelijke debat rondom om migratie en securitisering zou zich meer moeten richten op de invloed en wisselwerking van media en veiligheidsproblematiek. Wanneer voor de lezers van De Telegraaf, de Volkskrant en het Algemeen Dagblad een bepaald beeld wordt geschetst van Roemenen en Bulgaren, dan heeft dit direct invloed op de publieke opinie en op het maatschappelijke debat. De media hebben tevens een wisselwerking met het publiek, aangezien het een weerspiegeling is van wat er leeft in de samenleving.
De relevantie van dit onderzoek ligt niet alleen bij het onderzoeken van de
beeldvorming over Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten. In krantenartikelen worden ook andere landen en bevolkingsgroepen gestigmatiseerd en in een bepaald kader geplaatst. Een voorbeeld hiervan is een artikel dat gaat over Oost-Europeanen die in toenemende mate crimineel worden. De auteur waarschuwt ervoor dat als er geen maatregelen worden genomen de Oost-Europeanen net zoveel overlast zullen gaan veroorzaken als Marokkanen.5 Door op
6 deze manier naar Marokkanen te verwijzen wordt deze bevolkingsgroep in een zeer negatief kader geplaats, wat direct invloed heeft op de beeldvorming over Marokkanen.
In het eerste hoofdstuk van dit onderzoek zal een uitgebreid theoretisch kader
geschetst worden en worden verschillende theorieën aan elkaar gekoppeld. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 de onderzoeksmethode worden uitgelegd. In het derde hoofdstuk wordt de migratieproblematiek op nationaal en Europees niveau besproken en daarnaast de
securitisering van het migratiebeleid. De analyse van de krantenartikelen wordt gedaan en hoofdstuk 4, waarna in hoofdstuk 5 de conclusie volgt.
7
Hoofdstuk 1 Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zal het theoretische kader van dit onderzoek geschetst worden. Allereerst zal een uitleg worden gegeven van de securitiseringstheorie en de verschillende categorieën die daarbinnen bestaan. Vervolgens wordt het theoretische kader uitgebreid met drie
mediatheorieën die inzichtelijk maken wat de invloed van de media kunnen zijn op de politiek, op het ontvangende publiek en de invloed op beeldvorming. Het laatste onderdeel van dit hoofdstuk wordt gewijd aan de wisselwerking tussen beleid en de media.
1.1 Securitiseringstheorie
Wanneer is er sprake van securitisering en wanneer is iets daadwerkelijk een veiligheidsprobleem? Als een probleem daadwerkelijk wordt aangenomen als zijnde een veiligheidsprobleem, dat een existentiële dreiging vormt voor bijvoorbeeld de staat of de maatschappij, wordt het mogelijk om buitenproportionele (politieke) maatregelen te nemen. Het veiligheidsprobleem vormt een legitimering voor maatregelen die in ‘normale’
omstandigheden niet mogelijk zouden zijn. Er is sprake van securitisering wanneer dit veiligheidsprobleem (sociaal) geconstrueerd is en niet direct tastbaar of waarneembaar is. De staat kan er dan voor kiezen om over te gaan tot militair ingrijpen om te zorgen dat ze kan blijven voortbestaan. Militair ingrijpen en militaire dreiging is een klassiek voorbeeld, dat past binnen traditionele veiligheidsstudies en binnen de klassieke securitiseringstheorie. Het gecreëerde veiligheidsprobleem moet dus een existentiële dreiging vormen voor een object zoals een staat, een volk of bijvoorbeeld een identiteit.6 Securitisering verwijst dus naar het proces waarin een probleem wordt gepresenteerd of uitgelegd in een veiligheidsdiscours of in veiligheidsterminologie.7
De securitiseringstheorie bestaat binnen verschillende scholen, waarvan de bekendste twee de Copenhagen School en de Paris School zijn. Beide scholen en de
securitiseringstheorie zijn veel bediscussieerd en ook bekritiseerd. Voor dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de securitiseringstheorie binnen de Copenhagen School, die ontwikkeld is door Ole Weaver en Barry Buzan8. Hier is voor gekozen omdat vanuit de
Copenhagen School de concepten societal security (sociale veiligheid) en securitisering zijn
6 Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams, Critical Security Studies. An Introduction, New York: Routledge
2010, pp. 76, 77.
7 Barry Buzan en Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, p. 214. 8 Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams, Critical Security Studies, pp. 75, 76.
8 geïntroduceerd.9 Deze twee concepten zijn direct van toepassing in dit onderzoek. De
securitiseringstheorie vindt zijn oorsprong op drie terreinen. De eerste is speech act theorie, deze theorie zal hierna verder worden uitgelegd. Het tweede onderdeel waarop de
securitiseringstheorie berust is een Schmittiaanse uitleg van veiligheid (security) en
exceptionele politiek en beleid. Het laatste en derde fundament van de securitiseringstheorie is waarneembaar in de traditionele veiligheidsdebatten, waarbij een meer traditioneel begrip van veiligheid centraal staat.10
Verschillende auteurs, waaronder de eerder genoemde Ole Waever, zien een
wisselwerking tussen taal en securitisering. De dreiging wordt met taal geformuleerd op een manier die inspeelt op angstgevoelens, of die deze angst moet oproepen. Bij een dergelijk proces is er sprake van securitisering door middel van ‘speech act’ en dus door middel van taal. Deze manier van securitisering valt onder de Speech Act Theory, een theorie waarbij er van wordt uitgegaan dat het gevoel van (on)veiligheid sociaal geconstrueerd wordt en dat een veiligheidsprobleem gecreëerd kan worden, zonder dat er daadwerkelijk een tastbaar
veiligheidsprobleem is. Binnen deze theorie wordt de beleidsmaker als rationele actor neergezet en wordt het veiligheidsprobleem opzettelijk door de beleidsmaker gecreëerd. 11 Omdat er een acuut veiligheidsprobleem ‘ontstaat’ kunnen bepaalde maatregelen worden ingezet, die zonder het gecreëerde veiligheidsprobleem niet mogelijk waren geweest. Het veiligheidsprobleem fungeert dan als legitimering voor extreme maatregelen, die in normale omstandigheden niet zomaar genomen kunnen worden.12
In het boek The Evolution of International Security Studies geven Barry Buzan en Lene Hansen een overzicht van de ontwikkeling van internationale veiligheidsstudies. Wanneer er sprake is van een veiligheidsprobleem wordt dit probleem geformuleerd als een uitzonderlijke politieke (beleidsmatige) kwestie of als iets dat zelfs boven de politiek en het beleid gaat. Wanneer dit probleem gepolitiseerd wordt, betekent dit dat er in het algemene beleid aanpassingen moeten worden gedaan en dat er actie gevraagd en veronderstelt wordt van de overheid. Er is sprake van securitisering wanneer deze fase eigenlijk al voorbij is of zelfs is overgeslagen. Securitisering vindt plaats als er niet meer gedebatteerd wordt over een veiligheidsprobleem, maar wanneer er op een uitzonderlijk snelle wijze is besloten en
9 Barry Buzan en Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, p. 212. 10 Ibid., p.213.
11 Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams, Critical Security Studies, pp. 77, 78.
12 Atsuko Higashino, ‘For the Sake of ‘Peace and Seccurity’?: The Role of Security in the European Union
9 gehandeld door de overheid, waarbij de normale regels en sociale regels niet van belang zijn. Er wordt dermate snel gehandeld dat de normale regels buiten spel komen te staan.13
Buzan en Hansen verwijzen hierbij naar de discursieve macht van securitisering. Daarmee doelen ze op het veiligheidsprobleem dat (sociaal) geconstrueerd is, vaak via speech
act, en waarvoor maatregelen worden genomen, die normaal gesproken als buitensporig
worden omschreven. De auteurs stellen dat binnen de securitiseringstheorie in principe iedereen een securitiseringsbeweging kan maken, maar dat dit in de praktijk specifieke ‘security actors’ zijn. Deze actors zijn politieke leiders, overheden, lobbyisten of bepaalde groeperingen. Deze discursieve macht zorgt ervoor dat de security actor en het object, of veiligheidsprobleem, bij elkaar komen. 14
1.2 Categorieën binnen securitisering
Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams maken in hun boek Critical Security Studies onderscheid tussen vijf verschillende categorieën waarbinnen securitisering plaats kan vinden. De vijf categorieën zijn de volgende: Militair, Milieu, Economisch, Maatschappelijk en
Politiek. In dit onderzoek worden al deze vijf sectoren meegenomen in de analyse15. De verwachting is echter dat vooral de laatste drie sectoren van belang zullen zijn voor de analyse omdat in het geval van de Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten voornamelijk door de media en politiek ingespeeld op de economische en sociale aspecten van de samenleving. Door deze vijf sectoren te gebruiken in het onderzoek kan beter in beeld worden gebracht in welke sector de securitisering voornamelijk zichtbaar wordt en of er daadwerkelijk sprake is van securitisering.
De klassieke en traditionele veiligheidstheorie gaat uit van een existentiële militaire dreiging, bijvoorbeeld een dreiging voor een staat, een territorium of een volk, dit valt onder
militair. Wanneer er sprake is van en veiligheidsprobleem binnen deze categorie wordt er ook
13 Barry Buzan. en Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, p. 214. 14 Ibid., p. 214.
15 Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams, Critical Security Studies, p. 80. Het model dat Peoples en
Vaughan-Williams presenteren is gebaseerd op de ideeën van Buzan et al (1998). De auteurs hebben het aangepast en uitgebreid. De oorspronkelijke termen zoals ze in Peoples en Vaughan-Williams staan zijn in het Engels: Military, Environmental, Economical, Societal en Political. Voor dit onderzoek is ervoor gekozen deze termen te vertalen naar het Nederlandse equivalent.
10 op een klassieke manier actie veronderstelt. Dit betekent dat wanneer er militaire dreiging is, de staat ook met eigen militaire middelen zal reageren.16
De tweede sector die door de auteurs wordt onderscheiden is milieu, als hier sprake is van securitisering richt zich dit op milieu gerelateerde zaken, zoals bijvoorbeeld de leefomgeving of een bepaalde (dier)soort die wordt bedreigd met uitsterven. Securitisering binnen de categorie milieu kan echter ook betrekking hebben op bijvoorbeeld een beperkte voorraad aan energiebronnen. De ‘security actor’ kan hier een veiligheidsprobleem van maken door het zo te doen lijken dat de oprakende energiebronnen een bedreiging zijn voor het voortbestaan van de mens. Succesvolle securitisering van milieuproblematiek komt pas tot stand wanneer het relevante publiek het probleem als een veiligheidsissue erkent.17
Een veiligheidsprobleem in de categorie economisch ontstaat wanneer er sprake is van een bedreiging voor de nationale of globale economie. Deze dreiging heeft vergaande gevolgen voor individuen of voor bepaalde gemeenschappen binnen de samenleving. Hierbij moet er wederom sprake zijn van een existentiële dreiging en niet direct voor de persoonlijke economie.18 Voor dit onderzoek is op dit gebied de theorie breder geïnterpreteerd. De intra-Europese arbeidsmigratie wordt gezien als een bedreiging voor de banen van de lager opgeleiden in Nederland. Hoewel deze mensen samen een gemeenschap vormen binnen de samenleving zullen zij in het krantonderzoek ook op individueel niveau aan het woord komen, bijvoorbeeld in een ingezonden brief, waarin de onzekerheid over de ‘persoonlijke’ economie ten grondslag ligt aan de existentiële dreiging. Peoples en Vaughan-Williams geven aan dat er bij veiligheidsproblemen binnen de categorie economisch directe gevolgen zichtbaar en voelbaar zijn op gemeenschappelijk en individueel vlak.19 Als de komst van arbeidsmigranten gepaard gaat met angst voor het verliezen van werk, dus werkloos raken, ontstaat het veiligheidsprobleem.
Wanneer er in de krant staat dat de arbeidsmarkt overspoelt zal worden met (goedkope) Oost-Europese arbeidsmigranten is er sprake van een securitiseringstrend. Het gaat niet slechts het individu aan, maar het wordt gepresenteerd als een algehele dreiging voor de Nederlandse economie, waardoor veel mensen hun baan kwijt zouden kunnen raken. Peoples en Vaughan-Williams passen deze theorie voornamelijk toe op bijvoorbeeld grotere bedrijven die failliet
16 Ibid., p.81. Volgens Peoples en Vaughan-Williams gaat Buzan er vanuit dat de dreiging van een
veiligheidsprobleem binnen de securitiseringstheorie op nationaal niveau moet zijn, dus bijvoorbeeld een dreiging voor de nationale economie. De directe persoonlijke economie is te individueel om te onderzoeken.
17 Ibid., p. 81. 18 Ibid., p. 81. 19 Ibid., p. 81.
11 zouden kunnen gaan.20 In dit geval gaat het echter om de banen van bepaalde gemeenschappen
in de samenleving.
De volgende categorie is maatschappelijk. De securitiseringstheorie wordt vaak gebruikt voor onderzoek naar migratie en hoe er met migranten wordt omgegaan in een ontvangend of gastland. De migranten kunnen worden gezien als dreiging voor de samenleving. Dus niet zozeer als een dreiging voor de staat, zijn instituties en politieke stabiliteit, maar als een dreiging voor de bestaande identiteit en de tradities. Daarbij worden de migranten bestempeld als anders en zelfs als een bedreiging voor bijvoorbeeld de taal.21 Binnen dit onderzoek ligt de nadruk van deze categorie op de identiteit en het vormen van de identiteit van ‘de ander’.
Wanneer er veel nadruk gelegd wordt op dat bijvoorbeeld Roemenen en Bulgaren ‘anders’ zijn, ontstaat er een ‘wij’ versus ‘zij’. Ramona Arfire legt in haar artikel ‘The moral regulation of the Second Europe: Transition, Europeanization and the Romanians’ uit dat dit proces kan worden beschreven als othering. Wanneer ‘de ander’ bepaalde kwaliteiten en waarden niet bezit, kan deze niet worden gezien als een volwaardig burger of inwoner van de staat. De onvolwaardigheid en het gebrek aan bepaalde waarden en normen en wordt
veroorzaakt door een onthouding of tekort aan materiële, culturele of kapitale
omstandigheden en middelen. Wanneer deze situatie verandert kunnen ‘de anderen’ ook worden zoals ‘wij’ zijn. Deze vorm van othering wordt door Arfire omschreven als liberal
othering. De menselijkheid van ‘de ander’ wordt niet ontkent, maar wel verminderd.22 Hierbij kan gedacht worden aan een omschrijving van ‘de ander’ als crimineel of arm, gedwongen door de omstandigheden in een land.
De laatste categorie is politiek. Binnen deze categorie draait het onder andere om het behoud van de soevereiniteit van de staat. Een voorbeeld hiervan is verdere integratie van de Europese Unie; Wat betekent dit voor de soevereiniteit en wat als al die arbeidsmigranten zomaar de grens over mogen steken? Deze verdere integratie kan betekenen dat er angst is voor het verlies van de soevereiniteit van de staat. Dit gebeurt wanneer beleid dat in eerst instantie werd gemaakt op nationaal niveau (deels) wordt overgedragen aan de EU, waardoor er angst kan ontstaan dat de lidstaten controle verliezen over hun eigen beleid en regels. In het geval van de Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten zou dit kunnen betekenen dat de
20 Ibid., p. 81. 21 Ibid., p. 83.
22 Ramona Arfire, ‘The Moral Regulation of the Second Europe: Transition, Europeanization and the
12 uitbreiding van de EU te snel gaat voor bepaalde lidstaten en dat verdere verdieping van de EU niet als wenselijk wordt gezien. Deze angst en weerstand voor verdere integratie hangt samen met angst voor andere en onbekende culturen en dus ook met angst voor immigranten. Tevens kan een politieke dreiging betekenen dat er onrust, instabiliteit of chaos ontstaat binnen de politiek en binnen de samenleving. 23
In het artikel ‘Securititzation and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX’ wordt door de auteur Andrew W. Neal benadrukt dat securitisering van een bepaald
onderwerp en het inkaderen van een politiek debat op veel verschillende manieren gedaan kan worden door verscheidene actoren. Hierin is bepalend wat de mogelijkheden zijn van de verschillende actoren om het proces van securitisering in gang te zetten en succesvol te volbrengen. Een actor moet namelijk beschikken over voldoende institutionele en politieke autoriteit om invloed te hebben op zowel politieke als sociale relaties. De autoriteit en invloed van een actor is uiteindelijk bepalend voor het slagen of mislukken van securitisering.24
Dit betekent dus dat er meerdere actoren kunnen zijn die securitisering in gang kunnen zetten of er invloed op kunnen hebben. In de volgende paragrafen wordt uiteengezet wat de invloed van media is op de publieke opinie, op beleid en hoe de politiek en media een wisselwerking hebben. Politici gebruiken de media als toneel voor hun boodschap, maar de media kan bepalen welk deel van deze boodschap zichtbaar wordt voor het publiek.
1.3 Agenda-setting, priming en framing
Om te kunnen onderzoeken of de media inderdaad gezien kunnen worden als een ‘security actor’ wordt het theoretische kader verder uitgebreid met drie mediatheorieën. Deze theorieën zijn agenda-setting, priming en framing.25 Samen vormen ze een soort mediamechanisme dat invloed heeft op publieke opinie maar ook op beeldvorming over politici, daarmee zijn deze theorieën medebepalend in beleidsprocessen. Wanneer Roemenen en Bulgaren door de media op een bepaalde wijze worden gepresenteerd en ingekaderd, heeft dit invloed op de
beeldvorming van zowel het publiek als de politiek. Deze beeldvorming kan negatief zijn en angstbeelden oproepen die niet gegrond of tastbaar zijn. Deze angstbeelden en negatieve
23 Columba Peoples en Nick Vaughan-Williams, Critical Security Studies, p.81.
24 Andrew W. Neal, ‘Securititzation and Risk at the EU Border: The Origins of FRONTEX’, Journal of Common
Market Studies, nr. 2 (2009), p. 335.
25 Zoals uitgelegd volgens Dietram A. Scheufele en David Tewksbury, ‘Framing, Agenda Setting, and Priming:
The Evolution of Three Media Effects Models’, Journal of Communication, nr. 57 (2007), pp. 11,12 en Patrick Roessler, ‘Agenda-Setting, Framing and Priming’, in: W. Donsbach en M. W. Traugott eds., The SAGE Handbook of Public Opinion Research, London: SAGE publications LTd 2008, pp. 205, 206.
13 beeldvorming liggen ten grondslag aan een geconstrueerd veiligheidsprobleem. Dit betekent dus dat media medebepalend is in het securitiseringsproces en daardoor ook in de
securitisering van beleid.
Claes De Vreese en Hajo Boomgaarden laten in hun artikel ‘Media effects on public opinion about the enlargement of the European Union’ zien dat de rol van de media niet onderschat moet worden in het proces van beeldvorming en dat publieke opinie over
arbeidsmigratie en Europese integratie beïnvloedt en deels bepaald wordt door de media.26 De Vreese en Boomgaarden hebben onderzoek gedaan naar de inhoud van mediaberichten en hoe deze van invloed zijn op de mening van het volk over de uitbreiding van de Europese Unie. De auteurs hebben met hun onderzoek aangetoond dat de media autonoom kunnen
functioneren en niet onder de invloedsfeer van de overheid of andere politieke actoren hoeft te vallen. De media kiezen onafhankelijk de eigen toon die het wil voeren. De auteurs geven wel aan dat er altijd wisselwerking is tussen politiek en media en dat ze altijd voor een deel
afhankelijk van elkaar zijn. 27
Het eerste model, agenda-setting is gebaseerd op de nadruk die er door de media worden gelegd op bepaalde onderwerpen en hoe dit zich verhoudt tot en verband heeft met de onderwerpen die door het massa publiek als belangrijk worden gezien. De theorie gaat er vanuit dat wanneer er veel nadruk wordt gelegd op een onderwerp, dit onderwerp onder het massapubliek meer aandacht geniet en als belangrijk wordt beschouwd.28 Daarbij hoort de
veronderstelling dat wanneer een onderwerp hoog op de media-agenda staat, hetzelfde onderwerp ook hoog op de publieke en politieke agenda staat.29
Priming vindt plaats wanneer nieuwsinhoud ervoor zorgt dat het nieuwspubliek
bepaalde specifieke onderwerpen gebruikt als criterium voor het functioneren van leiders en de overheid. De aandacht wordt bij priming gevestigd op door de media op bepaalde
problemen, waarbij ze ervoor kiezen om andere onderwerpen of problemen links te laten liggen.30 Dit model werkt op basis van herinnering. Wanneer de media elke keer weer
bepaalde issues aansnijden, worden deze onderwerpen belangrijk en opvallend aanwezig in de herinnering. Wanneer er een mening gevormd moet worden over een politicus, wordt de meest aanwezige en opvallende herinnering aangesproken. Deze herinneringen worden dus
26 Claes H. De Vreese en Hajo G. Boomgaarden, ‘Media Effects on Public Opinion about the Enlargement of the
European Union’, Journal of Common Market Studies, nr.2 (2006), p. 421.
27 Ibid., p.431.
28 Dietram A. Scheufele en David Tewksbury, ‘Framing, Agenda Setting, and Priming’, p. 11.
29 Claes H. De Vreese en Hajo G. Boomgaarden, ‘Media Effects on Public Opinion about the Enlargement of the
European Union’, p. 421.
14 bepaald door wat de media belangrijk achten. Er wordt verondersteld dat dit tweede model in het verlengde ligt van agenda-setting. Door bepaalde onderwerpen en issues meer prominent aanwezig te maken bij mensen (agenda-setting) draagt de media bij aan de opinievorming over politici of bepaalde politieke onderwerpen (priming). 31
De manier waarop iets in het nieuws wordt uitgelegd heeft betrekking op het derde en laatste media model, namelijk framing. De theorie komt voort uit psychologie en sociologie en is daarom ook van een andere aard dan de twee bovenstaande theorieën. Bij framing wordt er van uit gegaan dat de manier waarop het nieuws of een onderwerp gepresenteerd wordt, invloed kan hebben op de manier waarop de ontvanger (het publiek) het onderwerp
interpreteert. Dit betekent dat er niet per definitie een intentie ten grondslag ligt aan framing, het kan zijn dat de journalist slechts probeert het verhaal begrijpelijk te maken voor de lezer. Bij het begrijpelijk maken van een verhaal vindt ook al framing plaats. Framing wordt
daarmee een middel om complexe verhalen en problemen begrijpelijk te maken voor iedereen of de doelgroep.32
Hoewel hierboven framing wordt uitgelegd vanuit het perspectief van de media, is de media niet de enige actor de hiervan gebruik maakt. Ook beleidsmakers en politici zijn actief bezig met het inkaderen van beleid. De literatuur rondom framing door beleidsmakers is meer gericht op het intentioneel gebruik maken van taal en symboliek, om zo de mening van de kiezer te beïnvloeden. Dit kan gedaan worden om de aandacht af te leiden van een bepaald probleem of bijvoorbeeld iets in een beter daglicht stellen. Hier raken de securitiseringstheorie en de media-theorieën elkaar wederom. Beiden maken gebruik van hetzelfde soort
mechanisme. Bij de beleidsmakers wordt er met een bepaalde intentie gebruikt gemaakt van
framing. De media zullen daarin meer naar objectiviteit streven, maar zal wellicht ook
intentioneel gebruik maken van framing. Er is dus duidelijk een wisselwerking en
afhankelijkheid tussen politiek en media. Daarnaast hebben de media duidelijk invloed op beeldvorming, publieke opinie, beleid en kan het bijdragen aan het construeren van een veiligheidsprobleem.
1.4 Media en Beleid
In 2011 liep in de wijk Oosterwei in Gouda een situatie, waarbij een groep jongeren ernstige overlast veroorzaakten, geheel uit de hand. De situatie kwam uitgebreid in het nieuws en werd zowel in de regionale als de landelijke media opgenomen. Er werd zelfs zo zwaar aan de
31 Dietram A. Scheufele en David Tewksbury, ‘Framing, Agenda Setting, and Priming’, p. 11. 32 Ibid., pp. 11, 12.
15 situatie getild dat de gemeente in zeer korte tijd een nieuw beleidsplan schreef om de situatie aan te pakken. Iris Korthagen heeft in haar artikel ‘Media-aandacht maakt het verschil: invloeden van mediatisering op het beleid in Gouda’ onderzoek gedaan naar hoe framing in een mediahype invloed heeft gehad op beleidsbeslissingen. Het onderzoek werd gedaan aan de hand van de inhoud en hoeveelheid mediaberichten en de bijzonder snelle
beleidsveranderingen die volgden op de situatie in Gouda. Korthangen constateerde in het onderzoek dat in het geval van Gouda de media, en de logica van de media, sterke invloed heeft gehad op het optreden van de overheid en daarmee op het beleid.33
Het artikel van Korthagen is een goed voorbeeld van de directe invloed van de media op het beleid en op de handelswijze van politici. Een probleem werd door aandacht en druk vanuit de media zo groot dat het beleid moest worden aangepast. Er is tot op heden nog mar weinig onderzoek gedaan naar de rol van de media in de totstandkoming van beleid. De uitkomsten van de gedane onderzoeken zijn niet allemaal even eenduidig en daarbij zijn de meeste van deze onderzoeken uitgevoerd in de Verenigde Staten. Het politieke systeem in Amerika is heel anders dan in Nederland. Het belang van het artikel van Kortehagen is daarom ook groot, het draagt bij aan een duidelijker beeld over de rol van media in Nederland bij de totstandkoming van beleid.
Bert Berghuis, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, pleit in het tijdschrift Secondant voor een ´weloverwogen reactie op mediaberichtgeving` vanuit de overheid. In zijn artikel ‘Veiligheidsbeleving in media, politiek en beleid. Van voorpagina naar veiligheidsbeleid’, zet hij uiteen dat de media een niet te onderschatten rol speelt in het gevoel van en idee over veiligheid in een samenleving. Hij stelt het volgende:
We kunnen tegenwoordig zelfs spreken van een ´politiek-mediaal
complex`, waarin de politiek en de media elkaar hard nodig hebben. In hun onderlinge afhankelijkheid verbeelden de media (vermeende) incidenten emotioneel en eenvoudig. En reageren politici geschokt op de berichtgeving, zodat zij zich kunnen opwerken als kampioenen van het krachtdadig ingrijpen. Dit fenomeen leidt tot het risico dat het veiligheidsbeleid zich door de mediale beeldvorming laat leiden, ook als die onjuist of eenzijdig is.34
Zijn belangrijkste punt hierin is dat de overheid en individuele politici zich niet
zouden moeten laten verleiden tot slecht overwogen oneliners of zomaar over moeten gaan tot beleidsaanpassingen. De auteur noemt deze reactie van politici het zogenaamde
33 Iris Korthagen, ‘Media aandacht maakt het verschil: invloeden van mediatisering op het beleid in Gouda’,
Bestuurswetenschappen, nr. 5 (2011), pp. 1, 16.
34 Bert Berghuis, ‘Veiligheidsbeleving in media, politiek en beleid. Van voorpagina naar veiligheidsbeleid’,
16
regelreflex´.35 Berghuis wijst er tevens op dat er ook een andere kant van de medaille is. Hij
stelt dat het ook goed mogelijk is dat bepaalde onderwerpen juist niet genoeg naar voren komen in de media, omdat deze te ingewikkeld zijn om te simplificeren of simpelweg niet interessant of spectaculair genoeg zijn voor dramatisering.36
In het artikel ‘Mass Media and Policymaking’ van Stuart Soroka, Andrea Lawlor, Stephen Fransworth en Lori Young is onderzoek gedaan naar de invloed van de (massa)media op overheidsbeleid. De auteurs concluderen dat het belangrijk is op te merken dat de media niet alleen aan het begin een rol spelen in het maken van beleid, maar ook tijdens het verdere proces van beleidsvorming. Daarbij bevinden de media zich ook in een unieke positie waarbij ze altijd duidelijk invloed hebben op het beleid. De auteurs wijzen er op dat deze invloed vaak onderkend wordt, terwijl de media een actieve beleidsspeler is.37 Ook hier is weer sprake van een wisselwerking tussen de media en politiek. De media reageren actief op de plannen vanuit de politiek, waardoor de politiek gedwongen is weer te reageren op de media.38
De auteurs hebben ook onderzoek gedaan naar de eventuele rol van de media als beleidsmaker. Ze stuitten daarbij echter op drie problemen. Het eerste probleem is dat bij complexe verhalen de media er voor kiezen het verhaal zo begrijpelijk mogelijk te maken en dat het dus om het verhaal gaat en niet om de nauwkeurigheid. Het tweede probleem is dat wanneer gekozen bestuurders zich gaan verdiepen in beleid, bepaalde politieke issues
belangrijker worden in de publieke discussie en er alleen nog maar aandacht is voor de meest levensvatbare beleidsopties. Hiermee gaan andere beleidsopties verloren in het debat tussen media, politiek en beleidsmakers. Het derde en laatste probleem is dat sommige
beleidsterreinen zich over de lange termijn uitvouwen en dus een langere aandachtspanne nodig hebben. Dit gaat voor de media niet op. De aandacht voor een bepaald issue kan van de ene op de andere dag ontstaan en weer voorbij zijn. De snelle wisseling van wat nieuws is en wat niet, zorgt er volgens de auteurs voor dat de media niet goed als beleidsmaker kan acteren.39
In 2008 werd het artikel ‘The Mass Media’s Political Agenda-Setting Power: A Longitudinal Analysis of Media, Parliament, and Government in Belgium (1993 to 2000)’ gepubliceerd. Hierin is onderzoek gedaan naar de invloed van media op de politieke agenda in
35 Ibid., p. 41. 36 Ibid., p. 40.
37 Stuart Soroka, Andrea Lawlor, Stephen Fransworth en Lori Young, ‘Mass Media and Policiymaking’, in: W.
Xun, M. Ramesh, M. Howlett, S. Fritzen en E. Araral eds., Routledge Handbook of the Public Policy, New York: Routledge 2013, p. 204.
38 Ibid., p. 211. 39 Ibid., p. 208.
17 België. Dit artikel is interessant en belangrijk omdat het Belgische politieke systeem meer gesloten is dan het Amerikaanse systeem en vooral meer affiniteit heeft met de inrichting van de Nederlandse politiek. De hoofdvraag in dit artikel is of de massamedia bepalend of
medebepalend zijn voor de politieke agenda van België. De resultaten wijzen er op dat massamedia inderdaad tot op bepaalde hoogte invloed hebben op de politieke agenda. Met name de parlementaire en overheidsagenda blijken significant beïnvloedt te worden door media aandacht.40
De auteurs concluderen daarnaast dat aandacht van de media voor bepaalde
onderwerpen leidt tot aandacht voor deze zelfde kwesties bij beleidsmakers. Andersom werkt dit minder sterk, aandacht voor issues van beleidsmakers leidt minder vaak tot aandacht van de media voor dezelfde issues. Wederom geldt dit voor het parlement en voor de overheid. Belangrijker nog is de conclusie dat aandacht van de dagbladen voor een probleem of kwestie voorafgaat aan politieke focus en aandacht op datzelfde probleem en dat die werking
andersom veel minder is. Wanneer er politieke aandacht is voor een probleem is de kans dus kleiner dat de media het overnemen, terwijl andersom gezien de politiek sneller de focus van de media over zal nemen. 41
Media en politiek hebben dus een duidelijke wisselwerking en zijn reactief op elkaar. De invloed van de media voor en tijdens het proces van beleidsvorming is nog weinig onderzocht en de wetenschap zou er wellicht bij gebaat zijn het onderzoeksveld van de securitiseringstheorie uit te breiden. De verschillende processen die plaatsvinden in de media hebben direct weerslag op de publieke opinie en op politici zelf. In sommige gevallen zelfs directe weerslag op het beleid. Media zou daarom gezien moeten worden als een belangrijke en tot op zekere hoogte onafhankelijke speler in de totstandkoming van beleid. In de volgende hoofdstukken zal dan ook onderzocht worden of er in de media ook een securitiseringstrend zichtbaar is en hoe dit zich uit.
40 Stefaan Walgrave, Stuart Soroka en Michiel Nuytemans, ‘The Mass Media’s Political Agena-Setting Power: A
Longitudinal Analysis of Media, Parliament , and Government in Belgium (1993 to 2000)’, Comparative Political Studies, nr. 41 (2008), p. 825.
41 Stefaan Walgrave, Stuart Soroka en Michiel Nuytemans, ‘The Mass Media’s Political Agena-Setting Power’, p.
18
Hoofdstuk 2 Onderzoeksmethode
Volgens de Eurobarometer haalt 45 procent van de Nederlandse bevolking haar informatie over de Europese Unie, haar instellingen en haar beleid, uit de geschreven pers. Een significant aandeel van de bevolking vertrouwt daarmee op de berichtgeving van de Nederlandse geschreven pers. Daarbij denkt ruim de helft van de bevolking dat deze berichtgeving objectief is. De belangrijkste bron van informatie voor de Nederlandse
bevolking over de EU is de televisie, maar met 45 procent heeft de geschreven pers nog steeds een aanzienlijk groot aandeel in informatievoorziening over de EU en haar beleid. 42
In Nederland zelf wordt dagelijks door 63 procent van de bevolking de krant gebruikt als nieuwsbron. Hoewel het dagblad het daarmee aflegt tegen radio (65 procent) en televisie (92 procent) als grootste nieuwsbron, betekent dit cijfer dat nog steeds elke dag bijna twee derde van de Nederlandse bevolking hun informatie haalt uit een dagblad. Daarmee hebben de dagbladen een groot bereik en vormen ze een significant aandeel in de landelijke
nieuwsvoorziening.43
Binnen dit onderzoek is ervoor gekozen om in drie verschillende periodes de
nieuwsartikelen van de drie grootste Nederlandse dagbladen, respectievelijk De Telegraaf, het
Algemeen Dagblad en de Volkskrant, te analyseren. Deze nieuwsartikelen en commentaren
zijn gevonden door het gebruik van de database van LexisNexis Academia NL. De Telegraaf had in 2013 een oplage van 476.101 kranten per dag. Daarmee is het de krant met de grootste oplage van Nederland en dus de meest gelezen krant. Het Algemeen Dagblad is de tweede grootste krant van Nederland met een dagelijkse oplage van 369.447 in 2013. Met een dagelijkse oplage van 231.604 komt de Volkskrant op de derde plek terecht. Deze
oplagecijfers zijn tevens een verantwoording voor het gebruik van de drie dagbladen in dit onderzoek. De dagbladen bereiken een groot aantal lezers in Nederland en hebben dus grote invloed op de nieuwsinname en kennis van de Nederlandse bevolking.44
De gemiddelde lezer van de Volkskrant is volgens het eigen lezersprofiel een hogeropgeleide met een hoge welstandsklasse, zelfbewust, kritisch en nieuwsgierig.
42 Josephien de Kraker, ‘Eurobarometer standaard 80. De Publieke Opinie in de Europese Unie Najaar 2013.
Nationaal Rapport Nederland’, TNS Opinion& Social in opdracht van Europese Commissie, Directoraat-generaal Communicatie, p. 13.
43 Zonder auteur, ‘DAG bij een op de zes Nederlanders bekend’ TNS NIPO in opdracht van RTL Nieuws ,
http://www.tns-nipo.com/nieuws/nieuwsberichten/dag-bij-een-op-de-zes-nederlanders-bekend/, geraadpleegd op 23 juni 2014.
44 HOI instituut voor media en auditing, opvraagmodule, http://www.hoi-online.nl/318/Opvraagmodules.html,
19 Daarnaast is de gemiddelde lezer betrokken bij de wereld om zich heen en is bereid meer geld te spenderen aan kwaliteit en duurzaamheid.45 Lezers van het Algemeen Dagblad zijn
welgesteld en zijn middelbaar of hoger opgeleid. Ze richten zich sterk op hun eigen werk, gezin en eigen omgeving en de meeste lezers wonen in de Randstad. De interesse van de lezers van het Algemeen Dagblad zijn voornamelijk onderwerpen die zich landelijk en
regionaal afspelen.46 De Telegraaf is minder specifiek over haar gemiddelde lezer. Volgens de
Telegraaf Media Groep heeft de krant lezers uit alle leeftijdscategorieën en van alle
opleidingsniveaus. De vaste pijlers van de krant zijn Nieuws, Sport, Finance en
Entertainment.47 Uit de eigen statistieken blijkt dat de krant het meest wordt gelezen door mensen met een afgeronde VMBO-opleiding en mensen met een MBO-diploma.48
Deze drie kranten hebben dus de grootste reikwijdte in Nederland van alle dagbladen en zijn daarom gekozen als meest representatief voor dit onderzoek. De Telegraaf heeft dagelijks een gemiddeld bereik van 1,8 miljoen Nederlanders.49 Het Algemeen Dagblad heeft een bereik van ruim 1,4 miljoen Nederlanders50 en de Volkskrant een landelijk bereik van
bijna 800.000 Nederlanders.51
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal er een analyse worden gedaan van de berichtgeving over Roemenen en Bulgaren in Nederland en de manier waarop ze worden neergezet in de dagbladen. Het analyseren van de resultaten zal gebeuren aan de hand van drie deelvragen/hypotheses die beantwoord zullen worden in het vierde hoofdstuk. Deze hypotheses zijn opgesteld om een beter inzicht te kunnen geven in de waarneembaarheid van
framing, priming en agenda-setting. Daarnaast wordt er onderzocht of de gevonden
nieuwsberichten binnen economisch, maatschappelijk of politiek vallen.
De eerste periode die geanalyseerd zal worden loopt van 1 september 2006 tot 1 september 2007. Vanaf 1 januari 2007 werden Roemenië en Bulgarije officieel lid van de
45 Zonder auteur, ‘Lezersprofiel de Volkskrant’,
http://www.persgroepadvertising.nl/onze-merken/de-volkskrant/de-volkskrant#tabs-1, geraadpleegd op 16 juli 2014.
46 Zonder auteur, ‘Lezersprofiel AD’, http://www.persgroepadvertising.nl/onze-merken/ad/ad#tabs-1,
geraadpleegd op 16 juli 2014.
47 Zonder auteur, ‘De Telegraaf. De grootste krant van Nederland’, http://www.tmg.nl/platform/de-telegraaf,
geraadpleegd op 16 juli 2014.
48 Zonder auteur, ‘Bereikcijfers De Telegraaf’, http://www.tmg.nl/platform/de-telegraaf/bereikcijfers
,geraadpleegd op 16 juli 2014.
49 Zonder auteur, ‘De Telegraaf. De grootste krant van Nederland’, http://www.tmg.nl/platform/de-telegraaf,
geraadpleegd op 16 juli 2014.
50 Zonder auteur, ‘Titelprofiel AD. Dé krant voor het hele gezin’,
http://www.persgroepadvertising.nl/onze-merken/ad/ad#tabs-1, geraadpleegd op 16 juli 2014.
51 Zonder auteur, ‘Titelprofiel de Volkskrant. De nummer 1 kwaliteitskrant’,
http://www.persgroepadvertising.nl/onze-merken/de-volkskrant/de-volkskrant#tabs-1, geraadpleegd op 16 juli 2014.
20 Europese Unie, dit legitimeert de onderzoeksperiode. Door vanaf 1 september 2006 naar de berichtgeving te kijken kan er een overzicht gegeven worden van de aanloop naar 1 januari en wat er vervolgens na de officiële toelating gebeurde. Dit leidde tot de volgende hypothese:
Hypothese 1: In de periode van 1 september 2006 tot 1 september 2007 is er sprake
van framing, priming en/of agenda-setting met betrekking tot Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten in De Telegraaf, de Volkskrant en het Algemeen Dagblad.
Eind 2011 moest het kabinet beslissen of per 1 januari 2012 de grenzen geheel zouden opengaan voor Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten of dat er nog steeds gebruik gemaakt zou worden van tewerkstellingsvergunningen. In de aanloop naar deze beslissing is veel geschreven over deze mogelijkheid, daarom loopt de tweede periode van 1 september 2011 tot 1 september 2012. De tweede hypothese is daarom als volgt:
Hypothese 2: In de periode van 1 september 2011 tot 1 september 2012 is er sprake
van framing, priming en/of agenda-setting met betrekking tot Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten in de Telegraaf, de Volkskrant en het Algemeen Dagblad.
Vanaf 1 januari 2014 mochten de Roemenen en Bulgaren eindelijk zonder restricties of voorwaarden aan het werk in Nederland. Op deze dag mochten ze in alle lidstaten van de EU vrij reizen en aan de slag als werknemers. De onderzochte periode loopt van 1 september 2013 tot 1 mei 2014. Voor dit tijdsbestek is gekozen omdat het een goed inzicht geeft in de periode voorafgaand aan de toetreding tot de Schengenzone en vervolgens de gevolgen en nasleep van deze toetreding. Dit leidt tot de volgende en laatste hypothese:
Hypothese 3: In de periode van 1 september 2013 tot 1 mei 2014 is er sprake van framing, priming en/of agenda-setting met betrekking tot Roemeense en Bulgaarse
arbeidsmigranten in de Telegraaf, de Volkskrant en het Algemeen Dagblad.
Lexis Nexis Academia NL werkt aan de hand van selecties. Door een bepaalde datum in te vullen en krant te selecteren komt er een selectie krantenartikelen naar voren, die
gesorteerd zijn op de zoektermen die worden ingevoerd. In alle drie de onderzochte periodes is de volgende selectie aan zoektermen gebruikt: Roemenen, Bulgaren, arbeidsmigranten,
Roemenen en Bulgaren en arbeidsmigranten, Roemenen en Bulgaren en arbeidsmigratie, gelukszoekers, Europa en arbeidsmigratie, Europa en arbeidsmigranten, Arbeidsmigratie en binnen en Europa, Polentop, Schengen, Schengenzone, werkloosheid en Roemenen,
21
arbeidsmigranten, belastingfraude en Bulgaren, arbeidsmigratie en beleid, huisvesting en Roemenen en Bulgaren.
Een compleet overzicht van het aantal hits en bruikbare hits per zoekterm is te vinden in de appendix, hierin zijn de resultaten in tabelvorm verwerkt.
22
Hoofdstuk 3 Publieke opinie
In dit hoofdstuk zal inzicht worden gegeven in de migratieproblematiek op nationaal en Europees niveau. Aangezien Nederland onderdeel is van de Europese Unie en de Schengenzone is de migratiepolitiek en problematiek onlosmakelijk verbonden met de Europese Unie op zich. Na een introductie zal er worden uitgelegd hoe migratie gepolitiseerd is, waardoor het migratiebeleid gesecuritiseerd is. Vervolgens komt het beleid van de
Nederlandse overheid aan bod ten aanzien van de Roemeense en Bulgaarse arbeidsmigranten.
3.1 Beeldvorming en imago Oost-Europeanen
In een recent rapport van Dagevos en Gijsberts ‘Beeldvorming over arbeidsmigranten uit Oost-Europa’ komt naar voren dat vrij verkeer van personen wordt gezien als een
eventuele bedreiging voor de welvaartstaat van Nederland. De verschillen in welvaart, zorg en voorzieningen zijn in de EU lidstaten te groot. Het belangrijkste tegenargument voor de komst van de arbeidsmigranten is de (oneerlijke) concurrentie die ze vormen op de Nederlandse arbeidsmarkt, waardoor Nederlandse arbeiders uit de markt gedrukt worden. Dit argument wordt gevolgd door verwachte toename van criminaliteit met de komst van Oost-Europeanen en de overlast die zij zouden veroorzaken.52 De auteurs stellen dat Roemenen en Bulgaren een negatiever imago hebben dan de Polen en daarom ook slechter beoordeeld worden. Waar Polen vaker in verband worden gebracht met overmatig drankgebruik en overlast, worden de Bulgaren en Roemenen frequenter geassocieerd met criminaliteit.53
De angst voor de bedreiging van de welvaartsstaat komt ook terug in een artikel van Jef Huysmans. De auteur schrijft in ‘The EU and the securitization of migration’ dat bij migratie en immigratie de vraag opkomt wie er wel en wie er geen recht heeft op sociale en economische rechten binnen een staat en wanneer het legitiem is dat iemand de voordelen van een welvaartsstaat mag ontvangen. Hij wijst er op dat sinds de jaren ‘70 de strijd om sociale rechten als gezondheidszorg, een uitkering bij werkloosheid, een baan en het hebben van een dak boven het hoofd heftiger is geworden. Deze strijd ligt ten grondslag aan verschillende economische crises en toenemende werkloosheid sinds de jaren ‘70.54
52 Jaco Dagevos en Mérove Gijsberts Gijsbert, ‘Beeldvorming over arbeidsmigranten uit Oost-Europa’, in: Paul
Dekker, Josje den Ridder en Pepijn van Houwelingen eds., Burgerperspectieven 2013/4, uitgave van Sociaal en Cultureel Planbureau 2013, p. 34.
53 Ibid., p. 42.
23 Deze schaarste zorgt er volgens Huysmans voor dat migranten en ook vluchtelingen worden gezien als rivalen van de nationale bevolking in de strijd om de verdeling van de sociale goederen en in de ‘strijd’ om een baan. Volgens de auteur heeft dit geresulteerd in wat hij noemt welvaartschauvinisme. Hierbij wordt de eigen bevolking bevoordeeld ten opzichte van migranten als het gaat om de verdeling van de sociale en economische voordelen van de welvaartsstaat. Deze gedachte van het welvaartchauvinisme gaat zelfs zo ver dat het als illegaal of onterecht wordt gezien als migranten sociale of economische rechten ontvangen. Volgens de welvaartschauvinisten kunnen de migranten hier geen aanspraak op maken. 55
In de tabel hieronder is zichtbaar welke nadelen en voordelen er worden genoemd met betrekking tot migranten uit Oost-Europa door Nederland. Opvallend is vooral dat er meer nadelen worden gezien dan voordelen. De meeste nadelen die in het onderzoek naar voren komen zijn gerelateerd aan de arbeidsmarkt en werkgelegenheid.56
Bron: COB 2013/4 in ‘Beeldvorming over arbeidsmigranten uit Oost-Europa’57
Over het algemeen genomen vindt bijna de helft van de Nederlanders dat
Oost-Europeanen niet bijdragen aan de Nederlandse economie. Naast economische gevolgen op de arbeidsmarkt zijn de ondervraagden in het onderzoek ook bang dat de Oost-Europeanen misbruik zullen maken van de Nederlandse sociale voorzieningen. Dit is precies het punt waar Huysmans over schrijft. Ongeveer zestig procent van de respondenten ziet dit als een reële dreiging. De auteurs van het rapport wijzen erop dat deze ideeën wellicht zijn ontstaan door:
55 Ibid., p. 767.
56Jaco Dagevos en Mérove Gijsberts Gijsbert, ‘Beeldvorming over arbeidsmigranten uit Oost-Europa’, p. 37 57 Ibid., p. 37.
24 ‘de berichtgeving over de toeslagenfraude door Bulgaren, een onderwerp dat tijdens de
groepsgesprekken een aantal keren aan de orde kwam.’58 Dagevos en Gijsberts wijdden niet verder uit over de media in het rapport, maar blijkbaar kwam het dermate vaak naar voren dat het hen toch noodzakelijk leek dit noemen.
De verwijzing naar de toeslagenfraude van de Bulgaren staat symbool voor framing. Wanneer de Bulgaren meermaals op dergelijke manier in de media worden neergezet ontstaat er een bepaald beeld van deze groep arbeidsmigranten. Er zijn politici die dit aangrijpen om de arbeidsmigranten te typeren als zijnde ‘gelukszoekers’. Dit is een radicale vorm
welvaartschauvinisme, de migrant wordt geportretteerd als een fraudeur, die probeert mee te liften op de sociale en economische voordelen van de welvaartsstaat.59 Doorgaans is er in Nederland meer sprake van een getemperde vorm van welvaartschauvinisme, waarbij er vraag is naar meer controle op (arbeids)migratie wanneer het economisch slechter gaat met de eigen staat. Migranten worden niet zozeer gezien als gelukszoekers die mee willen liften op de Nederlandse welvaart, maar de voordelen van de welvaartsstaat zijn in eerste instantie voor ‘eigen volk’ bedoeld. Hiermee worden in de lidstaten van de EU de burgers van het eigen land voorgetrokken.60
Toch is de tendens in het rapport niet geheel negatief. De ondervraagden zijn bezorgd over de leefomstandigheden van de arbeidsmigranten. Daarbij gaat het om malafide
uitzendbureaus, die niet in staat zijn om goede huisvesting en een eerlijk loon aan de arbeidsmigranten te geven. Naast de angst voor de komst van de Bulgaren en Roemenen geven de geïnterviewden in het rapport aan dat ze vinden dat de arbeidsmigranten uit
Roemenië en Bulgarije beschermd moeten worden tegen uitbuiting en dat de overheid te hulp moet schieten bij bijvoorbeeld het integratieproces. 61 In het rapport van Dagevos en Gijsberts is er duidelijk vraag voor ingrijpen van de overheid, waarbij de auteurs erop wijzen dat er brede steun vanuit de Nederlandse bevolking is voor ingrijpen van de overheid.62
In het rapport wordt meermaals opgemerkt dat de media een belangrijke rol lijkt te spelen in de beeldvorming over Oost-Europese arbeidsmigranten. Dagevos en Gijsberts stellen dat de media regelmatig criminaliteit en overlast van deze groep arbeidsmigranten in het nieuws brengt en dat er tevens veel nieuwsberichten naar buiten komen over de slechte
58 Ibid., p. 38.
59 Jef Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, p. 768. 60 Ibid., pp. 768, 769.
61 Ibid., p. 42.
25 praktijken van de malafide tussenpersonen en uitzendbureaus.63 Verderop in het rapport komt
de aandacht van de media terug. De auteurs wijzen erop dat: ‘In de afgelopen maanden
stonden de kranten bol van berichten over criminaliteit door Oost-Europeanen. Zakkenrollers op de gay pride parade en dansevenementen, inbraken via de ‘Bulgaarse methode’ en het leeghalen van kledingcontainers zijn enkele voorbeelden.’64
Er heerst een opvatting onder de Nederlandse bevolking dat de arbeidsmigranten niet goed zullen integreren. Dit heeft voornamelijk te maken met voorgaande ervaringen, hierbij verwijst één van de deelnemers naar eerder integratie van arbeidsmigranten: ‘Ben ik net van
de schok bekomen, van de Marokkanen en andere groepen, krijg je nu een herhaling van zetten met deze groep [migranten uit Polen, Bulgarije en Roemenië], niet alleen
hoogopgeleiden maar ook laagopgeleiden, daar heb ik wel moeite mee.’65 Deze quote is tekenend voor de migratiepolitiek in Nederland. In de volgende sectie zal dit behandeld worden.
3.2 Migratieproblematiek in Nederland
De problemen rondom het migratievraagstuk zijn niet zomaar ontstaan, dat blijkt ook uit de uitspraken van de deelnemers van het hierboven besproken rapport. In de jaren ’50 en ’60 werden binnen west Europa immigranten voornamelijk aangetrokken voor arbeid, er was namelijk een overschot aan arbeid en dat moest worden opgevuld met goedkope
arbeidskrachten. In Nederland was er zelfs sprake van een beleid van aanmoediging; als de migranten naar Nederland kwamen kregen ze werk en werden ze daar goed voor betaald. Ook in Frankrijk en Duitsland werd eenzelfde soort beleid gevoerd ten aanzien van migranten.66
Na de Tweede Wereldoorlog was er in Nederland sprake van emigratie van
Nederlanders naar het buitenland. Hierdoor werden al in de jaren ‘50 arbeidstekorten voorzien in de industriële sector. Om deze tekorten op te vullen werd besloten (tijdelijke)
arbeidsmigranten te halen uit andere landen. Dit gebeurde doormiddel van rechtstreekse werving in de landen van de arbeidsmigranten. Het aanbod van arbeid in het noordwesten van Europa werkte als een magneet voor de arbeidsmigranten uit de armere delen van
bijvoorbeeld het Middellandse Zeegebied.67
63 Ibid., p. 34. 64 Ibid., p. 41. 65 Ibid., p. 43
66 Jef Huysmans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, p. 753. 67 Jeannette Schoorl, ‘Arbeidsmigratie door de jaren heen’, Demos, nr. 10 (2012), p. 2.
26 Tot 1966 was er sprake van grootschalige arbeidsmigratie, waarbij de overheid sterk achterliep in het bijhouden en uitgeven van werkvergunningen. De arbeidsmigratie liep terug toen er in Nederland recessie ontstond. Hierdoor veranderde vanaf eind jaren ’60 begin jaren ‘70 het migratiebeleid van Nederland. Er werden nog steeds werkvergunningen uitgegeven en er kwamen nieuwe arbeidsmigranten bij, maar door de crisisjaren vertrok een klein deel van de arbeidsmigranten weer naar het thuisland.68
De verwachting was dat de aangetrokken arbeidsmigranten slechts tijdelijk in
Nederland zouden verblijven, voor een groot deel van de arbeidsmigranten bleek dit ook zo te zijn, bijvoorbeeld voor de Joegoslaven, Spanjaarden en Italianen. Echter, de Turkse en
Marokkaanse economie stagneerde en zag geen groei, zoals bijvoorbeeld in Spanje. De toekomstperspectieven in Nederland waren beter. Daarom besloten veel Turken en
Marokkanen te blijven. Door de crisis in de jaren ‘70 vielen er veel ontslagen en moesten de arbeidsmigranten noodgedwongen aanspraak maken op de Nederlandse sociale
voorzieningen.69
Inmiddels was het duidelijk geworden dat veel arbeidsmigranten zouden blijven en dat het nodig was het beleid hierop aan te passen, zodat de migranten konden functioneren en worden opgenomen in de samenleving. Sinds de jaren ‘70 is er veel publieke en politieke discussie geweest over de nadelen van de komst van arbeidsmigranten en wat voor effecten dit heeft gehad op de samenleving, die steeds vaker werd omschreven als multiculturele samenleving.70 Frits Bolkestein wist in de jaren ‘90 het debat rondom migratie en de multiculturele samenleving op scherp te zetten met een lezing waarin hij stelde dat de Islamitische cultuur onmogelijk samen kon gaan met de westerse cultuur, deze twee waren volgens Bolkestein onverenigbaar/incompatibel. 71
Het politieke en publieke debat werd nieuw leven in geblazen in 2000 toen in het NRC
Handelsblad het beroemde artikel ‘Het multiculturele drama’ van Paul Scheffer werd
gepubliceerd. Hierin stelde Scheffer dat de multiculturele samenleving afstevende op een mislukking, als dit als niet mislukt was. Het grootste probleem was volgens Scheffer dat er
68 Ibid., p. 2. 69 Ibid., pp. 3,4.
70 Fleur Sleegers, In debat over Nederland. Veranderingen in het discours over de multiculturele samenleving en nationale identiteit, een uitgave van de WWR, Amsterdam: Amsterdam University Press 2007, p. 9.
27 door de overheid, maar ook door de samenleving zelf, te lang was vastgehouden aan
‘integratie met behoud van eigen identiteit’.72
Scheffer riep op tot meer samenhorigheid binnen de samenleving en vroeg om
erkenning van de bestaande problemen omtrent migratie. Hij wees daarbij op het ontstaan van een onderklasse van allochtonen, die zouden zijn vervallen in criminaliteit, werkloos waren, zouden lijden onder armoede en waarbij sprake was van veel schooluitval.73 De reacties logen er niet om en het artikel werd in sommige gevallen geïnterpreteerd als een redevoering voor uitsluiting. Wat Scheffer echter probeerde te doen was het opmerken en veroordelen van de onverschilligheid van de Nederlandse overheid en de samenleving ten aanzien van de arbeidsmigranten. Het was een pleidooi voor een beter en ander beleid ten aanzien van
integratie en migratie. In zijn conclusie stelde hij dat Nederland niet voorop moet willen lopen binnen Europa met het opnemen van migranten, aangezien de integratie in Nederland faalt. 74
Fleur Sleegers legt in het boek In debat over Nederland uit dat een multiculturele samenleving bestaat uit mensen met diverse culturele achtergronden. Daarmee is Nederland zeker een multiculturele samenleving, aangezien de samenstelling van de Nederlandse bevolking multi-etnisch is. Sleegers legt vervolgens, aan de hand van Carcés-Mascareñas, uit wat het begrip ‘multiculturalisme’ betekent en naar welk ideaal het verwijst, namelijk:
een samenleving waarin minderheden het recht hebben om bepaalde aspecten van hun cultuur en taal te behouden, waarin zij gelijk behandeld worden en gelijke toegang hebben tot voorzieningen van de verzorgingsstaat, het rechtssysteem, de arbeidsmarkt, het onderwijs, economische activiteit en politieke representatie; waarin zij het recht hebben om zich te uiten als
(minderheids)groep, en waarin alle burgers zowel in de dominante groep als in de minderheidsgroepen zich toewijden aan de rechtsstaat en de grondwet.75 Voor dit onderzoek is het voornamelijk interessant dat binnen dit ideaal de migrant recht heeft op de voordelen van de verzorgingsstaat, de arbeidsmarkt en economische
activiteiten. Dit zijn de punten waarop de huidige discussie over arbeidsmigranten plaatsvindt. De vraag is wederom in het publieke en politieke debat wie er wel en wie er niet recht heeft op de voorzieningen van de verzorgingsstaat. Deze vraag wordt extra gestimuleerd door Schengen en binnen dit onderzoek door de toetreding van Roemenië en Bulgarije tot de Schengenzone. 72 Ibid., p. 23. 73 Ibid., p. 23. 74 Ibid., pp. 23, 24. 75 Ibid., p. 9.
28
3.3 Intra-Europese migratie
De totstandkoming van de Schengenzone heeft ervoor gezorgd dat de interne grenzen van de EU steeds verder zijn vervaagd en zelfs zijn opgelost. Het heeft de EU tot een grenzeloze zone gemaakt, waar binnen vrij verkeer van personen, goederen en arbeid mogelijk werd. Als gevolg hiervan werd intra-Europese migratie vergemakkelijkt en werd het mogelijk voor inwoners van de EU om zonder visum ergens binnen de EU aan het werk te gaan. Het verlies van controle over de interne grenzen heeft ervoor gezorgd dat er door de lidstaten meer interne veiligheidsmaatregelen werden genomen, om toch nog een vorm van controle te houden.76 Naast de angst voor het verlies van soevereiniteit, heerst er angst voor verdringing op de arbeidsmarkt en angst dat de arbeidsmigranten misbruik zullen maken van de welvaart van andere lidstaten. De armere lidstaten zouden hierbij een gevaar vormen voor de rijkere lidstaten van de EU en de Europese integratie en verdieping ondervindt weerstand. Door de crisis en de oplopende werkloosheid wordt de problematiek met arbeidsmigratie versterkt.
Anzelika Zaiceva en Klaus F. Zimmermann hebben in hun artikel ‘Scale, diversity, and determinants of labour migration in Europe’ onderzoek gedaan arbeidsmigratie binnen de EU en hebben onderzocht of er een verandering waarneembaar is sinds de uitbreiding in 2004 en achtereenvolgens in 2007. Ze constateerden dat arbeidsmigratie binnen en naar Europa in verschillende fases is verlopen. De eerste periode, die liep van 1945 tot 1960, was gekenmerkt door wat de auteurs noemden post-war adjustment and decolonization. In deze na-oorlogse situatie werd migratie gedreven door aanbod. Voor de wederopbouw waren arbeiders nodig en daarnaast waren er terugkerende migranten vanuit de voormalige koloniën van
bijvoorbeeld Frankrijk, Engeland maar ook Nederland.77
De tweede fase van labour migration werd gekenmerkt door sterke en grote
economische groei. Zoals ook in Nederland het geval, hadden andere Europese landen ook een aanmoedigend beleid ten aanzien van arbeidsmigranten. Er was veel werk en er was een tekort aan arbeiders. Als logisch gevolg hiervan openden ook andere landen binnen de EU hun grenzen open voor arbeidsmigranten. Naast Nederland waren dit landen als Denemarken, Zweden en België. Deze tweede fase, waarin arbeidsmigranten naar landen in binnen de EU werden gehaald, duurde tot eind 1973 toen de eerste oliecrisis uitbrak.78
76 Adrian Favell en Randall Hansen, ‘Markets against politics: Migration, EU enlargement and the idea of
Europe’, Journal of Ethnic and Migration Studies, nr. 4 (2002), p. 595.
77 Anzelika Zaiceva en Klaus F. Zimmermann, ‘Scale, diversity, and determinants of labour migration in Europe’,
Oxford Revies of Economic Policy, nr. 3 (2008), p. 428.
29 Na de eerste oliecrisis werd het actief zoeken naar en aantrekken van arbeidsmigranten gestopt. Door de crisis ontstond er sociale onrust en werd de angst voor een nieuwe crisis of recessie groter.79 Dit leidde tot het al eerder genoemde welvaartschauvinisme, waarbij de inwoner van de eigen Europese lidstaat voordeel heeft wanneer het gaat om de verdeling van de sociale voorzieningen van de staat. Daarnaast zorgde de recessie voor een ander beleid ten aanzien van arbeidsmigranten, waarbij migratie ontmoedigd werd. De herverdeling van werkgelegenheid en sociale rechten werd gedaan in het voordeel van de bewoners van de lidstaten. Arbeidsmigranten en ook asielzoekers werden langzamerhand steeds meer in negatieve zin benoemd, waarbij er metaforen werden gebruikt als een invasie of vloed van asielzoekers.80
Aan het eind van de jaren ‘80 en in de jaren ‘90 was er vooral sprake van Oost-West migratie. De val van de muur en het uiteen vallen van voormalig Joegoslavië zorgden voor meer migratie en voor vluchtelingen die asiel zochten in andere delen van Europa. Dit was volgens Zaiveca en Zimmermann de vierde fase, de fase van the new immigration. In deze fase vond migratie wel plaats, maar relatief gezien was het aantal migranten klein en was er al snel sprake van stabilisatie.81
Vanaf 1992 waren er een aantal Europese landen die hun migratiebeleid aanpasten en strikter maakten. Duitsland was één van de landen die dit sterk deed. De rest van Europa bleef voor een groot deel gesloten voor economische en niet-economische migratie vanuit landen buiten de EU. Daarmee is het migratieproces van de EU aangekomen bij de vijfde en huidige fase is die van fortress Europe. Er wordt naar fortress Europe verwezen als een soort vesting die zich probeert te weren voor gevaren van buitenaf en haar eigen interne markt wil
beschermen.82
3.4 Securitisering van het migratiebeleid
Tijdens het voortgaande proces van de ontwikkeling van het migratiebeleid werden steeds vaker een veiligheidsdiscours en veiligheidstechnieken gebruikt om het beleid vorm te geven. Dit heeft te maken met de link tussen bijvoorbeeld criminaliteit en migratie. Daarbij is bij het ontwikkelen van de interne markt sprake van duidelijke voordelen voor de lidstaten binnen de
79 Ibid., p. 429.
80 Jef Huymans, ‘The European Union and the Securitization of Migration’, pp. 767-769.
81 Anzelika Zaiceva en Klaus F. Zimmermann, ‘Scale, diversity, and determinants of labour migration in Europe’,
p. 429.
