Hoe integriteitskwesties en verdedigingsstrategieën leiden
tot discussie
Een onderzoek naar de oordelen over integriteit van persoon en systeem in
integriteitskwesties en de eventuele rol hierbij van de verdedigingsstrategieën van
betrokken publieke functionarissen
Masterscriptie
Naam: Simone van Dongen
Studentnummer: S1896490
Masteropleiding: Management van de Publieke Sector (MPS)
Specialisatie: Strategie, Advisering en Verandermanagement
Scriptiebegeleider: Dr. A.D.N. Kerkhoff
Tweede lezer: Prof. dr. Z. van der Wal
Datum: 24 januari 2019
2
Inhoudsopgave
1. Inleiding... 3
2. Theoretisch kader ... 9
3. Methodologie ... 28
4. Bram Peper en het Rotterdamse declaratieschandaal ... 32
5. Co Verdaas en de dubieuze declaraties ... 44
6. Fred Teeven en de dubieuze deal met Cees H. ... 54
7. Conclusie ... 67
3
1. Inleiding
Op 29 januari 2014 legde Frans Weekers zijn functie als staatssecretaris van Financiën neer (NRC, 2014a). De VVD-bewindsman lag lange tijd onder vuur wegens problemen met het uitbetalen van toeslagen bij de Belastingdienst en wegens problemen met het nieuwe toeslagensysteem van de organisatie (De Volkskrant, 2014a). In december 2013 en januari 2014 bleken tienduizenden mensen hun toeslag niet te hebben ontvangen. Weekers kwam al eerder in opspraak wegens banden met de omstreden VVD-politicus Jos van Rey (VVD) en fraude van Bulgaarse bendes met Nederlandse toeslagen (Elsevier, 2014).
In een Tweede Kamerdebat waarin hij zijn verantwoording over de toeslagen en het nieuwe systeem moest afleggen, verweet de oppositie hem dat hij te weinig deed om problemen bij de Belastingdienst te voorkomen en op te lossen (Handelingen II, nr. 47, 2014; NRC, 2014a). Een week voor dit debat suggereerde Weekers dat mensen zelf schuldig waren aan het feit dat zij geen toeslagen ontvingen, omdat zij nog niet hadden voldaan aan de informatieverzoeken van de fiscus. In het debat van 29 januari kwam naar voren dat verschillende politici van mening waren dat het onbegripvol, ongepast en onprofessioneel van Weekers was om burgers de schuld te geven van zijn eigen fouten (Handelingen II, nr. 47, 2014). Zij stonden erop dat hij zijn excuses maakte. Uiteindelijk maakte hij zijn excuses. Hij begreep dat het onverantwoordelijk was om de mensen verantwoordelijk te stellen voor het handelen van de Belastingdienst (NOS, 2014; NRC, 2014b).
Voorts werd gedurende het debat voornamelijk gesproken over Weekers zijn functioneren inzake de toeslagencrisis. Volgens de Kamerleden beschikte Weekers over onvoldoende regie en was hij onvoldoende gezaghebbend om de problemen op te lossen (Handelingen II, nr. 47, 2014). Daarnaast werd hem kwalijk genomen dat hij ondoordacht en onverantwoordelijk had gehandeld gedurende de invoering van het nieuwe toeslagensysteem. Bovendien deed Weekers volgens de leden van de Tweede Kamer over het algemeen niets met verontrustende signalen die vanuit medewerkers van de Belastingdienst kwamen over de problemen die er heerste. In de media werd Weekers een ‘niet-integere politicus’ en een ‘FaalVVD’er’ genoemd (Geen Stijl, 2016). Ook werd breed uitgemeten dat de toeslagenkwestie met het opstappen van Weekers niet was opgelost. Meerdere malen werd in kranten benadrukt dat de werkdruk bij de Belastingdienst hoog was en medewerkers niet in staat waren om aanvragen te controleren, toeslagen uit te keren en fraude aan te pakken (Het Parool, 2014a). Niet alleen Weekers kreeg
4
het zwaar te verduren in het maatschappelijk debat, ook de VVD kreeg ervan langs. Zo werd de partij onder andere bestempeld als een ‘corrupte partij’ en een ‘criminele oplichtersbende’ (Geen Stijl, 2016). Ook andere gebeurtenissen, zoals Weekers’ banden met de veroordeelde politicus Van Rey, kregen opnieuw aandacht toen de problemen van de fiscus aan het licht kwamen (Het Algemeen Dagblad, 2016a; NOS, 2014, NRC, 2014b).
Na het politiek debat waarin hij het zwaar te verduren kreeg, besloot Weekers zijn functie neer te leggen. Hij verklaarde dat hij in de Kamer geen draagvlak meer voelde voor zijn functie als bestuurlijk en politiek leider en het daarom verstandig vond om op te stappen (Handelingen II,
nr. 47, 2014). Hij vond het de schuld van de Belastingdienst dat hij moest opstappen (1Limburg,
2016). De ambtenaren die daar werkzaam waren hadden verkeerd gehandeld. Weekers was van mening dat hij er persoonlijk niets aan kon doen (1Limburg, 2016).
De casus Weekers laat zien dat integriteitskwesties tot verschillende oordelen van integriteit van het systeem en persoon kunnen leiden in het maatschappelijke en politieke debat. In het politieke debat werd benoemd dat Weekers onzorgvuldig en onverantwoordelijk had gehandeld (Handelingen II, nr. 47, 2014). In het maatschappelijke debat werd de oud-staatssecretaris als een niet-integere bestuurder neergezet, omdat hij de problemen van de Belastingdienst niet tijdig had opgelost. Bovendien werden in de media voorgaande kwesties waarin de politicus kritiek kreeg ter sprake gebracht (De Volkskrant, 2014a).
In deze integriteitskwestie had de eerste verdedigingsstrategie die Weekers gebruikte, namelijk de burgers de schuld geven dat zij toeslagen niet hadden ontvangen, een kleine invloed op de oordelen over de integriteit van Weekers en het gehele systeem. Zo kwam in het politieke debat naar voren dat politici het onprofessioneel vonden van Weekers dat hij de fouten van de fiscus bij de burgers neerlegde. Dit was van invloed op het algemeen beeld van Weekers als politiek bestuurder. Zo noemden politici, waaronder Jesse Klaver (GroenLinks) en Arnold Merkies (SP) Weekers een bestuurder die ‘zijn verantwoordelijkheid niet durfde te nemen’ (Handelingen II,
nr. 47, 2014). In het maatschappelijke debat richtten de oordelen over de integriteit van persoon
en systeem zich echter voornamelijk op de handelingen van Weekers inzake het uitbetalen van toeslagen en het nieuwe systeem. In deze scriptie wordt bekeken welke oordelen over integriteit van persoon en systeem wij zien in integriteitskwesties en wat de eventuele rol hierbij is van verdedigingsstrategieën.
5
1.1 Doel- en vraagstelling
Het eerste doel van dit onderzoek is om meer inzicht te geven in de oordelen over integriteit van persoon en systeem die kunnen worden aanschouwt in integriteitskwesties. Hierbij wordt de rol van verdedigingsstrategieën van betrokken publieke functionarissen onderzocht. Het tweede doel is breder. Dit onderzoek tracht ook inzicht te geven in de gevolgen van verdedigingsstrategieën die worden gebruikt door publieke functionarissen. Hierbij staat de volgende hoofdvraag centraal:
Welke oordelen over integriteit van persoon en systeem kunnen worden opgemerkt in integriteitskwesties en wat is hierbij de eventuele rol van de verdedigingsstrategieën van de betrokken personen?
1.2 Maatschappelijke relevantie
Aan de zaak van Frans Weekers is te zien dat integriteit een moreel en contextueel begrip is. Integriteit is niet per se een juridisch fenomeen. Weekers deed immers niets strafbaars, maar werd in het maatschappelijke debat wel afgebeeld als een niet-integer persoon. Daarnaast wordt door de casus duidelijk dat integriteit kan worden gezien als een contingent (niet-vaststaand) fenomeen. De politieke en maatschappelijke omstandigheden, zoals de problemen van de Belastingdienst die al lange tijd duurde, de integriteitskwesties waarbij Weekers betrokken was in het verleden en het feit dat Weekers de tweede staatssecretaris was die in korte tijd opstapte bij het kabinet Rutte II, hadden namelijk veel invloed op de oordelen over integriteit van persoon en systeem (De Tegel, 2017). Kortom, de vraag wat een integer bestuur of integere publieke functionaris is, kan variëren per plaats, tijd, persoon, groep of organisatie (Kerkhoff & Overeem, 2018, p. 100).
Om een breed draagvlak voor de politieke beslissingen te creëren, moet de maatschappij positief oordelen over de integriteit van publieke functionarissen en het openbaar bestuur (De Droog, 2013, p. 48). De mate van integriteit is namelijk van invloed op het vertrouwen van burgers in politici en de publieke zaak. Integriteitsgeschillen waarbij publieke functionarissen de hoofdrol spelen, kunnen het vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur aanzienlijk schaden. Een voorbeeld van een geschil waarin het vertrouwen van burgers in openbaar bestuur afnam, is de kwestie waarin VVD-Tweede Kamerlid Han ten Broeke centraal stond. Afgelopen jaar kwam aan het licht dat hij in 2013 een relatie had met een destijds 25-jarige vrouw (De Telegraaf, 2018a). De vrouw beschuldigde hem van seksueel grensoverschrijdend gedrag, maar
6
uiteindelijk kwamen de twee tot overeenstemming om de zaak te laten rusten. Tot vorig jaar bleef de zaak geheim, maar begin 2018 werd de zaak openbaar door een artikel in HP/De Tijd (HP/Tijd, 2018). In plaats van zichzelf te verdedigen en aan te blijven als Kamerlid, besloot Ten Broeke onmiddellijk op te stappen. Er was een situatie ontstaan die hij ‘niet kon beheersen’, zo verklaarde hij (De Telegraaf, 2018a).
De Kamerleden beschouwden dit als een verstandige keuze. Volgens Kamervoorzitter Khadija Arib schaadde de kwestie niet alleen het vertrouwen in Ten Broeke zelf, maar ook dat van de politiek als geheel (Het Algemeen Dagblad, 2018; NRC, 2018). Integriteit is de hoogste norm waaraan een Kamerlid moet voldoen. Ten Broeke had daar volgens de Kamervoorzitter niet aan voldaan (Het Algemeen Dagblad, 2018). Om te voorkomen dat het vertrouwen van de maatschappij in de politiek in zijn geheel afnam, besloot hij zijn ontslag in te dienen. In de media heerste het frame van een ‘aanrander’ die ‘seksueel wangedrag’ had vertoond en van een politicus die ingrijpende gebeurtenissen jarenlang verzweeg (Geen Stijl, 2018; De Telegraaf, 2018b).
De casus Ten Broeke laat zien dat het vertrouwen van burgers in het openbaar bestuur kan afnemen door het handelen van een publieke functionaris. Het handelen van een publieke functionaris kan dus van invloed zijn op het oordeel over integriteit van het systeem. Daarnaast laat de casus zien dat niet enkel het handelen van Ten Broeke, maar ook de verdedigingsstrategie die hij gebruikte, gevolgen had voor het oordeel over integriteit van persoon en systeem. De integriteitskwestie werd jarenlang verzwegen. Toen de zaak aan licht kwam, is er geen verklaring gegeven door betrokken personen. Ten Broeke besloot om meteen op te stappen. Doordat de VVD-bewindsman geen uitleg gaf over de kwestie, ontstond er een negatief beeld over de mate van integriteit van Ten Broeke als bestuurder. Hij werd in de media namelijk als leugenaar bestempeld.
Het is daarom van belang voor publieke functionarissen om te weten of erachter te komen hoe hun verdedigingsstrategieën en verklaringen overkomen, omdat deze een negatief beeld over hen kunnen veroorzaken. Als er meer bewustzijn en kennis over dit onderwerp komt, kunnen de betrokken publieke functionarissen de negatieve beeldvorming in het politieke en maatschappelijke debat tegengaan. Dit onderzoek geeft daarom inzicht in de mate waarin bepaalde verdedigingsstrategieën kunnen helpen bij het bewaren van de integriteit van publieke functionarissen en nog belangrijker: bij het waarborgen van de integriteit van het politiek-bestuurlijke systeem.
7
1.3 Wetenschappelijke relevantie
Zoals hiervoor genoemd is integriteit een contextueel en veranderlijk fenomeen. Ook de oordelen over integriteit van persoon en systeem zijn aan verandering onderhevig (Kerkhoff & Overeem, 2018). De ophef die ontstaat gedurende integriteitkwesties zorgt er volgens Kerkhoff & Overeem (2018) voor dat het begrip integriteit telkens weer opnieuw wordt geduid. Omdat het begrip integriteit voortdurend in beweging is, is het aannemelijk dat hetzelfde gebeurt met de verdedigingsstrategieën die door betrokken publieke functionarissen worden gebruikt. Bovendien is het plausibel dat het gebruikte verweer van invloed is op de oordelen die men heeft over de mate van integriteit van persoon en systeem. Dit toont ook de casus Ten Broeke aan. Omdat er echter nog weinig onderzoek is gedaan naar de gevolgen van verdedigingsstrategieën voor onder andere de oordelen die men heeft over integriteit, zal hier in dit onderzoek naar worden gekeken (Benoit & Drew, 1997; McGraw, 1990; McGraw, 1991). De onderzoeken die tot op heden zijn uitgevoerd, richten zich met name op het gebruik en de gevolgen van verdedigingsstrategieën in andere sectoren, zoals de sportsector. Het is van belang dat er meer onderzoek komt naar het gebruik en de gevolgen van verdedigingsstrategieën binnen de publieke sector, omdat uit het onderzoek van McGraw (1991, p. 127) blijkt dat positievere verdedigingsstrategieën effectiever zijn dan negatievere verdedigingsstrategieën. In de praktijk wordt hiermee bedoeld dat er positiever door burgers naar het handelen van een publieke functionaris wordt gekeken wanneer deze publieke functionaris de gevolgen van zijn handelen positief in plaats van negatief omschrijft.
Daarnaast kunnen verdedigingsstrategieën van invloed zijn op hoe burgers reageren op politieke besluitvormingsprocessen (McGraw, 1991, p. 191-193). Dit onderzoek is een toevoeging op bestaand onderzoek, omdat het zich niet enkel focust op politieke besluitvorming, maar op een breder onderwerp. Er zal worden gekeken naar het verband tussen verdedigingsstrategieën en het oordeel over integriteit van persoon en systeem. Om dit onderzoek uit te voeren, zal gebruik worden gemaakt uit inzichten uit de communicatieliteratuur als aanvulling op wat er in de bestuurskunde bekend is over verdedigingsstrategieën. Op deze manier hoop ik de kennislacune die er nu bestaat in de wetenschappelijke literatuur ten dele te dichten.
8
1.4 De aanpak van het onderzoek
In het huidige onderzoek worden drie casussen van integriteitskwesties gepresenteerd. Er is gekozen voor zaken waarin de verdedigingsstrategieën van de beschuldigde publieke functionarissen duidelijk naar voren komen. Tevens is er gestreefd naar integriteitskwesties waarover veel politiek en maatschappelijk debat ontstond om zo te achterhalen welke oordelen van integriteit van persoon en systeem er kunnen worden opgemerkt in integriteitskwesties. De casussen worden diepgaand onderzocht om zoveel mogelijk informatie te verkrijgen. Tot slot is naar aanleiding van het theoretisch kader een analyse uitgevoerd op de schandalen. In de conclusie wordt op basis van de analyse antwoord gegeven op de hoofdvraag.
1.5 Leeswijzer
Dit onderzoek is als volgt opgebouwd. Na de inleiding volgt het theoretisch kader waarin de belangrijkste theoretische concepten uiteen worden gezet. Daarna volgt de methodologische verantwoording waarin het onderzoeksdesign en de onderzoeksmethoden worden besproken. In het vierde hoofdstuk wordt de casus van Bram Peper beschreven en geanalyseerd. In het vijfde hoofdstuk staat de casus van Co Verdaas centraal. In hoofdstuk zes komt de casus rondom Fred Teeven aan bod. In de analyse worden de resultaten van het onderzoek gekoppeld aan het theoretische kader. Tot slot volgen de conclusie en discussie in hoofdstuk zeven. Ook zullen hier enkele beperkingen van het onderzoek worden besproken. Dit onderzoek eindigt met aanbevelingen toekomstig onderzoek.
9
2. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk worden de theoretische concepten besproken die in deze scriptie centraal staan. Allereerst wordt ingegaan op oordelen over integriteit van persoon en systeem die kunnen worden gezien in integriteitskwesties. Daarbij worden twee operationalisatietabellen afgebeeld waarin de verschillende oordelen worden geduid. Tevens staan in de tabellen indicatoren die kunnen worden gebruikt om de theoretische concepten te meten in de drie casussen. Vervolgens zullen de verschillende verdedigingsstrategieën de revue passeren. Ook deze zullen samen met verschillende indicatoren worden beschreven in een tabel. Dit hoofdstuk eindigt met een overzicht waarin veronderstelde relaties tussen het oordeel over integriteit van persoon en systeem worden toegelicht.
2.1 Oordeel van de persoon
Het oordeel over integriteit van de persoon, dus van de betrokken publieke functionaris, wordt bestudeerd aan de hand van de persoonlijke en politieke integriteit. Hierbij zal ook worden ingegaan op de gunfactor en imagoschade.
2.2.1 Wat is een (politiek) integer en goed persoon?
Allereerst kunnen handelingen van een publieke functionaris van invloed zijn op het oordeel in hoeverre hij of zij als integer en dus als goed persoon wordt gezien. Voorts kunnen handelingen van publieke functionarissen ook gevolgen hebben voor de mate waarin hij of zij als politici als integer worden beschouwd, ofwel politieke integriteit. Politieke integriteit is dus de mate van integriteit van een persoon in het politiek-bestuurlijke bedrijf. Als integriteit wordt toegepast op het openbaar bestuur, kan er een onderscheid worden gemaakt tussen politieke en ambtelijke integriteit. Ik ga het in mijn scriptie hebben over politici dus in de komende paragraaf wordt naast het begrip persoonlijke integriteit, het begrip politieke integriteit besproken.
Integriteit is een paraplubegrip dat wordt gebruikt om allerlei zaken te benoemen (Kerkhoff & Overeem, 2018, p. 14). Huberts (2015) interpreteert integriteit in termen van overeenstemming met geldende morele waarden en normen. Volgens Kerkhoff en Overeem (2018, p. 13) is het verwarrend dat Huberts (2015, p. 14) spreekt over geldende morele waarden, normen en regels. Dit suggereert volgens de onderzoekers dat er altijd een geldende moraal is, maar dit is niet altijd het geval. Volgens Kerkhoff & Overeem (2018, p. 13) is het in integriteitskwesties juist
10
het onderwerp van discussie welke moraal precies geldt. Het houden aan de geldende waarden en normen is van belang voor de publieke functionaris als persoon en als politicus.
Daarnaast is het voor je persoonlijke integriteit en politieke integriteit van betekenis dat je consistent bent. Volgens een van de visies van Huberts (2005, p. 4) kan integriteit worden gezien als coherent, consistent en consequent zijn. “Je staat ervoor en je gaat ervoor” (Huberts, 2005, p. 4). Volgens De Droog (2013, p. 48) veronderstelt integriteit een bepaalde mate van consistentie van politici, omdat hun standpunten en besluiten overeen moeten komen met hun besluiten uit het verleden. Het is van belang dat een politicus bijvoorbeeld consistent handelt, omdat zij op deze manier voldoet aan de verwachtingen van de kiezer (De Droog, 2013, p. 50). Een andere belangrijke voorwaarde van persoonlijke en politieke integriteit is vertrouwen (Talsma en Karssing, 2015, p.2). Als de integriteit van een publieke functionaris in het geding is, doet dat afbreuk aan het vertrouwen in die publieke functionaris. Dit geldt ook voor persoonlijke integriteit. Om als persoon als integer te worden gezien, is het van betekenis dat je ervan overtuigd bent dat iemand anders in staat is om de juiste keuzes te maken, zodat je diegene kunt vertrouwen. Om als politicus het vertrouwen van burgers te winnen, moet je voortdurend kritisch zijn en hard werken. Integriteit is dus niet alleen een zaak van regels, handhaving en toezicht, maar ook van inzet en vertrouwen (Talsma en Karssing, 2015, p. 2). Dit vertrouwen kunnen publieke functionarissen winnen als zij alert zijn op handelingen of gedragingen die de integriteit van het politieke ambt in het geding kunnen brengen (Talsma & Karssing, 2015, p. 2) Zij moeten zich te allen tijde inspannen om onder andere de schijn van belangenverstrengeling en corruptie te voorkomen.
Naast de kenmerken die voor persoonlijke en politieke integriteit gelden, bestaat er ook een duidelijk verschil in de integriteit van personen en politici (Thompson, 2018, p.2). Omdat publiek functionarissen voor burgers handelen, komt hen andere rechten en plichten toe dan de gewone burger. De verplichtingen van het openbaar bestuur kunnen zelfs toestaan om geweld te gebruiken, te liegen, geheimen te bewaren en beloften te verbreken op een manier die niet is toegestaan in het gewone leven (Thompson, 2018, p. 2). Deze schendingen van morele principes, waar publieke functionarissen mee te maken kunnen krijgen wordt ook wel ‘het probleem van de vieze handen’ genoemd (Thompson, 2018, p. 2; Walzer, 1973, p. 162). Dit probleem creëert volgens Walzer (1973, p. 164) echter een paradox. Een politicus moet soms namelijk kiezen tussen twee kwaden om verder te komen. Daarbij is het voor publieke functionarissen ook van belang om te kijken of het doel de middelen heiligt. Voor burgers is het nooit toegestaan om te liegen en geweld te gebruiken om een bepaald doel te bereiken.
11
Eerlijkheid is dus een belangrijke waarde voor persoonlijke integriteit. Voor politieke integriteit is dit minder van belang. Dit is dus een punt waarop politieke integriteit verschilt van persoonlijke integriteit.
Een ander belangrijk kenmerk van politieke integriteit is professionaliteit. Integere politici moeten hun taak en functie vervullen naar de professionele eisen die eraan worden gesteld, overeenstemmend met hun positie en verantwoordelijkheden waarvoor zij aansprakelijk zijn (De Graaf & Huberts, 2010 p. 479). Een van de visies van Huberts (2005, p. 4) op integriteit die hieraan gelinkt kan worden is integriteit als professionele verantwoordelijkheid. Werknemers moeten bereid zijn de verantwoordelijkheid die hoort bij hun functie en positie te aanvaarden. Volgens Karssing (2006, p. 26) duidt integriteit als professionele verantwoordelijkheid aan dat een werknemer zijn of haar taken betrouwbaar, zorgvuldig en op een juiste manier vervult. Daarbij houdt zij rekening met de belangen van de organisatie waar zij werkt. Daarnaast houdt integriteit voor publieke functionarissen ook in dat zij op een zorgvuldige manier omgaan met bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarover zij beschikken en dat zij collega’s en burgers op een correcte manier behandelen (Huberts, 2013, p. 106). Vervolgens is het om te komen tot integer handelen voor de publieke functionaris van belang dat zij zowel oog heeft voor de morele dimensies van haar handelen en voor de moraal die is neergelegd in wetten en codes, alsmede voor de moraal die heerst in de maatschappij. Dat wordt ook wel de ‘morele antenne’ genoemd (Huberts, 2013, p. 106).
Om als integer en goed persoon te worden beoordeeld is, tot slot, het krijgen van de gunfactor van belang (RTL Nieuws, 2018). De gunfactor bepaalt volgens politiek columnist Jos Heymans het lot van politici. Hierbij spelen de media een belangrijke rol. Journalisten kunnen door hun publicaties en onderzoeken een publiek bestuurder ten val brengen. Door dergelijke publicaties kan imagoschade ontstaan voor de politicus. Dan speelt de gunfactor over het algemeen een doorslaggevende rol (RTL Nieuws, 2018). Hoe hoger de gunfactor, des te meer kans voor een politicus dat hij of zij mag blijven na bijvoorbeeld een integriteitskwestie. Daarbij komt dat jongere publieke functionarissen over het algemeen sneller de gunfactor krijgen (Elsevier, 2018).
Een belangrijke opmerking die dient te worden gemaakt, is dat je als publieke functionaris ondanks dat je niet als integere en goede bestuurder wordt beoordeeld, je wel als goed persoon kan worden bestempeld. De persoonlijke en politieke integriteit zijn niet per se van elkaar afhankelijk. Een voorbeeld van een casus waarin dit duidelijk naar voren komt is de vastgoedfraude bij het ROC in Leiden. Bij deze casus lieten bestuurders van de school twee
12
nieuwbouwpanden bouwen die uiteindelijk veel te duur bleken te zijn (Leidsch Dagblad, 2015). Ondanks dat in het maatschappelijk debat de goede intenties van de bestuurders werden opgemerkt, werden de handelingen van de bestuurders als onzorgvuldig en niet-integer omschreven (Omroep West, 2015).
Geconcludeerd kan worden dat de kenmerken van persoonlijke integriteit zijn: handelen overeenkomstig de geldende normen en waarden, vertrouwen, consistentie en eerlijkheid. Daarnaast zijn de eigenschappen van politieke integriteit: handelen overeenkomstig de geldende normen en waarden, vertrouwen, consistentie, zorgvuldigheid, professionaliteit en het bezitten van de morele antenne. Daarbij is voor een publieke functionaris de gunfactor die hij krijgt van invloed op de gevolgen zijn functie op het moment dat hij te maken krijgt met een integriteitskwestie. Bovendien kan voor een publieke functionaris een integriteitskwestie tot imagoschade leiden, zoals het niet meer kunnen vinden van een nieuwe baan.
2.2 Oordeel van het systeem
Bij het oordeel over de integriteit van het systeem, wordt onderzocht in hoeverre het bestuur nog als goed bestuur wordt gezien nadat zij te maken heeft gehad met een integriteitskwestie. Daarbij wordt ingegaan op de imagoschade die het openbaar bestuur kan oplopen.
2.2.1 Goed bestuur
Handelingen van een publieke functionaris kunnen gevolgen hebben voor het oordeel van de mate waarin het systeem, in dit geval het openbaar bestuur, als goed wordt beschouwd. Volgens Van der Wal (2017, p. 1) is een definitie van goed bestuur echter lastig te geven. Wanneer er wel een definitie wordt gegeven, is dat meestal in de vorm van kernwaarden. Effectiviteit, integriteit, democratie, transparantie, vertrouwen en rechtmatigheid zijn publieke waarden die van belang zijn bij goed besturen (Van den Heuvel et al., 2002; Bovens et al., 2007).
Ten eerste gaat effectiviteit om wat je kunt realiseren in de samenleving. Daarbij moeten publieke functionarissen zo handelen dat de gewenste resultaten van de burgers worden bereikt (Van der Wal, De Graaf & Lasthuizen, 2008, p. 470). Vervolgens gaat democratie om de mate waarin de macht zich verbindt met en kansen biedt voor burgers en de samenleving om inspraak te hebben in het openbaar bestuur (Huberts, 2013, p. 107).
Voorts gaat rechtmatigheid over of er wordt aangesloten bij regel en wet. Publieke functionarissen moeten handelen in overeenstemming met geldende wet- en regelgeving (Van der Wal, De Graaf & Lasthuizen, 2008, p. 470). Daarnaast wordt transparantie beschreven als
13
het gedrag van publieke organisaties onderwerpen aan publieke controle (Birkinshaw, 2006, p. 189). In toenemende mate wordt publieke verantwoording gezien als een aspect van ‘good governance’ en een voorwaarde voor verantwoordelijkheid (Bellver & Kaufman, 2005). Een andere voorwaarde voor goed bestuur is vertrouwen van de burgers in de overheid. De legitimiteit van de overheid vindt zijn basis in maatschappelijk vertrouwen dat er in de overheid bestaat. Er zijn verschillende verklaringen waarom vertrouwen in de overheid toe- en afneemt (Bovens & Wille, 2006, p. 52-63). Ten eerste kan vertrouwen in de overheid afnemen door integriteitsschandalen en affaires. Volgens Pharr & Putnam (2000, p. 199) is er een verband tussen dalend vertrouwen in de overheid en het aantal berichten in de media over corruptie en machtsmisbruik in de publieke sector. Tot slot kan de mate van vertrouwen worden beïnvloed doordat burgers nu meer verwachtingen hebben van de overheid (Bovens & Wille, 2006, p. 59). Wanneer de verwachtingen over overheidsprestaties sneller toenemen dan dat zij verbeteren, kan het vertrouwen van burgers dalen.
Een laatste onderdeel van het oordeel van het systeem is imagoschade. Een negatief oordeel van burgers over het openbaar bestuur dat ontstaan is door een integriteitskwestie kan imagoschade veroorzaken. Voor het openbaar bestuur is het van groot belang om een positieve reputatie te hebben, omdat dit bijdraagt aan hun geloofwaardigheid (Benoit, 2014). Een organisatie die bekend staat wegens goede daden wordt geloofwaardiger bevonden dan een organisatie die bekend staat om slechte handelingen (Benoit, 2014, p. 9). Voor het openbaar bestuur is het daarom belangrijk om een goede reputatie op te bouwen en deze te behouden. Als het imago van het openbaar bestuur wordt geschonden, zal de organisatie haar imago willen herstellen. Publieke functionarissen kunnen dit doen door middel van het gebruik van verdedigingsstrategieën. Een gevolg van imagoschade van de overheid kan zijn dat burgers minder vertrouwen krijgen in het openbaar bestuur (Benoit, 2014, p. 10).
Kortom, bij het oordeel of er sprake is van een goed bestuur kan worden gekeken naar de effectiviteit, transparantie, integriteit, democratie, transparantie en rechtmatigheid van het openbaar bestuur. Ook de imagoschade is een onderdeel van het debat of een bestuur door een bepaalde kwestie nog als goed bestuur wordt gezien.
In onderstaande twee tabellen worden de begrippen van het eerste deel van het theoretisch kader geoperationaliseerd.
14
Tabel 1. Oordeel over integriteit van persoon.
Oordeel van persoon, onderverdeeld in:
Wordt gemeten aan de hand van:
Indicatoren: Databronnen:
Integer/goed persoon 1) Houdt de persoon zich aan de geldende normen en waarden?
2) Vertrouwen 3) Consistentie 4) Eerlijkheid
1) “De politicus loog over de
moeilijkheden van het invoeren van het systeem, maar liegen is niet erg in de Tweede Kamer, dat hoort er af en toe bij. Hij handelde dus overeenstemmend met de normen en waarden.”
2) “De publieke functionaris loog over de kwestie, maar ik heb nog steeds vertrouwen in hem. Ik geloof dat hij het doet voor het welzijn van de burger. ” 3) “Het is niet netjes hoe hij het heeft aangepakt, maar hij zette zich wel volledig in. Zelfs nu hij geen bestuurder meer is, blijft hij het eens met wat hij toen gedaan heeft. Dat noem ik nou een integere bestuurder.”
4) “Als politicus is het soms nodig dat je liegt, maar als persoon moet je eerlijk zijn. De politicus loog over wat hij gedaan had, maar hij loog enkel omdat
Citaten van politici over de integriteit van de beschuldigde publieke functionaris in
kamerstukken, citaten van betrokken politici in onderzoeksrapporten, nieuwsartikelen waarin het politieke debat omtrent de kwestie centraal staat, reacties van burgers onder krantenartikelen en op sociale media zoals Twitter en Facebook,
opinieartikelen in kranten, forums waarin burgers hun mening geven over politieke kwesties, zoals weerwoord.nl
15
hij moest kiezen tussen twee kwaden om zijn doel te bereiken.”
Integere/goede politicus (politieke integriteit)
1) Houdt de persoon zich aan de geldende normen en waarden? 2) Vertrouwen 3) Consistentie 4) Zorgvuldigheid 5) Professionaliteit 6) Morele antenne 7) Gunfactor 8) Imagoschade
1) “Een belangrijke waarde in de Tweede Kamer is eerlijkheid. Hier houdt de politicus zich echter niet aan. Hij liegt af en toe over hoe hij zijn doel bereikt.”
2) “Hij heeft gelogen over de toeslagen. Hij is geen goede bestuurder, want ik vertrouw hem niet meer.”
3) “Die politicus handelt altijd
hetzelfde. Eerst pakte hij het probleem op deze manier aan en later deed hij hetzelfde bij het andere probleem.” 4) “Die publieke functionaris weet hoe hij op een nette manier moet omgaan met verantwoordelijkheid.”
5) “Het is een integere bestuurder, want voert zijn taken uit zoals het hoort en hij voert de taken uit waarvoor hij is
aangesteld.”
6) “Hij voelt het aan als er iets niet klopt en onderneemt dan meteen actie.”
16
7) “Hij deed iets wat niet integer was, maar ik geef hem het voordeel van de twijfel.”
8) “Die politicus heeft gelogen. Die vindt na zijn politieke carrière nooit meer een baan. Die willen ze nergens meer hebben.”
Tabel 2. Oordeel over integriteit van systeem.
Oordeel van systeem, onderverdeeld in:
Wordt gemeten aan de hand van:
Indicatoren: Databronnen:
Goed bestuur 1) Effectiviteit 2) Integriteit 3) Democratie 4) Transparantie 5) Rechtmatigheid 6) Imagoschade
1) “Het openbaar bestuur doet alleen wat zij zelf wil en denkt dat hoort.”
2) “Het hele openbaar bestuur is corrupt.” 3) “Sinds die integriteitskwestie heeft
plaatsgevonden, mag niemand meer mee beslissen in de vorm van een referendum.”
4) “Het openbaar bestuur laat zien hoe zij die beslissen heeft gemaakt gedurende de
integriteitsschandaal en hoe zij tot deze beslissingen is gekomen.”
5) “Het bestuur heeft in de casus gehandeld volgens de wet en de corrupte politicus laten vervolgen, zoals het hoort.”
6) “Die politicus vertrouwt niemand meer. Zij hoeft niet terug te keren in de kamer. Door haar neemt het vertrouwen in het openbaar bestuur in zijn geheel af.”
Citaten van politici over de integriteit van de beschuldigde publieke functionaris in
kamerstukken, citaten van politici in kamerstukken over de gevolgen van de integriteitskwestie voor het openbaar bestuur als geheel, citaten van politici die betrokken zijn bij de integriteitskwestie in
onderzoeksrapporten, nieuwsartikelen waarin het
politieke debat omtrent de kwestie centraal staat, reacties van burgers onder krantenartikelen en op sociale media zoals Twitter en Facebook, opinieartikelen in kranten, forums waarin burgers hun mening geven over politieke kwesties, zoals weerwoord.nl
2.3 Verdedigingsstrategieën
Hiervoor zijn de oordelen over persoon en systeem geduid die we kunnen hebben in integriteitskwesties. Hierna worden de verdedigingsstrategieën besproken. Er zijn verschillende onderzoekers die onderzoek hebben gedaan naar de verdedigingsstrategieën van beschuldigde publieke functionarissen (o.a. Benoit, 1995; Bovens, 1990; Sykes & Matza, 1957). Er wordt uitgelegd welk soort verdedigingsstrategieën er zijn en wat deze inhouden. De verschillende onderzoekers hebben allen hun eigen term voor de verdedigingsstrategieën. Zo worden ze bijvoorbeeld door Bovens (1990) morele excuses genoemd. In deze scriptie worden al deze verschillende termen geschaard onder het begrip verdedigingsstrategieën. Daarvoor wordt de volgende definitie gebruikt: een verdedigingsstrategie is een verbale of fysieke verdediging die iemand gebruikt als hij of zij beschuldigd wordt. In deze scriptie zijn dat publieke functionarissen die worden beschuldigd van integriteitskwesties. Nadat de verschillende verdedigingsstrategieën zijn geduid, worden ze samengevat weergegeven in een overzicht.
2.3.1 Neutralisatietechnieken
Sykes en Matza ontwierpen in 1957 een theorie die een verklaring biedt voor afwijkend gedrag (Sykes & Matza, 1957). Zij zijn van mening dat individuen rechtvaardigingen en excuses leren toe te passen om hun normen en waarden te onderdrukken (Sykes & Matza, 1957, p. 667). Deze excuses en rechtvaardigingen kunnen zowel voor- als achteraf gebruikt worden om hun eigen gedrag goed te praten. Deze rechtvaardigingen worden ook wel neutralisatietechnieken genoemd. Door de neutralisaties, voor- en achteraf, wordt afkeuring vanuit de maatschappij geneutraliseerd, afgebogen of teruggedraaid (Sykes & Matza, 1957, p. 666). Het individu dat een neutralisatietechniek gebruikt, probeert haar gedrag aanvaardbaar te maken. Sykes en Matza (1957) erkennen vijf soorten neutralisatietechnieken die individuen hanteren om hun gedrag te legitimeren:
1. Ontkenning van schade: een techniek die optreedt wanneer iemand haar gedrag goedpraat door erop te wijzen dat het gedrag voor niemand schade oplevert. Een voorbeeld van deze techniek is als een bankovervaller als volgt zijn gedrag goedpraat: “De bank heeft toch genoeg geld, ze missen het niet”.
2. Ontkenning van slachtoffer: een techniek die wordt gebruikt wanneer een individu het gedrag ziet als een vorm van een rechtmatige bestraffing of vergelding. De betrokken persoon ziet in dit geval het slachtoffer als boosdoener. Een voorbeeld hiervan is: “Het
19
is niet mijn schuld, want als zij eerlijker waren geweest tegen mij, had ik het niet gedaan”.
3. Ontkenning van verantwoordelijkheid: een techniek die zich voordoet wanneer een persoon zich gedwongen voelt afwijkend gedrag te plegen. Een voorbeeld van deze techniek is: “Het is niet mijn fout, ik had geen andere keuze.”
4. Veroordelen van veroordeelaars: een techniek die wordt toegepast op het moment dat een individu de focus van zijn eigen afwijkend gedrag verschuift naar de motieven en het gedrag van degenen die zijn gedrag afkeuren. Een voorbeeld van deze vorm van neutralisatie is als iemand wordt opgepakt door de politie zegt dat de politie een corrupte organisatie is.
5. Verwijzen naar hogere belangen of loyaliteit aan derden: een techniek die wordt toegepast wanneer het individu de belangen van de samenleving opoffert voor de belangen van de kleinere groep waartoe diegene behoort. Een voorbeeld hiervan is wanneer een individu corruptie begaat voor haar afdeling.
De neutralisatietechnieken van Sykes en Matza werden oorspronkelijk toegepast op jeugddelinquentie, maar worden ook nu nog toegepast op andere vormen van afwijkend gedrag en criminaliteit (Piquero et al., 2005, p. 164). Deze neutralisatietechnieken zijn bijvoorbeeld ook in de literatuur over corruptie en integriteitskwesties binnen de publieke sector terug te vinden (o.a. Huberts & Nelen, 2005, p. 7). Publieke functionarissen redeneren in de trant van ‘iedereen doet het’, ‘ik dacht dat ik niemand kwaad deed’, ‘het is geheel buiten mijn schuld gebeurd’. Dit zijn dingen die door politici over het algemeen worden genoemd als verzachtende omstandigheden voor hun handelen.
De derde neutralisatietechniek ‘ontkenning van verantwoordelijkheid’ kan worden gerelateerd aan het ‘probleem van de vieze handen’, zoals omschreven door Walzer (1973). Politici moeten soms besluiten nemen waarbij ze zich schuldig voelen aan het veroorzaken van een moreel kwaad. Dat is onderdeel van hun verantwoordelijkheid. Walzer (1973, p. 162) vindt niet dat na een dergelijke beslissing de politicus vrijuit moet gaan, maar dat er een gepaste straf of boete moet volgen. Walzer (1973) stelt dat dit ‘probleem’ een centrale functie in het leven van een politicus is. Geen enkele politicus wordt succesvol zonder zijn handen vies te maken. Verantwoordelijke politici moeten indien nodig verstandig genoeg zijn om te weten wanneer ze de wet moeten breken. Vertalend naar de derde neutralisatietechniek kan dit betekenen dat een politicus ervaart dat zij moet kiezen tussen twee mogelijkheden die allebei tot slechte
20
gevolgen leiden voor de burgers, maar zij gedwongen wordt een keuze te maken en bijvoorbeeld kiest voor de optie die het minste kwaad veroorzaakt.
2.3.2 Morele excuses
Bovens (1990, p. 136) beschreef tien morele excuses. Excuses zijn niet-steekhoudende argumenten die mensen gebruiken om te rechtvaardigen dat we onze verantwoordelijkheid ergens niet voor nemen. Op deze manier willen mensen verklaren waarom hen niets te verwijten valt. Volgens Bovens (1990) zijn dit de tien meest gebruikte verontschuldigingen die functionarissen naar voren brengen, op het moment dat zij worden aangesproken op het wangedrag van hun organisatie:
1. Het excuus van vervangbaarheid: “Zonder mijn bijdrage zou het ook gebeurd zijn” 2. Het excuus van de nietige oorzaak: “Ik had er niets mee te maken”
3. Het excuus van de novus actor interveniens: “Mijn handen zijn in onschuld gewassen” 4. Het excuus van onwetendheid: “Ik wist er niets vanaf”
5. Het excuus van de hogere orders: “Ik deed slechts wat mij werd opgedragen”
6. Het excuus van het minste kwaad: “Zonder mijn bijdrage zou het nog erger zijn geweest”
7. Het excuus van onderschikt belang: “Ik was slechts een klein onderdeel van het geheel” 8. Het excuus van de noodzaak: “Ik had geen keuze”
9. Het excuus van de verwaarloosbare bijdrage: “Anderen deden veel meer dan ik” 10. Het excuus van vaststaande uitkomst: “Als ik het niet had gedaan, had iemand anders
het wel gedaan”
Volgens Bovens (1990) worden de eerste zes excuses het meest gebruikt in het politieke debat. In een publieke organisatie dragen veel verschillende individuen bij aan beslissingen en beleid. Het is daarom moeilijk om vast te stellen wie verantwoordelijk is voor de resultaten van het beleid en de besluiten (Thompson, 2014, p. 259). Deze kwestie wordt ook wel ‘het probleem van de vele handen’ genoemd. Het zevende excuus van Bovens (1990) ‘ik was slechts een onderdeel van het geheel’ en het negende excuus ‘anderen deden veel meer dan ik kunnen met dit probleem in verband worden gebracht (Bovens, 1990, p. 55-66; Thompson, 1980, p. 905). Het is bij de overheid onmogelijk om al degenen die in dienst zijn van de overheid individueel publieke verantwoording te moeten laten afleggen. Daarnaast is het ook ongewenst. Er is over het algemeen niemand te vinden die zelfstandig het beleid van de organisatie heeft ontwikkeld
21
en uitgevoerd. Veel beslissingen komen in commissies tot stand en passeren verschillende bureaus voordat ze worden uitgevoerd. Tevens zijn veel politieke uitkomsten het resultaat van acties van verschillende mensen wiens individuele bijdragen niet geïdentificeerd kunnen worden (Thompson, 1980, p. 907). Daarom kunnen volgens Thompson (1980, p. 907) individuen niet de schuld krijgen van de verschillende resultaten (Thompson, 2014, p. 260). Als individuele bijdragen wel geïdentificeerd kunnen worden, zijn de consequenties van hun acties, volgens Thompson (2014, p. 260), over het algemeen onevenredig aan de schade die de organisatie heeft toegebracht.
2.3.3 Beeldhersteltheorie
Tot slot is de Beeldhersteltheorie, ook wel Image Restoration Theory genoemd, van Benoit (1995) gericht op strategieën die mensen kunnen gebruiken om zichzelf te verdedigen tegen beschuldiging. Deze strategieën kunnen bijdragen aan een herstel van hun imago. Als publieke functionarissen ergens van worden beschuldigd waardoor hun imago kan worden geschaad, reageren zij hier vrijwel altijd op (Benoit, 1995, p. 3). Zij voelen zich genoodzaakt om verklaringen te geven voor hun gedrag om hun gedrag goed te praten.
Deze theorie biedt vijf categorieën die elk verschillende strategieën bevatten. Deze staan weergegeven in tabel 1. De categorieën sluiten elkaar niet geheel uit en kunnen elkaar dus ook aanvullen. In de laatste kolom staan de strategieën.
Tabel 3. Typologie van verdedigingsstrategieën. Bron: Benoit (1985, p.95)
Categorie Strategie
Ontkenning Eenvoudige ontkenning Verplaatsen van de schuld
Het ontwijken van verantwoordelijkheid Provocatie
Vernietigbaarheid
Een excuus maken op basis van dat het per ongeluk is gegaan
Suggereren dat de beslissing was gemaakt met goede bedoelingen
22
Verminderen van aanstootgevendheid van de gebeurtenis Ondersteuning Minimalisering Differentiatie Transcendentie De aanvaller beschuldigen Compensatie
Corrigerende acties Plan om het probleem op te lossen of te voorkomen
Versterving Toegeven van schuld en spijt betonen van de beslissing
De eerste categorie is ontkenning en deze wordt onderverdeeld in twee strategieën: eenvoudige
ontkenning en verplaatsing van de schuld (Benoit, 1985, p. 95). Het eerste betekent dat de
beschuldigde alles ontkent waarvan hij of zij wordt beschuldigd. Bij de tweede subcategorie wordt het probleem verschoven naar iets of iemand anders. Op deze manier krijgt de beschuldigde geen negatieve naam. Als een individu deze strategie gebruikt, doet zij alsof ze niets met de omstandigheden te maken heeft.
De tweede categorie is ontwijken van verantwoordelijkheid. Binnen deze categorie kan de beschuldigde het ongewenste gedrag niet ontkennen (Benoit, 1985, p. 95). Daarom vermindert hij de verantwoordelijkheid voor zijn handelen. Binnen deze categorie bestaan er vier strategieën: provocatie, vernietigbaarheid, een excuus maken op basis van dat het per ongeluk
is gegaan en suggereren dat de beslissing was gemaakt met goede bedoelingen. Bij provocatie
beweert het beschuldigde individu dat zijn handeling slechts een reactie was op het handelen van de organisatie. Hij ging de fout in, omdat de organisatie fout had gehandeld. De tweede strategie is vernietigbaarheid en betekent dat de beschuldigde duidelijk maakt dat hij een gebrek aan informatie en controle had over belangrijke factoren binnen de negatieve situatie. Door dit gebrek aan kennis ontbrak het de beschuldigde aan belangrijke informatie, waardoor hij niet goed op de informatie kon inspelen. De derde strategie is een excuus maken door te zeggen dat hetgeen per ongeluk is voorgevallen. Als een beschuldigd individu deze strategie gebruikt, beweert hij dat hetgeen is gebeurd een ongeluk is en dus geen verantwoordelijkheid draagt. Bij
23
de laatste strategie suggereert de beschuldigde dat hij met goede intenties heeft gehandeld, maar dat dit verkeerd heeft uitgepakt.
Bij de derde categorie het verminderen van de aanstootgevendheid van de gebeurtenis probeert de beschuldigde de ergernis die door de kwestie is ontstaan te verminderen. Dit kan volgens Benoit (1995, p. 96) door middel van zes strategieën. Ten eerste kan de beschuldigde zijn goede kenmerken versterken (ondersteuning) of de ernst van de situatie minimaliseren
(minimalisering) waardoor het publiek minder negatieve associaties krijgt met het handelen van
de beschuldigde. Daarnaast kan de beschuldigde zich differentiëren door de negatieve handeling te vergelijken met soortgelijke handelingen uit het verleden die erger waren, waardoor het handelen van nu als minder erg kan worden ervaren. De vierde manier van verdedigen is transcendentie, waarbij de handeling in gunstigere omstandigheden wordt geplaatst. Ook kan de beschuldigde de aanklager aanvallen, zodat de geloofwaardigheid van de beschuldigde wordt verminderd en mensen minder gaan twijfelen over de betrouwbaarheid van de beschuldigde. De laatste strategie is compensatie. Hierbij wordt de eventuele schade die is opgelopen vergoed.
De vierde categorie is strategie is corrigerende acties, daarbij helpt de beschuldigde om het probleem dat is ontstaan door zijn of haar beslissingen te corrigeren (Benoit, 1995, p. 97). Dit kan inhouden dat een situatie wordt hersteld naar hoe hij eerst was of wordt beloofd om wijzigingen door te voeren zodat het niet nog eens zal voorkomen.
De laatste categorie volgens de theorie van Benoit (1995, p. 97) versterving. Deze strategie houdt in dat de beschuldigde toegeeft dat hij of zij schuldig is, excuses aanbiedt en om vergeving vraagt.
Aan de hand van de bovenstaande theorieën zijn acht verdedigingsstrategieën samengevoegd en geplaatst in tabel 4. In de derde kolom staan de indicatoren waardoor gemeten kan worden of er sprake is van een bepaalde verdedigingsstrategie. In de laatste kolom staan de databronnen die worden gebruikt om te kijken of een publieke functionaris gebruik maakt van een bepaalde verdedigingsstrategie. Deze tabel zal worden gebruikt om te onderzoeken welke verdedigingsstrategieën worden gebruikt in de casussen.
24
Tabel 4. Verdedigingsstrategieën. Bronnen: Benoit (1995), Bovens (1990), Sykes en Matza (1957)
Strategie: Betekenis: Indicatoren: Databronnen:
Ontkennen van schade
Sykes & Matza (1957)
De beschuldigde praat zijn of haar gedrag goed omdat hij niemand kwaad doet.
Bijv. “Ik heb niets fout gedaan, want niemand wordt er minder van dat ik die kosten niet heb gedeclareerd.”
Citaten van de betrokken publieke functionaris in
kamerstukken, nieuwsartikelen waarin hij of zij zijn of haar kant van de integriteitskwestie laat horen, nieuwsuitzendingen waarin de betrokken persoon centraal staat en
onderzoeksrapporten waarin de betrokken persoon zijn of haar mening over de
integriteitskwestie laat horen. Ontkennen van slachtoffers
Sykes & Matza (1957)
De beschuldigde ziet de keuze die hij of zij heeft gemaakt als een rechtmatige vergelding of bestraffing. Het
slachtoffer is de boosdoener. De
beschuldigde schuift de schuld af op de slachtoffers.
Bijv. “Het is niet mijn schuld, want als mijn collega’s eerlijk tegen mij waren geweest had ik het niet gedaan.”
Ontkennen of verminderen van verantwoordelijkheid Bovens (1990)
Benoit (1985)
Sykes & Matza (1957)
De beschuldigde vindt dat hij of zij geen keuze had in de situatie en vindt dus ook dat hij of zij geen
verantwoordelijkheid heeft.
Bijv. “Het was kiezen tussen twee slechte opties, dus ik had geen andere keuze.”
Veroordelen van veroordeelaars Bovens (1990)
Sykes & Matza (1957)
De beschuldigde verschuift de focus van zijn of haar eigen deviante gedrag naar de motieven en het gedrag van degenen die zijn gedrag afkeuren.
Bijv. Nadat een politicus wordt opgepakt door de politie verklaart hij of zij: “Ik zit niet fout, de politie is zelf een corrupte organisatie.”
25
Verwijzen naar hogere belangen of belangen van derden
Sykes & Matza (1957)
Als de beschuldigde de wensen van de samenleving opoffert voor de wensen van de kleinere groep waartoe de beschuldigde behoort.
Bijv. “Wat ik deed was corrupt en kostte veel belastinggeld, maar ik deed het voor het departement.”
Beschuldiging verminderen Benoit (1995)
De ergernissen die door de beschuldiging zijn ontstaan verminderen.
Bijv. “De corrupte handelingen van die andere publieke
functionaris vorig jaar, had veel ergere gevolgen.”
Corrigerende acties Benoit (1995)
Helpen om het probleem dat is ontstaan te verbeteren of corrigeren.
Bijv. “Ik zal er alles aan doen om het probleem dat door mijn handelen is ontstaan zo snel mogelijk op te lossen.” Schuld toegeven
Benoit (1995)
De beschuldigde geeft toe dat hij of zij schuldig is, biedt zijn of haar excuses aan en vraagt om vergeving.
Bijv. “Ik bied mijn excuses aan en hoop dat iedereen mij kan vergeven voor wat ik heb gedaan.”
26
2.4 Samenvatting theoretisch kader
In het theoretisch kader hebben we allereerst kunnen zien waarbij in de analyse zal worden gekeken bij het onderzoeken van het oordeel over integriteit van persoon en systeem. Voorts zijn er verschillende verdedigingsstrategieën uiteengezet waar ook naar zal worden gekeken in de casussen. Tot slot worden in onderstaande tabel de mogelijke relaties weergegeven tussen de verschillende verdedigingsstrategieën en het oordeel over integriteit van persoon en systeem.
Tabel 5. Mogelijke relaties tussen de verdedigingsstrategieën en het oordeel over integriteit van persoon en systeem.
Verdedigingsstrategie: Effect voor oordeel van persoon:
Effect voor oordeel van systeem:
Ontkennen van schade Als iemand ontkent dat zijn of haar actie voor schade heeft gezorgd en hij of zij niemand kwaad heeft gedaan met zijn of haar acties, zal deze persoon nog steeds als integere en dus goede bestuurder worden gezien. De beschuldigde persoon zal minder snel als integer en goed persoon worden gezien.
Als iemand ontkent dat zijn of haar actie voor schade heeft gezorgd, zal het openbaar bestuur (nog steeds) als goed bestuur worden gezien.
Ontkennen van slachtoffers Als iemand vindt dat degene die hem of haar beschuldigd de boosdoener is en de schuld op diegene afschuift, dan is de kans kleiner dat hij of zij als integer en goed persoon en als integere en goede politicus wordt gezien.
Als iemand van mening is dat degene die hem of haar beschuldigd de boosdoener is en de schuld op diegene afschuift, dan is de kans groter dat het openbaar bestuur daarna (nog steeds) als goed bestuur wordt gezien. Ontkennen of verminderen
van verantwoordelijkheid
Als iemand ontkent dat hij of zij verantwoordelijk is voor zijn of haar acties, dan is de kans groot dat hij of zij als integer persoon en niet-integere politicus wordt gezien.
Als iemand ontkent dat hij of zij verantwoordelijk is voor zijn of haar acties, dan is de kans groot dat het openbaar bestuur sneller als geen goed bestuur wordt gezien.
27
Veroordelen van veroordeelaars
Als iemand gebruik maakt van de verdedigingsstrategie veroordelen van
veroordeelaars, is de kans groter dat diegene als niet-integere politicus wordt bestempeld.
Als iemand gebruik maakt van de strategie veroordelen van veroordeelaars, is de kans groot dat het openbaar bestuur wordt gezien als goed bestuur.
Verwijzen naar hogere belangen of belangen van derden
Als iemand verwijst naar hogere belangen of belangen van derden, is de kans groot dat hij of zij (nog steeds) als goed en integer persoon en goede en integere politicus wordt gezien.
Als iemand verwijst naar hogere belangen of belangen van derden, is de kans groter dat het openbaar bestuur als geen goed bestuur wordt gezien.
Beschuldiging verminderen Als iemand gebruik maakt van de verdedigingsstrategie beschuldiging verminderen, is de kans groter dat hij als integere en goede politicus, en als integer en goed persoon wordt bestempeld.
Als iemand gebruik maakt van de verdedigingsstrategie beschuldiging verminderen, is de kans groter dat het
openbaar bestuur als goed bestuur wordt gezien. Corrigerende acties Als iemand corrigerende acties
uitvoert om het probleem dat is ontstaan te verminderen, is de kans groter dat hij of zij als integere en goede politicus, en als integer en goed persoon wordt omschreven.
Als iemand corrigerende acties uitvoert om het beeld over het openbaar bestuur te verbeteren, is de kans kleiner dat diegene imagoschade veroorzaakt voor het openbaar bestuur. De kans is dan groter dat het openbaar bestuur (nog steeds) als goed bestuur wordt gezien.
Schuld toegeven Als iemand toegeeft dat hij of zij schuldig is en zijn of haar excuses aanbiedt, is de kans groter dat hij of zij als integere en goede publieke functionaris en als integer en goed persoon wordt gezien.
Als iemand toegeeft dat hij of zij schuldig is en zijn of haar excuses aanbiedt, is de kans groter dat het openbaar
bestuur als goed bestuur wordt omschreven.
28
3. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt de methodologie van dit onderzoek besproken door te kijken naar het onderzoeksdesign (casus selectie) en de gevolgde methode van analyse. Hierbij wordt tevens ingegaan op validiteit en betrouwbaarheid.
3.1 Casestudie
Dit onderzoek biedt inzicht in de mogelijke verbanden tussen de oordelen over integriteit van persoon en systeem die kunnen worden aanschouwt in integriteitskwesties en de verdedigingsstrategieën die de beschuldigde actoren gebruiken. Om in drie casussen te achterhalen hoe dit verband eruitziet, wordt gebruik gemaakt van een kwalitatief onderzoeksdesign. Met een casestudie onderzoek je één of meerdere casussen door middel van gedetailleerde, diepgaande gegevensverzameling met meerdere informatiebronnen en vervolgens rapporteer je een casusbeschrijving aan de hand verschillende thema’s in de casus (Mahoney & Rueschemeyer, 2003, p. 5). In een casestudie wordt meestal gebruik gemaakt van een klein aantal casussen en een groot aantal indicatoren (Verschuren en Doorewaard, 2007, p. 184).
Binnen het huidige onderzoek worden de verbanden tussen het oordeel over integriteit van persoon en systeem in integriteitskwesties en de verdedigingsstrategieën die de beschuldigde actoren gebruiken, met de theorie vergeleken. Omdat er in het huidige onderzoek drie integriteitsschandalen geanalyseerd worden, betekent dat er sprake is van een multiple case study (Mahoney & Rueschemeyer, 2003, p. 5). Het belangrijkste doel van de multiple case study is de gedragingen van actoren te beschrijven en deze proberen te begrijpen en te verklaren aan de hand van de theorie (Boeije, ’t Hart & Hox, 2009, p. 55). Het voordeel van deze methode is dat er sprake is van herhaling. Aan de hand van verschillende indicatoren, die in het vorige hoofdstuk zijn besproken, zal de relatie uit de onderzoeksvraag worden onderzocht. De mogelijke verbanden die er bestaan worden op deze manier in drie onafhankelijke casussen onderzocht en kunnen vervolgens onderling met elkaar worden vergeleken. Omdat er een onderlinge vergelijking plaatsvindt tussen de verschillende casussen, kan er worden gesproken over een vergelijkende casestudie. Een vergelijkende casestudie is een kwalitatieve onderzoeksmethode die over het algemeen wordt gebruikt om causale relaties tussen factoren wil afleiden door fenomenen systematisch te vergelijken (Vannoni, 2015, p. 3). Daarnaast is dit onderzoek is deductief van aard, omdat de theorie als basis wordt genomen om een idee te
29
krijgen over de fenomenen, zoals de verdedigingsstrategieën (Evers, 2015, p. 122). Vervolgens wordt dan aan de hand van de theorie gekeken naar de casussen.
Er zijn verschillende redenen waarom binnen deze studie gekozen is voor de casestudie. Ten eerste is nog niet veel casusonderzoek gedaan naar het verband tussen het oordeel over integriteit en de verdedigingsstrategieën die beschuldigde publieke functionarissen gebruiken. Een tweede reden is dat de verdedigingsstrategieën die in de casussen binnen deze studie naar voren komen complex zijn en er binnen iedere casussen meerdere strategieën worden gebruikt. Door gebruik te maken van een casestudie kan dit gedetailleerd worden beschreven en vergeleken.
3.2 Historisch bronnenonderzoek
Het huidige onderzoek betreft een historisch onderzoek. Er zijn namelijk historische bronnen gebruikt om drie integriteitskwesties uit de Nederlandse geschiedenis te beschrijven (Kerkhoff & Overeem, 2018). Met behulp van historische bronnen zijn de belangrijkste ontwikkelingen van verdedigingsstrategieën en het maatschappelijk en politiek debat dat daarop volgde per casus in kaart gebracht.
De eerste reden waarom is gekozen voor historisch onderzoek is omdat dit type onderzoek een holistische aanpak omvat omdat die het gericht is op fenomenen die bepaald worden door de omstandigheden die afhankelijk zijn van plaats en tijd (Raadschelders et al., 2000; p. 782). Perspectieven over bijvoorbeeld integriteit veranderen in plaats en tijd. In historisch onderzoek wordt hier rekening mee gehouden. Een tweede reden waarom er voor dit type onderzoek is gekozen is omdat er een volledig beeld kan worden gegeven over de standpunten van de verschillende betrokken actoren in het politieke en maatschappelijke debat gedurende een integriteitskwestie.
3.3 Casusselectie
De casussen die in het huidige onderzoek centraal staan zijn gekozen aan de hand van een aantal selectiecriteria. Ten eerste is met het selecteren van de casussen gekeken naar de hoeveelheid media-aandacht die de casussen hebben gekregen. Omdat de casussen binnen dit onderzoek gedetailleerd worden onderzocht, is het van belang dat er veel over de casussen geschreven is. Op deze manier kan er op een diepgaande manier worden ingegaan op de verschillende aspecten van de integriteitskwesties. Een ander voordeel hiervan is dat als er veel media-aandacht voor een bepaalde integriteitskwestie is, de beschuldigde publieke functionarissen zichzelf
30
publiekelijk moeten verantwoorden. Een tweede selectiecriterium is dus dat in de zaken die geselecteerd zijn duidelijk de verdedigingsstrategieën van de beschuldigde publieke functionarissen zichtbaar waren. Ten derde is om een goede vergelijking te kunnen maken tussen de drie casussen gekozen voor zaken waarin publieke functionarissen centraal stonden die op landelijk niveau veel aandacht hebben gekregen en tot veel maatschappelijk en politiek debat hebben geleid. Het laatste selectiecriterium is dat de casussen afgelopen moeten zijn om een volledig overzicht te geven van wat betrokken actoren in het maatschappelijke en politieke debat naar voren brachten dat ontstond door de integriteitskwesties.
3.4 Reflectie
De kwaliteit van het onderzoek kan gemeten worden aan de hand van de betrouwbaarheid en de validiteit (Boeije, 2005, p. 159). Als men het heeft over betrouwbaarheid, wordt daarmee ook wel de precisie van methoden bedoeld (Boeije, ‘t Hart & Hox, 2009, p. 103). In het huidige onderzoek wordt getracht de betrouwbaarheid te garanderen door de methodische stappen vast te leggen. Op deze manier kan iedereen volgen hoe de conclusies zijn geformuleerd op basis van de data. Door in het onderzoek te laten zien welke stappen er zijn genomen, wordt andere onderzoekers de mogelijkheid geboden om ook deze stappen te nemen dezelfde verbanden bij andere casussen te onderzoeken. In de methodologische verantwoording het onderzoeksdesign laten zien. Andere onderzoekers kunnen zo achterhalen hoe het huidige onderzoek heeft uitgevoerd.
De validiteit van een onderzoek verwijst naar of onderzoeksresultaten een juiste weergave zijn van de werkelijkheid (Baarda, De Goede, Van der Meer-Middelburg, 1996, p. 31). Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen de interne en de externe validiteit. De interne validiteit duidt de geloofwaardigheid van causale uitspraken binnen een onderzoek aan (Decorte & Zaitch, 2016, p. 59). In andere woorden: meten we wat we willen weten? Binnen de huidige studie is de interne validiteit gewaarborgd door de casussen heel gedetailleerd te beschrijven. Daarnaast is de interne validiteit gewaarborgd door alle concepten duidelijk te operationaliseren en door middel van indicatoren meetbaar te maken. Op deze manier kan het onderzoek nog eens worden uitgevoerd met andere casussen. Tevens is getracht om een relatie te ontdekken tussen het oordeel over integriteit van persoon en systeem en de verdedigingsstrategieën van de betrokken publieke functionarissen in integriteitskwesties. Een ander belangrijk punt is het tijdstip van de casussen. De casussen dateren uit verschillende tijdperioden: 2000, 2012 en 2015. Wet– en regelgeving kan zijn aangescherpt of veranderd, dus het debat in de
politiek-31
bestuurlijke en maatschappelijke arena zou anders kunnen zijn indien de integriteitskwesties op een ander moment hadden plaatsgevonden. Echter, hier is bij het beschrijven en analyseren van de casussen rekening mee gehouden door het te benoemen als relevante wet- en regelgeving is veranderd.
De externe validiteit komt meer in het geding in het huidige onderzoek. De externe validiteit duidt de mate aan waarin bevindingen uit dit onderzoek gegeneraliseerd kunnen worden naar situaties buiten dit onderzoek (Decorte & Zaitch, 2016, p. 152). Er is in dit onderzoek gekozen om drie casussen te onderzoeken en dit heeft gevolgen voor de generaliseerbaarheid. De onderzoeksresultaten kunnen niet gegeneraliseerd worden naar een grote populatie maar gelden enkel voor de onderzochte casussen. Het generaliseren van de resultaten is echter ook niet het doel van het onderzoek. Om een beter beeld te krijgen van de verbanden tussen het oordeel over integriteit van persoon en systeem en de verdedigingsstrategieën van de betrokken publieke functionarissen in integriteitskwesties, is een uitgebreidere analyse nodig met meer casussen. Er kan hooguit een relatie worden gelegd met vergelijkbaar onderzoek om te kijken of ontdekte verbanden overeenkomen.
32
4. Bram Peper en het Rotterdamse declaratieschandaal
In de komende drie hoofdstukken worden de casussen op chronologische volgorde beschreven en geanalyseerd. De hoofdstukken beginnen met een feitenrelaas van de casus gevolgd door het verweer van de beschuldigde publieke functionaris. Hierbij wordt aan de hand van de theorie toegelicht welke verdedigingsstrategieën de publieke functionaris gebruikte. Vervolgens wordt het politieke en maatschappelijke debat besproken dat gedurende de kwestie en daarna plaatsvond. In het politieke en maatschappelijke debat zal worden ingegaan op het oordeel over integriteit van persoon en systeem aan de hand van de theorie. Daarna zal het mogelijke verband tussen de gebruikte verdedigingsstrategieën in de casus en het oordeel over integriteit van persoon en systeem de revue passeren. De hoofdstukken eindigen met een conclusie waarin de opvallendheden uit de casus worden belicht.
Ten eerste wordt in dit hoofdstuk het declaratieschandaal beschreven waarin oud-burgemeester Bram Peper centraal stond. Deze kwestie speelde zich af van 1999 tot en met 2000.
4.1 Inleiding
Bram Peper is socioloog en oud-politicus (Parlement.com, z.j.; Trouw, 2010) Hij is vooral bekend geworden als burgemeester van Rotterdam en als minister van Binnenlandse zaken. Hij was tevens lange tijd lid van de PvdA. In 1982 werd Bram Peper gevraagd burgemeester van Rotterdam te worden (Van Osch, 2010, p. 208). Peper ging op dit aanbod in en op 16 maart 1982 werd hij aangesteld. In 1998 vervolgde Peper zijn carrière in de landelijke politiek. Hij werd minister Van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het nieuwe kabinet (Kok II) (Huberts, 2003, p. 10). Zijn ministerschap was echter van korte duur, want na anderhalf jaar legde hij zijn functie neer in verband met een declaratieaffaire. Er was kritiek op zijn bestuurlijke integriteit in zijn tijd als burgemeester, terwijl hij als minister verantwoordelijk was voor integriteit van het openbaar bestuur (De Volkskrant, 2000a). Deze integriteitskwestie werd ook wel ‘bonnetjesaffaire’ genoemd. De declaratieaffaire mondde uit in een juridische strijd die eindigde met een schadevergoeding en een rehabilitatie voor Peper (De Volkskrant, 2000a).
4.2 Achtervolgd door een Rotterdams verleden van declaraties
De periode van Peper als minister werd gekenmerkt door de discussie over zijn declaraties in zijn tijd als burgemeester van Rotterdam. Dit ving aan in september 1999 toen Radio Rijnmond en het Rotterdams Dagblad een grootschalige fraude meldden bij de gemeente Rotterdam (De Volkskrant, 2000b). Op 24 september 1999 maakte een ambtenaar van de gemeente Rotterdam
33
op de radio bekend dat er een intern onderzoek plaatsvond bij de gemeente, wegens vermoedelijke fraude door verschillende ambtenaren (Bakker, 2008, p. 4). Volgens deze persoon waren er tegen drie ambtenaren reeds maatregelen getroffen. Zij waren gestraft voor kleine fraudeschandalen, zoals het gebruiken van overwerknota’s, het gebruik van taxi’s en het achteroverdrukken van rookwaar en sterke drank (De Volkskrant, 2000b). De anonieme persoon bracht ook geruchten over Peper ter sprake. Bij de gemeente Rotterdam gingen verhalen rond dat Peper en zijn toenmalige vrouw Neelie Kroes valse declaraties indienden voor onder andere reizen, diners, kleding en cadeaus. Eveneens kwam boven dat de dienstauto door Peper werd gebruikt voor privéritten (De Volkskrant, 2000b). Volgens de ambtenaar gebruikte Peper het geld om zichzelf te verrijken en Peper werd door deze ambtenaar bestempeld als fraudeur. Hiermee was de affaire aangevangen.
Ivo Opstelten, de toenmalige burgemeester van de gemeente Rotterdam, reageerde op alle commotie en gaf toe dat het lager personeel rommelde met onder meer taxibonnen, drank en sigaretten. Er waren volgens hem inderdaad personeelsleden die fouten hadden gemaakt met de declaraties. Daarentegen weerlegde hij de uitspraken die werden gedaan over Peper (Soetenhorst & Zonneveld, 2001, p. 62). De berichten over Peper en Kroes waren volgens hem slechts geruchten. Na de aantijgingen van de anonieme persoon jegens Peper bleven de media schrijven over de kwestie (Soetenhorst & Zonneveld, 2001, p. 62). Het was vooral het AD die veel verhalen publiceerde over fraude en gesjoemel met declaraties (Bakker, 2008, p. 4). Het nieuws over Peper werd landelijk toen op 29 oktober 1999 een artikel in de regionale krant het AD landelijk werd opgepikt (NRC, 1999a). Het AD opende haar artikel met de zin: “Peper beticht van misbruik”. In het bericht stond een reeks van beschuldigingen jegens Peper. Ondertussen begonnen politici in Den Haag zich te bemoeien met de zaak. Op 29 oktober had Peper een gesprek met toenmalig minister-president Wim Kok (NSOB, 2018, p.45). Peper verzekerde Kok dat hij zich geen zorgen hoeft te maken. Na dit gesprek liet de premier aan de media weten dat hij vierkant achter de minister stond. Kok was van mening dat er een actie gaande was om het imago van Peper te beschadigen (De Volkskrant, 2000c).
4.3 Onderzoek naar de declaraties door COR en KPMG
Naar aanleiding van de verschillende verdachtmakingen besloot de gemeenteraad van Rotterdam eind september 1999 om de declaraties van het college van Burgemeester & wethouders (hierna: college van B en W) te onderzoeken (De Volkskrant, 1999). De commissie
