Pleidooi voor een pragmatische grondpolitiek

S ~D 3 looo

Pleidooi voor

Door de explosieve stijging van de grondprijzen is er weer volop aandacht voor het thema grondbeleid. Een belangrijke oorzaak

een

pragmatische

grondpolitiek

(wetsontwerp vervreem-ding landbouwgronden) en bij die van het kabinet Cals-Vondeling in 1966 (wet speculatiewinstbelasting, van de stijgende

grondprij-zen ligt bij bestemmings-wijzigingen door de over-heid. De toevallige bezitter van de, veelal agrarische, grond krijgt de waardestij-ging in klinkende munt in de schoot geworpen. Ook de aanstaande Vijfde Nota over de Ruimtelijke Orde-ning werpt zijn schaduwen vooruit. Tevens is er in po-litieke kringen na een lange time-out weer aandacht voor het grondbeleid. Toch wordt er zeer omzichtig ge-opereerd. Ferme inhoude-lijke beleidsuitspraken

val-PETER NOORDANUS EN

wijziging waarderings-grondslag onteigeningswet en invoering voorkeurs-recht gemeenten) speelde het thema op de achter-grond een belangrijke rol bij de verslechtering van de verhoudingen tussen de sociaal-democratische en confessionele coalitiegeno-ten, al vormde het niet de directe aanleiding voor de kabinetscrises. Dat was wel het geval bij de val van het kabinet Den Uyl in 1977. Deze historische reeks van rnislukkingen is verant-woordelijk voor het soci-GERARD BEUKEMA

Grondpolitiek is voor sociaal-democraten een welhaast traumatische aanaeleaenheid, zeker na

de val van het kabinet Den Uyl. Tach is er alle aanJeidina VOOr een nieuwe aaenda op dit terrein,

met als invalshoek dat arondpolitiek in de kern een sturinaselement voor het ruimtelijk inrichtinas-en ordeninasbeleid is. Om die rol noa

verder te versterken dient serieus aekeken te worden naar ondermeer het vraaastuk van de

aemeentelijke reaie, naar aebiedsaewijze verevenina en naar de cifromina van onevenrediae

baat bij ruimtelijke beslissinaen. len nog niet op te tekenen; ministers en

parlementa-riers zijn, op een enkele uitzondering na, ongekend omfloerst wanneer het onderwerp ter sprake komt. Grondpolitiek is in de parlementaire geschiede-nis steeds nauw verbonden geweest met sociaal-democratische initiatieven. Van een uitgesproken initiatief vanuit PvdA-kring is nu echter geen sprake. Wei is er binnen het kenniscentrum 'Ruimte en Milieu' recent een comrnissie onder Ieiding van Van Kemenade gei:nstalleerd, die als katalysator kan fungeren voor het noodzakelijke debat in de PvdA.

Een sociaal-democratisch trauma

De grote beduchtheid voor profilering juist op het onderwerp van de grondpolitiek kan in belangrijke mate historisch worden verklaard. Drie keer nam de PvdA in de naoorlogse peri ode het initiatief tot wij-ziging van de grondpolitiek en evenzovele keren leidde dat indirect of direct tot een kabinetscrisis. Bij de val van het vierde kabinet Drees in 19

s

8

aal-democratische trauma. Immers, deze 'trilogie' van de grondpolitiek heeft als weinig andere onder-werpen het beeld gevestigd dat sociaal-democraten mogen meeregeren zolang voorstellen voor maat-schappijhervorming maar uitblijven.

Van oudsher is grondpolitiek in des DA Pen de PvdA sterk ideologisch bepaald. In de beginselprogram-ma's is socialisatie van de grond steeds een voornaam thema geweest. Zelfs in het huidige beginselpro-gramma van 1977 staatnogdatde grand in gemeen-schapshanden moet worden gebracht. Toch heeft in de politieke praktijk een meer pragmatische aanpak vaak voorop gestaan. Drees' noemt de grondpoli-tiek een van de belangrijkste onderwerpen voor een socialistische gemeentepolitiek, maar hij is een prin-cipieel pleitbezorgervan het compromis van het erf-pachtstelsel. In Den Haag, de stad waar hij vanaf 19 r 1 prominent gemeentepoliticus was, bestaat een erfpachtstelsel, dat zelfs op initiatief van liberale

s &..n 3 2ooo

stadsbestuurders tot stand is gekomen. Drees

ci-teert met grote instemming de liberale wethouder Droogleever Fortuyn die betoogde 'dat de ge-meente de terreinen nodig voor woningbouw, in de ruime zin van het woord, zou moeten aankopen, in eigendom behouden en in erfpacht uitgeven, omdat anders de waardestijgingen van die terreinen ten bate van particuliere eigenaren zou komen, terwijl de kosten der stadsuitbreiding in voile omvang zou-den drukken op de belastingbetalers' 2

• Ruim tachtig

jaar later heeft dit citaat niet aan actualiteit ingeboet, al kan dat tegenwoordig uit ( conservatief-)liberale mond nauwelijks nog worden opgetekend.

Ook Vondeling heeft het middel van de

socialisa-tie niet acsocialisa-tief bepleit. Toch is zijn naam nauw

ver-bonden met alle naoorlogse PvdA-initiatieven: in

I 958 als minister van Landbouw, in I 966 als een van

de grondleggers van het regeringsprogram Cals-Vondeling en in I 977 in verband met het initiatief

wetsontwerp Van den Bergh-Vondeling. Zijn prag-matisme kreeg primair uitdrukking in het streven

naar prijsbeheersing. 'Mijn antwoord is, dat de fun-damentele schaarste van de grond distributie nood-zakelijk maakt. (-) En bij die distributie hoort prijs-beheersing, zoals een deksel op een pan. Een prijsbeheersing in het algemeen belang' 3.

Van een pragmatische benadering is in de slotfase van het kabinet Den Uyl geen sprake. De politisering

en polarisatie rond het thema spitsten zich geheel toe op het bepalen van de waarderingsgrondslag voor onteigening. Vele varianten, steeds vernoemd

naar de hoogleraar onroerend-goedrecht en promi-nent adviseur (met christen-democratische orienta-tie), prof. mr. P. de Haan, hielden de politieke ge-moederen in een ijzeren greep. De bestuurskundige De Vries heeft in zijn dissertatie Grondpolitiek en kabinetscrises4 overtuigend aangetoond dat de ver-schillen in de grondslagen, van respectievelijk de christen-democratische en de socialistische minis-ters, bij de praktische uitwerking zeer gering waren en zeker niet onoverbrugbaar. De respectievelijke

method en van waardebepaling- gecorrigeerde

ver-keerswaarde versus gecorrigeerde gebruikswaarde

- naderden elkaar bij onteigening tot amper meer dan een gulden per vierkante meter. De Vries con-cludeert: 'Maar de convergentie die(-) had

plaats-gevonden drong door het ideologische taalgebruik niet tot de politici door.' s Een kabinetscrisis was in dat klimaat dan ook onvermijdelijk.

Deze analyse leert in elk geval dat een nieuw initia-tief voor wijziging van de grondpolitiek, dat wij

noodzakelijk achten, zich niet door een ideologische maar door een pragmatische aanpak moet kenmer-ken. De laatste PvdA-publicatie waarin het thema

(zijdelings) wordt besproken is het rapport Schui-vende Panelen, dat ruim twaalf jaar (!) geleden ver-scheen. Hierin wordt terecht voor een dergelijke

aanpak gekozen, hoewel een concretisering

achter-wege blijft: 'Grond (-) zou vanwege haar fysieke schaarste in beginsel in hand en van de gemeenschap

horen. Oat is echter in de huidige situatie onuitvoer-baar. Bovendien kan de particuliere beschikkings-macht over grond met andere middelen worden

in-geperkt, bij voorbeeld om speculatie te

voor-komen.'6 De penvoerder van dit rapport was de hui-dige minister van Ruimtelijke Ordening, Jan Pronk.

Naar onze mening moet een pragmatische bena-dering echter op een nieuwe, meer eigentijdse leest

worden geschoeid. Onze invalshoek is niet de rege-ling van het eigendom (het erfpachtstelsel) of de prijsbeheersing en richt zich evenmin primair op de

aanpassing van de waarderingsgrondslag bij

onteige-ning. In onze visie is grondpolitiek in de kern een sturingselement voor het ruimtelijk inrichtings-en ordeningsbeleid. De gewijzigde context van het ruimtelijk beleid noodzaakt tot henjking van het instrumentarium voor grondpolitiek.

Gewijziade context

De discussie over grondpolitiek wordt in ons land

vaak ten onrechte bijna een-op-een verbonden met

schadevergoedingsrecht en krijgt daarmee haast onvermijdelijk een hoog (rechts-)politiek karakter. Oat is onjuist en onnodig. Hoewel

schadevergoe-dingsrecht wei een belangrijk element van

grond-beleid is, gaat het bij grondbeleid om meer en in

de kern om een centraal sturingselement voor

het ruimtelijk inrichtings- en ordeningsbeleid.

Be-schikkingsmacht over grond is een krachtig instru

-ment voor het realiseren van ruimtelijke doelen.

En ook het beschikken over grond is - publiek en

I. W. Drees, Zestia jaar levenservarina,

De Arbeiderspers, Amsterdam, I 96 2.

Amsterdam: De Arbeiderspers, I968,

p.82.

6. Commissie Programmatische

Vernieuwingen, Schuivende panelen

-continuiteit en vernieuwina in de sociaal -democratie, Amsterdam, I 987, p.99.e.v. 2. Drees, p. I oo.

3. A. Vondeling, Nasmaak en voorproif -een handvol ervarinaen en ideeen,

4· J. de Vries, Grondpolitiek en kabinetscrises, Leiden, I 989. S· De Vries, p. I 7S·

s &..o 3 2ooo

privaat- een belangrijke aanleiding voor planinitia-tieven.

De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zal, naar valt aan te nemen, nieuwe antwoorden geven op vraagstukken van ruimtelijke concentratie en de-concentratie van huishoudens en bedrijvigheid, op vragen rand de inrichting van het landelijke gebied, de ontwik.keling van natuur en een dynamischer wa-terbeheer. Ook valt een sterkere orientatie op de steden, in een brede regionale context, te verwach-ten. Aileen al een sterkere orientatie op het bredere regionale stedelijk veld vergt nieuwe aandacht voor de opzet van het grondbeleid. Er is ook anderszins reden om vanuit de gewijzigde context van het ruimtelijk beleid het instrumentarium voor grond -beleid te herijken. Wij volstaan hier met twee over-wegingen.

Allereerst is er de veranderende positie van de

over-heid. Vooral het terugtreden van de overheid op het terrein van de volkshuisvesting en (deels) het (bouw)locatiebeleid is hier relevant. Naoorlogse nieuwbouwlocaties werden gebouwd in een be-leidscontext waarbij van rijkswege de onrendabele top in de grand- en (deels) in de gebouwenexploi-tatie werd afgedekt. Het rijk had daarmee een be-langrijk, doch kostbaar sturingsinstrumentarium in handen op het terrein van de ruimtelijke ordening en de volkshuisvesting. Gemeenten konden deze taak betrekkelijk risicoloos en soms zelfs betrekke-lijk profijtebetrekke-lijk door hun grondbedrijf Iaten uitvoe-ren. Grondbedrijven hadden in de praktijk- en heb-ben deels nog in grotere gemeenten- een zeker mo-nopolie bij de verwerving, het bouwrijp maken en de uitgifte van bouwgrond. Een monopolie dat niet overal- in kleinere gemeenten eigenlijk nauwelijks -en niet altijd bestaan heeft. In de grate steden zijn bijvoorbeeld veel wijken uit de laat negentiende en begin twintigste eeuw in een concessieopzet ge-bouwd. Hoe het ook zij, de terugtred van de subsi-dierende overheid maakt klassieke gemeentelijke grondpolitiek voor forse delen van de investerings-opgave minder voor de hand liggend. Vanuit het oogpunt van risicoverdeling zal meer gekozen moe-ten worden voor publiek-private samenwerking. Een vastgoedbranche, die niet Ianger op de overheid is aangewezen, neemt bovendien in een marktge-richter ruimtelijk inrichtingsbeleid het lot steeds meer in eigen hand door zelf gronden aan te kopen.

Het grondpolitieke instrumentarium is dus niet 7· De Vries, P· I s6.

afgestemd op de meer op publiek-private samen-werking gerichte ontwikkelingscultuur die de Vierde Nota Extra, de actualisering van de VINEX

en straks ongetwijfeld ook de Vijfde Nota veronde r-stelt. Soms- denk aan hetjree-rider-vraagstuk- is het huidige instrumentarium zelfs een handicap voor succesvolle gebiedsgewijze PPS-verbanden.

Een tweede overweging betreft de veranderende

betekenis van irifrastructuur voor de ruimtelijke inrichtinB. Door (voorgenomen) aanleg van infrastructuur treedt er een enorme waardevermeerdering op van de omliggende gronden. Terwijl inrniddels alge -meen is aanvaard dat infrastructuur een conditione -rende factor is in de ruimtelijke ordening, is het te -gelijkertijd merkwaardig te noemen dater, inciden -tele voorstellen daargelaten, nog zo weinig aandacht is voor de toerekening van lasten en baten in een bre-der exploitatieperspectief. De aandacht in de Vijfde Nota zal zich in elk geval, ofhet corridorbegrip nu wei of niet beleidsmatige betekenis gaat krijgen, richten op (multimodale) verkeersknopen in het re-gionale stedelijke veld als de locaties voor nieuwe ruimtelijke ontwik.kelingen. Nieuwe infrastructuur conditioneert die knopen en is voorwaarde voor de ontwikkelingervan.

Dit alles houdt ook verband met de impasse in het proces van de bestuurlijke reorganisatie. Het in de Kaderwet Bestuur in verandering (in relatie tot de v 1 N EX) gedachte regionale grondbeleid is

daarom nauwelijks van de grond gekomen. De orientatie in het grondbeleid is nog steeds lokaal en gericht op gebiedsgewijze exploitaties van lokale om van g. Waar de strategische planning in de ruimte-lijke ordening steeds meer een regionale zaak wordt, is het de vraag of ook het grondbeleid niet meer regionaal moet worden aangepakt.

De tekortkominaen van het huidiae beleid

De bestaande grondpolitiek is de vrucht van wetge-vingsarbeid van het kabinet Van Agt-Wiegel. Onder dit kabinet werd de jarenlange parlementaire discus -sie tenslotte afgerond. De Vries spreekt in dit ver -band treffend van 'de pacificatie van de grondpoli -tiek'7. In de wijziging van de Onteigeningswet 1981 wordt de waarderingsgrondslag bij onteigening ge-baseerd op de gecorrigeerde verkeerswaarde (ver-keerswaarde min). De PvdA stemde tegen de wets -wijziging, hoewel woordvoerder Salomons erkende dater maar geringe verschillen zijn met de door haar

s &.o 3 2ooo

fractie voorgestane grondslag, de gecorrigeerde ge-bruikswaarde (gege-bruikswaarde plus) 8.

Een belangrijke correctiefactor bij schadeloos-stelling in de gewijzigde Onteigeningswet is de eli-minatie van de invloed van overheidswerken en de onevenredige invloed van bestemmingsplannen. Planologische beslissingen van de overheid mogen dus geen prijsopdrijvende invloed hebben op de grondprijs bij onteigening. De huidige praktijk is desondanks een andere en de overheid moet bij ont-eigening fors betalen voor de grond bij een attrac-tieve bestemmingswijziging. In de jurisprudentie wordt namelijk geredeneerd dat niet de nieuwe be-stemming, maar de ligging (bijvoorbeeld langs een verkeersader of aan de rand

toepassing is niet probleemloos. Door gemeenten 9 worden knelpunten gesignaleerd die betrekking hebben op de reikwijdte van de voorkeursrechtbe-voegdheid, de zware administratieve belasting en de

krappe wettelijke termijnen. Pas medio 2 ooo zal een begin worden gemaakt met de evaluatie van de wet, elk pleidooi voor meer daadkracht ten spijt 1 0

•

De meeste discussie richt zich echter op het fenomeen van de zogenaamde 'ze lfrealisatie-con-structies' , overeenkomsten tussen grondeigenaar en ontwikkelaar, waarmee het gevestigde voorkeurs-recht wordt ontdoken. Zelfrealisatie vindt zijn oor-sprong in de Onteigeningswet, waarin is bepaald dat de eigenaar niet kan worden onteigend als deze de van het stedelijk gebied) de

waarde bepaalt. Een nog belangrijkere verklaring is dat de onteigeningswaarde wordt gebaseerd op de gel

-dende verkeerswaarde en wordt gerelateerd aan re-cente transacties.

Specula-Drie keer nam de PvdA in de

door de overheid beoogde nieuwe planologische b

e-stemming zelf kan en wil realiseren. De Wvg veran-dert dit niet. Minister De

Boer heeft een en ander-maal betoogd dat er niets tegen is wanneer

particu-naoorloase periode het initiatiif tot

wijziaina van

de arondpolitiek en

evenzovele keren leidde dat indirect

if

direct

tot

een kabinetscrisis.

tieve aankopen bei:nvloeden op deze wijze de

ontei-geningsprijs. De 'pacificatie' van 19 8 1 heeft daar-mee niet het bedoelde effect gehad. De 'erfopvol-gers' van de toenrnalige voorstanders van de wets-wijziging zouden deze onbedoelde ontwikkeling wei wat ruirnhartiger mogen toegeven.

Gemeentelijk voorkeursrecht ontdoken

Onder het kabinet Van Agt-Wiegel is uiteindelijk ook de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) tot stand gekomen. In 1996 is onder minister De Boer de werking van de Wvg uitgebreid. Wanneer sprake is van een uitbreidingstaakstelling voor woning-bouw, maar ook voor bedrijventerreinen en regio-naal groen, kan de gemeente het voorkeursrecht voor (delen van) haar grondgebied vestigen en moet de grond bij voorgenomen verkoop eerst aan de ge-meente worden aangeboden. De wetswijziging is bedoeld om de gemeentelijke regierol te versterken en prijsopdrijving te dempen en is een late reactie op de prijsstijgingen bij de zogenaamde vI N Ex-uitleg-locaties. Het is echter de vraag of de beoogde doel-stellingen wei worden gerealiseerd. Ook de

wets-liere grondeigenaren de gewijzigde bestemming realiseren en dat marktwer

-king in de ruimtelijke ordening een vanzelfspre-kendheid is 1 1

• Het probleem spitst zich nu toe

opal-lerlei juridische constructies die worden aangegaan

nadat het voorkeursrecht is gevestigd. Rechterlijke uitspraken zijn hierover niet eenduidig. Een wijzi

-ging van de wet lijkt noodzakelijk om eenduidigheid te bewerkstelligen. Minister Pronk heeft op korte termijn een reparatie aileen voor dit onderdeel van de Wvg toegezegd, die inmiddels voor advisering bij de Raad van State ligt.

Let wei, deze wijziging zal betrekking hebben op grondtransacties en andere regelingen nadat de Wvg is gevestigd. Veel transacties vinden echter voortijdiB

plaats, zoals bij de ontwikkeling van de VIN Ex-loca-ties kon worden vastgesteld. Onderzoek door Kol

-pron 12 _{leert dat medio}

1997 ongeveer 2 7 procent van de grond op de VINEx-locaties in handen was van ontwikkelaars (23 procent) en speculanten (4 procent), dit aandeel is sindsdien ongetwijfeld ver-der gestegen. De gemeenten hadden een derde deel in handen, terwijl de rest nog in het bezit is van de 'oude' eigenaar. Speculanten en ontwikkelaars

8. De Vries, p.1s8 e.v.

9· Zie voor een uitgebreide besc hrij-ving: De Wet voorkeursrecht gemeenten in

de praktijk, Den Haag: v N G uitgeverij, 1999·

1 o. Zie onder andere brief v N G aan de

minister van VROM, 7 januari 1999.

Jong, Eerste ervaringen Wet voorkeursrecht

gemeenten, Delft: University Press,

1998. 1 1. Zie de beschrijving van de totstand· koming van de aanpassing van de Wvg in: H. de Wolff, D. Groetelaers,

J.

de

1 2. Kolpron, Grondbezit en grondverwer

s &_o 3 2ooo

maken er geen geheim van dat zij vooruitlopend op de Vijfde Nota 'in de markt' zijn voor de kansrijke locaties. Aan dit kopen in the blind ligt een bedrijfs-economisch argument ten grondslag, want de conti-nui:teit van het bedrijf raakt steeds meer verbonden met het bezit van kansrijke grondposities.

De marktwerking verplaatst zo van de aanbeste-ding van de bouwlocatie naar het verwerven van de grondposities en krijgt het karakter van een ratrace, met explosief stijgende grondprijzen als gevolg. Priem us 1

3 heeft er op gewezen dat op deze wijze monopolies op de bouwrnarkt ontstaan die voort-vloeien uit verworven grondposities. De marktwer-king wordt op deze wijze beperkt. De gemeente komt door deze ontwikkeling met de rug tegen de muur te staan. Of zij moet meedoen in de strijd om de grondposities en ook woekerprijzen gaan bieden of zij moet in een later stadium onderhandelen over de ontwikkeling van de locatie en eventueel de te-rugkoop van de grand (bijvoorbeeld in ruil voor de meest interessante bouwopties). Hierdoor ontstaat een keus tussen Scylla en Charybdis. Bovendien moet de hoge grondprijs worden terugverdiend. Vaak zal dit ten koste gaan van (bovenwijkse) open-bare voorzieningen en van de plankwaliteit. Soms zal de gemeenschap daarvoor opdraaien. Bij lagere grondverwervingskosten zou dit niet of minder het geval zijn. De VINEx-operatie is daarvan een spre-kend voorbeeld. In het kader van de afspraken over de actualisering van de v r N Ex voor de periode 2oos-2o I o draagt alleen het Rijk al I

,s

miljard

gul-den bij in subsidiering van grondkosten, waarvan een half miljard voor nieuwe uitleglocaties. Wij aar-zelen niet om hier van een ondoelmatige besteding van overheidsgelden te spreken. Bij een lagere grondprijs (en een andere grondpolitiek) zou over-heidssubsidiering voor deze locaties achterwege kunnen blijven.

Om de positie van de gemeente te versterken is ook in I 996 door minister De Boer het initiatief ge-nomen voor een nieuwe regeling, de wet grondex-ploitatieheffmg. Deze regeling kan worden gezien als de stok achter de deur, wanneer niet in der minne tot een exploitatieovereenkomst ex artikel4 2 van de

Wet op de Ruimtelijke Ordening kan worden geko-men, die tot doel heeft de publieke kosten op de

eigenaar te verhalen. De nieuwe regeling moet het mogelijk maken om in (gebiedsgewijze) publiek

-private samenwerkingsverbanden het probleem van de zogenaamde 'free-riders' of 'zaterdagamateurs' op te lossen, waarmee de ontwikkelaars worden aangeduid die niet in de kosten van de planontwik

-keling willen delen. Dit verklaart ook dat er voor een dergelijke nieuwe regeling een breed draagvlak bestaat. VNG, NEPROM, VNO/NCW en AVBB on-derschrijven de gedachte achter de regeling. De re

-geling heeft uitdrukkelijk een subsidiair karakter. Gemeenten moeten eerst in privaatrechtelijke zin

met partijen tot overeenstemming trachten te komen. De nieuwe wettelijke regeling maakt het mogelijk alle kosten te verhalen en gaat dus verder dan de mogelijkheid die de gemeenten nu al hebben door met een beroep op artikel 2 2 2 van de Gemeen-tewet een baatbelasting op te leggen. Doordat een aantal kosten (bijvoorbeeld bovenwijkse voorzie-ningen, saneringen en verevening grondwaarden) niet mogen worden verhaald, maakt een baatbelas

-ting slechts vergoeding van een beperkt deel van de werkelijke kosten mogelijk. Het sympathieke initia

-tief van minister De Boer heeft het Staatsblad echter niet gehaald. Na een negatief advies van de Raad van State is de regeling in een bureaulade verdwenen, opvolger Prank heeft nog niet aangegeven ofhij een aangepaste regeling overweegt.

Gemeentelijke reaie

Na de beschrijving van het huidige beleid en de te-kortkomingen daarvan, komen wij bij het vraagstuk van de gemeentelijke regie. Waar moet in de veran-derende rolverdeling tussen overheid en private par

-tijen, dat wil zeggen ontwikkelaars, beleggers of corporaties, de betrokkenheid van de (gemeente-lijke) overheid liggen? Ons land kent, in ieder geval vanaf de opbouw van de verzorgingsstaat begin vo-rige eeuw, in grootstedelijke gebieden een traditie van actieve grondpolitiek.

Gemeentelijke grondbedrijven kopen te heront-wikkelen gronden aan, leggen infrastructuur aan, dragen zorg voor het bouw-en woonrijp maken en geven vervolgens gronden in erfpacht of eigendom uit. Die actieve grondpolitiek is niet vanzelfspre-kend. Kleinere gemeenten binnen de grootstede-13. H. Priemus, Marktwerking in het

ruimtelijk beleid- mogelijkheden en grenzen, discussiepaper voor het

Ministerie van Economische Zaken, 29 januari 1999.

1 t r 1 1 e r n n k ll

·-e l, n n s &._o 3 2ooo

lijke regio hebben vaak geen eigen grondbedrijf en

kiezen al vee! Ianger voor een meer faciliterend

grondbeleid, waarbij de productie van bouwgrond

aan marktpartijen wordt overgelaten. Ook in andere

Ianden is de overheidsrol in het grondbeleid

traditio-nee! zwakker ontwikkeld. Toch blijft de regie van de

gemeentelijke overheid onverminderd belangrijk,

ook in een situatie waarin de operationele rol van de

gemeente verandert. Hoe moet de regisserende rol

van de gemeentelijke overheid er nu precies uitzien?

Allereerst gaat het om het stellen en bewaken

van programmatische kaders. Wat wordt er gebouwd en in welk tijdsperspectief? Daarnaast gaat het om

het aangeven van kwaliteitskaders. Welke is de

ge-wenste ruimtelijke en architectonische kwaliteit, de

prijzen. Als het gaat om waardevermindering door

planologische besluitvorming is er sprake van een

toenemend beroep op planschade en een ruimere

vergoedingsmogelijkheid op grond van het zoge

-naamde planschadeartikel, artikel49 van de Wet op

de Ruimtelijke Ordening. Dit toenemend beroep op

planschade past in de trend naar een claimsociety die

in ons land onmiskenbaar aanwezig is.ln de

jurispru-dentie is ook een ruimere opvatting te vinden met

betrekking tot het toekennen van claims.

Onevenre-dige schade die redelijkerwijs niet ten laste van

bur-gers hoort te komen- dit is de formulering van arti

-kel49 WRO- wordt eerder en voor meer relevante

ruimtelijke besluiten aangenomen.

Er is hier echter sprake van een paradox, want

kwaliteit van de openbare

ruin1te en de gewenste

duurzaamheid van de

plan-nen? Tenslotte moet er

worden gestuurd op intesra

-liteit. Hoe kan worden

ge-zorgd dat fmancieel sterke

Wij aarzelen niet om hier van

een ondoelmatige besteding

van

overheidsgelden te spreken.

het achterliggende

rechts-beginsel van de esalite

devant les charses publiques

-de gelijke positie van de

burger ten opzichte van de

publieke kassen- werkt op

en fmancieel minder krachtige bestemmingen in een

verband gerealiseerd worden? Vooral de

vereve-ningsfunctie die grondbeleid traditioneel heeft en

die in een marktgerichter ontwikkelingsklimaat

ver-loren dreigt te gaan, verdient bijzondere aandacht in

een sociaal-democratische gemeentepolitiek.

De discussie moet vervolgens gaan over de vraag

of sturen op programma, kwaliteit en integraliteit

langs de lijn van het grondbeleid moet geschieden,

met ruimte voor privaatrechtelijke interventies als

aankopen en uitgeven van grond, of dat er mee

wordt volstaan gebruik te maken van het overigens beschikbare bestuursrechtelijke instrumentarium.

Het antwoord op die vraag moet in staatsrechtelijk

opzicht allereerst door gemeenteraden worden

ge-geven. De politieke keus tussen een actief of

facilite-rend grondbeleid ligt daar.

Onevenredise baat

In het grondpolitieke debat is de prijsvorming van

grond een belangrijk aandachtspunt. De oplopende

prijzen van bouwgrond en de negatieve effecten

daarvan op de agrarische grondmarkt maken dat

op-nieuw gekeken moet worden naar de wijze waarop

ruimtelijke besluitvorming doorwerkt in

transactie-I4-. Zie bijvoorbeeld: CPB, De orond-markt - een oebrekkioe markt en een

onvolmaakte overheid, bijzondere

publicatie nr. I 8, Den Haag: sou

dit moment nog eenzijdig

voor wat betreft de schade en heeft geen betrekking

op onevenredige baat. Wei zijn er hier en daar voor-stellen gedaan voor baatafroming. I4- Volgens ons

hoort dit ook een wezenlijk onderwerp te zijn van

het grondpolitieke programma dat het kabinet de

komende tijd moet ontwerpen. Dit is een geheel

an-dere benadering dan de oude pleidooien van de

PvdA om de gebruikswaarde (en niet de markt

-waarde) van de grond als maatstafvoor onteigening voorop te stellen. Bij de gebruikswaarde wordt er vanuit gegaan dat iedere meerwaarde door

planolo-gische besluitvorming aan de overheid toekomt. Dit

leidt tot een lastig afbakeningsprobleem. Er zullen

bijvoorbeeld discussies ontstaan over reeel te ver

-wachten autonome waardegroei en over de

waarde-drukkende werking van voorlopige planideeen, de

zogenaamde negatieve ont~elingsschade. Dit

leidt in onze ogen tot heropening van een weinig

vruchtbaar debat. Wij zoeken het daarom in een operationalisering van een algemeen aanvaard

rechtsbeginsel, namelijk dat onevenredige schade en onevenredige baat beide niet ten laste

respectie-velijk ten bate van burgers moeten komen. Dit

be-ginsel impliceert een zeker recht op een redelijk vermogensgroei, maar corrigeert de enorme win -uitgevers, I 999, p. I I I e. v. en Nyfer,

Geld uit de orond,financierinB van irifra

-structuur, Den Haag: sou uitgevers, I998.

s &...o 3 2ooo

sten, de 'lotto-effecten', die toevallige

grondeige-naren in de huidige situatie vaak ten dee! vall en.

Wij will en dit artikel afronden met een concreet

voorstel, dat beoogt om deze onevenredige baat, de

planninB 9ain, af te rom en. Wij verwachten dat hier-van een drukkend effect uitgaat op (agrarische)

grondprijzen. Bovendien onstaat een bruikbaar

ins-trumentarium voor 'rood-voor-groen-strategieen' en een basis voor de introductie van het profijtbe-ginsel bij de aanleg van infrastructuur.

Een nrondpolitieke anenda

Voorgaande beschouwingen leiden tot een voorstel

voor een grondpolitieke agenda die gekoppeld aan

de Vijfde nota Ruimtelijke Ordening door het kabi-net zou moeten worden gei:mplementeerd.

noodzakelijk opdat onteigening ook mogelijk wordt

ter realisering van ruimtelijke doeleinden waarvoor

dit nu nog niet mogelijk is. Een voorbeeld hiervan is

de grondverwerving ten behoeve van

natuurontwik-keling. Er client tenslotte ook gekeken te worden

naar de landinrichtingswetgeving. Het verkaveling

-instrument is ook in de toekomst van belang om

nieuwe publiek-private coalities in het landelijk

ge-bied- denk aan 'rood-voor-groen-strategieen' of op

landschapsbeheer gerichte herverkaveling - te

on-dersteunen.

Deze effectiviteitsverbetering van het bestaande in

-strumentarium is belangrijk maar niet voldoende.

De veranderende rolverdeling tussen overheid en

markt maakt het noodzakelijk om tevens een aanvul-lend instrumentarium te Allereerst is het nodig

om de effectiviteit van het bestaande instrumenta-rium te vergroten. Een

voorstel tot aanpassing van

de Wet voorkeursrecht

ge-meenten (Wvg), dat

be-oogt bepaalde zelfrealisatie -constructies de pas af te

snijden, is reeds in proce-dure gebracht. De Wet

Dit beginsel impliceert een zeker recht

op een redelijke

vermogensgroei,

maar

corrigeert de

enorme winsten,

de

'lotto-tifJecten ',

die toevallige

grondeigenaren in de huidige

situatie

vaak

ten deel

vallen.

ontwerpen waarmee

inte-grale gebiedsontwikkeling

zeker kan worden gesteld.

Tussen profijtelijke plane-lementen met hoge op

-brengsten en planelemen-ten met aileen lasplanelemen-ten moet

verevening mogelijk zijn.ln de vorige kabinetsperiode

voorkeursrecht client echter ook qua procedures en

bestuurlijke lasten verder te worden verbeterd. Met behoud van voldoende rechtsbescherming valt hier

een slag te maken. Daarbij moet ook worden

geke-ken naar de doeleinden van het voorkeursrecht. Het moet ondersteunend zijn voor aile

eigendomsver-werving bij de realisatie van planologisch beleid, niet aileen voor gemeentelijk verstedelijkings- of herstructureringsbeleid, maar ook voor de

ecologi-sche hoofdstructuur of de aanleg van infrastructuur.

Ook moet er noclig een drastische modernisering

van de Onteigeningswet komen. Ook hier is

verkor-ting van procedures logisch nu Europees-rechtelijke jurisprudentie naast de Kroonprocedure ook toe-gang tot de burgerlijke rechter mogelijk heeft ge-maakt. Andere opties zijn verheldering en

verbre-ding van de onteigeningsgrondslagen. Bij verhelde-ring kan worden gedacht aan de onteigening op basis

van het globale bestemmingsplan. Verbreding is

is tevergeefs getracht hier

-voor met een wettelijke regeling voor een grondex-ploitatiebijdrage een oplossing te vinden. Die plan-nen zijn niet doorgezet. Wij pleiten er thans voor om, in lijn met de voorstellen van de inmiddels

eme-ritus-hoogleraar De Haan '5 een simpeler oplossing te kiezen: een exploitatievergunning in het

ver-lengde van de exploitatieverordening op grond van

de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Kostensoorten kunnen daarbij tevoren worden aangegeven en ook

in procedurele zin kan voldoende worden gewaar

-borgd dat niet meer kosten worden doorberekend

dan voor een gebiedsgewijze verevening

noodzake-lijk is. De urgentie van een dergelijke aanpassing van

het instrumentarium is evident nu op veellocaties

grondeigenaren zich verbinden met marktpartijen

en zich op het stand punt stellen zelf in staat te zijn de gedachte plannen te realiseren. Overigens verdient het recht op zelfrealisatie, dat in de

onteigeningsju-risprudentie van de afgelopen jaren bepaald te

uit-15. P. de Haan, 'Grondpolitiek in discussie: een aanzet voor een nieuw

programma', Nederlands Juristenblad,

t 1 r )"

"

1 1 ~ 1. s rl e .t s &._n 3 2ooo

bundig is opgevat, beperking. Dit is bijvoorbeeld mogelijk door de mogelijkheid tot zelfrealisatie in de tijd te begrenzen.

Het noodzakelijke sluitstuk van de grondpolitieke agenda is de afroming van onevenredige baat voort-vloeiend uit ruimtelijke beslissingen. Dit betreft zowel bestemmingswijzigingen als inrichtingsbe-sluiten. Onze voorkeur heeft het om daarvoor in de Wet op de Ruimtelijke Ordening een spiegelbeeld-bepaling van artikel49 op te nemen. Daarin wordt de betrokken grondeigenaar een redelijke vermo-genswinst gegund, net zoals in het maatschappelijk economisch verkeer de grondeigenaar ook een ze-kere schade door planologische besluitvorming moet accepteren. Onevenredige baat komt echter ten gunste van de gemeenschap, net zoals oneven-redige schade door de gemeenschap wordt vergoed. In plaats van een forfaitaire heffmg, een landelijke opslag per geproduceerde woning, zoals door ande-ren wei bepleit 16, hebben wij een voorkeur voor een op de specifieke situatie toegespitste regeling, die zich richt op de eerstgebate grondeigenaar. Wij verwachten daarvan een directere doorwerking in de grondprijzen en daarmee ook een breder effect op de grondmarkt. Daarnaast is het ons inziens echt nodig om de planbaten te beschouwen in relatie

tot de specifieke situatie. Het maakt nogal wat uit of nieuwbouwwoningen gerealiseerd worden op voormalig grasland dan wei op voormalige (glas)tuinbouwlocaties. Door in de vorm van een zakelijke last, vergelijkbaar met de landinrichtings-rente, de heffmg te koppelen aan de grond en het tijdstip van inning aan het moment van heront-wikkeling, kan ook worden bewerkstelligd dat grondeigenaren die het bestaand gebruik binnen de toegestane bestemming continueren nog niet hoe-ven te be tal en.

Tot slot, grondbeleid is op dit moment vooral ge-meentelijk beleid. De schaalvergroting in de ruim-telijke ordening maakt het nodig dat ook andere overheden zoals provincie en rijk een grondbeleid formuleren en over het benodigde instrumentarium beschikken.

Met een stevige grondpolitieke agenda kan het kabinet een impuls geven aan de ruimtelijke inrich-ting van ons land. En dat geheel in de paarse traditie: pragmatisch en zonder ideologische bevlogenheid.

In het dossier van de grondpolitiek is geen andere aanpak mogelijk.

PETER NOORDANUS EN GERARD BEUKEMA

Wethouder Ruimtelijke Ordening in Den Haag resp. directeur van het lnterprovinciaal Overleg

16. Zie bijvoorbeeld: Nyfer, Sporen van vooruitaana, Breukelen, oktober 1999.