Wet slachtbelasting
Voorstel tot het wijzigen van de Wet belastingen op milieugrondslag
C.H.T.M. van de Klok
Masterthesis
Eerste begeleider:
mr. W. Nijssen
24 juli 2020
Studentnummer 10517901
Faculteit Rechtsgeleerdheid
Universiteit van Amsterdam
Inleiding
Vorige jaar heeft Lammert van Raan, Tweede Kamerlid voor de Partij voor de Dieren, een
initiatiefnota ingediend over een belasting op het slachten van dieren. Door een
slachtbelasting zal naar zijn verwachting het gebruik van vlees door producenten afnemen.
Daarnaast zal dit betekenen dat bij doorbelasting van deze slachtbelasting, de consument een
hogere prijs voor vlees betaald. De vleesconsumptie zal naar verwachting hierdoor afnemen.
Op 17 januari ben ik, samen met negen andere studenten, onder leiding van Wouter Nijssen
uitgenodigd in het Tweede Kamergebouw te Den Haag. Na een uitgebreide rondleiding heeft
Lammert ons zijn visie uitgelegd. Hij wil een wetsvoorstel voor een belasting op het slachten
van dieren indienen. Om tot het uiteindelijke doel, het wetsvoorstel, te komen, hebben we
verschillende onderzoeken moeten doen. Zo hebben we de grenseffecten onderzocht, zijn de
eventueel mogelijke problemen in het licht van EU-wetgeving onderzocht en mocht het aantal
belastingplichtige niet te groot zijn. Ons onderzoek en vele (zoom)meetings heeft uiteindelijk
geresulteerd in een voorstel tot wijziging van de Wet belastingen op milieugrondslag. Kort
gezegd: de Wet slachtbelasting.
Per meeting ga ik uiteenzetten wat er onderzocht is en wat mijn bijdrage daaraan was. Vanaf
pagina 13 is het wetsvoorstel te vinden en vanaf pagina 17 de Memorie van Toelichting.
Veel leesplezier!
Het onderzoek
1.1 Meeting van 17 januari: het idee
In het kantoor van de Partij voor de Dieren (‘PvdD’) heeft Lammert ons vertelt wat zijn doel
is van de belasting. De invoer van de slachtbelasting moet als prikkel dienen voor
producenten om vleesgebruik terug te dringen. Doordat de belasting zal worden doorberekend
in de keten, zal er een hogere prijs voor vlees ontstaan bij de consument. Het doel is dat er een
eiwittransitie plaatsvindt van dierlijke eiwitten naar plantaardige eiwitten.
Het voorstel richt zich op het belasten van slachterijen. Het belastbare feit is het slachten van
dieren. Deze middag kwam meteen het eerst probleem aan het licht. Wanneer Nederlandse
slachterijen worden belast, kan het zijn dat dieren naar buitenlandse slachterijen zullen gaan.
Dat bracht ons bij het eerste probleem, wat zijn de grenseffecten wanneer je Nederlandse
slachthuizen belast. De eerste stap in ons onderzoek is bestuderen hoe er in andere wetten om
is gegaan met deze grenseffecten.
1.2 Meeting van 6 februari: de grenseffecten bij andere wetten
Tijdens deze meeting is er door iedereen een korte presentatie gehouden over de door hem of
haar geanalyseerde wet met de grenseffecten en hoe daar in de betreffende wet mee wordt
omgegaan. Daarnaast is tijdens deze meeting de vleesketen in kaart gebracht en is er
gepresenteerd welk plan de True Animal Protein Price Coalitie (‘TAPP Coalitie’) voor ogen
heeft met haar voorstel voor een Slachttax. De volgende wetten zijn deze meeting behandelt:
de Wet verpakkingenbelasting, de Wet bankbelasting, de Engelse Sugar Tax, de Noorse
suikertaks, de Wet vliegbelasting, de Wet verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken en de
Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (‘Wet maatregelen woningmarkt’). Deze laatste heb ik
geanalyseerd.
In de Wet maatregelen woningmarkt is de belastingplichtige een natuurlijk persoon, een
rechtspersoon of een groep welke vijftig of meer huurwoningen bezit. De huurwoningen
dienen zich in Nederland te bevinden. Zowel inwoners van Nederland als niet inwoners
kunnen belastingplichtig zijn. Wanneer een verhuurder 49 huizen in Nederland bezit en 1 in
België, valt de verhuurder niet onder deze wet. In de Wet maatregelen woningmarkt zijn de
grenseffecten dus niet afgedekt.
Tijdens de presentatie over de vleesketen is aan het licht gekomen dat er veel dieren vanuit
Nederland worden geëxporteerd en dus niet in Nederlandse slachthuizen worden geslacht. De
vraag die hierdoor ontstond is, of het dan wel een logische keus is om bij het slachthuis te
belasten. Deze avond werd besloten om vanuit verschillende perspectieven te onderzoeken
wie het beste aangemerkt kan worden als belastingplichtige. We zijn in 3 verschillende
groepen verdeeld. Een groep import, een groep export en een groep wat heffen in Nederland
zou bestuderen. Ik zelf behoorde tot de groep export samen met Jeroen, Jasper en Olaf.
1.3 Meeting van 27 februari: heffen op export
Tijdens de vorige meeting is gepresenteerd dat 70% van de varkens niet in Nederland worden
geslacht, maar zijn bedoeld voor de export. Idealiter zou je dit wezenlijke percentage in de
slachtbelasting willen meenemen. Op 27 februari hebben Jeroen, Jasper, Olaf en ik de
bevindingen van ons onderzoek gepresenteerd. Ik zal nu het onderzoek beschrijven.
Aan het begin van het onderzoek rezen bij ons de volgende vragen:
1. Hoe is de heffing op export geregeld in de Engelse Sugartax?
2. Brengt een heffing op export problemen met zich mee in het kader van Internationaal recht,
dan wel Europees recht?
3. Waarom heeft de TAPP Coalitie de export niet betrokken in haar wetsvoorstel?
Deze laatste vraag heb ik onderzocht. De TAPP Coalitie heeft de heffing op export bewust
buiten beschouwing gelaten. Ze willen primair de consumptie in Nederland beïnvloeden, met
als hoofdredenen de gezondheid van de mens, het dierenwelzijn en het klimaat. De TAPP
Coalitie betrekt wel de import van vlees in haar heffing. Volgens de TAPP Coalitie importeert
Nederland evenveel vlees als het produceert. Door wel import in de heffing te betrekken
wordt de hele Nederlandse markt gedekt. Een tweede reden dat er in het voorstel van de
TAPP Coalitie niet wordt geheven op import is omdat deze verwacht dat Nederland met haar
heffing een voorbeeld voor andere Europese landen zal zijn voor andere Europese landen.
Tijdens de meeting hebben we een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie
(‘HvJ-EU’) gepresenteerd. Het arrest van het HvJ-EU van 23 april 2002, Niels Nygard,
(C-234/99, EU:C:2002:244) ging over de problematiek van een heffing op export in de Deense
slachtbelasting wet.
Gedurende deze meeting vroegen we onszelf steeds meer af of het slachthuis wel de juiste
plek is om te heffen. Ik stelde voor om te onderzoeken of het mogelijk is om te heffen bij de
vervoerder. Zowel de import, als export als het binnenland wordt dan afgedekt. Wanneer je
goederen, dieren vallen hier ook onder, vervoert, dien je in het bezit te zijn van een
vrachtbrief. Het gebruik van een vrachtbrief is wettelijk verplicht. Het is een schriftelijke
vastlegging van de overeenkomst tot vervoer van goederen over de weg. We dachten dat we
door middel van deze vrachtbrief heel duidelijk het belastingobject en het belastingsubject in
kaart konden brengen. Na afloop van de meeting is de groep in 2 delen verdeeld. De ene
groep onderzocht de mogelijkheid van een zogenaamde vervoerdersheffing meer naar het
einde van de keten, de groep, waar ik toe behoorde, zou gaan onderzoeken wat de
mogelijkheden van een vervoerdersheffing zijn aan het begin van de keten.
1.4 Meeting van 12 maart: vervoerdersheffing
In aanloop naar deze meeting hebben Romy, Olaf, Petra, Evan en ik de mogelijkheden om te
heffen bij de vervoerder aan de hand van een vrachtbrief onderzocht. Het gaat hierbij om de
vervoerder welke de dieren bij de boer komt ophalen en naar het slachthuis, dan wel het
buitenland brengt. In onze ogen had je hiermee het probleem van export afgedekt. Na een
gezamenlijk telefoongesprek met de groep, kwamen we tot een vijftal vragen. Deze zouden
mogelijk een probleem kunnen opleveren voor de vervoerdersheffing. We besloten dat ieder
een vraag voor zijn of haar rekening zou nemen. In het kort kwam het neer op de volgende
vragen:
1. Hoeveel vervoerders van vee zijn er?
2. Wie wordt en belastingplichtige, dan wel inhoudingsplichtig?
3. Wie betaalt de vervoerder?
4. Welke administratieve lasten rusten er al op de vervoerder?
5. Wat wil je belasten?
Ik heb vraag 3 op me genomen. We dachten dat het belangrijk zou zijn om in kaart te brengen
wie de vervoerder betaalt om de dieren te komen ophalen voor de slacht. Het kan zijn dat het
slachthuis de vervoerder betaald, maar het kan ook zijn dat de boer deze betaald. Wanneer je
een vervoerdersheffing oplegt, terwijl de boer de vervoerder betaalt, komt er een zwaardere
last op de boer te liggen. Gezien het maatschappelijke debat en de prostesten van de laatste
tijd, leek het ons niet verstandig om de boer extra te belasten. De antwoorden op deze vraag
waren helaas niet erg bevredigend, omdat het niet bij elk soort vee hetzelfde is. Bij kippen is
het zo dat de inkoper van de kippen het vervoer betaalt. In sommige gevallen is dit dus het
slachthuis, soms is het een handelsorganisatie of een andere boer. Bij varkens is het zo dat
wanneer varkens naar de slacht in bijvoorbeeld Duitsland worden gebracht, de Nederlandse
boer het transport betaalt. Kortom, geen bevredigend antwoord.
Op 10 maart, ter voorbereiding op de meeting hebben we onze bevindingen aan elkaar voor
gelegd en zijn we tot een conclusie gekomen. Deze hebben we tijdens de meeting
gepresenteerd. Vervoerders van levend vee dienen in het bezit te zijn van een
NWVA-vergunning. Wanneer je als vervoerder minder dan 65 kilometer aflegt, is zo’n vergunning
niet verplicht. Het aantal vergunninghouders ligt rond de 1.600. Het aantal vervoerders zonder
vergunning is ons niet bekend geworden. Om hier meer informatie over te krijgen hebben we
meerdere instanties aangeschreven. Helaas nog altijd zonder succes. Daarnaast dienen alle
vervoerders naar Europees recht over een vrachtbrief te beschikken. Hierin staat vermeld
welke dieren er vervoerd worden, hoeveel dieren het zijn en het aantal kilogrammen per dier.
Onze conclusie was dat de nadelen van een vervoerdersheffing zijn, dat wanneer een
vervoerder ritten maakt welke korter zijn dan 65 kilometer ze geen vergunning hoeven te
hebben. Het is ons niet duidelijk om hoeveel vervoerders dit gaat. Daarnaast zijn er 1.600
vergunninghouders. Dit is meer dan het maximaal aantal belastingplichtige wat Lammert van
Raan voor ogen had. Hij wil een maximum van slechts 400-500 belastingplichtige. Redenen
om wel volgens ons tot een vervoerdersheffing over te gaan zijn, dat vervoerders welke al wel
een vergunning hebben heel duidelijk in kaart kunnen worden gebracht. Alle vervoerders,
ongeacht het aantal af te leggen kilometers moeten aan de Europese transportverordening
voldoen. Hierdoor moeten alle vervoerders een vrachtbrief opstellen. Wanneer je de
vervoerder als belastingplichtige aanstelt, neem je wel de export mee.
Tijdens de meeting heeft het andere groepje haar bevindingen gepresenteerd. Zij hebben
onderzoek gedaan naar een vervoerdersheffing bij de vervoerder welke het vlees naar een
koel- of vrieshuis vervoert. Aan het einde van de meeting is besproken dat we verder gaan
met het plan om te heffen bij de vervoerder aan het begin van de keten. Dit omdat je dan echt
een ‘slachttaks’ krijgt en niet zoals bij het andere groepje, een verkapte heffing voor
consumenten. Voor de volgende meeting was het vooral van belang dat we in kaart kregen
hoeveel ‘grote spelers’ geen vergunning nodig hebben voor het vervoer.
1.5 Meeting van 3 april: vervoerdersheffing
Voor deze meeting hebben we niks hoeven voorbereiden. Wouter Nijssen en Lammert van
Raan gaan in gesprek wat de voor het belastingsubject gaat zijn. Tijdens deze meeting was
hier nog geen duidelijkheid over. Wel is tijdens deze meeting de groep verdeeld in een kleine
en in een grote groep. Samen met Amanda, Romy, Olaf, Jeroen en Petra behoorde ik tot de
grote groep. Voor de volgende meeting zouden wij ons dieper gaan verdiepen in de
mogelijkheden voor een vervoerdersheffing.
1.6 Meeting van 17 april: vervoerdersheffing
In aanloop naar deze meeting hebben we eerst met de groep een skypevergadering gehouden.
Tijdens deze vergadering hebben we de groep weer onderverdeeld in kleinere groepen. De
ene groep zou zich verder gaan verdiepen in de Deense slachttaks en het Nygardarrest zoals al
eerder benoemd. Olaf Amanda en ik zouden ons verder verdiepen in de mogelijkheden tot
heffen bij een vervoerdersheffing. Na aanleiding van deze verdeling hebben we met ons
drieën een skypevergadering gehouden. Bij een vervoerdersheffing aan het begin van de keten
zijn verschillende scenario’s van vervoer mogelijk. De vervoerder kan Nederlands of niet
Nederlands zijn en de bestemming kan in Nederland of Niet in Nederland liggen. De
scenario’s heb ik hieronder afgebeeld.
We besloten om ons nog verder op te splitsen en dan ieder een deel voor zijn of haar rekening
te nemen. Amanda is begonnen aan alvast een algemene opbouw van de wet, Olaf is gaan
uitzoeken wat te doen met de meldplicht en ik zou onderzoek doen naar of onze ideeën in het
licht van EU-recht haalbaar zijn. Het belastingsubject is de transporteur, het belastingobject is
het onttrekken van vee uit de nationale veestapel. Wanneer de vervoerder niet Nederlands is
hebben we verschillende scenario’s uitgedacht. De boer of de handelaar kan een
meldingsplicht krijgen, of deze kan inhoudingsplichtige worden. Wanneer de vervoerder niet
Nederlands is, moet de boer een extra administratieve handeling verrichten. Het kan zijn dat
de boer liever voor een Nederlandse vervoerder kiest, omdat het minder aantrekkelijk is om
een buitenlandse vervoerder in te schakelen. Dit zou een belemmering van de interne markt
kunnen opleveren. Het kan een indirecte discriminatie opleveren. Het HvJ-EU neemt snel aan
dat er sprake is van discriminatie. Dit volgt uit onder andere uit het standaardarrest
Schumacker, waarin het HvJEU op 14 februari 1995 uitspraak deed. (C-279/93). Een
meldingsplicht of een inhoudingsplicht rustend op de boer, zou dus een indirecte discriminatie
kunnen opleveren Europeesrechtelijk gezien.
Op 16 april hebben we met de hele groep wederom een skypevergadering gehouden en al
onze bevindingen en problemen in kaart gebracht. Hiervan is een PowerPointpresentatie
gemaakt, welke we tijdens de meeting van 17 april hebben gepresenteerd. Tijdens de meeting
heeft het andere groepje, bestaande uit Yassin en Evan hun bevindingen gepresenteerd.
Wouter zou na afloop weer met Lammert in overleg gaan en ons laten weten op welke weg
we verder zouden gaan.
1.7 Meeting van 15 mei: de megastallen
Tijdens deze meeting vertelde Lammert dat hij had gekeken naar onze stukken, maar dat we
het over een andere boeg gaan gooien. Aan de zoommeeting namen ook Eline van de Partij
voor de Dieren en Katharina Combrink van het Ministerie van Financiën deel. De Partij voor
de Dieren had de hoofddoelen voor de wet vormgegeven. De hoofddoelen zijn het verbeteren
van het dierenwelzijn, vermindering van schade aan de volksgezondheid en het terugdringen
van negatieve invloeden op het klimaat. Volgens de PvdD hebben de megastallen de grootste
negatieve invloeden op deze doelen en moet als belastingplichtige worden aangemerkt. Als
belastingobject heeft de PvdD gekozen voor het onttrekken van dieren aan de Nederlandse
veestapel. Tijdens deze meeting zijn we in vijf groepen onderverdeeld, elk verantwoordelijk
voor een van de volgende vijf onderwerpen. De onderwerpen zijn:
2. Belastingobject
3. Maatstaf van heffing
4. Tarief
5. Memorie van Toelichting.
Voor de volgende meeting moesten we allemaal een begin maken met het onderwerp. Olaf en
ik behoorde samen tot het onderwerp ‘Maatstaf van heffing’.
1.7 Meeting van 29 mei: maatstaf
Samen met Olaf ben ik aan de slag gegaan met de maatstaf van heffing. Als eerste heb ik me
verdiept in wat er in andere belastingwetten als maatstaf wordt gebruikt. Dankzij een handige
tip van Katharina kwam ik op de website van het Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(‘RVO’) terecht. Hierop staat dat wanneer runderen, varkens, schapen, geiten of kippen
worden gehouden, de verblijfplaats van deze dieren geregistreerd moet staan. Zo’n
verblijfplaats wordt ook wel een locatie genoemd. Alle locaties dienen in het bezit te zijn van
een Uniek Bedrijfsnummer (‘UBN’). Het UBN wordt geregistreerd in het Identificatie en
Registratiesysteem voor dieren (‘I&R’). Wanneer een dier wordt verplaatst naar een andere
locatie, dient hier een melding van gemaakt te worden. Olaf en ik hebben bedacht dat wanneer
we in de wet aansluiting zoeken bij het UBN-nummer, we als maatstaf een dier kunnen
gebruiken. Het leek ons een goed idee om tijdens de meeting de site van het RVO aan
iedereen voor te leggen.
Tijdens de meeting was het idee om aansluiting te zoeken bij het zogenaamde UBN-nummer
een schot in de roos. Als belastingplichtige zou kunnen worden aangemerkt ‘een
UBN-houder’. Wouter stelde voor dat voor de volgende meeting Olaf en ik samen met Evan en
Rosalie verder naar de site van het RVO zouden kijken.
1.8 Meeting van 5 juni: maatstaf
Voor deze meeting heb ik samen met Olaf de tekst voor het artikel over maatstaf geschreven.
In eerste instantie hadden we als idee om als maatstaf ‘per eenheid dier’ te nemen, maar naar
telefonisch overleg met Wouter hebben we de maatstaf veranderd naar ‘per onttrekking’. Na
afloop van het telefonische contact hebben Olaf en ik verschillende artikelen met het
bijbehorende commentaar over maatstaf bestudeerd. Aan de hand van deze commentaren
hebben Olaf en ik het commentaar bij ons artikel geschreven.
Tijdens de meeting wees Katharina ons op de Wet belastingen op milieugrondslag (‘Wbm’).
Ons voorstel zou geen wetsvoorstel worden, maar een voorstel tot wijziging van de Wbm.
1.9 Meeting van 12 juni:
Voor deze meeting heb ik onderzoek naar de verplichtingen ten dienste van de
belastingheffing gedaan. Ik heb het artikel over de verplichting tot het houden van een
duidelijke administratie met bij behorend commentaar geschreven en het artikel wat de
Staten-Generaal verplicht tot het doen van verslag over de doeltreffendheid en de effecten van
de wet in de praktijk met bijbehorend commentaar geschreven. Dit is terug te vinden in
Afdeling 5 van de wet.
Tijdens de meeting is de voortgang van elk groepje besproken.
1.10 Meeting van 19 juni: Eerste versie van de wet
Voorafgaand aan de meeting heb ik de artikelen van alle groepjes verzameld en in de juiste
stijl voor een voorstel tot wetswijziging gegoten. Van Katharina heb ik een voorbeeld
ontvangen hoe een voorstel eruit dient te zien. Daarnaast heb ik het eerste artikel geschreven
waarin de begripsbepaling benoemd staat. Bij veel begrippen heb ik aansluiting kunnen
vinden bij de begrippen welke zijn omschreven in de Regeling Identificatie en registratie van
dieren (‘Regeling’). De wet heb ik opgestuurd naar Wouter, waarna hij hem heeft
doorgestuurd naar Katharina.
Tijdens de meeting hebben we de opmerkingen van Katharina bij de wet besproken.
Katharina merkte op dat de maatstaf niet ‘per onttrekking’ moest zijn, maar ‘per dier’.
Daarnaast merkte Katharina op dat voor de begripsbepaling er niet verwezen mag worden
naar de Regeling, omdat dit gedelegeerde wetgeving is.
1.11 Meeting van 26 juni: filmen op de UvA
Samen met Amanda heb ik in formele wetgeving gezocht naar definities bij de begrippen in
het eerste artikel. Helaas konden we geen aansluiting vinden in Europese richtlijnen betreft de
betekenis. Na telefonisch overleg met Wouter hebben we besloten om zelf een definitie te
bepalen. We hebben voor de betekenis de definitie uit de Regeling gebruikt, maar we hebben
niet naar de Regeling verwezen.
Tijdens de zoommeeting ’s ochtends hebben we met Katharina nogmaals de wet doorlopen en
enkele aanpassingen verwerkt. De Wet slachtbelasting is geboren.
Later deze dag werden we op de UvA verwacht. De PvdD heeft onder leiding van Lammert
een promotiefilmpje opgenomen waarin het voorstel gepresenteerd en uitgelegd wordt. Wij
waren hierbij met z’n alle aanwezig om ons voorstel toe te lichten.
1.13 Meeting van 3 juli: Het artikelsgewijs commentaar
Voorafgaand aan deze meeting heb ik al het artikelsgewijs commentaar ontvangen. Dit
commentaar heb ik met de groepjes doorlopen, waarna ik het verwerkt heb.
1.14 Meeting van 4 juli:
Samen met Amanda, Yassin, Jeroen en Olaf hebben we het stuk ‘tarief en de wijze van
heffing’ uit de Memorie van Toelichting doorlopen en besproken.
1.15 Meeting van 7 juli: Memorie van Toelichting doorlopen
Telefonisch hebben Romy, Amanda, Olaf, Jeroen, Yassin en ik de gehele Memorie van
Toelichting woord voor woord doorlopen. Doordat verschillende mensen stukken hebben
aangeleverd week de schrijfstijl en het begripsgebruik soms van elkaar af. Elke bron hebben
we gecontroleerd en van elk woord de relevantie ervan bediscussieerd.
Helaas hebben we het deze dag niet afgekregen. Later deze week zijn hebben we er verder aan
gewerkt.
1.16 Meeting van 9 juli: Memorie van Toelichting doorlopen
1.17 Meeting van 10 juli: Memorie van Toelichting opgestuurd
We hebben het laatste stuk van de Memorie doorlopen. Vervolgens zijn we verder gegaan met
het artikelsgewijs commentaar en hebben dit op dezelfde manier aangepakt als bij de
Memorie van Toelichting.
Aan het einde van deze meeting hebben we de Memorie naar Wouter opgestuurd.
2. Conclusie
We zijn dit traject begonnen met een duidelijk doel voor ogen, een slachttaks. Tijdens het
proces kwamen we erachter dat een heffing bij het slachthuis niet het gewenste effect zou
hebben. De doelen moesten worden veranderd en bijgeschaafd. Uiteindelijk denk ik dat we
met de Wet slachtbelasting zoals deze er nu uit ziet de doelen van de PvdD, het verbeteren
van dierenwelzijn, de negatieve impact op het klimaat terugdringen en schade aan de
volksgezondheid verminderen, kunnen bereiken.
3. Het wetsvoorstel en Memorie van Toelichting
[Kamerstuknummer, tekstvakken selecteren met
F11] [bij rijkswetsvoorstel: Rijksnummer tussen
haakjes]
Wijziging van de Wet belastingen
op milieugrondslag (Wet
slachtbelasting)
Nr. 2
VOORSTEL VAN WET
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van
Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat [beweegreden];
Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State [bij rijkswetsvoorstel
toevoegen: van het Koninkrijk]gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, [bij
rijkswetsvoorstel toevoegen: de bepalingen van het Statuut voor het Koninkrijk in acht
genomen zijnde,] hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij
deze:
ARTIKEL I
De wet belastingen op milieugrondslag wordt als volgt gewijzigd:
A.
Aan artikel 1 wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel e door een
puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:
f. een slachtbelasting.
B.
Na hoofdstuk VII wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:
Hoofdstuk VIII Slachtbelasting
Afdeling 1. Begripsbepalingen
Artikel 80
Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan
onder:
a. Aanvoer: de aankomst van een levend dier op de UBN-locatie;
b. Afvoer: het vertrek van een levend dier van de UBN-locatie;
c. Dieren: runderen, varkens, schapen, geiten en gevogelte;
d. Export: de afvoer van een levend dier naar het buitenland;
e. Geit: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Capra;
f. Gevogelte: kippen, kalkoenen, parelhoenders, eenden, ganzen, kwartels, duiven,
fazanten, patrijzen en loopvogels;
g. Onttrekking: Afvoer of export;
h. Rund: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Bos, met inbegrip van
de soorten Bison bison en Bubalus bubalus;
i. Schapen: dier dat behoort tot de familie der Bovidae en het geslacht Ovis;
j. UBN-houder: degene aan wie een UBN is toegekend;
k. UBN: een door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
toegewezen uniek bedrijfsnummer op basis van artikel 105 Gezondheids-en welzijnswet voor
dieren;
l. UBN-locatie: een erfperceel en de (gewas)percelen die daarbij horen, geregistreerd
onder een UBN, indien op enig moment in het voorafgaande kalenderjaar meer dieren
aanwezig waren dan:
- 2.500 runderen;
- 7.500 varkens of slachtvarkens;
- 140.000 stuks gevogelte; of
- 3.000 geiten of schapen;
m. Varkens: dier behorende tot de familie der Suidae.
Afdeling 2. Grondslag en belastingplicht
Artikel 81
1. Onder de naam slachtbelasting wordt een belasting geheven ter zake van een
onttrekking.
2. Als onttrekking als bedoeld in het eerste lid wordt mede aangemerkt het slachten van
dieren op de UBN-locatie. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden
gesteld over de toepassing van dit lid.
3. Als onttrekking als bedoeld in het eerste lid wordt niet aangemerkt de afvoer of export
naar een andere UBN-locatie. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere
regels worden gesteld over de wijze waarop kan worden aangetoond dat aan deze voorwaarde
wordt voldaan.
4. Onder het onttrekken als bedoeld in het eerste lid wordt niet begrepen de afvoer of
export, indien het dier opnieuw wordt aangevoerd op de UBN-locatie.
5. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de
termijn waarin de aanvoer als bedoeld in het eerste lid dient te zijn gedaan.
Artikel 82
Afdeling 3. Maatstaf van heffing en verschuldigdheid
Artikel 83
De belasting wordt geheven over het aantal onttrekkingen.
Artikel 84
De belasting wordt verschuldigd op het tijdstip waarop de onttrekking plaatsvindt.
Afdeling 4. Tarief
Artikel 85
1. Het tarief bedraagt:
a. € 29,11 per rund;
b. € 6,00 per varken;
c. € 0,09 per gevogelte; of
d. € 29,11 per schaap of geit.
2. In afwijking van het eerste lid, onderdeel c, wordt het tarief verlaagd met € 0,03 indien
het gevogelte ten tijde van de onttrekking de leeftijd van 72 uur nog niet heeft bereikt.
Afdeling 5. Verplichtingen ten dienste van de belastingheffing
Artikel 86
1. De belastingplichtige voert een administratie waaruit duidelijk alle gegevens blijken die
voor de heffing van de belasting van belang kunnen zijn.
2. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de wijze
waarop aan de in het eerste lid bedoelde verplichting wordt voldaan.
Artikel 87
Onze minister zendt binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de
Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.
Artikel II
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip, waarbij
kan worden bepaald wat de lengte van het eerste belastingtijdvak wordt.
Deze wet wordt aangehaald als: Wet slachtbelasting.
Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dan alle ministeries,
autoriteiten colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand
zullen houden.
Gegeven
De Minister [verantwoordelijke ministers noemen]
[35 ...]
Wet Slachtbelasting
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING (“MvT”) ALGEMEEN DEEL 1. Aanleiding De afgelopen jaren is de intensieve veeteelt en de negatieve gevolgen daarvan voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid veelvuldig opgekomen in het maatschappelijk debat. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een belastingheffing om deze negatieve gevolgen te beperken en gedeeltelijk te compenseren. 2. Hoofdlijnen en doel van het voorstel 2.1 Algemeen De intensieve veeteelt, waarbij het houden van gefokte en vetgemeste dieren de norm is, leidt tot vele negatieve gevolgen voor mens en dier. Het doel van deze wet is om het dierenwelzijn te verbeteren, de negatieve impact op het klimaat terug te dringen en de schade aan de volksgezondheid te verminderen. Daarbij zal deze heffing een bewustwording van de negatieve effecten op de maatschappij creëren bij zowel de veehouderijen als de consument. Om deze doelen en de beoogde bewustwording te bereiken, legt deze wet de belastingplicht bij de voornaamste veroorzakers van de negatieve effecten in de veeteeltsector. Er wordt geheven op de onttrekking van een levend dier aan de Nederlandse veestapel. Dit houdt in dat twee activiteiten van belang zijn: het houden van vee en het slachten van vee. In het navolgende zal worden ingegaan op deze activiteiten met betrekking tot de doelen van de wet: het verbeteren van het dierenwelzijn, het terugdringen van de negatieve impact op het klimaat en het verminderen van de schade aan de volksgezondheid. 2.1.1 Dierenwelzijn Dat men zich in Nederland bekommert om de problematiek omtrent dierenwelzijn is geen nieuw fenomeen. Al in het coalitieakkoord van 7 februari 2007 is opgenomen dat een nieuwe Nota Dierenwelzijn zou worden uitgebracht met daarin het dierenwelzijnsbeleid uitgewerkt.1 In deze Nota wordt erkend dat, om te kunnen spreken van goed dierenwelzijn, een aantal vrijheden geldt om een bepaald niveau van kwaliteit van leven voor dieren te waarborgen. De vijf vrijheden luiden als volgt: - Dieren zijn vrij van honger en dorst; - Dieren zijn vrij van ongemak; - Dieren zijn vrij van pijn, verwonding en ziekte; - Dieren zijn vrij van angst en stress; - Dieren zijn vrij om normaal gedrag te vertonen. De intensieve veehouderij is in beginsel niet ingericht om deze vrijheden in acht te nemen. Het vee leeft in te kleine ruimtes in de stallen zodat zij zich moeten aanpassen aan de kansarme leefomstandigheden. Hierdoor lopen zij ongemak, pijn en verwondingen op waardoor de dieren geen welzijn kunnen ervaren. Ook is het risico op ziekteoverdracht bij vee gehouden door intensieve veehouderijen groter dan bij kleine stallen, omdat bij de grote stallen meer dieren dichter op elkaar gehouden worden. Bovendien geldt voor de intensieve veehouderijen, om
1
Regeerakkoord 2007 pagina 22.
dezelfde reden als hierboven genoemd, een risico op een verhoogd aantal sterfgevallen bij stalbranden. In Nederland zijn in 2019 in totaal 175.000 dieren omgekomen door stalbranden, waarvan 100.000 dieren door één stalbrand.2
2.1.2 Klimaatimpact Sinds het begin van de industriële revolutie is de gemiddelde temperatuur op aarde aan het stijgen. Deze stijging is te wijten aan menselijke activiteiten, waarvan de productie van vlees één van de meest vervuilende is. Volgens de Food and Agriculture Organization of the United Nations (“FAO”) wordt 14,5 procent van de uitstoot van broeikasgassen veroorzaakt door de veeteeltsector. Uit het onderzoek van de FAO blijkt dat de uitbreiding van intensieve veehouderijen met betrekking tot grondgebruik een negatieve impact op het klimaat heeft. Intensieve veehouderijen hebben steeds grotere stukken grond nodig voor hun bedrijvigheid, waardoor minder koolstof kan worden opgenomen in deze bodem. De intensieve veehouderijen worden nog altijd uitgebreid door de stijgende vraag naar dierlijke producten, waardoor de uitstoot blijft toenemen. De FAO ziet daarom de afname in vraag naar dierlijke producten als één van de oplossingen voor de uitstoot-problematiek. Deze wet vormt een gewaarwording van de genoemde oplossing, nu de kosten van de heffing doorberekend zullen worden aan de consument. Dit houdt in dat de consumentenprijs voor dierlijke producten zal stijgen. Op deze manier zal de consument ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen en zal het prijsverschil tussen enerzijds vleesvervangers en biologisch vlees en anderzijds normaal vlees kleiner worden. Verder zal de heffing een bewustwording van de negatieve effecten van het eten van dierlijke producten teweegbrengen bij de consument. Dit bewustzijn zal de consument op lange maar ook op korte termijn weerhouden dierlijke producten te consumeren. 2.1.3 Volksgezondheid De wet beoogt eveneens een beperking van negatieve effecten van intensieve veeteelt op de volksgezondheid. In Nederland leven mens en vee dicht op elkaar. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (“RIVM”) heeft daarom de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gestart naar de effecten van veehouderijen voor de volksgezondheid. Uit de rapporten Veehouderij en Gezondheid Omwonenden blijkt dat mensen die in de buurt wonen van geitenhouderijen en pluimveehouderijen een verhoogd risico op longontstekingen hebben. Ook blijkt uit deze rapporten dat mensen die in de buurt van meerdere veehouderijen wonen, minder goede longfuncties hebben. Daarnaast heeft te veel ammoniak3 in de lucht negatieve gevolgen voor de longen.
Uit onderzoek van de Gezondheidsraad volgt het advies, neergelegd in de Richtlijnen Goede Voeding 2015, dat een tendens moet ontstaan om tot een meer plantaardig en minder dierlijk voedingspatroon te komen. Dit zou een positief effect hebben op de gezondheid van de mens. Deze wet heeft mogelijk als gevolg een hogere verkoopprijs van vlees, waardoor consumenten ontmoedigd worden dierlijke producten te kopen. Op deze manier zal deze wet een prikkel vormen voor de opvolging van het advies van de Gezondheidsraad. 2.1.4 Het slachten van vee
Het slachten van vee heeft een grote impact op de doelen van de wet. Met betrekking tot het dierenwelzijn is slachten problematisch gezien de stress die de dieren ervaren wanneer zij verwijderd worden uit de veestapel en getransporteerd worden naar de slachthuizen. Ook leidt het proces van bedwelming tot fysieke kwalen bij dieren. Daarnaast komt voor dat het proces onjuist wordt uitgevoerd waardoor dieren onbedwelmd geslacht worden. Tevens blijken de gevaren van het slachten voor de volksgezondheid uit het rapport Risico’s in de vleesketen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Hierin wordt beschreven de praktijk van onhygiënisch slachten en het bestaan van minimale waarborgen van en voor slachterijen om te voorkomen dat onveilig vlees de consument bereikt.
Om de rol van de slacht te koppelen aan de belastingplicht van intensieve veehouderijen, moet gekeken worden naar het eind van de vleesketen. Er geldt een stijgende vraag van de consument naar dierlijke producten. Hierdoor worden grote hoeveelheden vee gefokt, gehouden en getransporteerd om vervolgens geslacht te worden. De levenscyclus van dit dier eindigt door de slacht. Hiermee komt niet alleen een eind aan het leven van het dier, maar ook aan het nut van het dier: de slacht is immers het laatste verdien moment voor de veehouder. Het vee dat gehouden wordt door intensieve veehouderijen zal daarom altijd gehouden worden met het oog op de slacht. Aangezien het slachten van
2 Brand in kippenschuur Kiel-Windeweer op 7 juli 2019. 3 De stof die uit mest komt.
dieren, net als het houden van vee in intensieve veehouderijen, schadelijk is voor het dierenwelzijn, het milieu en de volksgezondheid is deze handeling onderdeel geworden van de belastingplicht. 2.1.5 Opbouw De drie doelen van deze wet, genoemd in paragraaf 2.1, dienen ter rechtvaardiging van de voorgenomen overheidsinterventie. Dit wordt vormgegeven door een fiscale vergroeningsmaatregel die de intensieve veeteelt op een rechtvaardige wijze probeert te beprijzen. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze heffing is vormgegeven. Er wordt toegelicht wie de belastingplichtige is (paragraaf 2.2), wat de grondslag is en hoe de belastinggrondslag wordt vastgesteld (paragraaf 2.3) en wat het toepasselijke tarief is (paragraaf 2.4). 2.2 Belastingplichtige Uniek Bedrijfsnummer-houder Gezien de doelen genoemd in paragraaf 2.1 is gekozen om te heffen bij de intensieve veehouderijen. Elke veehouderij in Nederland krijgt op basis van de Regeling identificatie en registratie dieren 2002 (“I&R-regeling”) een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN”), waar vervolgens op geregistreerd wordt welke en hoeveel dieren er worden gehouden op de bijbehorende Uniek Bedrijfsnummer-locatie (“UBN-locatie”). Als belastingplichtige voor deze wet worden de houders van een Uniek Bedrijfsnummer (“UBN-houders”) aangewezen. In de wet wordt in artikel 80 sub l onderscheid gemaakt tussen veehouderijen, gevestigd op een UBN-locatie door een UBN-houder, die meer of minder dan de genoemde aantallen dieren houden. Gemakshalve zullen de bovengenoemde twee typen veehouderijen gekenmerkt worden als megastallen en niet-megastallen. Voor toepassing van het begrip ‘megastal’ geldt als richtsnoer de definitie zoals deze in 2007 is ontwikkeld door Alterra, een onderzoeksinstituut verbonden aan Landbouwuniversiteit Wageningen.4 Achtergrond De achterliggende gedachte om UBN-houders van een UBN-locatie waarop een megastal is gevestigd als belastingplichtige aan te wijzen, is dat de doelen van de wet het meest effectief behaald kunnen worden wanneer wordt geheven bij deze bedrijven. Megastallen hebben door hun bedrijvigheid een negatievere impact op dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid (zie paragrafen 2.1.1, 2.1.2 en 2.1.3). Een alternatief belastingsubject voor deze wet is het slachthuis. Hier is nadrukkelijk niet voor gekozen omdat bij slachthuizen het vee maar voor korte tijd aanwezig is. Hierdoor kunnen slachthuizen niet gezien worden als grootste vervuiler in de vleesketen Verder zijn redenen van doelmatigheid van belang geweest voor de keuze van het belastingsubject. Megastallen zullen, door het houden van hun hoeveelheid vee, altijd gevestigd zijn op een UBN-locatie. Via het UBN moeten veehouders meldingen doen van bijvoorbeeld geboorte, aanvoer, afvoer en dood van dieren. In deze wet wordt aangesloten bij het bestaande identificatie- en registratiesysteem met betrekking tot UBN-houders, waardoor geen extra administratief werk verricht hoeft te worden door de UBN-houder. Omdat aangesloten wordt bij een bestaand systeem is toezicht en controle eenvoudig uit te oefenen. Afbakeningen en vrijstellingen Een UBN-houder is belastingplichtig wanneer de megastal op enig moment in het voorafgaande kalenderjaar meer dieren houdt dan de minimumaantallen gesteld in art. 80 sub l van de wet. Hierbij gaat het om het feitelijk gehouden aantal dieren en niet om de capaciteit van de stal. Voor de uitleg omtrent de aantallen die resulteren in het zijn van belastingplichtige, wordt verwezen naar het artikelsgewijs commentaar. In principe had elke UBN-houder in aanmerking kunnen komen voor deze heffing. Daardoor zou echter de groep belastingplichtigen zodanig groot worden dat een efficiënte belastingheffing, uit het oogpunt van uitvoerbaarheid, nagenoeg onmogelijk wordt. Daarom wordt de belastingplicht alleen opgelegd bij de grootste vervuiler in de vleesketen. Op grond van deze overwegingen kunnen de doelen van de wet overtuigend worden nagestreefd. Met betrekking tot schapen en geiten geldt dat het aantal zoals genoemd in de wet eveneens ziet op een combinatie van schapen of geiten. Hierbij wordt in acht genomen de praktijk van gecombineerde megastallen en wordt
aangesloten bij bestaande regelgeving omtrent milieuvergunningen waar schapen en geiten eveneens samen worden gevoegd. 2.3 Het belastingobject Achtergrond Als belastingobject is gekozen voor ‘het onttrekken van dieren aan de Nederlandse veestapel’. Deze benadering doet het meest recht aan de geest en de doelen van de wet en is wat betreft doelmatigheid het meest geschikt. Er is gekozen voor dit moment, aangezien dan de meeste negatieve effecten van het houden van dieren ten behoeve van de slacht zijn gematerialiseerd. Op het moment dat de dieren een UBN-locatie verlaten, heeft het dierenleed en de klimaatschade plaatsgevonden. Het ligt dan voor de hand om dit moment als belastingobject aan te merken. Ook vanuit doelmatigheid verdient dit de voorkeur. Een logisch alternatief zou zijn geweest ‘het houden van dieren’. Deze benadering brengt twee problemen met zich mee. Het eerste probleem is dat op het moment dat een dier voor het eerst wordt gehouden, er nog geen sprake is van nadelige effecten voor dierenwelzijn, klimaat en volksgezondheid. Het is pas met het verstrijken van de tijd dat deze effecten zich gaan voordoen. Ten tweede zou dit in elk belastingjaar leiden tot een afrekening, omdat het houden van hetzelfde dier elk jaar een belastbaar feit zou vormen voor de berekening van deze belasting. Het gevolg hiervan zijn hogere en onnodige administratieve lasten. Het ligt dan ook voor de hand dat als belastingobject wordt aangemerkt het onttrekken van dieren, omdat dit enerzijds het beste aansluit bij de te behalen doelen en anderzijds omdat het administratief eenvoudiger is uit te voeren. Een heffing op het onttrekken van dieren aan de veestapel leidt er effectief toe dat de maatschappelijke kosten voor dierenleed, milieuschade en volksgezondheid eerlijker gedragen worden. De kosten van deze heffing zullen normaliter uiteindelijk worden doorberekend aan de consument. Enerzijds zal op het moment dat de kosten worden doorberekend aan de consument een grotere bewustwording rondom de maatschappelijke kosten voor dierenleed en vervuiling ontstaan. Anderzijds zal een megastal, als bedoeld in de wet, minder competitief kunnen zijn met het beprijzen van haar dieren, waardoor een belangrijke prikkel – het hebben van een zo groot mogelijke stal – zal worden geneutraliseerd. Regeling identificatie en registratie van dieren Het belastingobject zoals vastgesteld in artikel 81 bevat begrippen waarbij voor de definitie aansluiting wordt gezocht bij de I&R-regeling. Deze regeling creëert een registratiesysteem waarin elke verplaatsing van een dier moet worden gemeld door de UBN-houder bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (“RVO”). Bij de vaststelling van het belastingobject is gekozen om aan te sluiten bij de meldingssystematiek van de I&R-regeling. Doordat elke verplaatsing in dit systeem wordt geregistreerd, kan worden gecontroleerd of een dier onttrokken is en zodoende het belastbaar feit zich heeft voorgedaan. Daarnaast worden de extra administratieve lasten voor de belastingplichtigen beperkt, omdat zij reeds verplicht zijn dergelijke verplaatsingen te melden. Onttrekken van dieren Met het ‘onttrekken van dieren’ worden twee situaties verstaan. De eerste situatie is het vertrekken van levende dieren van een tot de belastingplichtige behorende UBN-locatie naar een andere UBN-locatie. De tweede situatie is het slachten van dieren op de UBN-locatie van belastingplichtige. Wat betreft de eerste situatie, dient het vertrek van een levend dier te worden gemeld bij de RVO als ‘afvoer’ of ‘export’. Wat betreft de tweede situatie geldt dat er geen sprake is van vertrek van een levend dier van de UBN-locatie. Als deze handeling geen belastbaar feit zou opleveren, zou dat mogelijkheden kunnen bieden voor belastingontwijking. Om te voorkomen dat deze situatie buiten de heffing valt, is ervoor gekozen om dit specifiek op te nemen in artikel 81 lid 2, samen met een delegatiebepaling aangaande de uitvoering hiervan. Vrijstellingsbepaling Hoewel de afvoer van dieren vanuit een UBN-locatie in de regel leidt tot de slacht, zijn er situaties denkbaar waarbij het niet gewenst is dat er direct sprake is van een belastbaar feit. Bij onderlinge handel tussen verschillende belastingplichtigen zou de afvoer van dieren voor beide belastingplichtigen uiteindelijk leiden tot een heffing. Dat is onwenselijk. Daarom is in artikel 81 lid 3 de ‘afvoer’ of ‘export’ naar een andere UBN-locatie uitgesloten van het begrip ‘onttrekking’. Het is denkbaar dat een belastingplichtige een dier afvoert en het dier vervolgens terug doet keren. Een voorbeeld van deze situatie is wanneer het dier de stal verlaat voor diergeneeskundig onderzoek. Voor dergelijke situaties is in artikel 81 lid 4 bepaald dat het dier niet wordt geacht te zijn onttrokken. In lid 5 is een delegatiebepaling opgenomen met betrekking tot de termijn waarbinnen het dier terug moet zijn gekeerd bij de stal.
2.4 Het tarief en de wijze van heffing In de Wet belastingen op milieugrondslag (“Wbm”) wordt het tarief opgenomen dat belastingplichtige betaalt per soort dier vanwege het onttrekken van dieren. Dierenwelzijn Gelet op de stijging van het aantal megastallen in de afgelopen jaren en een stijging van het dierenleed en de klimaatschade als direct gevolg daarvan, ziet dit wetsvoorstel onder andere op het ontmoedigen van het houden van een megastal. Intensieve veehouderijen zorgen ook voor een substantieel gevaar voor de volksgezondheid in Nederland. Voor de bepaling van de hoogte van het tarief wordt enkel aangesloten bij de ontstane milieuschade, toegebracht door megastallen. De reden hiervoor is dat dierenleed, net als volksgezondheid, niet of nauwelijks te kwantificeren is. Milieuschade in Nederland Bij de totstandkoming van de heffingsmaatstaf en het tarief is primair gekeken naar de milieuschade die door de Nederlandse intensieve veehouderijen worden toegebracht. Deze schade neemt vele vormen aan, zoals de productie van stikstof en broeikasgassen, de afname van biodiversiteit en natuurgebieden, mestoverschot en het ontstaan van zoönose ziekteverwekkers.5
Op basis van rapporten van het CBS6 en het CE Delft7 is de totale milieuschade door de intensieve veeteelt in
Nederland berekend op €4.490 miljoen per jaar. Met dit wetsvoorstel wordt getracht een heffing te realiseren die 5% van deze milieuschade compenseert. Op basis van de omvang van de nationale veestapel, alsmede de omvang van de milieuschade en de nationale consumptie is bepaald welk tarief per dier toegepast wordt om 5% van de milieuschade te compenseren. Zodoende is het uitgangspunt om een deel van deze kosten te verhalen op belastingplichtigen voor het aandeel dat zij hebben in het ontstaan van deze milieuschade. De schade in Nederland als gevolg van de intensieve veeteelt betreft onder andere de schade aan het klimaat, het milieu, de biodiversiteit en dierziekten. Een groot deel van deze schade wordt veroorzaakt door de stikstofneerslag, dat het ecosysteem verslechtert door verstoring van verschillende plant- en diersoorten, verzuring van de bodem, eutrofiëring8 en fijnstof vorming. De sector is immers goed voor 22% van alle fijnstof uitstoot in Nederland. De veesector is daarnaast een grote bron van broeikasgassen. Zij zijn verantwoordelijk voor 11 à 12 procent van de gehele nationale broeikasgasuitstoot, dat voornamelijk bestaat uit methaan, mest en de zogenoemde pensfermentatie van herkauwende dieren. Opgemerkt dient te worden dat methaan 25 keer zo krachtig is als CO2.9 De melkveehouderij is de grootste bron van zowel stikstofuitstoot als broeikasgassen in de intensieve veehouderijen. Deze sector veroorzaakt bovendien uitstoot van lachgas en is daarmee verantwoordelijk voor twee derde van de
5 Delft, CE Delft, Duurzaamheidsbijdrage vlees, augustus 2019.
6 CBS (2019), Landbouw; gewassen, dieren, grondgebruik en arbeid op nationaal niveau, en Vleesproductie;
aantal slachtingen en geslacht gewicht per diersoort, geraadpleegd van www.opendata.cbs.nl.
7 Delft, CE Delft, De echte prijs van vlees, maart 2018.
8 Overmatige voedselverrijking van de bodem en grondwater waardoor algen en hogere waterplanten sterk kunnen groeien, als
gevolg van te hoge concentraties nitraten en fosfaten door overbemesting. Deze voedselverrijking leidt tot afname van de biodiversiteit.
totale uitstoot van de landbouw. In 2018 produceerde de Nederlandse veeteeltsector nog eens voor 75,18 miljard kilo mest, wat neerkomt op ruim 4.300 kilo per inwoner van Nederland. Aldus beoogt de voorgestelde belastingheffing een positief effect te hebben op het milieu, aangezien de heffing een betere beprijzing van milieueffecten teweegbrengt. Toepassing van het tarief Per diersoort (geiten, schapen, gevogelte, runderen en varkens) wordt een ander belastingtarief toegepast, gedifferentieerd naar het aandeel in de ontstane milieuschade. Er wordt verder onderscheid gemaakt tussen ras, gewicht noch leeftijd. Dit ten gunste van de administratieve lasten voor belastingplichtigen en de belastingdienst. Via de voorgestelde maatstaf kunnen de kosten evenredig worden verdeeld over de verschillende belastingplichtigen. Zij houden namelijk niet allemaal dezelfde dieren en zijn dus niet allemaal gelijkelijk verantwoordelijk zijn voor de toegebrachte milieuschade. De schade die geiten- en schapenhouderijen veroorzaken is niet opgemaakt uit eerdere onderzoeken. Het tarief voor geiten en schapen is voor de toepassing van deze belastingheffing berekend door aan te sluiten bij de milieuschade die koeien teweegbrengen, omdat zij een soortgelijke hoeveelheid uitstoot produceren.
Verder wordt onderscheid gemaakt tussen gevogelte ouder of gelijk aan 72 uur en gevogelte jonger dan 72 uur. Dit onderscheid is opgenomen in artikel 85 lid 2. Kuikens tot 72 uur mogen alleen verhandeld worden en alleen geslacht worden vanwege noodzakelijke redenen.10 Hieruit kan geconcludeerd worden dat de eendagskuikens worden bestemd voor de snelle verhandeling, nagenoeg uitsluitend ten behoeve van de export. Hierdoor is de milieubelasting voor deze kippen ook minder schadelijk, omdat ze niet doorgroeien op de Nederlandse bodem. Daarnaast geldt dit lagere tarief, om grensoverschrijdend vervoer van eieren te ontmoedigen, waardoor deze in mindere mate zullen uitkomen tijdens het vervoer.
De wijze van heffing
De verschuldigde belasting dient na afloop van het betreffende kalenderjaar op aangifte te worden voldaan. Kenmerk van deze heffingstechniek is dat de belastingplichtige zelf de verschuldigd belasting berekent en deze op aangifte betaalt. Belastingplichtige heeft daarmee een verantwoordingsplicht ten aanzien van de onttrokken dieren. Blijft de belastingplichtige in gebreke ten aanzien van de betaling van de belasting, dan kan een naheffingsaanslag worden opgelegd.
De techniek van aangifte sluit aan bij de Wbm. Logischerwijs wordt de verantwoordelijkheid neergelegd bij de belastingplichtige, omdat deze inzichtelijk heeft hoeveel dieren er worden gehouden en hoeveel worden onttrokken aan zijn veestapel. Controles vinden plaats aan de hand van het I&R-systeem, zoals onder 3.1 is toegelicht. Als blijkt dat de aangifte onjuist of onvolledig is, vormt de ambtshalve vaststelling door de inspecteur de grondslag voor de belastingaangifte of naheffingsaanslag. 3. Verhouding tot nationaal en internationale regelgeving 3.1 Verhouding tot nationale regelgeving Deze wet staat op zichzelf, maar om wetssystematische redenen wordt aansluiting gezocht bij de verplichte UBN-melding in geval van verplaatsing van dieren door veehouderijen met een bepaalde omvang. Een dergelijke verplichting vloeit voort uit de I&R-regeling. Door aan te sluiten bij de systematiek van de I&R-regeling wordt enerzijds consistentie tussen verschillende wettelijke verplichtingen – voor grote veehouderijen – bereikt en anderzijds gewaarborgd dat administratieve lasten zoveel mogelijk beperkt blijven. Zoals in onderdeel 2.3 is aangegeven, worden gegevens die geregistreerd worden overeenkomstig de I&R-regeling, gebruikt voor de vaststelling van het belastbare feit. Daarnaast worden bij de invulling van de artikelen uit dit
10 Bijlage 1 van de Verordening (EG) nr. 1099/2009.
wetsvoorstel gelijksoortige definities gebruikt of kortheidshalve verwezen naar de regelgeving waarop de I&R-regeling gebaseerd is. 3.2 Verhouding tot Europees recht Dit wetsvoorstel beoogt geen import van levende dieren in de heffing te betrekken. Daarmee worden dieren die in het buitenland zijn gefokt en in Nederland naar een slachthuis zijn gebracht niet in de heffing betrokken. De milieuschade en het dierenleed vinden immers niet direct plaats in Nederland, maar elders. Zodoende dient een compenserende heffing dan ook aldaar ingevoerd te worden en is het niet aan de Nederlandse wetgever om in te grijpen. Export van dieren betrekken in de Nederlandse heffing Dieren die worden onttrokken en geëxporteerd, worden geacht aldaar te worden geslacht. Ook dieren die vanuit een megastal van een UBN-houder naar het buitenland geëxporteerd worden, worden op deze wijze in de heffing betrokken. De belastingplicht sluit immers ook aan bij het verplaatsen van dieren onder de UBN-melding ‘export’. Het maakt dan ook geen verschil of dieren uiteindelijk in Nederland of in het buitenland worden geslacht. Het enkele feit dat ze worden onttrokken aan de Nederlandse veestapel en worden geslacht is voldoende. De milieuschade en het dierenleed hebben zich dan al voorgedaan. Met betrekking tot het belastbare feit wordt aangesloten bij een Deense wet die eenzelfde doel heeft als het onderhavige wetsvoorstel. Daarmee kent Denemarken reeds een dergelijke belastingheffing, die voorziet in een heffing voor het onttrekken van levende dieren aan de nationale veestapel en vervolgens worden geslacht. In 2002 is deze regelgeving door het Europees Hof van Justitie (“HvJ”) in de procedure Niels Nygård tegen Svineafgiftsfonden getoetst aan het Europees recht.11 In deze procedure was in het geding of deze Deense heffing strijdig was met het Europees recht. In dit arrest diende het HvJ de vraag te beantwoorden of een dergelijke eenzijdig opgelegde heffing – die dus ook gold voor geëxporteerde dieren die in het buitenland geslacht zouden worden – aangemerkt kon worden als een verboden nationale belastingheffing. Het HvJ merkte allereerst op dat elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht de benaming of de structuur ervan, die wegens grensoverschrijding op goederen wordt geheven en geen douanerecht stricto sensu is, een heffing van gelijke werking in strijd met het discriminatieverbod is. Deze kwalificatie geldt volgens het HvJ evenwel niet wanneer de betrokken last deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor categorieën producten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve, onafhankelijke criteria, in welk geval de betrokken last binnen de werkingssfeer van artikel 95 (oud) VWEU valt, de zogenaamde fiscale geldelijke lasten. Het Europees recht verzet zich immers tegen elke fiscale discriminatie van producten die naar andere lidstaten worden uitgevoerd. De voorgestelde belastingheffing ziet op een heffing die wordt toegepast op binnenlandse producten die op de binnenlandse markt worden verwerkt of verhandeld en op producten die in dezelfde handelsfase ongewijzigd worden geëxporteerd. Voorts geldt dat het belastbare feit voor beide categorieën van producten hetzelfde is. In het onderhavige wetsvoorstel moet opgemerkt worden dat het belastbare feit van de bedoelde heffing; het onttrekken van dieren uit de nationale veestapel is. Dit geschiedt ongeacht of de dieren zijn bestemd voor de slacht in Nederland, dan wel voor de levende uitvoer en aldaar worden geslacht. Aldus ontstaat de belastingplicht in beide gevallen wanneer de dieren de nationale primaire productie verlaten. Het tijdstip van de heffing, het verlaten van de veestapel naar het buitenland of naar Nederlandse slachthuizen, bevindt zich in dezelfde handelsfase, nu beide transacties ertoe strekken dat de dieren de nationale primaire productie verlaten. De heffing drukt daarmee op de primaire producent, in dit geval de megastallen. Zodoende betreft dit een algemene horizontale belastingheffing, zonder onderscheid en zonder nadeligere effecten voor de export in vergelijking met de interne situatie. Echter, de heffing zou evenwel als een verboden discriminerende binnenlandse belasting kunnen kwalificeren, indien de voordelen die voortvloeien uit de bestemming van de opbrengst gedeeltelijk de lasten compenseren die drukt op de productie van dieren voor de slacht in Nederland. Aldus zou de productie van dieren voor de levende uitvoer naar andere lidstaten worden benadeeld. Een binnenlandse heffing wordt in het kader van deze heffing pas als schending van het discriminatieverbod aangemerkt wanneer voornamelijk de binnenlandse situatie profiteert van de heffing. De opbrengsten van de heffing kunnen dus niet alleen worden aangewend voor het verbeteren van de interne productie. Dit is overigens niet de beoogde bestemming van de opbrengsten van de heffing. De opbrengsten komen ten goede aan de algemene middelen.
Door aan te sluiten bij hetzelfde belastbare feit, zoals eerder getoetst is door het HvJ, is getracht om zekerheid te
hebben dat de nationale heffing (m.b.t. de belaste geëxporteerde dieren) niet in strijd komt met het Europees recht. Specifiek, het Europeesrechtelijke verbod op een exportheffing, ‘heffing van gelijke werking’ of een eenzijdig opgelegde maatregel door een lidstaat dat de werking van de interne markt belemmert. 3.2 Plaats van de regeling in de Wet belastingen op milieugrondslag en de Wet milieubeheer Het voorstel is om deze wet in de Wet belasting op milieugrondslag te voegen. Deze wet beoogt – middels het fiscaal vergroeningsbeleid van het kabinet – dat bedrijven meer belasting gaan betalen voor de vervuilende keuzes die zij maken. In de Wbm worden meerdere milieuvervuilende activiteiten belast, zodat deze belasting naadloos aansluit bij de doelstellingen uit de overkoepelende wet. De bepalingen die zien op het vaststellen van de belastingschuld worden opgenomen in een nieuw hoofdstuk (8) van de Wbm. Het gaat hierbij onder meer om het belastbare feit, de belastingplichtige, het tarief en de wijze van heffen. 4. Uitvoering, toezicht en handhaving 5. Financiële gevolgen, de regeldrukkosten en de evaluatie 5.1 Financiële gevolgen 5.2 Administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven 5.3 Uitvoeringskosten 5.4 Evaluatie Het is wenselijk om binnen 5 jaren te evalueren wat de effecten zijn van het voorstel. Daarbij zal onder meer worden gekeken naar de mate waarin het voorstel bijdraagt aan het verminderen van de milieuschade, het aantal megastallen en de grootte van de Nederlandse veestapel. Ook zal de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van de belastingheffing getoetst worden. 6. Advies en consultatie Internetconsultatie Toetsing door het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR)
ARTIKELSGEWIJS DEEL Artikel 80 Art. 80 sub a: Voor de controle van de onttrekking van een dier wordt aangesloten bij het systeem Identificatie en Registratie dieren (hierna: I&R-systeem) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO). Een afvoer of export van een levend dier dient door de UBN-houder te worden gemeld in dit I&R-systeem, waardoor dit systeem zeer geschikt is als controlemiddel voor deze wet. Daarnaast brengt het I&R-systeem geen extra administratieve lasten met zich mee voor de UBN-houder. Het is wel van belang dat de begrippen die voor deze wet worden gebruikt aansluiten bij de betekenis van deze begrippen voor het I&R-systeem, waarvan de regelgeving te vinden is in de Regeling Identificatie en registratie van dieren. Het begrip ‘aanvoer’ is echter niet gedefinieerd in deze regeling of andere wet- en regelgeving. Omdat op de site van de RVO wel is uitgelegd wanneer de melding van aanvoer moet worden gemaakt (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’), is deze uitleg als uitgangspunt genomen. Voor de aanvoer dient sprake te zijn van een aankomst, waarbij de gewone betekenis van dit woord wordt aangehouden (het bereiken van een plaats). Omdat de belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor de aankomst dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt gedefinieerd in art. 80 sub l. Art. 80 sub b:
Het begrip ‘afvoer’ is net als het begrip ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en registratie van dieren of andere wet- en regelgeving. Omdat op de site van het RVO wel is uitgelegd wanneer de melding van afvoer moet worden gemaakt, is deze uitleg als uitgangspunt genomen (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). Voor de afvoer dient sprake te zijn van een vertrek, waarbij wordt aangesloten bij de gewone betekenis van dit woord (weggaan van een plaats). Omdat de belasting ziet op de onttrekking van levende dieren, geldt ook voor de afvoer dat het moet gaan om levende dieren. Tot slot moet het levende dier aankomen op een UBN-locatie, welke wordt gedefinieerd in art. 80 sub l.
Art. 80 sub d:
De betekenis van het begrip ‘export’ is net als de begrippen ‘afvoer’ en ‘aanvoer’ niet gedefinieerd in de Regeling Identificatie en Registratie van dieren. Er wordt daarom aangesloten bij de betekenis die het RVO zelf geeft op haar site (op de site is dit te vinden onder ‘agrarisch ondernemen’; ‘dieren houden’). De export is een afvoer zoals gedefinieerd in art. 80 sub b, maar heeft een extra vereiste. De afvoer dient niet alleen een vertrek van een levend dier van een UBN-locatie te zijn, maar het dier dient ook naar het buitenland te worden vervoerd.
Art. 80 sub g:
Hier wordt de definitie van onttrekking weergeven. Onder onttrekking vallen afvoer en export. Afvoer en export zijn de twee mogelijkheden waardoor een dier levend een UBN-locatie kan verlaten. Afvoer en export moeten altijd worden gemeld bij het meldingssysteem van de Regeling Identificatie en registratie van dieren. Hierdoor is vanwege de controleerbaarheid gekozen om bij de definitie van onttrekkingen afvoer en export hieronder te laten vallen.
Art. 80 sub j:
Met de UBN-houder wordt bedoeld de houder van een UBN als bedoeld in sub k. Art. 80 sub k:
Een UBN is een uniek bedrijfsnummer voor iedere locatie waar runderen, varkens, gevogelte, schapen of geiten worden gehouden. Het UBN wordt geregistreerd in het Identificatie- en
Registratiesysteem voor dieren. Aan het UBN is de diersoort toegevoegd die wordt gehouden. De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit wijst op basis van artikel
105 Gezondheids-en welzijnswet voor dieren toe. Art. 80 sub l:
Voorwaarden voor een UBN-locatie
● Een UBN bestaat uit één erfperceel en de (gewas)percelen die daarbij horen. Dit wordt ook wel ‘de locatie' genoemd. Een erfperceel heeft een adres en is een aaneengesloten perceel waar de stal of stallen op staan. Op het erfperceel zijn de dieren permanent gehuisvest. ● Een locatie heeft een eigen adres en minimaal één eigen toegangsweg. Ten opzichte van
● Een erfperceel mag doorsneden worden door bijvoorbeeld een openbare weg, spoorweg of waterweg als transport tussen beide gedeelten binnen de doorgetrokken grenzen van dat erfperceel plaatsvindt.
● Een perceel is een stuk grond van een UBN waarop een dier kan lopen of staan. Percelen bestaan dan ook uit (beweidbare) gewaspercelen en erfpercelen. Deze gewaspercelen zijn geregistreerd in de Basisregistratie percelen.
● Een perceel behoort slechts tot één UBN. Een UBN omvat een of meer percelen.
● Het bedrijf van de dierhouder bestaat uit alle UBN's die door de houder worden beheerd en zich bevinden op het grondgebied van de Europese lidstaat.
● Bij onduidelijkheden stelt het RVO vast wat wel of niet bij de locatie hoort.
Op enig moment in het voorgaand kalenderjaar
Of een UBN-houder belastingplichtig is, hangt af van de samenstelling van de stal in het voorgaand kalenderjaar. Als een veehouderij op enig moment in het vorige kalenderjaar meer dieren houdt dan de aantallen waarvoor de vrijstelling geldt, wordt deze direct belastingplichtig in het huidige kalenderjaar. De belastingplicht loopt zodoende maximaal één kalenderjaar achter.
Deze methode van diertellingen werkt beter dan de landbouwtellingen die het RVO jaarlijks op 1 april houdt. Deze telling wordt op de website van het CBS gepubliceerd. Immers, als een stal vlak voor 1 april wordt leeggehaald en de veehouder een lege stal heeft, zal deze stal niet worden aangemerkt als belastingplichtig en zodoende buiten de heffing vallen. Ook indien je de
belastingplicht louter door de afvoermeldingen laat bepalen, levert dit complicaties op, omdat elke veehouderij zijn gemeste dieren op een ander moment zal afvoeren voor de slacht.
Door gedurende het hele jaar te monitoren, middels de verplichte aan- en afvoermeldingen, kan precies worden bepaald op welk moment een UBN-houder boven de grens van een megastal uitkomt, waardoor hij in het volgend kalenderjaar belastingplichtig zal zijn.
Aantallen
Voor de uitvoerbaarheid van een belastingwet is het noodzakelijk dat het aantal belastingplichtigen behapbaar is: rond de 1.000 belastingplichtigen wordt beschouwd als een hanteerbaar aantal. In 2017 becijferde Wakker Dier het aantal megastallen op 801. De cijfers over 2019 of 2020 zijn nog niet bekend, maar indien je de trend van de eerdere jaren doorzet, kom je met ongeveer 1.000 megastallen tot een hanteerbaar aantal belastingplichtigen.
De Standaard Opbrengst (hierna: SO) geldt als maatstaf voor de economische omvang van agrarische bedrijven zoals veehouderijen. De SO-norm gaat uit van een standaard-opbrengst per dier, uitgedrukt in euro’s. Aan de hand van de SO-normen kun je de opbrengst van verschillende soorten dieren met elkaar vergelijken. Zo levert één vleeskalf 860 euro SO op, één vleesvarken 280 euro SO en één vleeskuiken 15 euro SO. Dit is berekend volgens de Rekenmodule LEI.
Rund- en varkenshouderijen
Het aantal van 2.500 vleeskalveren of 7.500 vleesvarkens op één locatie vormt sinds 2007 de ondergrens voor megastallen. Volgens de huidige SO-normen komen deze aantallen dieren, zowel bij runderen als bij varkens, overeen met ongeveer 2,1 miljoen euro SO. Daarom zijn deze aantallen dieren als standaard-aantallen overgenomen uit de oude megastal-definitie.
Voor de navolgende categorieën gevogelte, geiten en schapen is getracht een veestapel-grootte te definiëren die in de buurt komt van 2,1 miljoen euro SO, om zo elk soort veehouderij op grond van gelijke economische opbrengst als belastingplichtigen aan te merken.
Pluimveehouderijen
In 2007 werd de norm voor megastal met vleeskuikens gesteld op 220.000 stuks. Om te spreken van een megastal met leghennen is 120.000 stuks voldoende. De huidige SO-norm voor een vleeskuiken is momenteel 15 euro SO en van leghennen 10 of 17 euro SO, afhankelijk van de leeftijd van het dier. Om aansluiting te vinden bij de 2,1 miljoen euro SO die voor rund- en varkenshouderijen wordt gehanteerd, is de ondergrens voor de belastingplichtige pluimveehouder gesteld op 140.000 stuks gevogelte.
Geiten- en schapenhouderijen
Volgens de Rekenmodule LEI heeft een melkgeit een economische waarde van 600 euro SO. Deze SO-waarde komt het dichtste bij de oorspronkelijke norm die voor een geiten-megastal is bedacht. Geitenlammeren, bokken en overige geiten hebben een lagere SO-waarde, namelijk 90 of 120 euro
