Meten van vooruitgang - Onderzoek naar beleidsverandering in de EU door bestudering van het Beyond GDP-programma

Meten van vooruitgang

Onderzoek naar beleidsverandering in de EU door bestudering van het

Beyond GDP-programma

Student: Rein Vrins

Studentnummer: 0251526

Begeleider: P.W. Zuidhof

Tweede lezer: P. Rodenburg

Masterscriptie Europese Studies

Studiepad Institutionele Integratie

Afstudeerdatum 31 juli 2014

Inhoudsopgave

Inleiding...3

De (on)bruikbaarheid van het BNP als welzijnsindicator...8

1.1 Inleiding...8

1.2 De problemen van het meten van welzijn en vooruitgang door middel van het BNP...9

1.3 Een ander geluid: de bruikbaarheid van het BNP als welvaartsindicator...12

1.4 Alternatieve indicatoren nader bekeken...14

1.5 Aanbevelingen van de Stiglitz-commissie...16

1.6 Conclusie...18

De theoretische achtergrond van beleidsverandering...20

2.1 Inleiding...20

2.2 Institutional Analysis and Development Framework (IAD)...21

2.3 Multiple Streams (MS)...22

2.4 Advocacy Coalition Framework (ACF)...24

2.5 Punctuated-Equilibrium (PE)...26

2.6 Social Construction and Policy Design...27

2.7 Conclusie...29

De praktijk van beleidsverandering en het BRAINPOoL project...31

3.1 Inleiding...31

3.2 Politieke barrières...32

3.3 Barrières betreffende alternatieve indicatoren...34

3.4 Proces- en structuurbarrières...35

3.5 Aanbevelingen...37

3.6 Conclusie...40

Analyse en conclusie...42

Inleiding

In 2009 stuurde de Europese Commissie (EC) op eigen initiatief een officieel communiqué naar de Europese Raad (ER) en het Europees Parlement (EP) met de titel ‘GDP and beyond. Measuring progress in a changing world.’1 _{De EC zet daarin uiteen dat het Bruto Nationaal Product (BNP, Engels:}

GDP) een wereldwijd gebruikte standaard-indicator voor beleidsmakers is, en daarnaast veel wordt gebruikt in het publieke debat. Het BNP kan echter, zo schrijft de EC, niet gebruikt worden voor discussies op alle beleidsterreinen van de Europese Unie (EU), en zou niet als voornaamste indicator van vooruitgang en welvaart moeten dienen. Op het gebied van duurzaamheid en sociale inclusie bijvoorbeeld geeft deze indicator geen informatie, en deze beperkingen moeten worden overwogen in beleidsanalyses en debatten. Deze conclusies (zo weet de EC zelf ook) zijn niet nieuw, en worden door een aanzienlijk aantal wetenschappers en belangengroepen gedeeld.

De EC stelt vijf concrete acties voor om de beperkingen van het BNP te ondervangen. Ten eerste moet het BNP aangevuld worden met verschillende milieu- en sociale indicatoren. Ten tweede moet deze informatie voor beleidsmakers sneller beschikbaar gemaakt worden. Ten derde moet er beter gerapporteerd worden over sociale ongelijkheid en inkomensverdeling. Ten vierde moet er een Europees Scoreboard opgesteld worden waarop de duurzaamheid van de lidstaten kan worden bijgehouden. Ten vijfde moeten nationale statistieken uitgebreid worden zodat ze ook over

milieuzaken en sociale zaken rapporteren. De EC stelt voor de implementatie van deze vijf voorstellen in 2012 te evalueren.

In 2012 heeft het EP een resolutie gepubliceerd waaruit blijkt dat het EP het eens is met de strekking van het bericht van de EC, maar waarin niet wordt ingegaan op de concrete actiepunten.2

De ER heeft niet officieel gereageerd. De EC heeft ondertussen in 2010 wel een vervolgstap gezet door een onderzoeksgroep aan te stellen om praktijkonderzoek te doen naar het BNP en alternatieve indicatoren. Dit zogenaamde BRAINPOoL project (een afkorting van Bringing Alternative Indicators into Policy) werd volledig gefinancierd door de EC. Het project had vier verschillende taken: het in kaart brengen van alternatieve indicatoren, het in kaart brengen van mogelijke gebruikers en

tegenstanders van deze indicatoren, het leggen en verbeteren van contacten tussen producenten en (mogelijke) afnemers van deze indicatoren en tenslotte om zorg te dragen voor continuïteit door het opstellen van een actieplan en het organiseren van een afsluitende conferentie. Het BRAINPOoL project is inmiddels afgerond, inderdaad met een afsluitende conferentie.

1 Europese Commissie, ‘GDP and beyond. Measuring progress in a changing world’, COM (2009) 433 final.

2

Deze gang van zaken in Europa zoals hierboven beschreven roept vragen op. De EC koos in 2009 een heldere lijn; er is in de EU en de lidstaten een probleem met indicatoren van de economie en

welvaart. Er gaat te veel aandacht naar het BNP en te weinig aandacht naar alternatieve indicatoren die wel uitspraken doen over milieu- en sociale aangelegenheden. Hiervoor bestaat

wetenschappelijke en maatschappelijke ondersteuning. De EC gaf concrete punten waar het Europees beleid aangepast en verbeterd kan worden. Het EP heeft zich in algemene termen achter de intenties van de EC geschaard, en de ER heeft zich (nog?) niet officieel uitgesproken over deze kwestie. Hoe komt het dat dit concrete en onderbouwde voorstel van de EC voor een koerswijziging in de Europese aanpak van het meten van vooruitgang niet heeft geleid tot een beleidsverandering, maar slechts tot een korte communicatie met het EP en het instellen van een onderzoeksgroep? Het beantwoorden van deze vraag staat centraal in deze scriptie.

Er zijn drie mogelijke paden waarmee een verklaring voor het uitblijven van de gewenste beleidsverandering kan worden onderzocht. De eerste vraag is of het door de EC geschetste problemen bij het gebruik van het BNP daadwerkelijk een verandering van beleid noodzakelijk maken. De door de EC genoemde wetenschappelijke onderbouwing van deze problematiek moet dus onder de loep genomen worden. Een tweede route om de beperkte vooruitgang in deze casus te verklaren is het bestuderen van de theorie van beleidsverandering. In welke vormen en onder welke omstandigheden komen beleidsveranderingen bij grote publieke organisaties zoals de EU tot stand, en wanneer worden voorgestelde veranderingen geblokkeerd? Zijn er op theoretische gronden aanwijzingen te vinden van factoren die maken dat dit initiatief niet van de grond lijkt te komen? Een derde bron van een mogelijke verklaring zou in de publicaties van het door de EC gefinancierde BRAINPOoL-project kunnen liggen. Dit van 2012 tot 2014 lopende project, dat als onderwerp de dagelijkse praktijk van de Beyond GDP-beweging kende, heeft als zodanig ook de barrières onderzocht die de gewenste beleidsverandering mogelijk in de weg staan.

Kritiek op het BNP als indicator van welvaart en vooruitgang is al zo oud als het instrument zelf. Toen de (overigens door zijn curve nog steeds bekendheid genietende) econoom Kuznets het BNP in 1934 ontwierp voor de overheid van de VS, zodat het gemakkelijker zou zijn economische trends van verschillende jaren met elkaar te vergelijken, waarschuwde hij in het begeleidend

schrijven al dat de welvaart van een land nauwelijks af te leiden valt van een meting van het nationaal inkomen.3 _{Dat heeft het BNP er niet van weerhouden een sterke positie te verwerven binnen het}

spectrum van indicatoren, omdat het een sprekend cijfer is waar gemakkelijk mee te werken en te vergelijken valt. In de meeste media, en zeker daar waar weinig ruimte is voor verdieping, is het BNP eigenlijk de enige indicator waarover structureel gerapporteerd wordt. Doorgaans wordt het BNP dan gebruikt als representatie van ‘de economie’, en gerapporteerd als ‘Nationaal Inkomen’. Daarmee 3 S. Kuznets, ‘National Income 1929–1932’, 73rd US Congress, 2d session, Senate document nr. 124 (1934), p. 7.

kent het BNP ook een sterke retorische basis: inkomen is immers een toegankelijk begrip met positieve connotaties. In het veel geciteerde rapport4 _{van Stiglitz, Sen en Fitoussi (hierna}

Stiglitz-rapport) van 2009, dat als startpunt van de discussie over het BNP in de EU kan worden gezien, worden de verschillen tussen de metingen van het BNP enerzijds en de welvaart, het welzijn en de vooruitgang van een land anderzijds, uitgebreid uiteen gezet. Een tegenovergesteld geluid bestaat echter ook; verschillende onderzoekers laten een correlatie zien tussen welzijn en het BNP.56 _{De EC}

hecht duidelijk waarde aan de kritiek op het BNP, en gebruikt deze als basis voor de Beyond GDP-agenda. In het eerste hoofdstuk zal uitgebreider op de discussie tussen voor- en tegenstanders van het BNP worden ingegaan.

Beleidsmakers houden zich doorgaans niet bezig met het duiden of in theoretische kaders plaatsen van hun (toekomstig) beleid. Dat is voor het maken van beleid ook niet noodzakelijk, maar deze theoretische kaders geven wetenschappers en onderzoekers wel een interessante lens om het proces van beleidsverandering mee te benaderen. Opvallend genoeg is dat niet al te gebruikelijk, en de metafoor die Schlager al in 1997 gebruikte voor het onderzoek naar publieke beleidsverandering geldt nog steeds: ‘mountain islands of theoretical structure … surrounded by oceans of descriptive work not attached to any mountain of theory.’7 _{Nog steeds bestaan er uiteraard vele van deze}

theoretische ‘hotspots’, helaas te veel om in dit beperkte onderzoek allemaal te behandelen. In deze scriptie wordt bestaande theorie van beleidsverandering gebruikt om de voortgang in de door de EC voorgestelde beleidsverandering te bestuderen. Er is een selectie gebruikt op basis van de selecties die zijn opgesteld door de kenners van het vakgebied van publieke beleidsverandering Sabatier8 _en

Nowlin9_{. De vijf theorieën waarmee ik deze casus nader zal beschouwen komen in hoofdstuk twee}

aan de orde en dit zijn: Institutional Analysis and Development Framework, The Multiple Streams Framework, The Advocacy Coalition Framework, Punctuated Equilibrium Theory en Social

Construction and Policy Design. De reden dat deze vijf theorieën zijn gekozen is dat deze vijf

theorieën een verschillend uitgangspunt kiezen om beleidsverandering te bestuderen, waardoor de kans het grootst is dat een relevant en nieuw inzicht over de voortgang in de Beyond GDP-agenda aan het licht komt. Van al deze theorieën zal een korte inhoudelijke beschrijving gegeven worden, gevolgd

4 J.E. Stiglitz, A. Sen en J.P. Fitoussi, ‘Report by the commission on the measurement of economic performance and social progress’ (2009).

5 B. Stevenson en J. Wolfers, ‘Economic growth and subjective well-being: reassessing the Easterlin paradox’, CESifo working paper, nr. 2394 (2008).

6 S.C. Kassenboehmer en C.M. Schmidt, ‘Beyond GDP and Back: What is the Value-added by Additional Components of Welfare Measurement?’, Ruhr Economic Papers, nr. 239 (2011).

7 E. Schlager, ‘A Response to Kim Quaile Hill’s In Search of Policy Theory’, Policy Currents, nr. 7 (1997), pp. 14-15. 8 P.A. Sabatier ed., Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press 2007, pp. 6-11.

9 M.C. Nowlin, ‘Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends’, The Policy Studies Journal, nr. S1 (2011).

door een kritische bespreking en een toepassing van deze theorieën op de hierboven besproken casus van het op alternatieve manieren meten van vooruitgang en welvaart in de EU.

De EU heeft zelf door middel van het BRAINPOoL-project ook onderzoek gedaan naar de vraag hoe het komt dat het in gebruik nemen van alternatieve indicatoren in de EU en de lidstaten niet van de grond lijkt te komen.10 _{De onderzoekers identificeerden zeven verschillende barrières}

verdeeld over drie aandachtsgebieden, te weten politiek, indicator niveau en processen en

structuren. Te eenvoudige verklaringen, zoals een gebrek aan middelen, data of politieke agendering, wijst het rapport van BRAINPOoL van de hand. Dit is het gevolg van de lage prioriteit die de

beleidskwestie heeft, en is er niet de oorzaak van. Ook het veel gehoorde (en terechte) commentaar dat vele alternatieve indicatoren slecht zijn ingericht, bijvoorbeeld doordat ze te complex zijn of verkeerde data gebruiken, ziet de BRAINPOoL-groep niet als onderliggende oorzaak van het uitblijven van beleidsveranderingen.

De eerste drie oorzaken die aan het einde van het project worden aangewezen zijn van politieke aard. Ten eerste is er een gebrek aan democratische legitimiteit. Alternatieve indicatoren worden niet met instemming van een democratische meerderheid of als gevolg van een breed gedragen uitkomst van een publiek debat gekozen. Het argument voor de legitimiteit van het BNP bestaat uit de factoren dat het BNP welvaart aantoont en het gevolg is van alle keuzes van

consumenten in de vorm van bestedingen op de vrije markt. Ten tweede is er een gebrek aan overtuigend narratief. Het BNP steunt op de wijdverbreide overtuiging dat markten optimale uitkomsten kennen, en het maximaliseren van BNP optimaliseert daardoor welvaart. Zo’n basis kennen alternatieve indicatoren niet. Ten derde is er geen duidelijke politieke noodzaak om tot beleidsverandering over te gaan.

Een vierde, meer op zichzelf staand probleem is dat er nog technische onvolkomenheden bestaan bij de alternatieve indicatoren. De laatste drie barrières die in het rapport worden behandeld hebben betrekking op de processen en structuren waarmee beleid verandert. Een vijfde barrière is dat er geen duidelijk proces voor geïntegreerde (dat wil zeggen verdeeld over meerdere

beleidsterreinen) en innovatieve beleidsmaatregelen bestaat. Een zesde struikelblok is dat

institutionele krachten verandering tegen werken. Ten slotte bestaan er soms discrepanties tussen nieuw ontwikkelde indicatoren en de wensen van de partijen die deze indicatoren uiteindelijk in de praktijk moeten gaan gebruiken. Deze barrières, en de oplossingen en aanbevelingen uit het BRAINPOoL-rapport, komen in het derde hoofdstuk naar voren.

In het vierde hoofdstuk zullen dan deze door BRAINPOoL aangedragen problemen en oplossingen tegen het licht van de eerder besproken theorieën over beleidsverandering worden gehouden.

10 A. Whitby et al., ‘BRAINPOoL Project Final Report: Beyond GDP- From Measurement to Politics and Policy’, (2014).

Op deze manier zal in deze scriptie het proces van beleidsverandering in de EU onder de loep genomen worden. Het is belangrijk dat deze processen inzichtelijk zijn, zeker nu de verkiezingen van het EP duidelijk hebben laten zien dat veel Europese burgers zich door het vorige EP onvoldoende vertegenwoordigd voelden. De opkomst was laag, en binnen het EP vonden aanzienlijke

verschuivingen van zetels plaats. Deze onvrede lijkt zich niet alleen te richten op het EP, maar ook op de andere instellingen van de EU. Toch hebben Europese burgers nog steeds een duidelijk

verwachtingspatroon van de EU, en worden er zeker op bepaalde terreinen zoals de interne markt en de arbeidsmarkt snelle en heldere beleidsmaatregelen verwacht. Door beleidsprocessen inzichtelijk te maken kan niet alleen de EU zelf, maar ook de burger deze verwachtingen beter plaatsen en op een realistische manier benaderen.

Ook de in deze scriptie bestudeerde casus van het meten van vooruitgang kent een grote mate van actualiteit. Sinds 2008 heerst er in Europa een hardnekkige crisis die banken, overheden en bedrijven tot scherpe maatregelen heeft gedwongen. De Nederlandse minister Dijsselbloem zei onlangs dat deze crisis, in ieder geval in Nederland, voorbij is.11 _{Opvallend is dat hiervoor alleen wordt}

gekeken naar één specifieke indicator van de welvaart in het land: het BNP. Misschien wijst de moeizame BNP-groei en de toenemende maatschappelijke onrust over inkomensongelijkheid (een statistiek waar het BNP aan voorbij gaat), die zich uit in woede over hoge bonussen voor bestuurders en het halen van de bestsellerslijsten van het populair-economische boek van Piketty Capital in the Twenty-First Century (2013)12 _{op een behoefte aan een andere manier van het bestuderen van de}

maatschappij dan alleen door het meten van het BNP.

11 RTL Z, ‘Dijsselbloem: De crisis is voorbij’, http://www.rtlnieuws.nl/economie/home/dijsselbloem-de-crisis-voorbij, geraadpleegd op 23 juni 2014.

De (on)bruikbaarheid van het BNP als welzijnsindicator

1.1 Inleiding

Het meten van vooruitgang en welzijn door middel van het BNP kent volgens de EC aanzienlijke problemen. Het BNP meet namelijk een grote hoeveelheid waardevolle zaken niet. Daarom is het initiatief genomen het beleid in de EU aangaande economische indicatoren aan te passen. Het BNP maakt gebruik van een uiterst simpel concept: het is het totaal van alle economische activiteit, uitgedrukt in geldelijke transacties, binnen een bepaalde tijd (meestal een jaar of een kwartaal) en binnen een bepaalde geografische zone (meestal een land). Een afgeleide indicator is het BNP per hoofd: het BNP gedeeld door alle inwoners van de geografische zone. Door te corrigeren voor inflatie vindt men het ‘reëel BNP’ of ‘reëel BNP per hoofd’. Ook kan nog gecorrigeerd worden naar

koopkracht om het BNP (PPS ) te vinden – PPS staat voor Purchasing Power Standard. Met deze cijfers is het in één oogopslag mogelijk twee verschillende tijdsvakken of gebieden met elkaar te vergelijken. Zo was bijvoorbeeld het BNP (PPS) van Nederland in 2012 € 546 miljard. Heel gemakkelijk te vergelijken met, bijvoorbeeld, Polen (€ 660 miljard) of met Nederland in 2011 (€ 542 miljard).13

Door dit gebruiksgemak wordt het BNP volgens de EC bij veel te veel beleidsbeslissingen op te veel gebieden betrokken. Ook bij beleidsdiscussies met een sociale of milieuachtergrond wordt gebruik gemaakt van het BNP, terwijl dit cijfer daarover geen informatie geeft. Beleidsmakers moeten de beperkingen van het BNP kennen en daar rekening mee houden.

Voor een overzicht van deze beperkingen verwijst de EC naar een publicatie van een commissie bestaande uit Stiglitz, Sen en Fitoussi, het Issues Paper.14 _{Daarnaast worden hier ook de}

kritieken op het BNP uit het eindrapport15 _{van dezelfde commissie, die niet in het Issues Paper}

genoemd werden, naar voren gehaald. Van den Bergh ondersteunt de stelling van de EC dat het BNP te vaak als indicator wordt gebruikt door beleidsmakers.16 _{Als tegenwicht voor deze kritiek op het}

BNP komen vervolgens twee voorstanders van het BNP als beleidsindicator aan het woord. Hoewel het niet de focus is van deze scriptie, is er daarna kort aandacht voor bestaande alternatieve indicatoren en hun huidige bruikbaarheid in het beleidsproces, en de aanbevelingen van het Stiglitz-rapport hoe vooruitgang in de toekomst anders gemeten kan worden. Met een korte reactie van de kritieken op het Stiglitz-rapport rondt het hoofdstuk af.

13 Eurostat, ‘Tabel tec00001’,

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/national_accounts/data/main_tables, geraadpleegd op 2 juni 2014.

14 J.E. Stiglitz, A. Sen en J.P. Fitoussi, ‘Issues Paper, Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress’, (2008).

15 J.E. Stiglitz, A. Sen en J.P. Fitoussi, ‘Report by the commission on the measurement of economic performance and social progress’ (2009).

1.2 De problemen van het meten van welzijn en vooruitgang door middel

van het BNP

De nobelprijswinnaars Stiglitz en Sen en de Franse econoom Fitoussi werden in 2007 door de Franse president Sarkozy gevraagd een commissie op te richten met als doel de beperkingen van het BNP te rapporteren en potentiële alternatieven te toetsen op haalbaarheid. De door de EC aangehaalde tussenrapportage, het Issues Paper, is vergelijkbaar met het hoofdstuk over de problemen van het BNP dat deze commissie twee jaar later in hun afsluitende rapport, het Stiglitz-rapport, heeft opgenomen. In hun Issues Paper verdelen de commissieleden hun kritiek op het BNP onder in drie hoofdstukken, waarvan de onderwerpen hier ook apart behandeld worden. Eerst komen de klassieke problemen van het BNP aan bod, waaronder praktische problemen bij het bepalen van het BNP. Vervolgens komen BNP-gebreken in het kader van duurzame ontwikkeling en milieu aan bod, en tenslotte de problemen bij het bepalen van kwaliteit van leven.

De klassieke problemen van het BNP komen allemaal voort uit de eenvoud van het concept van het BNP: het meet alleen productie, en dan nog alleen die productie die te gelde gemaakt wordt. Dat betekent dat er ook veel buiten het spectrum van het BNP valt. Toch is het moeilijk te verdedigen dat deze producten, diensten en concepten geen waarde vertegenwoordigen. Zeer opvallend is het ontbreken van enige waardering van kapitaal en kapitaalverandering. Rijkdommen die al in een land aanwezig zijn tellen niet mee voor het BNP. Dit geldt zowel voor productiegoederen als voor

menselijk en natuurlijk kapitaal. Het BNP maakt simpelweg niet de balans op van de bezittingen. De afwaardering van kapitaalgoederen, het opmaken van natuurlijke hulpbronnen en het vernietigen van natuurlijke omgeving kent ook geen reflectie in het BNP. Zo zal het openen van bijvoorbeeld een grote nieuwe mijn een land een grote boost in BNP-groei geven, zonder dat het verlies van de delfstof wordt meegewogen.

Herverdelingen van geldstromen, zoals door belasting, subsidies of internationale

overdrachten kunnen van grote invloed zijn op het welzijn en zelfs de welvaart van de inwoners van een land, maar zijn niet terug te zien in het BNP. Ook de inkomensongelijkheid, die op het moment in de schijnwerpers staat, komt niet uit het BNP naar voren. Hetzelfde geldt voor aanpassingen op basis van kwaliteitsverschillen. Bedenk maar eens hoe veel meer functies een mobiele telefoon van € 200,- vandaag de dag heeft vergeleken met pakweg twee of drie jaar geleden – laat staan tien jaar geleden – tegen dezelfde prijs, gecorrigeerd voor inflatie. Een laatste groep diensten die niet zichtbaar zijn in het BNP, zijn diensten die niet op de markt verhandeld worden. Overheden bieden bijvoorbeeld gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid, voorzieningen zoals parken en brandweer, en sociale zekerheid. Huishoudens dragen bij aan vooruitgang en welzijn door het uitvoeren van zorg en schoonmaaktaken en in huishoudens worden kinderen opgevoed. Ook de hoeveelheid vrije tijd die

inwoners van een land hebben is niet af te lezen aan het BNP. Al deze zaken hebben ontegenzeggelijk waarde, en zouden mede van invloed moeten zijn op beleidsbeslissingen. Dat gebeurt niet zo lang het BNP de belangrijkste meetlat is waarlangs beleid wordt gelegd.

Net als alle andere statistische gegevens kent ook het BNP problemen met het verzamelen en bewerken van data. Het is belangrijk om te benadrukken dat ook bij het berekenen en vergelijken van het BNP keuzes gemaakt worden door mensen, welke het resultaat beïnvloeden. Het BNP is dus niet slechts een cijfer dat ‘puur’ uit de economie zelf voortkomt. Een voorbeeld hiervan bijvoorbeeld is het BNP (PPS) cijfer. Om een koopkrachtstandaard te bepalen kiezen de statistici een zogenaamd ‘mandje’ met producten, dat in elk land hetzelfde is. De prijs van dat mandje producten zal per land verschillen. Deze verschillen worden gebruikt om het BNP mee te indexeren zodat het gecorrigeerde BNP (PPS) ontstaat. Hiermee kunnen eerlijkere vergelijkingen gemaakt worden dan met het ‘normale’ BNP cijfer. In het Issues Paper wordt op een probleem van deze methode gewezen: het geeft mogelijk een verkeerd beeld van de (verandering van de) koopkracht van inwoners van een land, omdat het cijfer een gemiddelde prijs (verandering) geeft van dat mandje van producten. Maar niet alle

inwoners van een land consumeren producten in dezelfde verhouding ten opzichte van hun inkomen of kapitaal. Van het budget van armere mensen gaat bijvoorbeeld een veel groter deel naar de aankoop van voedsel. Als de voedselprijs harder stijgt dan andere prijzen in het mandje, dan kan de koopkracht van arme mensen snel teruglopen terwijl dit niet terug te zien is in het BNP (PPS) cijfer.

Hierboven werden milieu en duurzaamheid al even kort aangestipt, maar vanwege het belang van deze factoren op het welzijn zowel in het heden als in de toekomst verdienen deze onderwerpen wat uitgebreider de aandacht. Om de tekortkomingen van het BNP op dit gebied te illustreren maken de leden van de commissie in hun Issues Paper gebruik van het voorbeeld van de kwaliteit van lucht. Natuurlijk is dezelfde analyse even goed toepasbaar op een heel scala van variabelen zoals de kwaliteit van water, geluidsoverlast en andere vergelijkbare goederen. Het is onmiskenbaar dat economische activiteit (over het algemeen negatieve) gevolgen heeft voor de kwaliteit van lucht. Omdat de kwaliteit van lucht geen plaats heeft in het BNP (er zijn immers geen directe kosten aan verbonden) worden deze negatieve gevolgen niet gecompenseerd door de producent die

verantwoordelijk is voor de verandering van de luchtkwaliteit. Ze worden ook niet direct

doorberekend aan de consumenten van vervuilende goederen. Toch is het oplossen van dit probleem niet zo ‘eenvoudig’ als het vaststellen van een prijs voor luchtvervuiling en het laten meewegen hiervan in met het BNP. Dan zou er namelijk sprake zijn van een gemiddelde prijs voor een eenheid schone lucht, terwijl niet elke vervuiling even veel invloed heeft op het welzijn van inwoners.

Daarnaast houden lucht en luchtvervuiling zich niet aan landsgrenzen. Bovendien bestaat ook de kans dat deze negatieve gevolgen dubbel worden geteld, als ze bijvoorbeeld ook meegewogen worden in huizenprijzen of in de voorzieningen in de gezondheidszorg.

Naast de hierboven beschreven gebreken in het meten van vooruitgang en welzijn noemt het paper nog één groot, maar weinig tastbaar concept dat zich niet in metingen van het BNP laat vangen: kwaliteit van leven. Door na te denken over de mogelijkheden van het meten en vergelijken van (veranderingen in) de kwaliteit van leven van inwoners van een land wordt snel duidelijk dat de mogelijkheden van het BNP begrensd zijn. Als het mogelijk is aan te tonen dat andere indicatoren concrete en zinnige metingen kunnen verrichten op zo’n complex gebied, zo stellen Stiglitz, Sen en Fitoussi, dan is meteen de waarde van het gebruik van zulke indicatoren in plaats van of als aanvulling op het BNP aangetoond. Zulke indicatoren bestaan nog niet, maar de auteurs wijzen voorzichtig de weg die bij het vaststellen van zo’n indicator ingeslagen zou moeten worden. Er moet nagedacht worden over welke factoren het leven waarde geven; hierbij kan gedacht worden aan begrippen als mogelijkheden in het leven, de zingeving en betekenis die aan het eigen leven worden toegekend, en het plezier dat er aan wordt ontleend. Monetaire en micro-economische metingen zijn hier moeilijk voorstelbaar. Een mogelijke richting is een focus op de (subjectieve) perceptie van mensen zelf, de inrichting van hun leven (denk aan sociale contacten en dagelijkse activiteiten) of (objectieve) concrete variabelen zoals lichaamslengte en levensverwachting. Waarschijnlijker is natuurlijk een bepaalde combinatie van factoren.

Een jaar na publicatie van het Issues Paper publiceerde de Stiglitz-commissie haar afsluitende rapport.17 _{Deze kent hetzelfde onderwerp en indeling als het Issues Paper, maar gaat uitgebreider op}

de materie in. Twee belangrijke uitbreidingen zullen hier genoemd worden. Opvallend is ten eerste dat in het afsluitend rapport veel scherper wordt ingezet op de onvolkomenheden van marktprijzen als het gaat om het bepalen van welvaart. Niet alleen bestaan sommige welvaartsgoederen buiten de geldelijke markten, ook kunnen marktprijzen een verkeerd beeld geven als de informatievoorziening op een markt niet voldoende is, of als er bij vergelijkingen van marktprijzen over meerdere jaren niet wordt meegenomen dat de kwaliteit van een product snel kan veranderen. De commissie roept daarom op voorzichtig te zijn met het BNP, dat als indicator volledig steunt op marktprijzen. Ook waarschuwt het rapport voor de gevolgen van het statistische proces van imputatie van ontbrekende gegevens. Voor het BNP, dat bestaat uit totalen en gemiddelden, is imputatie van groot belang. Een voorbeeld van imputatie bij het berekenen van het BNP is dat er een waarde toegekend wordt aan het wonen in een eigen huis. Er komt geen geld aan te pas, maar voor het BNP wordt het berekend alsof de huiseigenaar zichzelf huur betaalt. Dit is noodzakelijk omdat er anders schommelingen in het BNP plaatsvinden als een huis van inwoner verandert (een huurder in plaats van de eigenaar, of andersom). Er kleven twee grote nadelen aan imputaties: ten eerste gaat de kwaliteit van de data

17 J.E. Stiglitz, A. Sen en J.P. Fitoussi, ‘Report by the commission on the measurement of economic performance and social progress’ (2009).

achteruit, omdat imputaties minder betrouwbaar zijn dan observaties. Ten tweede gaat het ten koste van de eenvoud en begrijpelijkheid van de uitkomsten.

Ondanks deze problemen waarmee het BNP kampt, wordt de indicator volgens de EC te veel gebruikt bij het nemen van allerlei beleidsbeslissingen. Dit fenomeen wordt door Van den Bergh de GDP-paradox genoemd.18 _{BNP-informatie wordt volgens Van den Bergh duidelijk belangrijk gevonden}

en gebruikt door politici en ambtenaren, getuige de vele beleidsdocumenten en maatregelen waar BNP informatie of zelfs BNP-gerelateerde doelstellingen in zijn opgenomen. De EU heeft in de Lissabon Strategie zelfs expliciet een groei van 3% als doel gesteld. Als de BNP-groei tegenvalt, ontstaat er onrust bij politici, omdat ze bang zijn voor negatieve reacties van kiezers. Hoge BNP-groei is juist gunstig voor politici, omdat ze dan op belastingmeevallers kunnen rekenen. Financiële markten en banken reageren op BNP-cijfers door hun investeringsstrategie en renteniveaus aan te passen. Zowel bedrijven als consumenten baseren een groot deel van hun vertrouwen in de toekomst op beschikbare BNP-cijfers en verwachtingen. Zij halen hun informatie veelal uit de media, waarin veel aandacht is voor het BNP – zeker in vergelijking met andere indicatoren. Zo ontstaat er bij het vrijgeven van BNP-gegevens en -voorspellingen een cirkel van actie en reactie. Laten de cijfers zien dat het BNP groeit, dan wordt daarop gereageerd door al deze groepen, en deze reacties versterken elkaar. Zo heeft het BNP naast een rol als belangrijkste informatiedrager voor beleidsmakers volgens Van den Bergh dus zelf ook een actief en procyclisch effect op het economisch klimaat.

1.3 Een ander geluid: de bruikbaarheid van het BNP als welvaartsindicator

Een verklaring voor de populariteit van het BNP wordt gegeven door Stevenson en Wolfers.19 _Als

reactie op het groeiende aantal publicaties waarin gesteld wordt dat politici en ambtenaren zich meer met welzijn en minder met economische groei bezig zouden moeten houden, hebben zij een

uitgebreid onderzoek opgezet om de correlatie tussen het BNP en het welzijn van burgers te bepalen. De factor welzijn werd daarbij ingeschaald op basis van enquêtes, en economische groei werd genomen als logaritmische functie van het reëel BNP (PPS) per hoofd. Door het gebruik van de logaritmische functie van het BNP heeft dezelfde toename van BNP (bijvoorbeeld van € 100,-) een veel grotere impact bij een lagere uitgangswaarde (bijvoorbeeld een BNP van € 1000,- ) dan bij een hoger basisgetal (bijvoorbeeld van €100.000,-). Dit is een veel voorkomende methode bij het meten van de impact van inkomensveranderingen.

Stevenson en Wolfers hebben drie verschillende mogelijke verbanden tussen economische groei en welzijn onderzocht. Ten eerste is het gemiddelde welzijn en inkomen in verschillende landen

18 J.C.J.M. van den Bergh, ‘The GDP paradox’, Journal of Economic Psychology, nr. 30 (2009), pp. 117-135. 19 B. Stevenson en J. Wolfers, ‘Economic growth and subjective well-being: reassessing the Easterlin paradox’, CESifo working paper, nr. 2394 (2008).

onderzocht. Resultaten van eerder onderzoek op dit gebied, waarvan het meest invloedrijke afkomstig is van de hand van Easterlin,20 _{gaven geen duidelijke correlatie tussen welzijn en rijkdom}

van een land. Wel was al duidelijk dat de armste landen duidelijk minder gelukkig zijn dan rijkere landen, maar na een bepaalde grens van economische welvaart werd geen verder correlatie meer gevonden. Dit afvlakken van toename in welzijn bij blijvende toename van inkomen is bekend komen te staan als de ‘Easterlin-paradox’. In hun onderzoek tonen Stevenson en Wolfers overtuigend aan dat deze paradox niet bestaat als gekeken wordt naar verschillen tussen landen, en dat ook voor de rijkere landen een duidelijke statistische correlatie tussen BNP en welzijn aantoonbaar is. De auteurs verklaren hun afwijkende resultaten door te wijzen op de veel grotere hoeveelheden bruikbare data die zij tot hun beschikking hadden, met name op het gebied van welzijnsonderzoek.

Ten tweede is er gekeken naar de verschillen in inkomen en welzijn binnen samenlevingen: zijn rijkere inwoners gelukkiger dan hun armere landgenoten? Omdat er voor het beantwoorden van deze vraag geen vergelijkingen tussen landen noodzakelijk zijn, is er een rijkere bron van data om uit te putten. Deze data zijn ook nog eens behoorlijk consistent: in alle 100 landen waarvoor Stevenson en Wolfers berekeningen maakten is een duidelijke correlatie te zien tussen welzijn en inkomen. Tot dezelfde conclusies kwamen ook andere onderzoekers, zoals bijvoorbeeld de eerder genoemde Easterlin.

Ten derde is de relatie tussen veranderingen in inkomen en welzijn over een bepaalde tijdsperiode onderzocht: zorgt een toename van het BNP in een land ook voor een toename van welzijn in dat land? Een ander aspect van de Easterlin-paradox is dat deze correlatie niet aangetoond is. Stevenson en Wolfers geven aan dat het onderzoeken van deze relatie het meest uitdagend is, omdat er weinig consistente en langdurende onderzoeken naar het welzijn van burgers zijn

uitgevoerd. Het is daarom niet mogelijk robuuste en statistisch significante resultaten te presenteren over deze relatie tussen welzijn en inkomen. Stevenson en Wolfers wijzen er echter op dat de

afwezigheid van bewijs van de relatie niet moet worden verward met het bewijs van afwezigheid van deze relatie. Uit hun artikel blijkt dat zij er van overtuigd zijn dat deze correlatie wel bestaat, maar nog niet gevonden kan worden. Daarvoor dragen zij twee argumenten aan: ten eerste dat deze correlatie in de beide eerdere gevallen wel duidelijk aantoonbaar is, en dat de drie wel geanalyseerde datasets weliswaar geen bewijs vinden voor deze relatie, maar op zijn minst toch wel suggereren dat deze relatie aanwezig is.

Als het BNP zo sterk gecorreleerd is met het welzijn van burgers, dan kan de vraag gesteld worden wat de toegevoegde waarde van het complementeren van het BNP met alternatieve indicatoren dan

20 R.A. Easterlin, ‘Does economic growth improve the human lot? Some empirical evidence.’, in: P.A. David en M.W. Reder eds., Nations and Households in Economic Growth: Essays in Honor of Moses Abramowitz, New York: Academic Press, Inc. 1974.

eigenlijk is. Dat is ook precies wat Kassenboehmer en Schmidt doen in hun artikel ‘Beyond GDP and Back: What is the Value-added by Additional Components of Welfare Measurement?’.21 _{Om deze}

vraag te beantwoorden vergelijken zij ‘harde’ statistische data (zoals het BNP en werkloosheidscijfers) met ‘zachte’ data uit enquêtes, , waarbij zij gebruik maken van ‘harde’ data van het Duitse bureau voor statistiek en ‘zachte’ data van Duitse inwoners enquêtes uit de periode 1991-2008. Eerst wordt een factoranalyse uitgevoerd om te bepalen of er bepaalde variabelen zijn, die net zo goed de variatie in de data kunnen verklaren als de gehele dataset – met andere woorden, of één van de variabelen een bruikbare indicator is van een grotere hoeveelheid variabelen. Vervolgens worden statistische vergelijkingen zowel op macro- als op microniveau uitgevoerd.

Hun resultaten laten zien dat vele van de gewenste alternatieve indicatoren die genoemd worden in het Stiglitz-rapport, goed vertegenwoordigd kunnen worden door al bestaande en veelgebruikte indicatoren, met name het BNP en het werkloosheidscijfer. De toegevoegde waarde van de extra informatie die wordt verschaft door de alternatieve indicatoren van welzijn die naar voren zijn gekomen uit de enquêtes is minimaal. Deze bevindingen zijn consistent op zowel het macro- als het microniveau. Kassenboehmer en Schmidt concluderen hieruit dat deze ‘harde’ indicatoren nog steeds bruikbaar zijn voor het meten van welzijn van burgers van een land, in dit geval Duitsland. Hoewel er wel enige extra waarde wordt toegevoegd door het complementeren van het BNP met andere indicatoren, is dat in de ogen van de auteurs niet genoeg om over te gaan tot praktische implementatie. Als mede in ogenschouw wordt genomen hoe cruciaal het voor de bruikbaarheid van indicatoren is dat zij tijdig, betrouwbaar en consistent gerapporteerd kunnen worden, lijkt het toevoegen van extra complementaire indicatoren eerder een bedreiging van de kwaliteit van heldere en bruikbare informatie voor het nemen van beleidsbeslissingen te zijn, dan een waardevolle toevoeging daarvoor.

1.4 Alternatieve indicatoren nader bekeken

Hoewel het niet het doel is van deze scriptie om een uitputtend overzicht te geven van de bestaande en mogelijke alternatieve indicatoren, is het wel belangrijk om een overzichtsbeeld te schetsen van de status van een paar alternatieve indicatoren. Is er wel sprake van een alternatief, of staan de alternatieven nog slechts in de kinderschoenen, en zijn ze nog niet klaar om ingezet te worden in de praktijk? Daarvoor wordt gebruik gemaakt van het artikel over dit onderwerp dat opgesteld is door

21 S.C. Kassenboehmer en C.M. Schmidt, ‘Beyond GDP and Back: What is the Value-added by Additional Components of Welfare Measurement?’, Ruhr Economic Papers, nr. 239 (2011).

Fleurbaey.22 _{Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen alternatieve indicatoren op een drietal}

interessegebieden: duurzaamheid, geluk en ongelijkheid.

Indicatoren die gericht zijn op duurzaamheid komen in twee varianten: zij die monetair van aard zijn en zij die dat niet zijn. De niet-monetaire varianten worden sociale indicatoren genoemd. De monetaire varianten (zoals NNP – Net National Product, Green Accounting) proberen de

tekortkomingen van het BNP te ondervangen door er elementen aan toe te voegen, zoals een waardering voor niet geconsumeerde grondstoffen of lange-termijn-kosten en -opbrengsten. Hoewel er vooruitgang te zien is in de ontwikkeling van deze indicatoren zijn deze nog niet klaar voor

implementatie. Prominente sociale indicatoren zijn de HDI (Human Development Index), de

indicatoren van Osberg en Sharpe (2002),23 _{en die van Miringoff en Miringoff (1999).}24 _{Bij alle sociale}

indicatoren moeten op een gegeven moment keuzes gemaakt worden om een bepaald gewicht, of een bepaalde waarde, aan niet-geldelijke objecten te verbinden; het probleem is dat er geen geaccepteerde methode, bijvoorbeeld met filosofische of economische onderbouwing, is om deze waarden te bepalen. Pas als deze methode wordt gevonden kunnen deze indicatoren op grote schaal worden ingezet.

Onderzoeken naar welzijn en geluk volgen elkaar in steeds hoger tempo op. Het op waarde schatten van deze informatie is ook hier weer een probleem. Waar wel duidelijkheid over is ontstaan is het feit dat het mogelijk is goed wetenschappelijk onderzoek te doen naar individuele (en dus subjectieve) gevoelens van geluk en van welzijn door middel van goed opgestelde enquêtes en aanvullend onderzoek. Wat kan er vervolgens gedaan worden met deze goede data? Is beleid waar mensen gelukkig van worden sowieso goed beleid? Fleurbaey merkt op dat met deze instelling de hoogste prioriteit van een land zou moeten bestaan uit het vinden van een drug zonder negatieve bijwerkingen die je gelukkig maakt. Een meer haalbare richting lijkt te vinden in de focus op tevredenheid en welzijn. Een probleem van deze onderzoeken is dat tevredenheid op verschillende manieren bereikt kan worden. Het kan het gevolg zijn van het krijgen wat men wenst, maar ook van het aanpassen van de wens naar een ander niveau of een totaal ander onderwerp. Als alleen het uiteindelijke resultaat (het niveau van tevredenheid) gemeten wordt, zou het dus mogelijk zijn dat mensen in mindere mate hebben wat ze zouden willen hebben, maar daar in net zo grote of zelfs grotere mate tevreden mee zijn.

Op basis van deze onderzoeken naar geluk, welzijn en tevredenheid zou het ook mogelijk moeten zijn betere uitspraken te doen over ongelijkheden binnen een samenleving. Sociale ongelijkheid is een 22 M. Fleurbaey, ‘Beyond GDP: Is There Progress in the Measurement of Individual Well-Being and Social Welfare?’, CNRS working paper (2008).

23 L. Osberg en A. Sharpe, ‘An index of economic well-being for selected countries’, Review of Income and Wealth, nr. 48 (2002), pp. 291—316.

24 M. Miringoff en M.L. Miringoff, The Social Health of the Nation. How Is America Really Doing?, Oxford: Oxford University Press 1999.

zeer actueel thema, hoewel de huidige discussie zich lijkt te beperken tot inkomensongelijkheid. Indicatoren die een uitspraak willen doen over welzijn en geluk moeten het belang van sociale vergelijking (en de zeer waarschijnlijk aanwezige ongelijkheid) in hun modellen opnemen. Dat zou volgens Fleurbaey een serieuze verbetering van de huidige standaarden in het meten van welzijn betekenen. Deze sociale vergelijkingen maken op dit moment geen onderdeel uit van de meeste indicatoren die zich richten op geluk en welzijn, maar dat is volgens Fleurbaey gemakkelijk te incorporeren door bij metingen meer gewicht te leggen bij hen die minder gelukkig zijn.

Voor Fleurbaey is het duidelijk dat er voldoende serieuze alternatieven voor het BNP zijn. Het is alleen niet realistisch te verwachten dat één enkel alternatief in staat zal zijn het BNP te vervangen of te complementeren. Daarvoor is er te weinig consensus over wat het alternatief zou moeten meten, en hoe dat praktisch in zijn werk zou moeten gaan. Ook blijken de meeste alternatieven nog wel één of meerdere stappen verwijderd van directe implementatie in beleidsprocessen.

1.5 Aanbevelingen van de Stiglitz-commissie

Ook de Stiglitz-commissie is het niet ontgaan dat er nog werk verzet moet worden voordat de alternatieve indicatoren gebruiksklaar zijn. Daarom heeft de commissie twaalf aanbevelingen opgesteld om dat werk richting te geven. Ten eerste adviseert de commissie bij het meten van materieel welzijn gebruik te maken van netto cijfers, reëel inkomen van huishoudens en consumptie in plaats van bruto productiecijfers (zoals het BNP doet). Materieel welzijn kan namelijk afnemen terwijl productie toeneemt, of andersom. Ten tweede moet het perspectief van het huishouden als uitgangspunt bij het opstellen van welzijnscijfers worden gekozen. Zo worden belastingen, subsidies en renteafdrachten ook meegewogen bij welzijnscijfers. Ook kan dit als eerste stap fungeren naar het includeren van niet-geldelijke diensten die huishoudens verzorgen. Ten derde zouden niet alleen inkomen en consumptie, maar ook vermogen moeten worden gemeten. Een goede boekhouding heeft ook een balans. Alleen door huidige bezittingen en schulden in kaart te brengen en de veranderingen daarin te meten, kunnen we weten of ons welvaartsniveau duurzaam is en over langere periode houdbaar. Ten vierde kan ongelijkheid in kaart worden gebracht door naast inkomensgemiddelden ook de inkomensverdeling inzichtelijk te maken. Ten vijfde moet aan de bestaande metingen van activiteit op de markt ook metingen van activiteit buiten de markt toe worden gevoegd. Een goed startpunt zou kunnen zijn om op een consistente manier te meten hoe mensen hun tijd besteden. Als je nadenkt over de waarde van productieve tijd die besteed wordt aan niet-markt gerelateerde werkzaamheden, ontkom je er niet aan op een gegeven moment ook niet productieve tijd mee te nemen in metingen. Ten zesde is het belangrijk te beseffen dat materieel welzijn slechts een van de acht factoren die de kwaliteit van leven bepalen is. De andere zeven

factoren zijn volgens de Stiglitz-commissie gezondheid, onderwijs, persoonlijke activiteiten, politieke status, sociale relaties, het milieu nu en in de toekomst en veiligheid, zowel in economische als in fysieke zin. Al deze factoren zijn van belang voor het welzijn van mensen, maar worden niet of te weinig gerapporteerd via de bestaande indicatoren. Deze andere factoren van kwaliteit van leven moeten op zowel objectieve als subjectieve manier onderzocht worden. Ten zevende moet voor elk van deze kwaliteit-van-leven-factoren sociale ongelijkheid uitgebreid in kaart gebracht worden. Ten achtste kunnen enquêtes en aanverwante onderzoeken op zo’n manier ingericht worden dat de onderlinge relaties tussen deze kwaliteit-van-leven-factoren duidelijk wordt, zodat

beleidsbeslissingen daarop aangepast kunnen worden. Ten negende zal uiteindelijk zo veel data over deze kwaliteit-van-leven-factoren beschikbaar komen, door middel van consistent herhaalde

enquêtes en onderzoeken, dat nieuwe indexeringen mogelijk worden. Het meest wenselijk is één enkele krachtige indicator voor kwaliteit van leven. Ten tiende kan grootschalig onderzoek naar deze kwaliteit-van-leven-factoren gemodelleerd worden naar succesvol kleinschaliger onderzoek dat al is afgerond en heeft bewezen dat het mogelijk is consistente en betrouwbare data uit enquêtes en onderzoeken te ontlenen. Ten elfde is de uitdaging van duurzaamheid het beantwoorden van de vraag of ons huidig niveau van welvaart kan worden behouden voor de toekomst. Doordat

duurzaamheid over de toekomst gaat, zijn metingen en uitspraken in dit kader onderhevig aan een grote hoeveelheid aannames en normatieve interpretaties. Dat maakt het opstellen van indicatoren voor duurzaamheid nog complexer dan voor het meten van materieel welzijn en de andere kwaliteit-van-leven-factoren. In eerste instantie is het belangrijk de balans op te maken van aanwezige hulpbronnen en het gebruik hiervan op een economische manier te monitoren. Er liggen zowel mogelijkheden voor indicatoren die hulpbronnen als zodanig meten, als voor indicatoren die de waarde van deze volumes omrekenen naar geldeenheden. Ten twaalfde moeten de milieuaspecten van duurzaamheid in kaart gebracht worden met behulp van een reeks indicatoren die duidelijkheid kunnen verschaffen over het bereiken van bepaalde gevaarlijke niveaus van verstoring van natuurlijke evenwichten, zoals het geval zou kunnen zijn bij klimaatverandering en overbevissing.

Het beeld dat oprijst uit het rapport van de Stiglitz-commissie is glashelder: het meten van welzijn moet op een andere manier, omdat er grote gebreken aan te wijzen zijn bij het BNP. Om welzijn, kwaliteit van leven en duurzaamheid écht te kunnen meten en deze kennis om te zetten in weloverwogen beleidsbeslissingen, moet er nog veel werk verzet worden. Toch zijn er ook een aantal auteurs die kritische kanttekeningen plaatsen bij het werk van de Stiglitz-commissie. Hieronder wordt de kritiek van Noll25 _{gereflecteerd.}

25 H.H. Noll, ‘The Stiglitz-Sen-Fitoussi-Report: Old Wine in New Skins? Views from a Social Indicators Perspective’, Social Indicators Research, nr. 102 (2011), pp. 111-116.

Noll belicht het Stiglitz-rapport vanuit zijn achtergrond als onderzoeker op het vakgebied van sociale indicatoren. De focus van zijn lezing van het rapport ligt bij de twaalf aanbevelingen, die hierboven weergegeven zijn. Noll geeft aan dat deze aanbevelingen zonder twijfel het meten van welzijn en vooruitgang zouden verbeteren, maar hij stelt ook dat deze aanbevelingen in zijn

vakgebied verre van nieuw en innovatief zijn. Onderzoek naar subjectief welzijn werd bijvoorbeeld al in de jaren ’70 van de 20e _{eeuw in vele landen gedaan. Daaruit zijn in de literatuur van sociale}

indicatoren ook voorstellen om de metingen te verbeteren naar voren gekomen, die in weinig tot niets afwijken van de aanbevelingen die worden teruggevonden in het Stiglitz-rapport. Een aantal daarvan zijn ook al opgenomen in de statistische informatiestromen op zowel nationaal als

internationaal niveau, bijvoorbeeld in de ‘Systems of Social Indicators’26 _{die samengestelde data van}

sociale indicatoren bevatten. Een aantal van de meer bekende sociale rapportages, waaronder die in het Verenigd Koninkrijk, Nederland en Frankrijk, worden al meer dan 40 jaar consistent gepubliceerd. De acht door de Stiglitz-commissie naar voren geschoven kwaliteit-van-leven-factoren komen in deze onderzoeken allemaal naar voren, en worden nog aangevuld met de ontbrekende waarden van arbeidsomstandigheden, huisvesting, criminaliteit en openbare orde en vrije tijd. Al met al lijkt de Stiglitz-commissie veel van de beschikbare onderzoeksmethodes, bestaande instrumenten en activiteiten op het gebied van sociale indicatoren te negeren, met name die die buiten de nauwe band van de economische departementen en nationale statistische bureaus aanwezig zijn.

1.6 Conclusie

Dit alles bij elkaar genomen is het goed te zien dat de EC zich bij het opstellen van het Beyond GDP communiqué heeft laten informeren door het werk van Stiglitz, Sen en Fitoussi. Niet alleen gaan ze mee met de argumenten van die commissie voor wat betreft de tekortkomingen van het BNP, ook willen ze, net als de Stiglitz-commissie, dat er stappen gemaakt worden om het gebruik van

alternatieve indicatoren bij beleidsbeslissingen mogelijk te maken. De EC is van mening dat er te veel op het BNP geleund wordt en krijgt in dat opzicht bijval van Van den Bergh, die de rol van het BNP bij beleidsmakers duidelijk ook te groot vindt. De EC is in haar kritiek op het BNP echter wel

terughoudender dan Van den Bergh, en durft ook niet zo ver te gaan met haar aanbevelingen als het Stiglitz-rapport. Opvallend is dat Noll deze aanbevelingen juist weinig vernieuwend vindt, en van mening is dat een deel van de aanbevolen wijzigingen al praktijk is – al is dat dan niet bij de grote statistische bureaus.

26 H.H. Noll, ‘Towards a European system of social indicators: Theoretical framework and system Architecture.’, Social Indicators Research, nr. 58 (2002), pp. 47–84.

Dat de EC minder ver gaat dan de bovengenoemde partijen bij het zoeken naar alternatieven voor het BNP, wordt begrijpelijk na het lezen van de overtuigende statistische analyses van zowel Stevenson en Wolfers als Kassenboehmer en Schmidt. Zij ontkennen niet dat er veel waardevols aan te wijzen is wat niet in het BNP-cijfer wordt meegenomen, maar zien daar geen probleem. Stevenson en Wolfers kunnen ondanks dat namelijk nog steeds aantonen dat BNP-groei zeer sterk gecorreleerd is met welzijn en geluksgevoel, zowel als het gaat om relaties tussen landen onderling, als wanneer het gaat om inwoners binnen een land. Of BNP-groei de inwoners van een land ook gelukkiger maakt, is niet hard te maken, maar de cijfers suggereren dat wel. Kassenboehmer en Schmidt laten zien dat in Duitsland het BNP een bepalende factor is bij de uitkomsten van statistische berekeningen waarbij het BNP wordt gecomplementeerd met aanvullende informatie uit enquêtes en onderzoeken, en hun werk werpt de vraag op of het risico van het vervuilen van de data door het toevoegen van

alternatieve indicatoren niet groter is dan de minimale aanvullende informatie die dat oplevert. Zeker als alle aanbevelingen van de Stiglitz-commissie opgevolgd zouden worden, dan zou dat een

behoorlijke stroom van nieuwe te verwerken data opleveren. Toch ligt ook daar juist de kracht van de voorstellen van deze commissie, en uiteindelijk ook van de EC; het BNP mag dan sterk correleren met waarden van welzijn en kwaliteit van leven, maar het daadwerkelijk inzichtelijk maken van zaken als voorraden van natuurlijke hulpbronnen, sociale ongelijkheid in alle dimensies en de haalbaarheid van onze levensstandaard voor volgende generaties zou beleidsmakers een weelde van informatie geven waarbij alleen een BNP cijfer bleek-afsteekt.

De theoretische achtergrond van beleidsverandering

2.1 Inleiding

De EC probeerde met haar communiqué ‘GDP and Beyond’ uit 2009 een beleidsverandering in de EU te initiëren. Vijf jaar later is het beleid nog niet aanwijsbaar veranderd, ondanks een positief signaal vanuit het EP en het instellen van een langlopend onderzoeksproject (BRAINPOoL). Het veranderen van beleid bij publieke instellingen is een complex proces. Moderne theorieën die overheidsbeleid als onderwerp hebben richten zich op dat proces, en proberen op die manier verklaringen te geven voor de wijze waarop deze processen verlopen en de uitkomsten van die processen. Mogelijkerwijs is het met behulp van deze theorieën te verklaren hoe het komt dat het initiatief van de EC nog niet tot beleidsverandering heeft geleid. Het proces van beleidsverandering in de EU wordt in dit hoofdstuk bestudeerd door de lens van vijf verschillende theorieën en raamwerken. Er is een selectie gebruikt op basis van de selecties die zijn opgesteld door de kenners van het vakgebied van publieke

beleidsverandering Sabatier27 _{en Nowlin}28_{. De eerste is het Institutional Analysis and Development}

(IAD) raamwerk. Onderzoek dat gebruik maakt van dit raamwerk houdt zich bezig met de inrichting van instituties en de impact daarvan op menselijk gedrag. Als tweede wordt de Multiple Streams (MS) theorie bekeken. Deze theorie onderscheidt drie onafhankelijke stromen die het proces van

beleidsverandering beïnvloeden: de probleemstroom, de politiekstroom en de beleidsstroom.29 _Als

derde komt het Advocacy Coalition Framework (ACF) aan bod. Volgens dit raamwerk vindt

beleidsverandering alleen plaats als het beleidsapparaat wordt blootgesteld aan bepaalde schokken. De vierde theorie is die van het Punctuated-Equilibrium. Deze theorie kijkt naar twee verschillende modi in het beleidsproces: lange periodes zonder grote veranderingen en periodes met

veranderingen op grote schaal. Als vijfde komt het Social Construction and Policy Design raamwerk aan bod. Hierin wordt gekeken naar de wijze waarop de constructie van de doelgroep van een beleidsverandering dit beleid beïnvloedt. Ook wordt bekeken of bestaand beleid effect heeft op de sociale constructie van zijn doelgroep.

Al deze theorieën en raamwerken worden in dit hoofdstuk eerst uitgebreider beschreven, en vervolgens ook kritisch besproken. Daarnaast wordt gekeken op welke manier deze theorieën beleidsverandering verklaren, en hoe zij een blokkade zoals die te zien is in het Beyond GDP-programma verklaren.

27 P.A. Sabatier ed., Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press 2007, pp. 6-11.

28 M.C. Nowlin, ‘Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends’, The Policy Studies Journal, vol. 39, nr. S1 (2011).

29 De benamingen van de stromingen zijn vertaald uit het Engels. In de originele literatuur worden ze problem stream, politics stream, en policy stream genoemd.

2.2 Institutional Analysis and Development Framework (IAD)

Het IAD raamwerk verklaart beleidsveranderingen bij publieke instellingen door de onderliggende heersende instituties die in deze instellingen gelden te onderzoeken. Het IAD raamwerk komt voort uit analyses op basis van de Institutional Rational Choice theorie, waarin wordt gesteld dat actoren, bijvoorbeeld politici, instituties gebruiken om de resultaten van hun handelingen te optimaliseren. Met instituties worden in het IAD geen gebouwen bedoeld, en ook niet alleen organisaties, maar gedeelde concepten. De belangrijkste proponent van het IAD, de Nobelprijswinnares Ostrom, definieert instituties als volgt: ‘gedeelde concepten die door mensen gebruikt worden in

terugkerende situaties die zijn georganiseerd door middel van regels, normen en strategieën’.30 _In

haar hoofdstuk in het boek Theories of the Policy Process legt Ostrom de theorie verder uit.31 _Regels

worden in stand gehouden door middel van sancties, terwijl normen in stand gehouden worden door stimulansen. Strategieën zijn gereguleerde plannen op basis van aanwezige prikkels en het te

verwachten gedrag van andere partijen. Binnen het IAD worden drie verschillende niveaus

geïdentificeerd waar de eerder genoemde groepen invloed kunnen uitoefenen: het constitutionele niveau, het gezamenlijkekeuze-niveau en het operationele niveau. Deze groepen kunnen volgens het IAD verschillen van samenstelling. Sommige groepen bestaan voornamelijk uit

overheidsvertegenwoordigers, sommige voornamelijk uit burgers en andere bestaan uit een mix van beiden. Door naar (een ontwerp van) beleid te kijken door de lens die het IAD biedt, is het

eenvoudiger te bepalen welke groep op welk niveau invloed uitoefent, en of dat gebeurt door middel van regels, normen of strategieën. Ook kunnen bestaande regels, gebruiken en instituties herkend en onderzocht worden dankzij het IAD.

De sterke focus op instituties van het IAD raamwerk brengt ook problemen met zich mee. Instituties zijn onzichtbaar, en het is voor wetenschappers en hun lezers niet intuïtief invoelbaar wat een institutie precies is, en waar deze begint en eindigt. Zodra een institutie zo breed gedefinieerd wordt dat het in feite geen grenzen meer kent, verliest het IAD als raamwerk zijn waarde. Ook kan verwarring ontstaan als de één een enge definitie gebruikt, waarin alleen organisaties instituties zijn, terwijl de ander de bredere definitie van Ostrom hanteert. Dit probleem wordt ook door Ostrom onderkend, en zij probeert met haar definitie duidelijkheid te scheppen. Een andere zwakte van het IAD raamwerk deelt het IAD met haar voorganger, de Institutional Rational Choice theorie. Zoals Lubell, Henry, en McCoy32 _{in hun artikel ‘Collaborative Institutions in an Ecology of Games’ aangeven,}

30 E. Ostrom, Understanding Institutional Diversity, Princeton: Princeton University Press 2005, pp. 137-174. 31 E. Ostrom, ‘Institutional Rational Choice, An Assesment of the Institutional Analysis and Development Framework’, in: P.A. Sabatier ed., Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press 2007, pp. 65-92. 32 M. Lubell, A.D. Henry en M. McCoy, ‘Collaborative Institutions in an Ecology of Games’, American Journal of Political Science, vol. 54, nr. 2 (2010), pp. 287-300.

worden instituties door wetenschappers bijna uitsluitend één voor één onderzocht, terwijl het evident is dat de groepen die beleidsbeslissingen nemen, en deze beslissingen zelf, altijd aan meer dan één institutie onderhevig zullen zijn. Om een realistische weerspiegeling van het beleidsproces te kunnen geven, zal het IAD moeten bewijzen in staat te zijn meerdere instituties tegelijkertijd onder de loep te kunnen nemen.

Het werkt zeer verhelderend om het voorstel van de EC om het BNP minder belangrijk te maken bij het meten van vooruitgang door de lens van het IAD-raamwerk te bekijken. Ten eerste wordt het dan snel inzichtelijk in hoeverre het BNP, behalve als op zichzelf staande institutie, ook via vele andere instituties is verankerd in de EU. Het is opgenomen in een regelgevende institutie op constitutioneel niveau door middel van de Lissabon Strategie. Het is op allerlei manieren

vertegenwoordigd op het gezamenlijkekeuze-niveau, bijvoorbeeld als regel voor het afdragen van een deel van het BNP ten bate van de begroting van de EU, en in de regelgeving voor het terugvloeien van subsidies van het structureel fonds van de EU. Een hele reeks groepen, zowel binnen als buiten de overheid, houdt vast aan het BNP als norm van economische groei en past daar strategieën op aan. Bestuurders en managers doen hetzelfde op operationeel niveau. Statistische bureaus en de media stimuleren elkaar op operationeel niveau om BNP-cijfers te blijven produceren en publiceren. Daar zet de EC in haar communiqué vijf voorstellen op operationeel niveau tegenover. Volgens het IAD zien we één groep, georganiseerd vanuit de overheid, die probeert door middel van normen het

beleidsproces te beïnvloeden, en een nieuwe institutie te vormen. Deze korte analyse van de omvang en het bereik van instituties waar het BNP op kan bogen vergeleken met het voorstel van de EC geeft een duidelijke aanwijzing waarom het EC er niet binnen vijf jaar in slaagt een grote koerswijziging door te zetten.

2.3 Multiple Streams (MS)

De theorie van meerdere stromen is afkomstig van Kingdon33_{. Hij ziet in besluitvorming drie}

afzonderlijke stromen; een stroom van problemen, een stroom van beleid, en een stroom van politiek. Deze stromen komen niet per se met elkaar in contact. Dat gebeurt alleen op het moment dat een bepaalde persoon of organisatie één of meerdere stromen samenbrengt. Dat noemt Zahariadis34 _{een beleidsentrepeneur. Op sommige momenten in de tijd ontstaan mogelijkheden om}

deze stromen samen te brengen, en bestaat de kans nieuw beleid te maken. Deze momenten staan in de MS theorie bekend als beleidsvensters. De combinatie van alle drie de stromen op een gunstig moment geeft een bepaald beleidsvoorstel de beste kansen om daadwerkelijk aangenomen te

33 J.W. Kingdon, Agendas, alternatives, and public policies, Brown: Little 1984.

34 N. Zahariadis, ‘The Multiple Streams Framework: Structure, Limitations, Prospects’, in: P.A. Sabatier ed., Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press 2007, pp. 65-92.

worden door beleidsmakers. Deze beleidsmakers opereren altijd onder tijdsdruk, en zijn (net als andere individuen) niet in staat actief te zijn met méér dan een beslissing tegelijkertijd. Systemen, zoals instituties of organisaties, kunnen wel activiteit in meerdere stromen én op verschillende beleidsbeslissingen tegelijk in stand houden. Dit zorgt voor een tegenstrijdigheid of dubbelzinnigheid in beleidsbeslissingen. Er is een veranderende aanwezigheid van beleidsbepalers, en het is moeilijk voor hen om op tijd alle voors en tegens te kunnen afwegen. De theorie van meerdere stromen voorspelt dat rationeel gedrag hierdoor geen bepalende invloed heeft op beleid. Ook het actief overhalen van beleidsmakers is niet de belangrijkste factor – zij weten zelf vaak niet wat ze willen. Het strategisch gebruik van informatie door beleidsentrepeneurs in de juiste beleidsvensters bepaalt de context waarin het probleem en de beleidsoplossing worden gezien, en daarmee de betekenis en uitkomst van het beleidsproces.

Een belangrijke aanname in deze MS-theorie is dat de drie verschillende stromen

onafhankelijk van elkaar bestaan, en dat individuen daarom niet in meerdere stromen tegelijk actief kunnen zijn. Een probleem ontstaat bij beleidsmakers of burgers, het politieke milieu wordt bepaald door het systeem waarmee volksvertegenwoordigers en ambtenaren worden aangesteld, aangevuld met de publieke opinie, en de beleidsstroom bestaat uit ideeën en oplossingen, aangedragen door experts, die geïmplementeerd kunnen worden als beleid. Deze aanname wordt tegengesproken door het onderzoek van Robinson en Eller35_{, waarin zij laten zien dat er in zowel de probleem- als de}

beleidsstroom meerdere individuen en organisaties die zij onderzochten aanwezig waren. Een ander probleem van de MS-theorie is dat het een theorie lijkt te zijn die een verklaring geeft voor het agenderen van problemen en de oplossingen daarvoor, als het politieke klimaat gunstig is. Over hoe het beleid dan geformuleerd en geïmplementeerd wordt doet de theorie geen uitspraken. Verder is op de MS-theorie de kritiek geuit dat het een weinig wetenschappelijke theorie is, omdat het moeilijk is empirisch te testen hypothesen aan de theorie te ontlenen.36 _{Deze kritiek lijkt deels ontkracht te}

zijn door Boscarino37_{, die op basis van de MS-theorie het begrip ‘probleemsurfen’ opstelde: het}

zoeken in de probleem stroom naar problemen waarop een al klaar liggende beleidsoplossing toegepast kan worden. De MS-theorie voorspelt dat experts en belangengroepen dit gedrag van ‘probleemsurfen’ zullen vertonen om hun oplossingen en gewenst beleid voor het voetlicht te brengen, en Boscarino heeft dat gedrag ook gevonden bij onderzoek.

Als we de casus van beleidsverandering in de EU bekijken aan de hand van de MS-theorie, dan valt als eerste op dat de EC probeert als beleidsentrepeneur op te treden door een probleem (het

35 S.E. Robinson en W.S. Eller, ‘Participation in Policy Streams: Testing the Seperation of Problems and Solutions in Subnational Policy Systems’, Policy Studies Journal, nr. 2 (2010), pp. 199-216.

36 P.A. Sabatier ed., Theories of the Policy Process, Boulder: Westview Press 2007, p. 9.

37 J.E. Boscarino, ‘Surfing for Problems: Advocacy Group Strategy in U.S. Forestry Policy.’, Policy Studies Journal, nr. 3 (2009), pp. 415-434.

BNP wordt te veel gebruikt) en een door experts aangedragen oplossing (zorg voor alternatieve indicatoren) onder de aandacht te brengen bij de beleidsmakers (het EP en de ER). Doordat er geen sprake is geweest van een daadwerkelijke beleidsverandering, kunnen we stellen dat er geen sprake is geweest van een beleidsvenster waarin het mogelijk was dit beleid in te voeren. De MS-theorie informeert ons ook waar dat aan kan liggen. Een voor de hand liggende gedachte die door de MS-theorie toch wordt uitgesloten is dat de EP en de ER rationeel onvoldoende overtuigd zijn. Het feit dat de EP uiteindelijk een positief antwoord zonder duidelijke beleidsimplicaties presenteerde, lijkt de MS-theorie hierin te ondersteunen. Een mogelijke verklaring is dat het probleem niet saillant genoeg is om de kostbare tijd van de beleidsmakers te vragen. Dan zou het de probleemstroom aan kracht ontbreken om een beleidsverandering te bewerkstelligen. Een andere verklaring is dat het politieke klimaat simpelweg niet gunstig was, en dat er pas van beleidsverandering sprake kan zijn als dat is veranderd. Ook is het mogelijk dat de door de experts aangedragen oplossingen niet klaar waren voor implementatie, en dat het ontbreken van een goede beleidsstroom de verandering in de weg stond.

2.4 Advocacy Coalition Framework (ACF)

Het ACF is een raamwerk dat is ontwikkeld door Sabatier en Jenkins-Smith38_{. Het raamwerk richt zich}

op coalities van mensen met dezelfde beleidsvoorkeuren (zogenaamde advocacy coalitions) die die voorkeuren uitspreken in subsystemen van publiek beleid. Met een subsysteem wordt een

gespecialiseerd beleidsveld bedoeld, begrensd door bijvoorbeeld een geografische grens of een beleidsonderwerp. Coalities richten zich volgens het ACF op subsystemen, omdat specialisatie noodzakelijk is om beleidsveranderingen door te kunnen voeren. Binnen elk subsysteem bestaan verschillende coalities, en de interactie tussen deze coalities is het belangrijkste onderwerp van het ACF. Volgens het ACF wordt beleid bepaald door de interactie van deze coalities. Deze individuen die onderdeel zijn van een coalitie zijn niet per se onderdeel van dezelfde organisatie, of actief bezig met het vormen of in stand houden van de coalitie, maar ze zijn aan elkaar gebonden omdat ze gedeelde overtuigingen over het te volgen beleid hebben, die ondersteund worden door gedeelde intrinsieke overtuigen. Zo ontstaan coalities die homogeen en stabiel zijn, ook over langere tijdsperiodes. Een beleidsverandering vindt plaats als er een verandering (schok) plaatsvindt waardoor de interactie tussen de coalities verandert. Deze schokken kunnen intern van aard zijn, zoals bij voortschrijdend inzicht of het ontstaan van nieuwe argumenten, of zij kunnen extern van aard zijn, zoals bij een verandering in de publieke opinie of een verandering van het publieke klimaat (bijvoorbeeld door verkiezingen). De effecten van schokken zijn volgens het ACF pas na lange tijd, op zijn vroegst tien

38 P.A. Sabatier en H. Jenkins-Smith, Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Appraoch., Boulder: Westview Press 1993.

jaar, te zien in veranderd beleid. Om beleid te begrijpen, moeten volgens het ACF de overtuigingen van de coalities in kaart worden gebracht, en hun interactie worden geïnterpreteerd. Om

beleidsverandering te begrijpen of te voorspellen moeten de schokken en hun impact op de coalities worden bepaald.

Om met het ACF te kunnen werken moet enig geloof gehecht worden aan de waarde van het samenvoegen van verschillende individuen in een subsysteem tot een coalitie. Een logische kritiek op het ACF is dan ook dat er geen voldoende basis bestaat om groepen mensen met een gedeelde overtuiging als een coalitie met dezelfde belangen en doelen te zien, laat staan dat zij gezamenlijk optrekken als een coalitie.39 _{Een andere veelgehoorde kritiek is dat het te moeilijk is gedeelde}

overtuigingen in beeld te brengen en te onderzoeken, waardoor onderzoekers die het ACF gebruiken vaak terugvallen op het in een coalitie plaatsen van individuen met dezelfde materiële belangen. Zie hiervoor bijvoorbeeld Nohrstedt40 _{en Schlager en Blomquist}41_{. Dat ondermijnt de veronderstelde}

homogeniteit en stabiliteit van de coalities. Daarnaast is het een nadeel dat het ACF zich slechts richt op subsystemen, en dan meestal ook nog op slechts één subsysteem. Dat doet de complexiteit van de meeste beleidsterreinen en beleidsbeslissingen geen recht.42

Het zou interessant zijn een uitgebreid onderzoek te doen naar de verschillende coalities en de daarin vertegenwoordigde beleidsvoorkeuren binnen het subsysteem van de Beyond GDP agenda, maar daar is in het beperkte kader van deze scriptie helaas geen ruimte voor. Toch is er aan de hand van het ACF wel een interessante analyse te maken van het ontstaan van deze agenda. Er lijkt sprake te zijn van een interne schok in dit subsysteem, waardoor de coalitie die pleit voor het invoeren van alternatieve indicatoren ófwel nieuw is gevormd, ófwel behoorlijk is uitgebreid. Deze schok bestaat uit het voortschrijdend inzicht dat wordt geboden door nieuw wetenschappelijk onderzoek, met het Stiglitz-rapport als meest prominente uiting daarvan. De impact van zo’n publicatie door

vooraanstaande wetenschappers is blijkbaar dat deze coalitie meer macht krijgt, en zo in staat is de eigen agenda naar voren te brengen. Opvallend is dat het ACF voorspelt dat het veranderen van het uiteindelijke beleid een zeer tijdrovend proces is, wat op zijn minst tien jaar zal duren. Dat zou een mogelijke verklaring kunnen zijn voor het feit dat er op dit moment, na vijf jaar, nog geen

beleidsverandering waarneembaar is.

39 E. Schlager, ‘Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions Within the Advocacy Coalition Framework.’, Policy Sciences, nr. 28 (1995), pp. 242-270.

40 D. Nohrsted, ‘External Shocks and Policy Change: Three Mile Island and Swedish Nuclear Energy Policy.’, Journal of European Public Policy, nr. 6 (2005), pp. 1041-1059.

41 E. Schlager en W. Blomquist, ‘A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process.’, Political Research Quarterly, nr. 49 (1996), pp. 651-672.

42 M.C. Nowlin, ‘Theories of the Policy Process: State of the Research and Emerging Trends’, The Policy Studies Journal, nr. S1 (2011), p. 47.