Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1 Introductie ... 4
1.1.1 De energietransitie en de consument ... 5
1.2 Centrale vraag en deelvragen ... 8
1.3 Afbakening van het onderzoek ... 9
1.4 Achtergrondinformatie ... 10 1.4.1 Elektriciteit en de elektriciteitsmarkt ... 10 1.4.2 De (duurzame) energieconsument ... 11 1.5 Hoofdstukindeling ... 12 Hoofdstuk 2. Methodologie 2.1 Type onderzoek ... 14 2.2 Onderzoeksmethoden ... 14 3.1 Inleiding ... 15
Hoofdstuk 3. Theoretisch kader: extrinsieke en intrinsieke motivatie 3.2 Rationele keuzetheorie: extrinsieke motivatie ... 15
3.2.1 Verstoring van extrinsieke prikkels ... 16
3.2.2 Uitgangspunten voor duurzaamheidsbeleid ... 17
3.3 Moralisme en constructivisme: intrinsieke motivatie ... 18
3.3.1 Verstoring van intrinsieke prikkels ... 19
3.3.2 Uitgangspunten voor duurzaamheidsbeleid ... 19
3.4 Samengaan van beide theorieën ... 21
3.4.1. Motivation crowding-theorie ... 21
3.5 Conclusie ... 22
Hoofdstuk 4. De energieconsument 4.1 Inleiding ... 23
4.2 De rollen van de consument ... 23
4.2.1 De consument als marktspeler ... 23
4.2.2 De consument als burger ... 25
4.3 Samengaan van rollen ... 26
4.4 Conclusie ... 26
Hoofdstuk 5. Juridisch kader: Europees en nationaal beleid 5.1 Inleiding ... 28
5.2 Het Europese juridische kader ... 28
5.2.1 Het primaire Unierecht ... 29
5.2.2 Het Derde Energiepakket ... 30
5.2.3 Richtlijn 2009/28/EU (RES) ... 31
5.2.4 Richtlijn 2012/27/EU (Energie-efficiëntie Richtlijn) ... 32
3
5.3.1 De Elektriciteitswet 1998 ... 33
5.3.2 De Warmtewet ... 34
5.3.3 De juridische positie van de burger ... 35
5.4 De energietransitie in nationale wet- en regelgeving ... 37
5.4.1 Energieakkoord 2013 ... 37
5.4.2 Wetgevingsagenda STROOM ... 38
5.5 Conclusie ... 40
Hoofdstuk 6. De rechtspositie van de consument 6.1 Inleiding ... 42
6.2 De consument als passieve afnemer van elektriciteit ... 42
6.2.1 Complicatie: de garanties van oorsprong ... 43
6.3 De consument als actieve afnemer van elektriciteit ... 43
6.3.1 Complicatie: flexibilisering van prijzen ... 44
6.4 De consument als producent van elektriciteit ... 45
6.4.1 Complicatie: beperking van collectieve opwek ‘vóór’ de meter ... 46
6.5 De consument als burger ... 47
6.5.1 Complicatie: motivation crowding-out ... 48
6.6 Conclusie ... 48
Hoofdstuk 7. Conclusie ... 50
“By preferring the support of domestic to that of foreign industry, he intends only his own security; and by directing that industry in such a manner as its produce may be of the greatest value, he intends only his own gain, and he is in this, as in many other cases, led by an invisible hand to promote an end which was no part of his intention. Nor is it always the worse for the society that it was no part of it. By pursuing his own interest he frequently promotes that of the society more effectually than when he really intends to promote it. I have never known much good done by those who affected to trade for the public good.”1
Zo omschreef de 18e eeuwse econoom Adam Smith de individuele marktdeelnemer in zijn bekende boek ‘The Wealth of Nations”. Door middel van de ‘onzichtbare hand’ die vraag en aanbod stuurt, dient het individu het algemeen belang, juist door zijn eigen belang te volgen. Het gedachtegoed van Smith heeft een aanzienlijke invloed gehad op het huidige denken over de inrichting van de markt en de positie van de consument. Nog vaak wordt de vrije markt als doel gesteld, waar consumenten op een rationele wijze hun eigen belang kunnen dienen.2 Deze gedachte is ook nog regelmatig leidend in beleid omtrent het onderwerp van deze scriptie: de interactie tussen het handelen van de individuele consument en het waarborgen van een algemeen belang, te weten milieubescherming.3 Toch wordt in de milieuwetenschap steeds vaker gewezen op de tekortkomingen van de bovengenoemde ‘rationele keuzetheorie’.4 Met betrekking tot duurzame consumptie richt de kritiek zich in het bijzonder op twee aannames binnen de theorie. Als eerste de veronderstelling dat het individu in staat is om zijn eigen belang te behartigen op de markt. Dit impliceert dat de consument bij machte is zijn preferenties vast te stellen en rationeel te handelen om deze behoeftes te vervullen. De reactie hierop is dat de consument niet rationeel is. Het ontbreekt hem aan cognitieve vaardigheden en wilskracht, preferenties zijn niet consistent en keuzes worden vaak onbewust gemaakt.5 Als tweede blijkt uit het bovenstaande citaat de aanname dat het individu het algemeen belang dient door zijn eigen belang na te streven; hij laat zich sturen door de ‘onzichtbare hand’. Dit miskent volgens sommige wetenschappers het potentieel dat uitgaat van morele principes in het handelen. In het geval van deze scriptie meer specifiek de principiële wens tot duurzaam handelen. Deze waarde is volgens moralisten6 niet zonder meer onderling te rangschikken of te meten in een hoeveelheid nut, en zou dus niet als een economische preferentie behandeld
1 Smith 1776, boek IV, hoofdstuk 2, paragraaf 9 2 Tiemeijer en Thomas 2009, p. 11
3 Venkatachalam EE 2008, p. 640
4 Venkatachalam EE 2008, p. 640; Gowdy JoEBO 2008, p. 632 5 Tiemeijer en Thomas 2009, p. 11
5 moeten worden.
Het doel van deze scriptie is niet om beide theoretische ‘kampen’ te testen op hun waarde en hier een normatief oordeel over te geven. De aanwezigheid van de verdeeldheid in de wetenschap is evenwel op zich interessant genoeg om deze verder te onderzoeken. Bovendien lijken ook auteurs die zich richten op de overheid en de praktijk van het besturen steeds vaker de assumpties van rationaliteit en vaststaande preferenties los te willen laten.7 Het dilemma van de tweezijdigheid in theorieën wordt hier toegepast op het beleid omtrent duurzame energie. Met beide kritiekpunten in het achterhoofd zal gekeken worden naar het Nederlandse beleid ten aanzien van de transitie naar consumptie van duurzame energie.
De transitie naar een duurzame samenleving staat hoog op de politieke agenda van de nationale en Europese wetgever. Het besef dat klimaatverandering grote negatieve gevolgen kan hebben voor komende generaties heeft een actieve houding van de overheid tot gevolg gehad.8 Om verdere opwarming van de aarde te voorkomen zijn er brede doelstellingen opgesteld: de '20%-20%-20%'-doelen. In ijkjaar 2020 zal de Europese broeikasuitstoot met ten minste 20% verminderd moeten zijn ten opzichte van 1990, is het aandeel hernieuwbare energie ten minste 20% van het totale Europese energiegebruik en is er een minimale verbetering van de energie-efficiëntie van 20% behaald. Deze 20%-20%-20%-doelstellingen zijn een stap op weg naar een CO2-arme economie in 2050.9 Ook Nederland wordt geacht aandeel te leveren in deze Europese ambities: het aandeel hernieuwbare energiebronnen moet hier in 2020 ten minste 14% bedragen. Dit is een flinke stap van de (slechts) 3,8% hernieuwbare energie in 2010.10
Om te kunnen voldoen aan deze internationale afspraken heeft de Nederlandse wetgever nieuw energiebeleid geformuleerd. Doel van deze wetgeving is de ‘energietransitie’, de transitie naar een “schone, slimme en gevarieerde energievoorziening, waarin nieuwe, andersoortige actoren participeren”.11
Verbetering van het klimaat is evenwel slechts één van de doelstellingen van deze wetgeving. Andere belangen die gediend worden zijn de (Europese)
7 Zie bijvoorbeeld Tiemeijer en Thomas 2009
8 Een goed voorbeeld hiervan is: Kamerstukken II 2013/14, 32813 nr. 70, bijlage: Klimaatagenda: weerbaar,
welvarend en groen van het Ministerie van IenM. Dit beleidsdocument geeft daarnaast een overzichtelijke weergave van de effecten van klimaatverandering (p. 11 e.v.).
9 COM(2010) 2020 def. p.12 en p.19
10 COM(2013)175. Deze doelstelling is onderdeel van de EU-afspraken met betrekking tot de tweede periode
van het Kyoto-protocol (het ‘Doha-protocol’, nog niet in werking getreden). Deze tweede periode loopt van 2013-2020, waarbinnen de EU zich gecommiteerd heeft aan een gezamenlijke reductie van 20% in de uitstoot van broeikasgassen. Bovendien is aangegeven dat een reductie van 30% ook tot de mogelijkheden behoort, mits andere landen eveneens een passende verplichting op zich nemen. Zie ook: Information on the quantified emission limitation or reduction objectives (QELROs) for the second commitment period under the Kyoto Protocol, correspondentie van Denemarken en de Europese Commissie aan de UNFCCC van 19 april 2012, Copenhagen. Te vinden op:
http://unfccc.int/files/meetings/ad_hoc_working_groups/kp/application/pdf/awgkp_eu_19042012.pdf (bezocht op 22 juni 2015)
11 Kamerstukken II 2011/12, 31 510 nr. 47 p. 1. Uit de kamerstukken blijkt dat met “andersoortige actoren”
voornamelijk gedoeld wordt op de verscheidene samenwerkingsverbanden waar binnen decentrale en lokale energieopwekking plaatsvindt.
marktwerking, bescherming van de consument en leverings- en voorzieningszekerheid.12 Deze diversiteit aan doelen hangt samen met het buitengewone belang van een goed werkende energiemarkt. Energie is tegenwoordig een eerste levensbehoefte voor consumenten en essentieel voor het functioneren van de economie. De noodzaak tot reguleren komt daarnaast voort uit het bijzondere karakter van de energiemarkt, met een ‘natuurlijk monopolie’ voor het netbeheer, marktmacht onder producenten en een product dat volmaakt homogeen is, maar slecht kan worden opgeslagen.13
Eén van de actoren die een bijdrage kan leveren aan het verduurzamen van de Nederlandse energiehuishouding is de gebruiker van energie, de consument. Bij het vaststellen van de invloed van het individu kan een tweedeling worden gemaakt tussen de consument als marktdeelnemer en de consument als burger. Deze twee rollen zijn vertegenwoordigd in dezelfde persoon, maar beïnvloeden het handelen van de individu op een eigen manier. De burger heeft maatschappelijke en politieke wensen, veelal voor de lange termijn, die niet rechtstreeks door de markt kunnen worden vervuld. De consument als deelnemer aan de markt zal meer zoeken naar het realiseren van zijn wensen op de korte termijn, waarbij behalve zijn voorkeuren als burger ook de eigenschappen van het product een rol spelen, zoals de prijs en de kwaliteit van de service.14 Het betrekken van de consument, zowel in de vorm van marktdeelnemer als burger, is van belang voor het slagen van de energietransitie. De duurzame consument doet de vraag naar duurzame energie toenemen en kan zo invloed uitoefenen op de hoeveelheid geproduceerde energie. Het betrekken van de burger creëert daarnaast maatschappelijk draagvlak voor het ingrijpen van de overheid op de markt om deze te sturen.15
Bij een deel van de consumenten overlapt de voorkeur die zij hebben als burger en de keuze die ze maken als consument. De opvatting van de burger is in dat geval (mede-)bepalend bij het consumeren, en de consumptie is dus mede een uiting van de maatschappelijke voorkeur. Een ander (aanzienlijk) deel van de consumenten acht duurzaamheid wel van maatschappelijke waarde, maar handelt hier niet naar in de consumptie. Bij hen is een discrepantie te zien tussen de individu als burger en als consument.16 Er zijn verschillende complicaties die maken dat de maatschappelijke voorkeur voor duurzaamheid niet leidt tot duurzame consumptie, deze worden in hoofdstuk 3 behandeld. Voor een overig deel van de consumenten speelt duurzaamheid geen rol bij de consumptie van energie of als burger, waardoor (bewuste) duurzame consumptie überhaupt uitblijft.17
Bovengenoemde dubbelrol van de consument kan doorgetrokken worden tot een vergelijkbare dichotomie in de motivatie tot het consumptiegedrag. Enerzijds kan de consument hiertoe overgaan omdat de overheid en/of de markt het duurzame alternatief stimuleert met marktprikkels, zoals financiële voordelen. De prikkel richt zich dan op de consument als
12 Zie ook richtlijn 2009/72/EG, considerans (1) 13 Zie ook §1.5 van dit hoofdstuk.
14 SER-Advies Duurzaamheid vraag om openheid 2003, p. 33 e.v., zie verder hoofdstuk 4 15 SER-Advies Duurzaamheid vraag om openheid 2003, p. 8
16 SER-Advies Duurzaamheid vraag om openheid 2003, p. 8
17 SER-Advies Duurzaamheid vraag om openheid 2003, p. 38 e.v. Het gaat in dit geval om duurzame
7 marktdeelnemer; de consument wordt extrinsiek gemotiveerd om te kiezen voor ‘groen’. Anderzijds zijn er consumenten die kiezen voor duurzaamheid uit een principiële overtuiging. Van deze consumenten kan gesteld worden dat zij intrinsiek gemotiveerd zijn om duurzaam te consumeren.18 De overheid kan in dat geval de uiting van deze principiële motivatie in consumptie faciliteren en, voor zover mogelijk, de inhoud van het intrinsieke oordeel sturen. Het energiebeleid van de overheid heeft mede tot doel het sturen van de consument op de (duurzame) energiemarkt, en ondervindt dus invloed van het onderscheid tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie. De effectiviteit van beleid wordt immers onder meer bepaald door de mate waarin het weet aan te sluiten bij het keuzegedrag van de consument.19 Een vergelijking van de twee theoretische uitgangspunten leert echter dat deze goed te verenigen zijn in één beleid. Beide grondslagen kennen namelijk beperkingen en kunnen elkaar dus aanvullen, waardoor aandacht voor zowel intrinsieke als extrinsieke prikkels juist positief kan zijn voor de effectiviteit van het beleid.20 Zo kunnen externe marktprikkels consumenten stimuleren om (meer) na te denken over het belang van duurzaamheid en het aantrekkelijk maken hier naar te handelen, met name wanneer er een discrepantie is tussen de wens van de burger en het gedrag als marktdeelnemer.21 Aan de andere kant kan een focus op de intrinsieke motivatie ervoor zorgen dat de overheid tot handelen kan aanzetten op terreinen waarin marktprikkels beperkt werken of onvoldoende mogelijk zijn.22 Burgers die intrinsiek gemotiveerd zijn om duurzaam te consumeren vervullen dan een rol als ‘aanjager’ van de markt, waarna andere consumenten, bedrijven en overheden volgen.23
Juist doordat beide benaderingen elkaar kunnen aanvullen schuilt er evenwel een risico in een eenzijdige focus op één van de twee uitgangspunten. De beperkte werking van het ene instrument (met een focus op intrinsieke ofwel extrinsieke motivatie) kan immers het succes van het beleid terugbrengen, wanneer niet ook gebruik gemaakt wordt van de andere instrument. Bovendien bestaat er een extra risico wanneer marktprikkels gebruikt worden in situaties waarin hoofdzakelijk principiële overtuigingen tot handelen aanzetten. Een veelvuldig gebruik van externe, financiële aansporingen kan namelijk volgens de
crowding-out-theorie ertoe leiden dat burgers met een intrinsieke motivatie niet langer deelnemen op de
markt, omdat deze zich niet langer verantwoordelijk voelen voor het oplossen van een maatschappelijk probleem.24
Deze theoretische basis is het uitgangspunt voor dit onderzoek waarin gekeken zal worden welke instrumenten de Nederlandse wetgever gebruikt om duurzame energieconsumptie onder consumenten te stimuleren. Door te inventariseren waar de wetgever gebruikt maakt
18 Frey JoCP 1999; Vatn EE 2005, pp. 203-217; O’Neill en Spash 2000; SER-Advies Duurzaamheid vraag om
openheid 2003, p. 42. Het onderscheid tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie is gebaseerd op Frey JoCP 1999, p. 398
19 Tiemeijer en Thomas 2009, p. 11 20 Zie hiervoor hoofdstuk 3
21 Vatn EE 2005, p. 210 22 Frey JoCP 1999, p. 397
23 SER-Advies Duurzaamheid vraag om openheid 2003, p. 9
24 Hazeu 2007, p. 91. Deze theorie, gebaseerd op het ‘principaal-agent-probleem’, wordt in hoofdstuk 3 verder
van externe prikkels en waar ingezet wordt op intrinsieke motivatie, zal vastgesteld worden hoe de overheid de beoogde energietransitie insteekt. Vervolgens zal gekeken worden hoe de rechtspositie van de consument vorm krijgt onder het (nieuwe) beleid. Deze rechtspositie is de uitwerking van het beleid en bijbehorende instrumenten (intrinsiek en extrinsiek motiverend) die de overheid inzet ten einde de energietransitie te bewerkstelligen. Door het beschrijven hiervan kan worden bepaald of het beleid een consistent geheel is, gelet op de theorieën die het gebruik van bepaalde beleidsinstrumenten behoeven.
Zoals eerder gesteld wordt in deze scriptie geprobeerd een antwoord te geven op de vragen hoe de overheid de consument probeert aan te zetten tot een duurzame energieconsumptie en in hoeverre deze inzet van verschillende beleidsinstrumenten leidt tot een consistent en samenhangend beleid ten aanzien van het stimuleren van duurzaam energiegebruik. De consistentie wordt afgemeten aan de hand van het theoretisch kader over intrinsieke en extrinsieke motivatie. In het onderzoek zijn twee verschillende stappen te herkennen. Als eerste is er het beleid, dat wordt ingegeven door maatschappelijke doelen en door theorieën die voorspellen hoe het gebruik van bepaalde instrumenten het bereiken van deze doelen mogelijk maakt. Het maatschappelijke doel in dit onderzoek is de transitie naar het gebruik van duurzame energie. Het theoretisch kader heeft, zoals gezegd, de focus op het onderscheid tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie van de energieconsument. De tweede stap is de rechtspositie van de consument, waarvan verwacht zou mogen worden dat deze een logische uitwerking is van het beleid en de instrumenten die daarbinnen gekozen zijn. De doelen en de instrumentkeuze van het kabinet ten aanzien van de consument zou zich immers moeten vertalen in een rechtspositie die correspondeert met de gestelde doelen en gekozen instrumenten. De centrale vraagstelling kan dan ook als volgt geformuleerd worden:
“In hoeverre sluit de rechtspositie van de consument die voortkomt uit het beleid ter stimulering van de consumptie van duurzame energie, aan bij de motivatie van de consument?”
Voor het beantwoorden van deze hoofdvraag zullen een aantal deelvragen beantwoord worden:
1. Welk theoretisch kader kent beleid ten aanzien van duurzame consumptie op de energiemarkt?
De rechtspositie van de consument wordt gevormd door kabinetsbeleid. Een onderscheid dat in de literatuur ten aanzien van duurzaamheidsbeleid wordt gemaakt is dat tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie: de overheid kan focussen op de principes en waarden van burgers, of kan proberen deze burgers extern te ‘prikkelen’ door middel van marktinstrumenten. Beide theoretische uitgangspunten worden nader toegelicht.
2. Wie is de consument?
Deze vraag is van belang, omdat er onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende soorten afnemers. In het belang van het onderzoek zal een duidelijke definitie gehanteerd
9 moeten worden. Daarnaast wordt ingegaan op de verschijningsvormen van de consument waar de overheid mee te maken heeft.
3. Hoe stuurt het duurzaamheidsbeleid van de overheid de consument?
Bij deze vraag wordt geanalyseerd welke instrumenten en prikkels de overheid inzet om de energieconsument te stimuleren tot een duurzaam energiegebruik.
4. Hoe vertaalt het beleid zich in de rechtspositie van de consument?
Na beantwoording van de voorgaande vragen is duidelijk hoe het kabinet de consument probeert te stimuleren tot duurzaam energiegebruik. Deze vraag ziet toe op de ‘vertaling’ van de instrumenten die de overheid inzet naar de rechtspositie van de consument. Welke rechten en plichten ontleent de consument aan het eerder beschreven beleid?
5. Sluit het kabinetsbeleid ten aanzien van het verduurzamen van de energieconsumptie aan bij de intrinsieke en extrinsieke motivatie van de consument, gelet op het theoretisch kader?
De rechtspositie van de consument wordt naast de theorieën gelegd die eerder zijn behandeld. Op die manier kan bepaald worden of de overheid inderdaad zowel de intrinsieke als extrinsieke motivatie van de consument weet aan te spreken.
Omwille van de omvang van het onderzoek is dit op verschillende plaatsen afgebakend. Zo zal met name gekeken worden naar de markt voor elektriciteit. Gas en warmte worden slechts zijdelings besproken, en overige energiebronnen blijven buiten beschouwing. Deze keuze is gemaakt, omdat elektriciteit een belangrijk deel van de energievraag uitmaakt25 en bovendien een grotere rol zal spelen naarmate er meer hernieuwbare bronnen worden gebruikt.26 Daar waar het gaat om gebruik van ‘duurzame elektriciteit’ wordt gedoeld op het afnemen en produceren van elektriciteit voor eigen gebruik, afkomstig van duurzame (hernieuwbare) energiebronnen. 27 Met ‘de consument’ wordt de particuliere consument bedoeld, de huishoudens. De particuliere consument kan immers intrinsiek gemotiveerd zijn en kan zijn positie als burger/consument gebruiken om de markt te sturen. Hiermee wordt een discussie over de mogelijkheid van intrinsiek gemotiveerde rechtspersonen uit de weg gegaan.28 Dit
25 Het grootste verbruik van energie zat in 2014 echter nog steeds in aardgas (38%), gevolgd door
motorbrandstoffen (30%) en elektriciteit (28%); Energietrends 2014, p. 7
26 Duurzame bronnen zoals wind en zon produceren elektriciteit, waardoor het aandeel elektriciteit ten opzichte
van gas en fossiele brandstoffen zal toenemen bij een groter gebruik hiervan: Huygen 2010, p. 103.
27 Hiermee wordt aangesloten bij de definitie van art. 1 lid 1 onder u van de Elektriciteitswet 1998.
Klimaatneutrale elektriciteit (gebruik van fossiele brandstoffen waarbij koolfstof(-dioxide) wordt opgevangen/toegepast, art. 1 lid 1 onder v) hoort hier niet bij. Er is discussie mogelijk of de definitie uit de E-wet wel daadwerkelijk duurzaam is. Hernieuwbare bronnen zijn namelijk niet zonder meer duurzaam. In geval van bijvoorbeeld biogas zijn de grondstof en wijze van productie bepalend voor het duurzaamheid van de energiebron (CE Delft, Hoe duurzaam is biogas?, oktober 2013, p. 16). De discussie over de mate van duurzaamheid van hernieuwbare energiebronnen wordt hier echter vermeden. Dit zou tot aanzienlijke uitbreiding van het onderzoek leiden en is bovendien niet noodzakelijk om de gestelde onderzoeksvragen te beantwoorden.
28 In de literatuur wordt vaak een soort ‘tussenvorm’ aangehouden: ondernemingen kennen een
maatschappelijke verantwoordelijkheidszin, maar zullen hier niet puur uit liefdadigheid naar handelen (zie bijvoorbeeld SER-advies, De winst van waarden 2000, p. 12). De afwezigheid van eenduidige consensus
onderzoek gaat daarmee uit van een meer enge uitleg dan de wetgever over het algemeen heeft, daar deze als basis het begrip ‘kleinverbruiker’ hanteert.29 Bij de behandeling van wetgeving zal evenwel voornamelijk gekeken worden naar particuliere kleinverbruikers. Zakelijke energiegebruikers komen slechts aan bod waar dat nodig is voor beantwoording van de onderzoeksvragen. Tenslotte het begrip ‘beleid’. Dit wordt in de literatuur wel gedefinieerd als “alle voornemens, keuzes en acties van één of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling”.30 In het algemeen is beleid dus een concretisering van de sturing van een maatschappelijke ontwikkeling.31 In dit onderzoek wordt echter met name gekeken naar het beleid in de vorm van wet- en regelgeving. Andere instrumenten van de overheid worden slechts behandeld voor zover dit nodig is voor beantwoording van de onderzoeksvragen. Dit geeft houvast voor het behandelen van de vragen en past bij de juridische insteek van het onderzoek.
Voor een goed begrip van het huidige en toekomstige beleid op gebied van energierecht is het van belang de bijzonderheden van energie en de energiemarkt te kennen. Daarom zullen beiden hieronder, in het kort, worden toegelicht. Ook wordt op basis van statistieken een beeld gegeven van ‘de’ duurzame elektriciteitsconsument.
Als eerste kan gewezen worden op het bijzondere product elektriciteit. Dit is volstrekt homogeen, waardoor leveranciers niet kunnen concurreren op de kwaliteit van het product energie. Het eindproduct is immers bij iedere leverancier hetzelfde.32 Ook het verschil tussen groene en grijze stroom verdwijnt hiermee op het moment dat de energie omgezet wordt in elektriciteit. Leveranciers moeten daarom gebruik maken van andere middelen dan de elektriciteit zelf, om aan te tonen dat deze afkomstig is van een duurzame bron. Dit wordt wel gedaan met ‘Garanties van Oorsprong’; certificaten die de duurzame herkomst van energie aantonen.33 Elektriciteit is daarnaast (vooralsnog) slecht op te slaan. Productie en afname, ofwel vraag en aanbod, dienen daarom goed op elkaar afgestemd te worden. Tekortkoming in deze ‘balanshandhaving’ leidt niet alleen tot een inefficiënt gebruik van energiebronnen, maar kan ook leiden tot ernstige storingen op het net.34
Als tweede heeft ook de markt voor elektriciteit kenmerken die gevolg hebben voor de wet- en regelgeving. Al eerder dit hoofdstuk werd gewezen op het grote belang van een goed werkende elektriciteitsmarkt voor het leven van burgers en het functioneren van de economie. Dit belang maakt dat de Nederlandse elektriciteitsmarkt van oudsher een sterke
maakt het evenwel moeilijk om ook rechtspersonen te betrekken in deze scriptie van beperkte omvang.
29 Zie ook hoofdstuk 4. Het begrip ‘kleinverbruiker’ is gerelateerd aan de grootte van de aansluiting (3*80 A),
waardoor zakelijke verbruikers met een standaard aansluiting hier ook onder vallen.
30
Bovens, 't Hart & van Twist 2007, p. 99
31 Bovens, 't Hart & van Twist 2007, p. 99
32 Wilkeshuis 2010, p. 323. Leveranciers kunnen vanzelfsprekend wel concurreren op andere elementen van de
levering, zoals de serviceverlening.
33 Zie Richtlijn 2009/28/EG, considerans (52), art. 75 lid 1 E-wet 1998 34 Wilkeshuis 2010, p. 324
11 overheidsinmenging kent.35 Onder invloed van het vrije marktdenken en de Europese stimulans tot concurrentie is de energiemarkt de laatste decennia evenwel steeds verder geliberaliseerd.36 Uitgangspunt van de huidige Derde Elektriciteitsrichtlijn37 is dan ook dat iedere afnemer vrij zou moeten zijn in zijn leverancierskeuze, dat producenten en leveranciers gelijke toegang hebben tot het net en er concurrentie is op de markt voor productie en levering.38 De marktwerking in deze delen van de markt is echter nog niet voltooid. Met betrekking tot de productie van elektriciteit kan gewezen worden op de marktmacht van producenten.39 Deze concurrentiebeperking in het aanbod kan er voor zorgen dat het marktmechanisme onvoldoende werkt, waardoor het prijsevenwicht verstoord wordt.Op de leveringsmarkt is sprake van informatie-asymmetrie tussen de leverancier en afnemer. De consument heeft namelijk slechts beperkt zicht op de actuele prijzen en wordt pas achteraf op de hoogte gesteld van zijn energiegebruik.40 Informatie-asymmetrie heeft als effect dat de vraagzijde van de markt onvoldoende de consumptie kan afstemmen op de mogelijkheden van de markt.
Het netbeheer is echter – in tegenstelling tot de productie en levering van energie - nog altijd sterk gereguleerd en in publiek bezit.41 Ratio hierachter is onder meer dat het netwerk een ‘natuurlijk monopolie’ vormt. De grote investeringen die nodig zijn, de beperkte ruimtelijke inpasbaarheid van de netten en aanzienlijke schaalvoordelen in het beheer maken dat het organiseren van concurrentie in het netbeheer vrijwel onmogelijk is.42 De netbeheerder heeft bovendien een belangrijke taak in de balanshandhaving, en de voorzienings- en leveringszekerheid vereisen voldoende investeringen in het netwerk. De overheid heeft dan ook belang bij het strikt toezien op de netbeheerders, zodat zij de energiezekerheid waarborgen en geen misbruik maken van de monopoliepositie.
Nederland kent ongeveer 7.5 miljoen huishoudens die energie afnemen, welke tezamen ongeveer een kwart van de totaal produceerde elektriciteit gebruiken.43 Sinds 2004 hebben deze consumenten de vrijheid om te kiezen tussen leveranciers, waarvan 12% van de consumenten in 2013 gebruik maakte door over te stappen.44 Onder andere duurzame elektriciteit kan een reden zijn om te wisselen van leverancier: voor 34% van de consumenten die meer dan drie jaar geleden overstapte was duurzaamheid van de elektriciteit de aanleiding
35 Huygen en Buist 2007, p. 214 e.v. 36 Huygen en Buist 2007, p. 206 e.v.
37 Richtlijn 2009/72/EG, zie verder hoofdstuk 5 38 Richtlijn 2009/72/EG, considerans (3) 39 Wilkeshuis 2010, p. 324
40 Wilkeshuis 2010, p. 325
41 In art. 93 Elektriciteitswet 1998 is bepaald dat het eigendom van het net en de aandelen van de netbeheerder
direct of indirect in handen dienen te zijn van de overheid. Dit is geen vereiste uit het Unierecht, daarin is slechts bepaald dat er een juridische splitsing dient te zijn tussen het beheer van het net en de
productie/levering van elektriciteit. De Nederlandse regelgeving gaat op dit punt dus verder dan het Unierecht. Het Hof lijkt de deur open te houden voor een dergelijke maatregel (HvJ C-105/12 t/m 107/12), maar de Hoge Raad zal uiteindelijk moeten oordelen of de maatregel een op evenredige wijze
gerechtvaardigde belemmering vormt van het vrij verkeer van kapitaal. Zie ook H.H.B. Vedder, ‘Een streep door de splitsingswet?’, NTE, afl. 3/4, 2010, pp. 177-186
42 Wilkeshuis 2010, p. 324 43 Energietrends 2014, p. 6 en 8
44 Energietrends 2014, p. 12. Deze 12% overstappers is overigens een grote vooruitgang ten aanzien van de 6%
hiertoe.45 In 2013-2014 blijkt dat getal een stuk lager te liggen, en geeft ongeveer 15% van de consumenten aan dat duurzaamheid een reden was om te wisselen van contract.46 Inmiddels heeft 63% van de huishoudens in ieder geval deels groene stroom.47 Toch is het aandeel duurzame energie in de totale leveringsmix slechts 36%, en 12% in de brandstofmix.48 De leveringsmix slaat op de totale levering (aan zowel particuliere als zakelijke consumenten), de brandstofmix gaat over de energie die in Nederland geproduceerd is. Hieruit blijkt dat de Nederlandse consument aanspraak doet op duurzame energie die geproduceerd wordt in het buitenland, wat met name gebeurt via garanties van oorsprong.49 Zoals in hoofdstuk 5 verder toegelicht wordt geven deze garanties van oorsprong echter beperkte stimulans tot nieuwe productie van duurzame energie, omdat er een overschot aan garanties op de internationale markt is.50
Het is niet alleen interessant om te zien hoeveel duurzame elektriciteit er geconsumeerd wordt, maar eveneens hoeveel consumenten deze elektriciteit zouden willen consumeren. Enkele jaren geleden gaf 57% van de Nederlanders aan klimaatverandering te zien als één van de grote problemen in de wereld, 20% zag dit zelfs als hét grootste probleem.51 Burgers zien verder vaak zichzelf (41%) en de overheid (48%) als verantwoordelijken voor het oplossen van dit probleem.52 Meer dan de helft van de respondenten (54%) geeft bovendien aan actie ondernomen te hebben om klimaatverandering tegen te gaan. Het duurzaam handelen als consument op de energiemarkt wordt echter relatief weinig gedaan: 15% van de consumenten wisselde afgelopen jaar van contract en 8% investeerde in eigen energie-opwekkers, zoals zonnepanelen.53 Dat consumenten nog weinig handelen naar de (technische) mogelijkheden om zelf energie op te wekken blijkt ook uit de hoeveelheid elektriciteit die momenteel door deze ‘prosumenten’ wordt opgewekt. Dit blijft hangen op 0,5% van de totale elektriciteitsvraag.54
Bovenstaande onderzoeksvragen worden verdeeld over enkele hoofdstukken behandeld. In Hoofdstuk 2 wordt daaraan voorafgaand ingegaan op de methodologische grondslag van het
45 Trendrapportage Marktwerking en Consumentenvertrouwen in de energiemarkt 2014, p. 9. De voornaamste
reden om over te stappen was de prijs (72%). Daarnaast bleek ook de betrouwbare uitstraling van de leverancier een belangrijke reden om (intern) over te stappen (22%).
46 Het precieze percentage verschilt in verschillende onderzoeken. Trendrapportage 2015, p. 11 (= 14%);
Special Eurobarometer 409 2014, p. 40 (= 15%)
47 Energietrends 2014, p. 16 48 Energietrends 2014, p. 16 49 Energietrends 2014, p. 16 en 53 50 Zie ook §5.2.3.1
51 Eurobarometer 409 2014, p. 14 en p.10. Nederlanders tonen hiermee aan klimaatverandering als een groter
probleem te zien dan de gemiddelde Europeaan. De respondenten konden kiezen uit 8 opties, of zelf een ander antwoord geven. De overige opties waren ‘armoede, honger en gebrek aan drinkwater’ (één van de grote problemen: 82%; hét grootste probleem: 39%), ‘de economische situatie’ (39%; 9%), ‘internationaal terrorisme’ (41%; 9%), ‘gewapende conflicten’ (44%; 6%), ‘verspreiding van besmettelijke ziektes’ (20%; 1%), ‘groeiende wereldpopulatie’ (33%; 12%) en ‘proliferatie van kernwapens’ (21%; 2%).
52 Eurobarometer 409 2014, p. 28
53 Eurobarometer 409 2014, p. 40. Met ‘relatief’ wordt in deze zin gedoeld op de vergelijking met andere
manieren om het klimaat te sparen, zoals recyclen of het verminderen van plasticgebruik.
13 onderzoek. Hoofdstuk 3 gaat in op het theoretisch kader over intrinsieke en extrinsieke
motivatie van energieconsumenten om duurzaam te consumeren, en welke problemen daarbij komen kijken. Hoofdstuk 4 bekijkt de verschijningsvormen van de consument in de
wetgeving en op de markt. In hoofdstuk 5 wordt uitgeweid over het juridische kader van de energiemarkt in het algemeen en de energietransitie in het specifiek. Hier wordt ook stil gestaan bij de recente ontwikkelingen in het beleid. Hoofdstuk 6 beantwoordt de vraag in hoeverre het beleid en de besproken theorieën met elkaar in lijn liggen. Hoofdstuk 7 geeft een conclusie.
De typering van juridisch onderzoek in het algemeen is op te delen in twee niveaus.55 Op het eerste niveau wordt vastgesteld op welke wijze het juridische vraagstuk benaderd wordt (filosofisch, sociologisch, dogmatisch-positivistisch, historisch, enzovoort). Dit onderzoek heeft wat deze kwalificatie betreft een gemengd karakter. Deels ziet het toe op de rechtstheoretische kant van het energierecht, bijvoorbeeld daar waar gekeken wordt naar de rechtspositie die de consument ontleent aan de huidige en komende wet- en regelgeving. Het onderzoek kent daarnaast ook een interdisciplinair onderdeel waarin gekeken wordt naar economische en sociologische theorieën.
Het tweede niveau geeft meer in het algemeen aan welk doel het onderzoek dient. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen beschrijvend, verklarend, voorspellend en evaluatief onderzoek. Verklarend onderzoek kan vervolgens weer opgedeeld worden in explorerend en toetsend onderzoek.56 Een onderzoek kan meerdere typeringen hebben, zoals ook in dit geval zo blijkt te zijn. Het eerste deel heeft een beschrijvend karakter, hierin wordt beschreven welke wetgeving relevant is voor de consument, welke theorieën er bestaan ten aanzien van energiebeleid, wat wordt verstaan onder consument en welke verwachtingen ten aanzien van de rechtspositie van de consument blijken uit de wetgeving. De deelvraag die al deze informatie combineert is evaluatief: hoe verhouden de posities van de consument in de verschillende wetten zich ten opzichte van elkaar en van de theorieën?
Het onderzoek is gebaseerd op een literatuurstudie. Onderzoeksbronnen zijn beleidsstukken, rapporten, wetgeving en wetenschappelijke artikelen. Deze bronnen worden gevonden door op relevante termen te zoeken in zoekmachines, op overheidswebsites en in juridische databases zoals Rechtsorde, Kluwer Navigator, EUR LEX en CURIA. Verder is binnen de wetenschappelijke literatuur en beleidsstukken onder meer de ‘sneeuwbal-methode’ gebruikt om via referenties aan relevante artikelen en andere stukken te komen. In geval er gebruik gemaakt wordt van officiële overheidsdocumenten die horen bij wetten ligt de focus op de nummers 2,3 en 4 van de verschillende dossiers, te weten het Voorstel van wet, de Memorie van Toelichting en het advies van de Raad van State.
55 Coolsma en Schuiling 1995, p. 43 e.v. 56 Coolsma en Schuiling 1995, p. 39 e.v.
15 Zoals eerder aangegeven is ‘beleid’ de uitwerking van de sturing naar een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling die de overheid wil bewerkstelligen. Het feit dat het kabinet beleid gemaakt heeft ten aanzien van de energiemarkt suggereert dus dat de markt, in de ogen van de overheid, niet of onvoldoende in staat is om de gewilde maatschappelijke ontwikkeling zelf te realiseren. De overheid grijpt onder meer in om de consument te stimuleren te kiezen voor (duurzame) alternatieven op de energiemarkt. Hierboven is reeds aangegeven dat voor duurzame consumptie onderscheid gemaakt kan worden tussen de consument die door (financiële) voordelen geprikkeld wordt om voor duurzame energie te kiezen, en de consument die zijn principiële overtuiging als burger omzet naar duurzame consumptie. In dit hoofdstuk wordt de theoretische grondslag voor beide benaderingen toegelicht.
Het beleid ten aanzien van duurzame consumptie wordt in het algemeen veelal beheerst door de rationele keuzetheorie, getypeerd door een economische en rationele consument die streeft naar nutsmaximalisatie.57 Na verdere toelichting van deze theorie hieronder, gaat dit hoofdstuk in op de tekortkomingen van deze neoklassieke benadering en de verklaringen die hiervoor binnen en buiten de economische theorie gegeven worden. Vervolgens wordt het alternatief belicht dat voortkomt uit het moralisme en constructivisme, dat uitgaat van intrinsieke motivatie om ‘het goede’ te doen door duurzaam te handelen.58 Ook hier blijken belemmeringen te zijn, welke onder meer door gebruik van de economische theorie kunnen worden opgelost. Na behandeling van de twee theoretische uitgangspunten wordt dan ook gekeken naar het samengaan hiervan in het beleid.
Economen die zich bezig houden met de rationele keuzetheorie zien burgers als rationele actoren, die hun eigen welvaart proberen te maximeren binnen de kaders die daartoe geboden zijn. Handelingen komen binnen deze rationele keuzetheorie niet voort uit een intrinsieke motivatie, zoals bij de moralisten en constructivisten. In plaats daarvan is het beleid ingesteld op sturing van de burger door uit te gaan van zijn rationeel en calculerend gedrag waarmee consumenten hun preferenties dienen.59 Centraal binnen de theorie staat het concept ‘nut’. Persoonlijke preferenties hebben voor een bepaalde hoeveelheid nut, en het individu zal proberen zijn hoeveelheid nut te maximeren. Gebruik van het concept nut maakt het mogelijk om duurzaamheid te betrekken in de economische analyse.60 De preferentie duurzaamheid kan zo namelijk onderdeel zijn van de afweging die de consument maakt voor zijn
57 Venkatachalam EE 2008, p. 640 58 Frey JoCP 1999
59 Vatn EE 2005, p. 204
consumptiegedrag. De consument kent een waarde toe aan het element ‘duurzaamheid’ en kan deze preferentie rangschikken met andere preferenties.61 Deze theorie sluit zo aan bij het beeld dat eerder geschetst werd van de consument als marktspeler: duurzaamheid is één van de belangen die de consument meeweegt, naast bijvoorbeeld de prijs en de kwaliteit van het goed. De combinatie van de ‘waardeerbaarheid’ van duurzaamheid als preferentie en de assumptie van rationaliteit van de consument verklaart de focus op extrinsieke motivatie. De overheid kan op deze motivatie sturen, door ervoor te zorgen dat het duurzame alternatief de consument meer nut oplevert dan het ‘grijze’ alternatief.
Het probleem waar wetenschappers binnen deze rationele keuzetheorie tegen aanlopen is dat burgers niet altijd de optimale keuze maken die vanuit de theorie verwacht zou worden. Keuzes blijken vaak juist suboptimaal, als alle mogelijkheden in de afweging meegenomen worden. Lavrijssen62 geeft aan dat er vanuit de economische theorie twee manieren zijn om met deze afwijking van de rationale keuzetheorie om te gaan.
Allereerst kan er gewezen worden op het concept van bounded rationality (beperkte rationaliteit). Deze theorie, ontleend aan Herbert Simon,63 stelt dat actoren rationeel zijn, maar juist daarom keuzes maken die suboptimaal zijn. De zoekkosten en transactiekosten die gepaard gaan met het vinden van de optimale keuze wegen niet op tegen de baten van diezelfde keuze.64 Deze transactiekostentheorie is aan te merken als een theorie binnen de ‘nieuwe institutionele economie’; de stroming binnen de economie die imperfecties van het klassieke marktwerkingsdenken met behulp van aanvullende economische theorieën probeert te verklaren.65 De assumptie van rationaliteit wordt dan ook niet helemaal losgelaten, maar beperkt tot de eindige cognitieve capaciteit van het individu.66 Extrinsieke prikkels die afgeremd worden door beperkte rationaliteit kunnen effectiever worden wanneer de transactiekosten die nodig zijn om de afweging te maken, worden beperkt. Consumenten van elektriciteit hebben te maken met hoge transactiekosten, vanwege de informatie-asymmetrie tussen leverancier en afnemer.67 Meer transparantie in de (actuele) prijzen, afname en duurzaamheid, zal tot een verlaging van de transactiekosten leiden.
Als tweede kunnen niet-optimale keuzes uitgelegd worden aan de hand van een
gedragseconomische benadering. De verklaring wordt hiermee dus niet langer gezocht binnen de economische theorie, maar daarbuiten. Deze gedragseconomische theorieën verschillen
61 Het bepalen van de hoeveelheid ‘nut’ die individuen toekennen aan duurzaamheid kan bijvoorbeeld met
gebruik van de contingente ‘waarderingsmethode’. Hiermee krijgen natuur en duurzaamheid door middel van enquêtering een bepaalde ‘prijs’ die de consument er voor over heeft; O’Neill en Spash 2000
62 Lavrijssen SEW 2012 63 Simon QJoE 1955
64 Lavrijssen SEW 2012, p. 397 65 Hazeu 2007, p. 21
66 Hazeu geeft aan in de institutionele economie: “de oorspronkelijke ‘sterke’ rationaliteitsveronderstelling van
doelgericht handelende actoren tegenwoordig is vervangen door een ‘zwakke’, procedurele,
rationaliteitsveronderstelling: bij hun omgaan met schaarse middelen laten mensen zich als regel leiden door doelbewust naar eigen welbevinden geordende voorkeuren, die ze relateren aan de mogelijkheden binnen hun bereik” (Hazeu 2007, p. 37)
17 van de conventionele economische theorieën, omdat de aanname van de rationele actor
losgelaten wordt. Deze benadering focust in plaats daarvan op psychologische
beslissingsprocessen en benadrukt dat de context waarin de beslissing wordt gemaakt ertoe kan leiden dat deze niet rationeel en optimaal is. Het beïnvloeden van deze processen, bijvoorbeeld door ‘framing’ of ‘nudging’,68 kan er voor zorgen dat de actor een keuze maakt die de rationele actor in de rationele keuzetheorie niet zou maken. De keuze wordt hierdoor namelijk deels onbewust gemaakt. 69
Als derde kunnen sociale dilemma’s een rol spelen in het niet handelen naar een (duurzame) overtuiging. Hierbij gaat het niet zozeer om de persoon die de overtuiging draagt, maar het gedrag van anderen. Afwijkend gedrag van anderen kan namelijk leiden tot collectieve actieproblemen; het individu raakt gedemotiveerd om zich in te zetten voor het belang van duurzaamheid, als anderen in dezelfde situatie kiezen voor het eigen belang in plaats van het algemene belang. Een manier om dit dilemma op te lossen is het binden van de actoren via collectieve afspraken. 70 Meeliften op het gedrag van anderen wordt daardoor immers minder aantrekkelijk.
In de economische rationele keuzetheorie wordt uitgegaan van rationele consumenten die hun nut proberen te maximeren door een voor hen zo gunstig mogelijke consumptiekeuze te maken. De overheid kan deze keuze beïnvloeden door de kosten en/of baten van de alternatieve consumptiemogelijkheden aan te passen. Zo zou duurzame energie een meer aantrekkelijke optie zijn voor de consument, wanneer de overheid de prijs van deze energie verlaagt door middel van subsidies. Aan de andere kant kan een belasting op fossiele brandstoffen de prijs hiervan verhogen, waardoor deze consumptiemogelijkheid afnemers minder nut oplevert.71 Beïnvloeden van de prijs hangt in geval van duurzaamheid samen met negatieve externe effecten: effecten van producten of diensten die nadelig zijn voor het milieu, maar niet in de prijs van het betreffende goed zijn opgenomen. De prijs van het goed is daardoor lager dan vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk zou zijn, waardoor de vraag juist hoger ligt dan vanuit maatschappelijk perspectief gunstig is. Het internaliseren van de kosten van de negatieve externe effecten kan het verschil tussen maatschappelijke en individuele kosten wegnemen.72
De overheid kan daarnaast bijdragen aan een oplossing voor bovengenoemde storing in extrinsieke prikkels. Zoals gesteld kan het verlagen van de transactiekosten leiden tot meer rationele keuzes van de consument, omdat het vinden van het optimale alternatief gemakkelijker wordt. Transparantie voor de afnemer is daarbij van het grootste belang.
68 Lavrijssen SEW 2012, p. 397 69 Tiemeijer en Thomas 2009, p. 11
70 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 36
71 Een overweging die hier niet wordt genoemd, maar wel van belang is voor rationale keuze-economen, is het
economisch verlies dat gepaard kan gaan met overheidsinterventies op de markt. Een heffing of belasting (die verder gaat dan het internaliseren van maatschappelijke kosten) kan leiden tot een ‘dead weight loss’: een afname van het consumenten- of producentensurplus die niet gecompenseerd wordt door de extra belastinginkomsten. De mogelijkheid tot extrinsieke prikkels is dus, ook voor economen, begrensd.Zie bijvoorbeeld H.S. Rosen en T. Gayer, Public Finance, 6th ed., New York: McGraw-Hill 2010, p. 125
Daardoor kunnen extrinsieke prikkels die een bepaald alternatief financieel aantrekkelijker maken meer effect sorteren, en wordt de moeite die het kost om een duurzaam alternatief te vinden beperkt.73
Verder kan de overheid gebruik maken van de kennis van gedragseconomische theorieën door gedrag op subtiele manier te sturen. De overheid kan immers eveneens gebruik maken van technieken om consumenten een bepaalde richting in te ‘duwen’.74 De overheid kan daarnaast door middel van regulering of toezicht de consument beschermen tegen vergaande vormen van nudging. 75 De assumptie van rationaliteit zal hierbij echter (in ieder geval deels) moeten worden losgelaten, waardoor overlap ontstaat met de hierna te behandelen insteek van moralisten en constructivisten. Collectieve afspraken kunnen een oplossing zijn voor de eerder beschreven ‘sociale dilemma’s’, waarbij duurzaam handelen belemmerd wordt doordat anderen niet bereid zijn eenzelfde moeite te verrichten. Het sluiten van een collectieve afspraak dwingt een bepaald minimum niveau van handelen af en beperkt daarmee de grootte van het individuele offer.76
Het kamp van de moralisten en constructivisten gaat, zoals gezegd, uit van een intrinsieke motivatie van burgers. Handelen wordt gedreven door bepaalde principes of waarden en komt dus vanuit de handelende persoon zelf. Externe prikkels hebben slechts aanvullend effect op het handelen, omdat de basis van handelen voortkomt uit incommensurabele waarden; waarden die niet inwisselbaar zijn door financieel of ander nut. Een vergelijking kan worden gemaakt met het betalen van belastingen. De belastingplichtige doet niet alleen zijn aangifte om een boete te voorkomen, maar des te meer omdat hij de staat ziet als een legitiem instituut.77 Deze stromingen uit de sociale wetenschap wijken dus af van de economische benadering die zojuist is behandeld, door de duurzame preferentie niet als gegeven, maar als beginpunt en onderzoeksobject te nemen. Daarnaast is uitgaan van duurzame normen als incommensurabel een belangrijke afwijking van de rationele keuzetheorie, omdat daarmee een belangrijk beleidsinstrument – te weten het beïnvloeden van de relatieve baten of lasten van een duurzame keuze ten opzichte van andere consumptiebelangen – deels wegvalt.78 Binnen deze theoretische stroming wordt bovendien de aanname van rationaliteit zoals die in de rationele keuzetheorie naar voren komt losgelaten. Het ‘irrationeel’ handelen is niet een
73 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 45
74 Hierbij moet opgemerkt worden dat er ook auteurs zijn die de voorspellende kracht van de gedragseconomie
betwijfelen, met name waar het nudgen betreft ten aanzien van complexe problemen. Zie bijvoorbeeld Selinger, E. en K. Powys White, ‘Nudging Cannot Solve Complex Policy Problems’ European Journal of Risk Regulation, 2012, afl. 1, pp.26-31
75 Zo voert de Autoriteit Consument en Markt actief beleid om psychologische marketingsvormen die de
rationele keuze in de weg kunnen staan binnen perken te houden, om de consument te beschermen. Speech van Anita Vegter (ACM), Klanten (ver)dien je met maatwerk, uitgesproken op 10 oktober 2013 op het congres van de Federatie van Financieel Plannners, te vinden op:
https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/12092/Speech-Anita-Vegter-bij-FFP-congres-2013/ (bezocht op
22 juni 2015)
76 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 37 77 Etzioni 1988, p. x
19 afwijking van de standaard, maar de standaard zelf. Dit zou dan ook het uitgangspunt moeten zijn van beleid.79 Zowel binnen als tussen de stromingen van de constructivisten en moralisten is geen consensus over de totstandkoming van deze waarden. Het voornaamste twistpunt is de maakbaarheid van ethische waarden. Er zullen moralisten zijn die zich beroepen op de ethiek die maakt dat bepaalde waarden ‘goed’ of ‘slecht’ zijn, onafhankelijk van de maatschappelijke context waarin de mens zich bevindt.80 Aan de andere kant zijn er constructivisten die waarden zien als sociale constructen, die in zekere zin gevormd en veranderd kunnen worden door maatschappelijke ontwikkelingen.81 Daar waar het gaat om duurzaamheidsbeleid bevinden beide partijen zich echter in hetzelfde kamp, omdat ze uitgaan van duurzaam handelen als uiting van een waarde, in plaats van een berekende, welvaartsmaximerende actie.
Waar zij elkaar echter ook vinden is in de praktijk, waaruit blijkt dat een intrinsieke motivatie niet zonder meer door burgers geuit wordt in hun handelen. Ook ten aanzien van de Nederlandse consument en duurzaamheid blijkt er regelmatig een verschil te zijn tussen de waarden die een persoon als burger aanhangt en zijn gedrag als consument.82 Hierbij kan op verschillende verklaringen gewezen worden.
Als eerste kan de consument gehinderd worden in het duurzaam handelen door ‘wilszwakheid’, waardoor hij zijn voornemens niet omzet in daden. Wilszwakheid kan worden tegengegaan door zelfbinding van de consument. De consument beperkt dan zijn toekomstige keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld door het verkopen van zijn auto) of zorgt voor sociale druk vanuit zijn omgeving (door het opbouwen van een duurzaam imago). De overheid kan deze zelfbinding van de consument sturen, door met behulp van beleid het aantal keuzes van te voren te beperken.83
Een tweede verklaring kan gevonden worden in ‘cognitieve dissonantie’ aan de kant van de consument. Het individu heeft dan twee tegengestelde cognities – dat wil zeggen opvattingen, waarden, overtuigingen, normen – die maken dat hij niet eenduidig naar duurzame opvattingen kan handelen.84 Duurzaamheid is gerelateerd aan het gebruik van veel alledaagse zaken, zoals voedsel, auto’s en apparaten. De wens om duurzamer te leven kan zo bijvoorbeeld in conflict komen met het comfort van gebruik van de auto of de overtuiging dat het eten van vlees- en zuivelproducten gezond is. Een uitweg voor deze tweestrijd kan komen vanuit de maatschappij. Sociale erkenning van ‘goed’ gedrag, of afkeuring van ‘slecht’ gedrag kan leiden tot een gedragsaanpassing.85
Wanneer de theoretische argumentatie van de moralisten als uitgangspunt genomen wordt, zal de focus van duurzaamheidsbeleid liggen op de normen en waarden die voorafgaan aan
79 Etzioni 1988, p. Xi, p. 90 e.v. 80 Frey JoCP 1999, p. 395 81 Vatn EE 2005, p. 206
82 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 35 83 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 35 84 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 36 85 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 36
duurzaam handelen. Het uitgangspunt van deze theoretische stroming is immers dat het de intrinsieke motivatie is die maakt dat consumenten kiezen voor duurzame energie.86 Het feit dat de markt in staat is om een duurzaam alternatief aan te bieden is onvoldoende om duurzame consumptie te garanderen.
Door middel het overheidsbeleid kan het handelen naar bepaalde sociale waarden gestimuleerd worden, door het vergroten van het duurzaamheidsbesef en het stimuleren van de sociale omgeving van de consument. Educatie en informatievoorziening kunnen hierin een grote rol spelen,87 te meer omdat de basis van individuele waarden vóór het tiende levensjaar gevormd wordt.88 Onderzoek laat zien dat normen en de transformatie daarvan met name tot stand komen in de sociale leefomgeving van individuen.89 Dit verklaart ook waarom overheidscampagnes vaak een beperkt effect hebben; dergelijke communicatie is pas daadwerkelijk effectief als dit leidt tot een dialoog in de omgeving van het individu.90 Bij het bevorderen van het bewustzijn over de waarde en normen van duurzaam consumeren is in ieder geval – net als bij de focus op externe prikkels – transparantie van groot belang. Eenduidige informatievoorziening stelt consumenten immers in staat om kennis te nemen van de waarde van duurzame consumptie91 en hun normen hier op aan te passen. Daarnaast zal beleid dat zich richt op het bevorderen van de intrinsieke motivatie binnen de sociale omgeving effectiever zijn, omdat hiermee de totstandkoming van duurzame normen gestimuleerd wordt.
Daarnaast zijn waarden binnen deze meer deontologische benadering (in tegenstelling tot de utilitaristische benadering van de rationele keuze-economen) niet waardeerbaar in een algemene maatstaf zoals nut. De waarde van duurzaamheid is uniek en niet inwisselbaar. Dit heeft als consequentie dat het ‘compenseren’ van een verlies aan duurzaamheid met andere waarden, zoals bijvoorbeeld financiële middelen, op individueel niveau slechts beperkt mogelijk is. In de literatuur wordt er dan ook op gewezen dat het effectiever kan zijn om eveneens te focussen op het terugbrengen van activiteiten die de kwaliteit van het milieu bedreigen.92 Het is denkbaar dat bepaalde handelingen, zoals het reizen met de auto of het eten van vlees, voor het individu wel commensurabel zijn, en dus gestuurd kunnen worden. Aan de hand van deze theoretische assumptie kan, enigszins paradoxaal, worden vastgesteld dat het nemen van intrinsieke motivatie als uitgangspunt eveneens tot uitwerking heeft dat extrinsieke prikkels nodig zijn, al zij het juist op die aspecten van gedrag die niet door een principiële overtuiging worden gestuurd. Deze beleidskeuze is evenwel moeilijk toe te passen in geval van de consumptie van duurzame energie, omdat daarin slechts één keuze te maken is (wel of niet kiezen voor duurzaam).
Een laatste kernpunt van de moralistische benadering is de overtuiging dat rationeel handelen door de rationele keuze-theoretici onterecht als standaard wordt aangemerkt. Door het stellen
86 Etzioni 1988, p. xi
87 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 11 88 Oppenhuisen 2000, p. 15
89 Postmes, Steg en Keizer 2009, p. 154 90 Postmes, Steg en Keizer 2009, p. 154
91 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 45 92 Spash 1997, p. 183
21 van deze rationaliteitsassumptie is beperkt rationeel of irrationeel handelen een afwijking van het model, terwijl het gedragsmodel juist uit zou moeten gaan van een beperkte rationaliteit, aldus auteurs van de alternatieve benadering.93 Zowel in de belemmeringen voor extrinsieke prikkels als de belemmeringen die hierboven genoemd zijn, komt irrationeel handelen meermaals terug. Al eerder werd gewezen op de invloed van ‘framen’ en ‘nudgen’ op het gedrag van de consument. Ook beperkte rationaliteit is behandeld, waarbij gewezen werd op het ‘voor sorteren’ op de juiste keuzes door het stellen van (product-)regels om wilszwakheid tegen te gaan.94 Ten aanzien van extrinsieke prikkels - hoewel deze voor moralisten slechts secundaire werking hebben - is bovendien gewezen op het vergroten van transparantie om transactiekosten terug te brengen. Deze transparantie is ook van cruciaal belang bij het vergemakkelijken van duurzaam handelen, juist wanneer consument beperkt rationeel handelen.
Zowel zelfbinding (om wilszwakheid tegen te gaan) als sociale erkenning spelen in eerste instantie in op de extrinsieke motivatie. Externe prikkels kunnen evenwel leiden tot een aanpassing van de normen die het individu tot handelen aanzet,95met name daar waar het gaat om een verandering in de sociale omgeving van het individu.96 De beleidsoplossingen zijn dus (mogelijk) ook van invloed op de intrinsieke motivatie. Dit vertegenwoordigt in meer detail de eerder ingenomen positie dat een focus op beide theorieën gunstig kan zijn voor de effectiviteit van beleid, waar hieronder verder op in gegaan wordt.
Beleidsmakers en politici die intrinsieke, duurzame preferenties om willen zetten in duurzaam handelen kunnen hiertoe stimuleren door middel van de rationele keuzetheorie. 97 Marktprikkels kunnen immers als aanvullende stimulans gebruikt worden.98 Aan de andere kant kunnen beleidsmakers die uitgaan van de vrije marktwerking en rationele actoren profijt hebben bij de effectiviteit van intrinsieke motivatie op de gebieden waar externe prikkels beperkt of niet werken.99
Het samengaan van de uitgangspunten in concreet beleid kent echter ook theoretische grenzen, gevormd door de motivational crowding-theorie.100 Deze theorie geeft een model over de wisselwerking tussen extrinsieke en intrinsieke motivatie. De kern is afgeleid van de principaal-agenttheorie. In deze theorie gaat men uit van een principaal (‘opdrachtgever’) en een agent (‘opdrachtnemer’) met verschillende belangen en onvolledige informatie over elkaars handelen.101 De theorie kan worden toegepast op verschillende instituties, waaronder
93 Zie bijvoorbeeld Etzioni 1988, p. 88 e.v.
94 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 35 95 SER Advies Duurzaamheid vraagt om openheid, 2003, p. 35 96 Postmes, Steg, Keizer 2009
97 Vatn EE 2005, p. 210 98 Frey JoCP 1999, p. 397 99 Frey JoCP 1999, p. 398 100 Frey JoCP 1999 101 Hazeu 2007, p. 85
op het ‘sociaal contract’ tussen overheid en burger.102 De crowding-theorie en de principaal-agenttheorie zijn onderdeel van de eerder genoemde stroming van de nieuwe institutionele economie, wat betekent dat deze modellen vasthouden aan de basisassumptie van rationaliteit. In de crowding-theorie wordt dus uitgegaan van de rationele burger (‘agent’) die op een bepaalde wijze extern geprikkeld kan worden door de overheid (‘principaal’). De theorie stelt dat het extern motiveren van burgers, bijvoorbeeld door financiële voordelen, de intrinsieke motivatie kan doen afnemen (motivational crowding-out), wanneer de externe motivatie de intrinsieke motivatie overschaduwt binnen de afweging die de burger moet maken. Aan de andere kant kan een externe prikkel de intrinsieke motivatie versterken en zo uitbreiden (motivational crowding-in), wanneer de externe motivatie ervaren wordt als het bevestigen van de intrinsieke motivatie.103 De theorie is in verschillende situaties getest, en blijkt onder meer van toepassing op ‘Not-in-my-backyard’-situaties.104 Zo bleek een financiële vergoeding voor burgers de mate van acceptatie van een afvalverwerkingsfabriek in de omgeving te doen afnemen: zonder de vergoeding gaf meer dan de helft aan de plaatsing van de fabriek te accepteren, na bekendmaking van de vergoeding was dat nog slechts een kwart.105
In dit hoofdstuk stond de theoretische grondslag centraal van de twee uitgangspunten die centraal kunnen staan bij duurzaamheidsbeleid. De rationele keuze-theorie richt zich op de individuele consument die zijn nut probeert te maximaliseren en dus vanuit de overheid gestuurd kan worden met financiële prikkels. Deze neoklassieke economische inslag blijkt in de praktijk echter niet altijd op te gaan, waarvoor verklaringen gevonden kunnen worden in de economie zelf, de psychologische processen rondom de keuze en sociale dilemma’s. vervolgens is toegelicht hoe moralisten en constructivisten hun theorieën omtrent intrinsieke motivatie gevormd hebben. Ook bij toepassing van deze theorie zijn beperkingen te vinden, namelijk in de wilszwakheid van consumenten en cognitieve dissonantie. Vanuit beide theorieën zijn uitgangspunten voor beleid geformuleerd. Hierbij blijkt transparantie voor zowel de rationele consument als de burger zeer belangrijk, omdat dit de transactiekosten verlaagd en informatievoorziening over de waarde van duurzaamheid mogelijk maakt. Er kan daarnaast gesteld worden dat beide benaderingen goed samen gaan in één beleid, nu de ene theorie duurzame consumptie kan bevorderen, daar waar de andere theorie geen resultaat weet te verkijgen. Bij het combineren van beide uitgangspunten dient echter rekening gehouden te worden met de ‘theorie’, met name het voorkomen van ‘motivational crowding-out’. Deze economische theorie laat zien hoe een eenzijdige focus op extrinsieke motivatie ertoe kan leiden dat de intrinsieke motivatie om op een bepaalde wijze te handelen juist afneemt. In het komende hoofdstuk wordt ingegaan op de rollen van de consument, waarbij de motivatie van de consument wederom terug zal komen.
102 Hazeu 2007, p. 86
103 Frey JoCP 1999, p. 399
104 Not-in-my-backyard doelt op de situatie waarin burgers een bepaalde ontwikkeling (zoals een
energiecentrale) accepteren, zolang deze niet in hun eigen nabijheid plaatsvindt: Potters en Prast 2009, p. 58
105 O’Neill en Spash 2000, p. 8; verwijzen naar B. Frey en Oberholzer-Gee, ‘The cost of price incentives: An
23 In dit hoofdstuk wordt toegelicht wie de energieconsument is en welke verschijningsvormen van de consument in de wetgeving en literatuur gehanteerd worden. Wanneer er gesproken wordt over ‘de consument’ wordt doorgaans gedoeld op de particuliere consument. In het Nederlandse consumentenrecht wordt immers de consument gedefinieerd als “iedere natuurlijke persoon die overeenkomsten sluit met het oog op doeleinden die buiten zijn bedrijfs- of beroepsactiviteit vallen”.106 Wanneer deze lijn doorgetrokken wordt naar het energierecht zou men dus de energieconsument gelijkstellen aan huishoudens107, zoals ook in het derde Energiepakket van de Europese Unie veelal gedaan wordt.108 Het Nederlandse energierecht hanteert echter een afwijkende definitie, door uit te gaan van het begrip ‘kleinverbruikers’: afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een maximale doorlaatwaarde van ten hoogste 3*80 Ampère.109 Doordat de aansluiting van de consument bepalend is, vallen hier dus zowel particuliere als zakelijke afnemers van energie onder.110 Overigens heeft de wetgever het in bepaalde specifieke regelingen toch wenselijk geacht een onderscheid aan te houden tussen particuliere en zakelijke afnemers.111 Ook in dit onderzoek zal dat onderscheid aangehouden worden; de aandacht gaat uit naar de particuliere consument (huishoudens).112
Ten aanzien van de verschijningsvormen van de consument kan gewezen worden op het vierledige onderscheid tussen de consument als actieve of passieve marktspeler, de consument als producent en de consument als burger.113 Zowel de (actieve en passieve) afnemer als de ‘prosument’ zijn marktspelers. De motivatie van deze marktdeelnemers bestaat uit wensen die direct door de markt te vervullen zijn, zoals kwaliteit en prijs. Hiermee onderscheidt deze motivatie zich van de behoeftes van de burger, die niet of slechts indirect door de markt zijn te realiseren. Dit theoretische onderscheid sluit aldus aan bij het onderscheid tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie uit het vorige hoofdstuk. De consument als afnemer of producent zal
106 Art. 7:514 sub 1 BW, verwijzing ontleend aan Pront - van Bommel SEW 2010, p. 457. 107 Huygen 2010, p. 98.
108 Pront - van Bommel SEW 2010, p. 457. 109 Art. 95a lid 1 Elektriciteitswet.
110 Zie Huygen 2010, p. 98 e.v. voor een meer uitgebreide behandeling van het consumentbegrip in het
energierecht.
111 Onder meer in de experimenteer AMvB, die uitsluitend van toepassing is op leveranciers die aan particuliere
afnemers leveren (Stb. 2015, 99, p. 10-11).
112 Zie §1.3 (Afbakening van het onderzoek)
113 Onderscheid is ontleend aan Lavrijssen SEW 2012 p.395 e.v. en gebaseerd op Reisch, L. en H. Micklitz,
‘Consumers and deregulation of the electricity market in Germany’, Journal of Consumer Policy 29, afl. 4, 2006.
