De BRAINPOoL-onderzoekers hebben niet alleen barrières geconstateerd, maar doen ook een zestal aanbevelingen met als doel de bovengenoemde barrières te slechten. De aanbevelingen zijn niet alleen gericht aan de EU, maar juist ook bedoeld voor andere actoren met interesse in het beleidsveld, zoals politieke partijen, non-gouvernementele organisaties en statistici.
De eerste aanbeveling is direct gekoppeld aan de eerste barrière. De democratische legitimiteit van alternatieve indicatoren moet verbeterd worden door burgers bij de lopende processen te betrekken. In elke stap van de huidige situatie tot de invoering van nieuwe indicatoren moeten burgers een stem krijgen. Het debat moet niet alleen door experts gevoerd worden, en brede maatschappelijke representatie en betrokkenheid is wenselijk. Hoewel dit waarschijnlijk eenvoudiger op lokaal niveau te organiseren is dan op Europees niveau, is een breed draagvlak op elk niveau van belang. Bovendien is uit het BRAINPOoL-onderzoek naar voren gekomen dat sympathie voor de Beyond GDP-agenda sterk toeneemt zodra betrokkenen beter geïnformeerd zijn over de inhoud van de agenda. In het rapport worden drie mogelijke vervolgstappen onder de loep genomen. Als eerste raadt de BRAINPOoL-groep aan om openbare discussies en debatten te organiseren waarbij wordt nagedacht over hoe vooruitgang in de samenleving eruit ziet, en wat er nodig is voor het leiden van een goed leven. Vervolgens kan dan worden besproken hoe dat kan worden gemeten. Ten tweede wordt aanbevolen de uitkomsten van deze discussies te koppelen aan het werk met (lokale) politici om bruikbare nieuwe richtlijnen op te stellen hoe vooruitgang gemeten kan worden. Tenslotte beveelt de BRAINPOoL-groep aan om contacten te leggen tussen de gemeenschappen die zich met de Beyond GDP-agenda en met democratische verbeteringen bezig houden.
55 C. Seaford, ‘Report on results on action research: barriers to the use of alternative (‘beyond GDP’) indicators in policy making and how they are being overcome.’, (2013).
56 A. Whitby et al., ‘BRAINPOoL Project Final Report: Beyond GDP- From Measurement to Politics and Policy’, (2014), p. 36.
Het ontwikkelen van een krachtig Beyond GDP-narratief is de tweede aanbeveling. Om de waarde, noodzaak en relevantie van alternatieve indicatoren aan een groter publiek kenbaar te maken is effectieve communicatie geboden. Een barrière daarvoor is het ontbreken van een duidelijk en in theorie gefundeerd narratief waarmee een snelle en goede connectie naar mensen die nog niet bekend zijn met de materie kan worden gemaakt. Om communicatie succesvol te laten zijn, kan het beste een emotionele connectie met het publiek worden gemaakt. De Beyond GDP-agenda leent zich wel voor zo’n aanpak, zeker als gefocust wordt op wat mensen het belangrijkst vinden: samenleving, eerlijkheid, gelijkheid, goed onderwijs en een betere kwaliteit van leven. Om de relevantie van de Beyond GDP-agenda voor deze waarden te laten zien, moet er een stap verder gegaan worden dan de al gebruikelijke onderverdeling van aandachtsgebieden in een economische, milieu- en sociale component. Een nieuwe, holistische visie van vooruitgang die aansluit bij het publiek kan de relatie tussen de problemen en belangen van mensen en de Beyond GDP-agenda blootleggen. Welzijn kan zo worden gekoppeld aan kwaliteit van leven en politiek sterke concepten zoals goede banen. Duurzaamheid kan gekoppeld worden aan veiligheid nu en in de toekomst. Ondanks het feit dat de boodschap misschien kan profiteren van bestaande negatieve associaties met de financiële crisis en de eindigheid van natuurlijke hulpbronnen, moet deze boodschap zelf positief geladen zijn en een oplossing en toekomst bieden.
De derde aanbeveling van de BRAINPOoL-onderzoekers is om verder te gaan met het werken aan de ontwikkeling en verbetering van alternatieve indicatoren. Zoals eerder in dit hoofdstuk is besproken zijn er nog legio problemen aan te wijzen in de technische en strategische uitvoering van het meten van vooruitgang zonder het BNP. Een goede indicator levert op voorspelbare en frequente basis tijdige en robuuste data, die praktisch inzetbaar zijn in het beleidsproces. Er moet conceptuele duidelijkheid gecreëerd worden, zodat het voor iedereen snel duidelijk is wat er gemeten wordt, en met welk doel. De geproduceerde data moeten opvallen, en raakvlakken hebben met kwesties die in de samenleving en in de politiek spelen. Bij het positioneren van de alternatieve indicatoren moet rekening gehouden worden met het belang van taal en beeldvorming. Om een breed draagvlak te kunnen genereren, moeten bijvoorbeeld sommige ‘taboewoorden’ worden vermeden, en moet de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de indicator boven discussie verheven zijn. Wellicht is het oprichten van een neutrale, onafhankelijke organisatie om deze waarden te bewaken een optie. Daarnaast is goede wetenschappelijke onderbouwing voor de methodologische inrichting van indicatoren cruciaal. Om internationale vergelijkingen mogelijk te maken, en tegelijkertijd grotere duidelijkheid te verschaffen, zullen politici en experts de handen ineen moeten slaan om stappen te zetten bij het standaardiseren en harmoniseren van veelgebruikte termen, concepten, berekeningen en het samenstellen van data.
De vierde aanbeveling is een oproep om beleidsprocessen te veranderen. In de EU, en ook in de lidstaten, is het op dit moment te ingewikkeld om een geïntegreerd beleid voor het meten van welzijn op te zetten. Goed beleid zou niet gehinderd moeten worden door de compartimentering van het beleidsapparaat. Deze blokkades kunnen weggenomen worden door meer en andere mensen binnen de organisatie onderdeel te laten zijn van het beleidsproces, zodat andere perspectieven een kans krijgen het proces te beïnvloeden. Beleid kan op deze manier ook innovatiever zijn, en alle voors en tegens van aankomend beleid zijn door de meerdere perspectieven ook beter af te wegen. Ook zou er beter samengewerkt moeten worden met partijen die buiten het beleidsapparaat staan, zoals de OESO en academici. In het BRAINPOoL-rapport staan ook een aantal praktische aanwijzingen die richting zouden kunnen geven aan zo’n proces, bijvoorbeeld door bepaalde Beyond GDP-indicatoren te gebruiken bij het evalueren van bestaand beleid, en bij het evalueren van de ‘Europe 2020´ doelstellingen. Het rapport benadrukt dat het cruciaal is om te laten zien dat het verbreden van perspectief en het inzetten van Beyond GDP-indicatoren daadwerkelijk zal leiden tot andere, en betere, besluitvorming.
De vijfde aanbeveling die wordt gedaan door makers van het BRAINPOoL-rapport is een directe afgeleide van de zesde barrière die is gerapporteerd. De tegenwerking die het Beyond GDP- project kan verwachten door de bestaande instituties die op het BNP gericht zijn is aanzienlijk. De BRAINPOoL-groep adviseert om strategieën te ontwikkelen zodat deze institutionele tegenwerking een halt kan worden toegeroepen. Elke verandering roept tegenreacties op, en zij die veranderingen door willen voeren moeten daarop inspelen en deze tegenreacties neutraliseren. Zoals hierboven al is aangegeven vormen de instituties die het succesvol invoeren van de Beyond GDP-agenda
belemmeren een zeer serieus struikelblok, omdat niet de inhoud van de agenda maar de hele noodzakelijkheid van enige verandering door deze instituties wordt ondermijnd. Het oplossen van institutionele problemen is sowieso niet zo eenvoudig als het doorvoeren van een andere wijziging, door de ongrijpbare aard van instituties. In het BRAINPOoL-rapport wordt het overwinnen van deze institutionele belemmeringen van vitaal belang voor het hele project genoemd. Toch hebben de leden van het BRAINPOoL-project, zo schrijven ze in het rapport, geen specifieke aanbevelingen ontwikkeld hoe deze instituties bestreden kunnen worden. Ze geven wel mogelijke richtingen aan waarin oplossingen gezocht kunnen worden; namelijk door in contact te treden met sceptici en de mogelijkheden tot samenwerking te zoeken, en door de theoretische basis van de Beyond GDP- agenda te versterken.
De zesde en laatste aanbeveling in het rapport is specifiek gericht aan statistici en de ontwerpers van alternatieve indicatoren. Het rapport roept hen op om, als de mogelijkheid zich voordoet, het gebruik van alternatieve indicatoren bij beleidsmakers voor het voetlicht te brengen. Zo verworden zij dus tot zogenaamde ‘statistical entrepeneurs’. Juist deze verbetering in communicatie
en samenwerking tussen statistici aan de ene kant en volksvertegenwoordigers aan de andere kant is van groot belang voor het versneld invoeren van alternatieve indicatoren. Deze opstelling doet denken aan de in het vorige hoofdstuk behandelde MS-theorie, waarin beleidsverandering mogelijk wordt als een zogenaamde ‘beleidsentrepeneur’ gebruik maakt van kansen die ontstaan op politiek niveau om zijn beleidsoplossingen aan bestaande of opkomende problemen te koppelen. Op dezelfde manier zouden statistici hun oplossingen aan beleidsproblemen kunnen koppelen als de kans zich voordoet. Deze aanbeveling is ook gegrond in ervaringen met de door de BRAINPOoL-groep
bestudeerde casussen, waaruit blijkt dat gemotiveerde en goed ingevoerde ‘indicator entrepeneurs’ belangrijk kunnen zijn voor het geïmplementeerd krijgen van alternatieve indicatoren. Een bijkomend voordeel van dit uitgebreidere contact tussen de producenten en potentiële eindgebruikers is natuurlijk dat de producenten van alternatieve indicatoren zo beter op de hoogte zijn van de overwegingen en vraagstukken die spelen bij de betrokken volksvertegenwoordigers, zodat de alternatieve indicatoren daar ook beter op afgestemd kunnen worden, en zo bruikbaar zijn voor het daadwerkelijk informeren van beleidsbeslissingen.
3.6 Conclusie
De EC heeft met de financiering van het BRAINPOoL-project een volgende stap willen zetten naar het verwezenlijken van hun Beyond GDP-agenda. Door middel van dat project zijn een aantal stappen gezet die invoering en implementatie van alternatieve indicatoren inderdaad dichterbij brengen, zoals het in kaart brengen van bestaande alternatieve indicatoren en het bijeenbrengen van producenten en mogelijke eindgebruikers van deze indicatoren. Gedurende het project is ook duidelijk geworden dat er nog behoorlijk wat plooien moeten worden gladgestreken voordat in de EU daadwerkelijk op grote schaal op een andere manier gebruik gemaakt zal worden van (alternatieve) indicatoren. De zeven door de BRAINPOoL-groep geïdentificeerde barrières zijn helder en duidelijk geformuleerd, en stuk voor stuk geloofwaardige hinderpalen voor het verder ontwikkelen van de doelen van de EC. De politieke barrière van een gebrek aan democratische legitimiteit past bij het beeld van een
beleidsprobleem waar burgers zich niet of nauwelijks betrokken bij voelen. Dat wordt nog versterkt door het ontbreken van een overtuigend narratief. Dit gebrek aan aandacht van het grote publiek is één van de oorzaken van het gebrek aan politieke noodzaak, en wil, om het door de EC geschetste probleem aan te pakken.
De BRAINPOoL-groep wuift al te gemakkelijke opvattingen over gebrekkige indicatoren, zoals dat er te weinig geld voor beschikbaar wordt gesteld, weg als symptomen van andere problemen zoals de afwezigheid van politieke prioriteiten. Toch kunnen de opstellers van het rapport er niet omheen dat de op dit moment beschikbare alternatieve indicatoren nog niet klaar zijn voor directe
implementatie in het beleidsproces van de EU. Daarvoor kennen de indicatoren simpelweg nog te veel problemen. Zo worden indicatoren niet regelmatig genoeg gepubliceerd, zijn ze niet altijd voldoende betrouwbaar en soms verschijnen ze te laat om een betekenisvolle rol te kunnen spelen in het beleidsproces. Ook creëren alternatieve indicatoren soms meer verwarring dan dat ze die
wegnemen. De doelen, concepten en definities van alternatieve indicatoren moeten verbeterd worden. Daarnaast blijken veel indicatoren in isolatie ontworpen te zijn, zonder dat er voldoende is nagedacht op welke manier ze bruikbaar kunnen zijn in bestaande beleidsprocessen.
Deze bestaande beleidsprocessen, structuren en instituties vormen ongetwijfeld het grootste struikelblok van de Beyond GDP-agenda. De EU is niet ingericht op een verschuiving van aandacht van het BNP naar alternatieve indicatoren. Voor de benodigde holistische visie van beleid ontbreekt de samenwerking tussen de verschillende delen van het beleidsapparaat, en er is ook geen duidelijke route voor innovatief beleid om een centrale plaats in te gaan nemen in het proces. Er is een uitgebreid arsenaal aan heersende instituties waarin een belangrijke rol voor het BNP is weggelegd, waardoor de mogelijkheid en de noodzakelijkheid van een verandering zoals de EC deze voor ogen heeft afwezig lijkt.
In het rapport wordt geprobeerd een richting te geven aan de Beyond GDP-agenda door de gevonden barrières te benaderen als uitdagingen voor het project, en er worden dan ook
aanbevelingen gegeven die voornamelijk aansluiten bij deze barrières, en de aanbevelingen zouden deze barrières moeten wegnemen. Het probleem is dat de aanbevelingen veel van de helderheid, geloofwaardigheid en overtuigingskracht van de gevonden barrières missen, met name als het gaat om (het bestrijden van) op het BNP gerichte instituties. De BRAINPOoL-groep geeft toe dat ze eigenlijk geen idee heeft hoe deze effectief kunnen worden bestreden, terwijl deze instituties wel degelijk een serieuze bedreiging vormen voor de haalbaarheid van de Beyond GDP-agenda.
Analyse en conclusie
Het ambitieuze initiatief van de EC om de rol van het BNP bij het nemen van beleidsbeslissingen in te perken en aan te vullen met metingen van alternatieve indicatoren heeft nog niet het gewenste resultaat gehad. De twee belangrijkste effecten die zijn voortgekomen uit het voorstel van de EC zijn een kort, en weinig concreet, instemmend geluid vanuit het EP en het tweeëneenhalf jaar durende BRAINPOoL-project, wat door de EC zelf is geïnitieerd en gefinancierd. Om er achter te komen hoe het komt dat het EC-initiatief zo weinig heeft opgeleverd, is er in deze scriptie gekeken naar de BNP- problematiek, de wetenschap achter beleidsveranderingen in de publieke sector en de gepubliceerde rapportages van datzelfde BRAINPOoL-project.
De problemen die het gebruik van het BNP als voornaamste indicator bij het nemen van beleidsbeslissingen met zich mee brengt zijn heel helder uiteengezet door de Stiglitz-commissie. Hoewel er volgens kritische lezers weinig nieuws in hun rapport stond, heeft de uitgebreide
rapportage van de problemen rond het BNP door een aantal vooraanstaande economen de discussie rond het BNP bij een groter publiek onder de aandacht gebracht. Zonder het werk van deze
commissie had de EC niet het initiatief genomen om wat aan het BNP te doen. De meest in het oog springende kritieken van de Stiglitz-commissie wijzen allemaal op de gebreken van het BNP: waarde uit kapitaal, de samenleving en onbetaalde arbeid wordt niet door deze indicator gemeten. Daardoor ontstaat een gebrek aan informatie over welzijn, sociale inclusie, duurzaamheid en kwaliteit van leven. Tegenstanders van de door de EC voorgestelde verandering laten zien dat het BNP deze zaken wellicht niet meet, maar dat het cijfer een sterke correlatie kent met welzijn en kwaliteit van leven. Kwalitatief hoogwaardige studies tonen die correlatie ook aan. Toch is het vasthouden aan het BNP als belangrijkste bron van informatie bij het opstellen van publiek beleid duidelijk geen strategie met toekomst. Om de grote uitdagingen in de wereld, zoals sociale ongelijkheid, klimaatverandering en duurzame voortzetting van onze kwaliteit van leven aan te gaan is aanvullend inzicht in de werking daarvan onontbeerlijk – en het BNP zal deze informatie nooit kunnen geven.
Het probleem van het initiatief van de EC is dus niet in de eerste plaats dat het voorstel ondeugdelijk is. Er is iets anders dat een snelle adoptie van de voorstellen van de EC in de weg staat. Er bestaan verschillende theorieën die beleidsveranderingen bestuderen en mogelijke verklaringen geven. Volgens het Institutional Analysis and Development raamwerk moet er sprake zijn van
tegenwerking door het bestaan van instituties die conflicteren met het nieuwe beleid. Deze instituties zijn inderdaad in grote mate aanwezig, zowel binnen de EU als daarbuiten. De afgelopen decennia heeft het BNP zich diep geworteld in de dagelijkse praktijk en benadering van het (veranderen van) publiek beleid. Het BNP is een prominent onderdeel van nationale rekeningen, en de methodes voor
het berekenen van het BNP om internationale vergelijkingen mogelijk te maken zijn verankerd in de afspraken van meerdere instellingen, zoals bijvoorbeeld het door de EU, IMF, OESO, VN en
Wereldbank onderschreven System of National Accounts57 waarin tot in detail is vastgelegd hoe
landen hun BNP moeten berekenen en vastleggen. Deze afspraken dragen ook bij aan de uitstraling van het BNP als betrouwbaar en objectief meetinstrument. Het is duidelijk dat alternatieve
indicatoren niet op zo’n uitgebreide institutionele ondersteuning kunnen rekenen. Daarnaast wordt het BNP alom gezien als de belangrijkste indicator door beleidsmakers, die geen noodzaak zien zich door andere indicatoren te laten informeren. Ook bij het grote publiek en de media zijn het BNP en de BNP-cijfers die elk kwartaal uitkomen de bekendste en belangrijkste bron voor informatie over de economie, de welvaart en het welzijn in een land. Het feit dat het BNP dan vaak als nationaal inkomen wordt gepresenteerd draagt bij aan de toegankelijkheid van het cijfer en de positieve connotaties waarmee het BNP gepaard gaat. Deze instituties conflicteren met de wens van de EC om alternatieve indicatoren als beleidsmiddelen in te zetten. Er zijn geen aanwijzingen dat alternatieve indicatoren de kracht van deze bestaande BNP-instituties bedreigt. Op deze manier geeft het IAD een aannemelijke verklaring voor het uitblijven van het door de EC gewenste resultaat.
De Multiple Streams-theorie stelt dat het uitblijven van het door de EC gewenste resultaat aangeeft dat er op het moment volgend op het opstellen van de Beyond GDP-agenda geen sprake was van een geopend beleidsvenster. De EC zal als beleidsentrepeneur op zoek moeten gaan naar mogelijkheden om de verschillende stromen bijeen te brengen. De EC probeert deze rol op zich te nemen, maar het politieke klimaat in de EU is niet gunstig voor het invoeren van alternatieve indicatoren. De drie noodzakelijke ingrediënten voor beleidsverandering zijn volgens de MS-theorie een duidelijk probleem, een politiek klimaat dat openstaat voor verandering en een door experts uitgewerkt beleid dat direct kan worden geïmplementeerd om het probleem te bestrijden. In het Beyond GDP-programma heeft het de EC aan alle drie de ingrediënten ontbroken. Zowel het bredere publiek als de bestuurlijke elite zien geen noodzaak voor het aanpassen van beleid omtrent
indicatoren. Als de EC haar Beyond GDP-programma zal willen inzetten, dan moet ofwel het probleem duidelijker naar voren worden gebracht, of de EC zal aan ‘probleemsurfen’ moeten gaan doen en met de oplossing van alternatieve indicatoren op een ander, bestaand probleem moeten inhaken. Daar liggen voor de EC wel kansen, aangezien het Beyond GDP-programma wel raakvlakken heeft met bekende agendapunten zoals duurzaamheid, ongelijkheid en economische groei. Misschien dat het inhaken op een ander probleem ook het politieke klimaat ten opzichte van beleidsveranderingen op het gebied van indicatoren verbeterd. Getuige de summiere reactie van het EP en het ontbreken van reactie van de ER heeft de Beyond GDP-agenda geen prioriteit in Europa. Toch kan het zijn dat er kansen liggen voor nieuwe beleidspunten om op de agenda terecht te komen, omdat de recente 57 EU, IMF, OESO, VN en Wereldbank, System of National Accounts 2008, New York: zonder uitgever, 2009.
verkiezingen voor het EP veel personeelswisselingen in de EU ten gevolg heeft. Ook de uitslag van de verkiezingen, waarmee een deel van de Europese burgers afstand nam van het zittende EP, kan een