Fraudebestrijding binnen de Europese Unie

(1)

Fraudebestrijding binnen de Europese Unie

Naam : Roberto Luciano Petrus Bruinhard Inleverdatum : 30-‐6-‐2015

(2)

: Roberto Luciano Petrus Bruinhard Naam

: 10004614

: Faculteit der Rechtsgeleerdheid : Master Publiekrecht : Strafrecht Studentnummer Faculteit Studie Traject

(3)

Afkoringen

OLAF Office Européen de la Lutte Antifraude

PIF protection des intérêts financiers

Commissie Commissie van de Europese Gemeenschappen

EU Europese Unie

AFCOS Anti-‐Fraud Coordination Service

AWB Algemene wet bestuursrecht

Lidstaten lidstaten van de Europese Unie

VWEU Verdrag betreffende werking van de Europese Unie

EOM Europees Openbaar Ministerie

EEG Europese Economische Gemeenschap

UCLAF Unité de coordination de lutte anti-‐fraude

Raad Raad van de Europese Unie

FIOD Financiële inlichtingen en opsporingsdienst

(4)

Inhoudsopgave

INLEIDING ... 5

METHODE ... 6

CRITERIA ... 6

OPBOUW VAN DE SCRIPTIE ... 7

AFBAKENING ... 7

HOOFDSTUK 1 EUROPEES ANTIFRAUDE BELEID (OLAF) ... 8

1.1 GESCHIEDENIS ... 8

1.2 JURIDISCHE BASIS ... 9

1.3 BEVOEGDHEDEN OLAF ... 11

1.4 CONCLUSIE ... 14

HOOFDSTUK 2 NATIONALE MOGELIJKHEDEN EN VERPLICHTINGEN ... 16

2.1 DE STRAFRECHTELIJKE MOGELIJKHEDEN IN NEDERLAND ... 16

2.2 HANDHAVINGSINSTANTIES IN NEDERLAND ... 19

HOOFDSTUK 3 HET EUROPEES OPENBAAR MINISTERIE, EEN GOED ALTERNATIEF ? ... 22

3.1 EEN EUROPESE CORPUS JURIS. ... 25

3.2 EEN EUROPEES OPENBAAR MINISTERIE ... 28

3.2.1 EUROJUST ... 31

3.2.2 DE BELANGRIJKSTE TEGENARGUMENTEN ... 32

HOOFDSTUK 4 CONCLUSIE ... 37

LITERATUURLIJST ... 39

(5)

Inleiding

Op 20 mei 2014 kopt het NRC Handelsblad: ‘EU-‐onderzoek naar fraude op Bonaire’. 1

Het Nederlands Openbaar Ministerie heeft van OLAF (Europees bureau voor

fraudebestrijding) directeur-‐generaal Giovanni Kessler het verzoek gekregen onderzoek te doen naar mogelijke onregelmatigheden bij de toekenning van subsidies aan Bonaire. Meer dan een verzoek tot het doen van onderzoek kan Europa momenteel niet doen. Het daadwerkelijk aanpakken van fraude op nationaal niveau is voorbehouden aan de

lidstaten. Dit blijkt ook uit de reactie van hoofdofficier David van Delft: ‘onderzoek moet nog uitwijzen of er aanknopingspunten zijn voor een strafrechtelijk onderzoek’2_Maar

door een gebrek aan politieke druk heeft fraudebestrijding bij de lidstaten een lage prioriteit. Dat publieke en politieke druk zeer krachtig kan zijn, bleek wel toen journalist Robbert van Lanschot in een artikel onthulde dat stadsdeel Oost onverantwoorde

subsidie-‐uitgaven deed. Het leidde tot Kamervragen van de PVV3_{en
een
onderzoek
door}

OLAF.

Het juridisch kader dat de bestrijding van fraude in EU-‐verband regelt, omvat art 317 jo art 325 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Waar art 317 een algemene bepaling is, verplicht Art 325 de lidstaten en de Europese Unie tot het nemen van maatregelen tegen acties ‘waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad’. Lidstaten dienen conform dit artikel maatregelen te nemen die afschrikkend moeten werken in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie. Art 325 VWEU legt lidstaten de plicht op om een doeltreffende bescherming te bieden tegen fraude.4_{De
noodzaak
om
fraude
te
bestrijden,
ligt
dus
bij}

zowel de Unie als de lidstaten.

Op 17 juli 2013 heeft de Europese Commissie een persbericht vrijgegeven waarin ze voorstel doet voor het oprichten van een Europees Openbaar Ministerie (EOM) dat

1_{<http://www.nrc.nl/handelsblad/van/2014/mei/20/eu-‐onderzoek-‐naar-‐fraude-‐op-‐bonaire-‐1378673>} 2_{<http://www.nrc.nl/handelsblad/van/2014/mei/20/eu-‐onderzoek-‐naar-‐fraude-‐op-‐bonaire-‐1378673>} 3_{Robbert
van
Lanschot,
De
misleidingen
van
een
Amsterdams
moskeeverzamelgebouw,
Jokken
in
de}

Joubertstraat, De Groene Amsterdammer, 5 maart 2014.

4_{“De
Unie
en
de
lidstaten
bestrijden
fraude
en
alle
andere
onwettige
activiteiten
waardoor
de
financiële}

belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die

afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden”

(6)

zorg draagt voor een effectieve vervolging van criminelen die frauderen met EU-‐gelden.5

Artikel 325 VWEU geeft heel duidelijk de plicht van de lidstaten aan ten aanzien van fraudebestrijding maar de commissie heeft geen middelen om te controleren of ze het wel goed doen. Met het EOM willen ze meer controle over de onderzoeken. Het voorstel lijkt erop te duiden dat de Commissie weinig vertrouwen heeft in de effectiviteit van de manier waarop lidstaten uitvoering geven aan de plicht van 325 VWEU.

De vraag waar deze scriptie antwoord op zal geven, is de volgende: Is het

Europees juridisch – institutionele raamwerk toereikend voor een effectieve bestrijding van EU-‐fraude?

Methode

Het onderzoek zal voor een deel de huidige situatie beschrijven. Om te kunnen

vaststellen of het juridische institutioneel raamwerk toereikend is moet het juridische kader helder worden gedefinieerd. Dit zal voor hoofdstuk één voornamelijk een

literatuuronderzoek zijn naar OLAF, het onderzoeksbureau van de Europese Commissie voor fraudebestrijding.

Hoofdstuk twee is een onderzoek naar de wetten en regels in Nederland die toepasbaar zijn bij fraudebestrijding. Naast de Europese wetgeving volgt er uit art 325 VWEU ook een verplichting om specifiek wetten en regelgeving op nationaal niveau te implementeren om fraude te bestrijden. Hiervoor zullen Nederlandse rechtsbronnen worden onderzocht evenals richtlijnen van justitie. Hoofdstuk drie krijgt een meer argumentatief karakter. In dit hoofdstuk wordt vooral ingegaan op de strafrechtelijke vervolgingsmogelijkheden die door de Commissie worden voorgesteld zoals de Corpus Juris of een Europees Openbaar Ministerie.

Criteria

Om de vraag te kunnen beantwoorden of het juridische raamwerk toereikend is voor het doel van de Unie, bestrijding van subsidiefraude, zal moeten worden gekeken, naar verschillende mogelijkheden in Nederland en op EU-‐niveau om fraude aan te pakken. Omdat verdenkingen van EU-‐subsidiefraude niet publiekelijk zijn wordt uitgegaan van de noodzaak beschreven door de Commissie.

5_{Commissie
stelt
oprichting
Europees
Openbaar
Ministerie
voor
om
belastinggeld
te
beschermen
tegen}

fraude en versterkt procedurele waarborgen van OLAF <http://europa.eu/rapid/press-‐release_IP-‐13-‐709_nl.htm>

(7)

Opbouw van de scriptie

Hoofdstuk één betreft een uiteenzetting van de geschiedenis en juridische basis voor de bestrijding van EU-‐subsidiefraude binnen de Europese Unie. Om welke type fraude gaat het? Te denken valt aan Btw-‐fraude, corruptie, fraude met subsidies enzovoorts. Het totstandkomingsproces van het antifraudebureau en de huidige stand van zaken met betrekking tot de mogelijkheden en valkuilen van OLAF worden beschreven.

Het tweede hoofdstuk zoomt in op Nederland. Welke mogelijkheden heeft het Openbaar Ministerie momenteel om fraude met EU-‐subsidies te bestrijden? De

noodzaak van een Europees Openbaar Ministerie is groter als alle andere middelen zijn uitgeput en niet toereikend zijn. Dit is in lijn met artikel 4 lid 26_{van
het
Verdrag}

betreffende de Europese Unie. Kenmerkend van het verdrag is dat de Unie de nationale identiteit van de lidstaten eerbiedigt en dus het subsidiariteitsbeginsel van art 5 lid 3 VEU7_{toepast.
Het
subsidiariteitsbeginsel
schrijft
voor
dat
de
EU
alleen
kan
inmengen
als}

het binnen de lidstaten niet goed geregeld is.

In hoofdstuk drie wordt onderzocht welke mogelijkheden een Europees Corpus Juris of Openbaar Ministerie kan bieden voor de naleving van de uit artikel 325 VWEU volgende verplichtingen.

Afbakening

Dit onderzoek betreft uitsluitend subsidiefraude in Europees verband, dus geen andere vormen van fraude of subsidiefraude binnen individuele lidstaten.

6_{Art
4
lid
2
VEU
“}_{De
Unie
eerbiedigt
de
gelijkheid
van
de
lidstaten
voor
de
Verdragen,
alsmede
hun}

nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft de uitsluitende verantwoordelijkheid van elke lidstaat.“

7_{Art
5
lid
3
VEU
“}_{Krachtens
het
subsidiariteitsbeginsel
treedt
de
Unie
op
de
gebieden
die
niet
onder
haar}

exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.”

(8)

Hoofdstuk 1 Europees antifraude beleid (OLAF)

1.1 Geschiedenis

In zijn dissertatie schrijft Jan Inghelram dat de oorsprong van het antifraude beleid om ‘de belangen van de Europese Unie te beschermen’ voortkomt uit het feit dat de staten minder financiële middelen tot hun beschikking hebben en steeds meer moeten afdragen aan de EEG (Europese Economische Gemeenschap). Hierop volgend zorgt de oliecrisis in de jaren 70 voor economische tekorten bij de staten.8_{Er
is
in
die
tijd
nog}

geen strafrechtelijk systeem in werking om een fraudepleger te vervolgen. De Europese Commissie stelt een systeem voor dat de financiële belangen beschermt door

strafvervolging over te dragen aan een competente lidstaat. De overdracht van

vervolging zou kunnen plaatsvinden indien een lidstaat ondanks jurisdictie toch niet in staat is om vervolging in te stellen, of als vervolging moet plaatsvinden in een andere lidstaat dan die waarin de fraude is gepleegd. Dit kan voorkomen indien de verdachte zich daar bevindt of daar vandaan komt.9

Dit wetsvoorstel van de Commissie10_{is
nooit
aangenomen
maar
brengt
wel
een}

belangrijk punt aan de orde: hoe moeten de Europese financiële belangen beschermd worden tegen fraude? Het comité voor budgetzaken van het Europees Parlement heeft herhaaldelijk gehamerd op een team inspecteurs die inspecties moet uitvoeren bij lidstaten waar mogelijk sprake is van fraude.11_{De
Europese
Commissie
ontbeert
echter}

de specifieke juridische bevoegdheid om dit te regelen. Dit heeft geleid tot de oprichting van UCLAF in 1988. Dit orgaan heeft juridisch alleen de mogelijkheid om onderzoeken voor de Europese Commissie naar mogelijke fraude te coördineren.12_{Deze
bevoegdheid}

is gebaseerd op art 209a TEC, het huidige art 325 VWEU.13_{De
bevoegdheden
van}

UCLAF zijn te beperkt om de ruime doelen te behalen die de Commissie voor ogen heeft.

8_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.7.} 9_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.8.}

10_{Draft
for
a
treaty
(1)
amending
the
treaties
establishing
the
European
communities
so
as
to
permit
the}

adoption of common rules on the protection under criminal law of the financial interest of the

communities and the prosecution of infringements of the provisions of those treaties, and (2) amending the treaty establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities so as to permit the adoption of common rules on the liability and protection under criminal law of officials and other servants of the European Communities, o.j.1976, C 222/2.

11_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.11.} 12_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.11.} 13_{Stefanou,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
p.3.}

(9)

Een slechte behandeling van een aantal interne fraudezaken en een schandaal betekent in 1999 het einde van UCLAF.14

Een nieuw bureau OLAF15_{wordt
opgericht
in
1999.
Het
is
wederom
onderdeel}

van de Europese Commissie, maar de onafhankelijkheid is gewaarborgd door artikel 3 van Commissie besluit 1999/352 dat OLAF volledige onafhankelijke

onderzoeksbevoegdheden geeft.16_{De
noodzaak
om
de
financiële
interesses
proactief
te}

blijven beschermen blijkt uit het veertiende jaarlijkse rapport opgesteld door OLAF in 2013. Er zijn in 2013 353 aanbevelingen gedaan aan nationale overheden en EU-‐ instellingen om een nader onderzoek te starten wegens vermeende fraude. Dat is een verhoging van 77% ten opzichte van 2012.17_{Ook
is
uit
onderzoek
van
OLAF
gebleken}

dat de EU een vordering van 402.8 miljoen heeft op de verschillende EU-‐fondsen wegens vermeende frauduleuze handelingen. De EU verdeelt het geld dat de lidstaten afdragen over verschillende fondsen waar vervolgens subsidie aanvragen bij kunnen worden gedaan.

In Nederland heeft OLAF zestien zaken gemeld waarbij vermeende frauduleuze handelingen hebben plaatsgevonden. Bij twee zaken loopt het onderzoek nog, zeven zaken zijn geseponeerd en bij zes onregelmatigheden18_{zijn
er
juridische
procedures}

gestart 19

1.2 Juridische basis

Het bestrijden van fraude binnen de EU volgt uit het assimilatiebeginsel, Artikel 325 VWEU20_{legt
een
verplichting
op
elke
lidstaat
en
de
EU
om
fraude,
die
de
financiële}

interesse van de unie schaadt, aan te pakken zoals het aangepakt zou moeten worden

14_{Stefanou,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
p.9.}

15_{OLAF
is
de
afkorting
van
de
Franse
naam
voor
het
Europese
anti
fraude
bureau
(office
européen
de
lute}

antifraud).

16_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.57}

17_{The
OLAF
report
2013
Fourteenth
report
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office,
1
January
to
31
December}

2013, p3.

18_{The
OLAF
report
2013
Fourteenth
report
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office,
1
Januari
to
31
December}

2013,.p23.

19_{The
OLAF
report
2013
Fourteenth
report
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office,
1
January
to
31
December}

2013.p23.

20_{“(1)
De
Unie
en
de
lidstaten
bestrijden
fraude
en
alle
andere
onwettige
activiteiten
waardoor
de
ﬁnanciële}

belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die

afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden. (2) De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.”

(10)

indien hun eigen financiële belangen zouden zijn geschaad. De lidstaten zijn verplicht om alle onregelmatigheden waarvan het financieel belang de € 10.000 te boven gaat aan de Europese Commissie te melden.21_{Het
gaat
om
het
zo
geheten
PIF
(protection
des}

intérêts financiers) misdrijven. Deze moeten niet alleen in Europa zijn gepleegd, maar ook tegen de Europese Unie zijn gericht.22_{Waarom
er
gekozen
is
voor
een
bedrag
vanaf}

€10.000 is onduidelijk.

Een tweejarig programma in Hongarije23_{om
gehandicapten
aan
een
baan
te}

helpen had een budget van €184.400. De doelstelling was om 200 begunstigde te begeleiden naar de arbeidsmarkt wat neerkomt op € 922 per begunstigde. Als alle 200 begunstigde hadden gefraudeerd kwam je nog niet aan het bedrag van €10.000 maar is er wel voor €184.400 gefraudeerd.

De eerste zaak waarbij de plicht voor staten om fraude te bestrijden expliciet is verwoord volgt uit de Griekse maïszaak.24_{In
deze
zaak
gaat
het
om
maïs
uit
Griekenland}

naar België uitgevoerd, die eigenlijk afkomstig is uit Joegoslavië. Indien de maïs uit Griekenland afkomstig was zou het gevrijwaard zijn van importheffingen omdat het twee lidstaten van de Europese Unie betreft. De maïs was echter door de Griekse autoriteiten officieel na een navraag van de Belgische autoriteiten als Griekse maïs bestempeld. Hierdoor konden de landbouwheffingen die als eigen middel van de gemeenschap hadden moet worden afgedragen niet worden geïnd.25

De rechters van het Hof van justitie van de Europese Gemeenschappen (Hvj EG) oordelen dat het EU-‐recht niet een specifieke regeling heeft voor een

strafrechtelijke sanctie of verwijzing naar een sanctie ingegeven door het nationale recht. Op grond van art 5 EEC hebben lidstaten de plicht om alle maatregelen te nemen om EU-‐recht te effecturen26_{,
ook
wel
bekend
als
het
beginsel
van
gemeenschapstrouw.}

Dit beeld is bevestigd in de zaak J.J Zwartveld and others. De rechters oordelen dat lidstaten alle maatregelen moeten nemen om de effectiviteit van EU-‐recht te

21_{Rekenkamer
EU-‐trendrapport
2015}

<http://www.rekenkamer.nl/dsresource?objectid=20581&type=org>

22_{Coninsx
2015,
The
European
Commission’s
Legislative
Proposal:
An
Overview
of
its
Main}

Characteristics, p.24.

23_{European
Social
Fund:
A
boost
for
handicapped
jobseekers.}

<http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=67&langId=en&newsId=2234>

24_{Case
68/88,
Commission
v.
Greece,
Para
23.} 25_{Case
68/88,
Commission
v.
Greece,
Para.
1}

(11)

waarborgen, ook als het moet door het starten van strafrechtelijke procedures.27_De

uitvoering van deze verplichting volgt ook uit verordening No 2988/95. Deze

regelgeving stelt het kader vast waaronder OLAF de bevoegdheid heeft om controles uit te voeren. Het gaat om ongeregeldheden die financiële belangen van de Unie schaden artikel 1 lid 1.

Lid 2 definieert ongeregeldheden als:

‘‘Irregularity’ shall mean any infringement of a provision of Community law resulting from an act or omission by an economic operator, which has, or would have, the effect of

prejudicing the general budget of the communities or budgets managed by them, either by reducing or losing revenue accruing from own resources collected directly on behalf of the Communities, or by an unjustified item of expenditure”

In de gevallen beschreven in artikel 1 lid 1 die voldoen aan de criteria van lid 2 heeft OLAF de bevoegdheid om een onderzoek te verrichten. Als aanvulling daarop geeft verordening No. 2185/96 middels artikel 1 OLAF de bevoegdheid om in staten administratieve onderzoeken en inspecties uit te voeren en bepaalt het dat de

inspecteurs dezelfde rechten hebben als nationale inspecteurs. Artikel zeven geeft de Commissie dezelfde bevoegdheden als nationale overheden en geeft een overzicht van wat een controle behelst. Kort samengevat: het onderzoeken van de administratie van een bedrijf zoals de facturen, algemene voorwaarden, loonstrookjes, computer data maar ook productie-‐informatie, alle financiële informatie van de gesubsidieerde projecten en het nemen van proefmonsters. Ook kan OLAF de nationale overheden vragen om de benodigde stappen te ondernemen om informatie veilig testellen ten behoeve van het onderzoek. Een van de coördinerende middelen die OLAF tot zijn beschikking heeft is de Anti-‐Fraud Coordination Services (AFCOS). 28_{Een
AFCOS
is
een}

onafhankelijke nationaal contactpunt dat verantwoordelijk is voor de informatie-‐ uitwisseling tussen de instanties die fraude bestrijden en OLAF.

1.3 Bevoegdheden OLAF

27_{Ingelram
2011,
Legal
and
institutional
aspects
of
the
European
Anti-‐Fraud
Office
(OLAF),
p.13.} 28_{OLAF
Website
<}_{http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/partners/index_en.htm}_>

(12)

Artikel 1 lid 1 van verordening 883/2013 definieert het doel en de taak van OLAF als volgt:

“om fraude aan te pakken zal OLAF indien de situatie erom vraagt namens de Commissie een onderzoek instellen”.

Lid 2 voegt daaraan toe dat de taak van OLAF voornamelijk zit in de ‘lidstaten van hulp voorzien’ bij het coördineren van de onderzoeken en het ontwerpen van methodes om fraude te voorkomen. OLAF is in dat kader een organisatie die ontzettend veel

informatie kan verzamelen, maar heeft toch zijn beperkingen. Het blijft bij informatie verzameling middels administratieve onderzoeken. Er zijn geen bevoegdheden om strafrechtelijk op te treden indien er ernstige onregelmatigheden worden aangetroffen. OLAF heeft geen bevoegdheden om documenten op te eisen of de volledige

beantwoording van vragen af te dwingen.29_{De
gedachte
hierachter
is
dat
onderzoeken}

in een lidstaat samen met de nationale instantie worden uitgevoerd en er geen expliciete bevoegdheden opgenomen hoeft te worden.30_{Achteraf
gezien
blijkt
dat
de}

welwillendheid van nationale instanties minder is dan gedacht. In de Griekse maïszaak waren de Griekse autoriteiten zelf verantwoordelijk voor de fraude. De jurisdictie van OLAF om onderzoek te doen is niet alleen nationaal, ook de instellingen van de EU vallen hieronder. Controles van EU instellingen worden ook wel interne controles genoemd en richten zich grotendeels op de Europese Commissie omdat die een groot deel van het budget besteedt.31_{In
de
uitspraak
‘European
Commission
v
EIB’
heeft
het
Hof
van}

Justitie van de Europese Gemeenschappen (Hvj EG) geoordeeld dat ook instellingen die onafhankelijk zijn gesteld onder het EC-‐verdrag onder de controle van OLAF vallen. Voor de interne controles is er een ‘Inter-‐Institutional agreement’ opgesteld met de EU-‐

instellingen. Dit is een modelovereenkomst waarin voorwaarden zijn opgenomen voor de afbakening van het onderzoek.32_{Op
nationaal
niveau
is
OLAF
bevoegd
om
‘on
the}

spot checks’ uit te voeren. Deze ‘on de spot checks’ behelzen onderzoeken op locaties in de lidstaten of landen waar de vermeende frauduleuze handelingen hebben

plaatsgevonden. Voor niet EU lidstaten waar wel een overeenkomst mee is gesloten,

29_{Stefanou,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
White
and

Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
White
and

Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
White
and

Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
p.82.}

(13)

wordt de bevoegdheid om administratieve onderzoeken uit te voeren geregeld door ‘verordening 2988/95’.33_{Deze
regelgeving
vormt
het
gemeenschappelijke
juridische}

kader voor de bestrijding van fraude binnen de EU. De bevoegdheid om inspecties uit te voeren binnen lidstaten is aangevuld door ‘verordening 2185/96’.34_{De
criteria
voor
het}

openen van een onderzoek zijn vastgelegd in de ‘Commission v EIB’ uitspraak. Er moet sprake zijn van voldoende serieuze verdenkingen van frauduleuze handelingen,

corruptie of andere illegale activiteiten die nadelig zijn voor de financiële interesses van de gemeenschap.35_{OLAF
is
voor
de
uitvoering
van
‘on
the
spot
checks’
afhankelijk
van}

de medewerking van de nationale autoriteiten ook al is deze bevoegdheid gemandateerd aan OlAF middels artikel 5 van verordening 2185/96:

“economic operators shall be required to grant access to premises, land, means of trans-‐ port or other areas, used for business purposes”.

Een marktdeelnemer kan namelijk de toegang weigeren en OLAF heeft zelf niet de bevoegdheid toegang af te dwingen. Artikel negen van verordening 2185/96 beschrijft dat indien noodzakelijk de stap naar de rechter moet worden gemaakt door OLAF om toegang te verkrijgen.36_{Dit
is
wel
een
beperking
waarmee
een
onderzoek
bewust
kan}

worden vertraagd. Ook de duur van een onderzoek is vastgelegd in verordening 883/2013. Zo bepaalt art 7(5) dat een onderzoek ononderbroken moet worden uitgevoerd voor een periode die past bij de omstandigheden en complexiteit van het vergrijp.37_{Wanneer
er
langer
dan
negen
maanden
wordt
gedaan
over
een
onderzoek}

verplicht artikel 17(5) de directeur hier melding van te doen bij het toezichthoudende comité. Als de duur van het onderzoek onnodig lang is heeft dat ook rechtsgevolgen. In de zaak ‘Jean Paul François v Commission’, heeft het Hvj-‐EG de ‘European Commission’ veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding omdat de redelijke termijn was geschonden. De zaak duurde drie jaar en in die tijd werd de reputatie van verdachte

33_{Verordening
van
de
Raad
2988/95
on
the
protection
of
the
European
Communities
financial
interest
OJ}

(1995) L 312/1

34_{Verordening
van
de
Raad
2185/96
concerning
on
the
spot
checks
and
inspections
carried
out
by
the}

commission In order to protect the European communities financial interest against fraud and other irregularities OJ (1996) l 292/2

35_{Case
C-‐15/00
European
Commission
v
EIB,
Judgment
of
10
July
2003,
Para
164.}

36_{Stefanou,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
p.85.}

(14)

geschonden.38

Deze uitspraak is nadelig voor OLAF omdat uit een interne analyse blijkt dat een zaak gemiddeld tussen de 24 en 30 maanden kan duren. Een bijkomend probleem is dat OLAF van nationale instanties afhankelijk is voor het verkrijgen van informatie. Het kan dan ook voorkomen dat een vertraging in het onderzoek optreedt door onderzoek verricht door de lidstaten.39_{In
Camos
Grau
is
er
een
kleine
nuance
in
de
Jean
Paul}

uitspraak aangebracht: het ging hier om een interne inspectie naar een ambtenaar van de EU en de instelling waar hij voor werkte. Het Hvj-‐EG oordeelde dat indien er een vertraging in het onderzoek optreedt en deze te wijten is aan de instelling die

onderzocht wordt, de verdachten zich niet eenzijdig kunnen beroepen op het feit dat het onderzoek langer duurt dan redelijk is.40_{Naast
de
limieten
op
de
tijd
die
een
onderzoek}

mag duren is in ‘verordening 2988/95’ , artikel 3, de verjaringstermijn voor het voeren van procedures gesteld op vier jaar. Dit is in lijn met de gedachte dat iedereen binnen een redelijke termijn van zijn verdachte status moet kunnen afkomen. Dat OLAF alleen de bevoegdheid heeft om onderzoek te verrichten blijkt ook uit artikel 2 lid 2 van ‘verordening 2988/95’ dat stelt dat alleen een bestuursrechtelijke boete kan worden opgelegd indien wetsregels in de betreffende lidstaat hierin voorzien. Lid 3 bepaalt echter wel dat het gemeenschapsrecht de reikwijdte en aard van de opteleggen

maatregelen en sancties bepaalt. Echter is er tot nu toe geen lidstaat te vinden die hierin voor OLAF heeft voorzien.

1.4 Conclusie

De geschiedenis heeft laten zien dat fraudebestrijding binnen de Europese Unie niet alleen van deze tijd is. Al sinds de oprichting van de unie is de Commissie bezig om fraude in te dammen. OLAF als waakhond van de Commissie heeft ruime

onderzoeksbevoegdheden die desnoods via de rechter afgedwongen kunnen worden, maar is voor de uitvoering van een sanctie op nationaal niveau zeer afhankelijk van de nationale autoriteiten van de lidstaten. Het feit dat OLAF alleen kan onderzoeken en adviseren maar niet kan sanctioneren maakt van OLAF een waakhond zonder tanden.

38_{Case
T-‐307/01
Jean
Paul
Francois
v
Commission,
Judgment
of
the
court
of
first
instance
of
10
June} 2004.

39 _{Stefanou,
White
and
Xanthaki
2011,
OLAF
at
the
Crossroads,
Actions
against
EU
fraud,
p.85.} 40_{Case
T-‐309/03
Camos
Grau
v
Commission,
[2006]
ECR
||-‐1173,
para.130.}

(15)

Omdat een verdacht persoon of organisatie van onregelmatigheden ook recht op privacy heeft, kunnen zaken door OLAF niet zomaar aan de publieke wereld kenbaar worden gemaakt. Op grond van artikel 3 lid 6 van ‘verordening 883/2013’ kan dit alleen aan de autoriteiten van de betrokken lidstaten en ter zake bevoegde commissies van de EU. Dit maakt dat er ook geen publieke druk onder een bepaalde zaak komt te zitten, wat een lakse houding van lidstaten of lage prioriteit teweeg kan brengen.

(16)

Hoofdstuk 2 Nationale mogelijkheden en verplichtingen

2.1 De strafrechtelijke mogelijkheden in Nederland

Op 20 december 2013 legt de toenmalige minister van Veiligheid en Justitie zijn actieplan voor de bestrijding van fraude met publieke middelen voor aan de Tweede Kamer. 41_{Dit
plan
is
vooral
gericht
op
nationale
fraude
maar
de
aandachtspunten
die}

geschetst worden zijn ook belangrijk voor het aanpakken van fraude met EU-‐middelen. De minister geeft aan hoe belangrijk het is om gegevens met de verschillende instanties te kunnen delen, en dat hij met een wetsvoorstel komt ter verruiming van de nationale mogelijkheden om financieel economische criminaliteit te bestrijden.42_{Met
de
invoering}

van artikel 323A Sr43_{in
1998
heeft
de
wetgever
uitvoering
gegeven
aan
de
in
Brussel
tot}

stand gekomen overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen ook wel het fraudeverdrag genoemd.44_{Artikel
323a}

Sr is een algemene fraude bepaling alsmede van toepassing op fraude met EU-‐subsidies. Artikel 1 van het fraudeverdrag definieert het begrip fraude waardoor de financiële belangen van de Europese gemeenschappen worden geschaad. Het gaat om elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten: (a) waarbij valse, onjuiste of

onvolledige verklaringen of documenten worden overlegd of gebruikt. (b) waarbij in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; of (c) waarbij middelen afkomstig van of bestemd voor de begroting van de Europese

gemeenschappen worden misbruikt door ze voor andere doelen aan te wenden dan die waarvoor zij oorspronkelijk zijn toegekend of verkregen.45

Voor de onder a genoemde gedraging is geen nieuw wetsartikel geschreven. Verdachten kunnen ten aanzien van dat feit worden aangepakt met behulp van artikel 225 lid 246_{Sr,
hetzelfde
geldt
voor
de
gedraging
onder
b
als
dit
op
schriftelijke
wijze}

41_{Kamerstukken
II
2013/2014,
17
050,
Nr.
450
brief
van
de
minister
van
veiligheid
en
justitie.
P.1} 42_{Kamerstukken
II
2013/2014,
17
050,
Nr.
450
brief
van
de
minister
van
veiligheid
en
justitie.
P.8} 43_{Artikel
323a
Sr
“Hij
die
opzettelijk
en
wederrechtelijk
middelen
die
met
een
bepaald
doel
door
of
vanwege}

de overheid dan wel door of vanwege een volkenrechtelijke organisatie zijn verstrekt, aanwendt voor andere doeleinden dan waarvoor zij zijn verstrekt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vijfde categorie.”

44_{Kamerstukken
II
1998/99,
26
468,
nr.
3,
blz.
6–8)}

45_{Noyon/Langemeijer/
Remmelink,
strafrecht,
artikel
323a
Sr.
aant.1
achtergrond}

46_{Art
225
lid
2
Sr
“Hij
die
een
geschrift
dat
bestemd
is
om
tot
bewijs
van
enig
feit
te
dienen,
valselijk
opmaakt}

of vervalst, met het oogmerk om het als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken, wordt als schuldig aan valsheid in geschrift gestraft, met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.”

(17)

gebeurt, indien dat niet het geval is, biedt art 227a Sr uitkomst47_{.

De
gedraging
onder
c}

is waarvoor artikel 323a Sr is geïntroduceerd.

Het oorspronkelijke artikel 323A Sr ziet alleen toe op de gevallen waarin sprake is van misbruik van middelen verstrekt door de Europese Gemeenschap.48_{De
wetgever
koos}

destijds bewust voor een niet te brede strafbaarstelling van fraude, omdat de wet ook al andere mogelijkheden bood om fraudeurs aan te pakken.49_{De
mogelijkheden
tot}

strafrechtelijk optreden tegen subsidiefraude waren dientengevolge beperkt tot fraude met EG-‐gelden en gevallen waarin subsidiegelden voor andere doeleinden werden aangewend dan waartoe ze waren verstrekt. Een subsidiair vereiste was dat dit samenging met handelen dat wel strafbaar was.50

In de praktijk is een situatie niet altijd zo zwart wit aldus de minister. De minister

probeert zijn stelling met twee voorbeelden te staven; ten eerste kan het voorkomen dat in eerste instantie juiste informatie wordt verstrekt maar vervolgens de subsidie niet voor dat doel wordt gebruikt. Ten tweede kan het zijn dat iemand correct een subsidie ontvangt maar na verloop van tijd daar geen recht meer op heeft, zonder dit door te geven. Bij de eerste situatie kan niet worden vervolgd voor valsheid in geschrifte omdat de aanvraag klopte. In het tweede geval kan er niet strafrechtelijk worden opgetreden tegen misbruik, de minister geeft echter niet aan waarom niet.51_{Minister
Opstelten}

dient om die reden wetsvoorstel 33 685 in.52_{Om
de
bovengenoemde
gevallen
aan
te}

pakken stelt de minister voor om de strekking van art 323a Sr te verruimen.53

De Raad van State heeft het volgende advies gegeven ten aanzien van de noodzaak om artikel 323a Sr te verruimen. Voor het eerste geval verwijst de afdeling naar artikel 4:37

47_{Art
227a
Sr
“Hij
die,
anders
dan
door
valsheid
in
geschrift,
opzettelijk
niet
naar
waarheid
gegevens}

verstrekt aan degene door wie of door wiens tussenkomst enige verstrekking of tegemoetkoming wordt verleend, wordt, indien het feit kan strekken tot bevoordeling van zichzelf of een ander, terwijl hij weet of redelijkerwijze moet vermoeden dat de verstrekte gegevens van belang zijn voor de vaststelling van zijn of eens anders recht op die verstrekking of tegemoetkoming dan wel voor de hoogte of de duur van een dergelijke verstrekking of tegemoetkoming, gestraft met gevangenis straf van ten hoogste vier jaren of geldboete van de vijfde categorie”

48 _{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
3
memory
van
toelichting,
p.2.} 49_{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
3
memorie
van
toelichting,
p.2.} 50 _{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
3
memorie
van
toelichting,
p.2.} 51_{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
3
memorie
van
toelichting,
p.4.}

52_{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685
,
nr.
2
voorstel
van
wet,
Wijziging
van
het
Wetboek
van
Strafrecht,}

het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische delicten met het oog op het vergroten van de mogelijkheden tot opsporing, vervolging, alsmede het voorkomen van financieel-‐economische criminaliteit (verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-‐economische criminaliteit)

(18)

AWB54_{,
dat
een
mogelijkheid
tot
vervolging
middels
artikel
225
en
227
Sr
mogelijk}

maakt.55_{Ten
aanzien
van
het
tweede
voorbeeld
zegt
de
afdeling
dat
het
niet
meer}

voldoen aan de subsidie voorwaarden niet meteen de situatie van 323A Sr in het leven roept. Het moet gaan om een situatie waarin:

“het niet langer voldoen aan de subsidievoorwaarden kan worden aangemerkt als een aanwenden van middelen voor een ander doeleinde dan waarvoor zij zijn verstrekt” in de zin van het voorgestelde artikel 323a Sr.”56

De afdeling concludeert dan ook dat er een betere motivering moet komen voor de aanpassingen van. 323A Sr omdat in de huidige vorm 323A Sr niet beantwoordt aan het doel waarvoor het is opgesteld. De verschillende adviezen zijn overgenomen wat heeft geresulteerd in de volgende bepaling57_:

“Hij die opzettelijk en wederrechtelijk middelen die met een bepaald doel door of vanwege de overheid dan wel door of vanwege een volkenrechtelijke organisatie zijn verstrekt, aanwendt voor andere doeleinden dan waarvoor zij zijn verstrekt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vijfde categorie”

De enige verandering van dit wetsvoorstel van de minister van veiligheid en justitie is dat niet langer alleen misbruik van subsidie van de EU strafbaar is, maar ook van subsidies verstrekt door de Rijksoverheid of lokale overheden en subsidies van internationale organisaties zoals de Raad van Europa, VN-‐organisaties of de

Wereldbank.58_{De
zogenoemde
verruiming
van
de
mogelijkheden
om
fraude
aan
te}

pakken die dit voorstel beoogt is dan ook gering. Een doel dat mogelijk wel bereikt wordt is de gelijktrekking van straffen binnen de Unie. De Commissie en de Raad hebben

54_{4:37
AWB
“Het
bestuursorgaan
kan
de
subsidieontvanger
verplichtingen
opleggen
met
betrekking
tot:}

a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend; b. de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten; c. het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie etc.”

55_{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
4,
Advies
Raad
van
State
en
nader
rapport,
p.
13.} 56_{Kamerstukken
II
2012/2013,
33
685,
nr.
4,
Advies
Raad
van
State
en
nader
rapport,
p.
13.} 57_{Wet
van
19
november
2014
tot
wijziging
van
het
Wetboek
van
Strafrecht,
het
Wetboek
van}

Strafvordering en de Wet op de economische delicten met het oog op het vergroten van de mogelijkheden tot opsporing, vervolging, alsmede het voorkomen van financieel-‐economische criminaliteit (verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-‐economische criminaliteit)

(19)

vastgesteld dat weliswaar actief tegen fraude wordt opgetreden, maar dat er door de uiteenlopende regels per lidstaat alsnog een ongelijkheid zit in de straffen die worden opgelegd.

Om die verschillen in straftoemeting gelijk te trekken heeft het Europees parlement samen met de Raad een voorstel voor een richtlijn gedaan.59_{Artikel
8
van
de
richtlijn}

voert een minimumstraf in van 6 maanden voor schade vanaf 30.000 euro.

Geconcludeerd kan worden dat de nationale strafrechtelijke mogelijkheden voldoende zijn en ook toegepast kunnen worden om EU subsidiefraude aan te pakken. Bovendien wordt met de nieuwe richtlijn het doel van forumshopping teniet gedaan. Echter is een richtlijn niet direct verbindend en is de Commissie alsnog afhankelijk van de snelheid waarmee Nederland de richtlijn omzet in nationale wetgeving. In het verleden is dit met de PIF verordening niet helemaal goed gelopen volgens OLAF.

2.2 Handhavingsinstanties in Nederland

In Nederland zijn er twee instanties die zich bezighouden met de bestrijding van fraude die de Europese Unie schaadt: de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD), onderdeel van de belastingdienst omdat deze is belast met de strafrechtelijke handhaving van fraude met belastingen.60_{Het
functioneel
parket
van
het
Openbaar}

Ministerie is de tweede instantie, omdat die bepaalt welke zaak uiteindelijk voor de rechter komt. Conform artikel 143 lid 1 EU Verordening Nr. 1303/2013 zijn de lidstaten in eerste instantie verantwoordelijk voor het onderzoeken van onregelmatigheden, voor het toepassen van financiële correcties en voor het doen van terugvorderingen. Het traject van EU-‐subsidie aanvragen leidt, indien goedgekeurd, tot een initiële

voorfinanciering vanuit de EU.61_{De
opzet
van
een
voorfinanciering
maakt
het
mogelijk}

het bedrag terug te vorderen bij de lidstaat waaruit de aanvraag is gekomen, indien er later fraude blijkt te zijn gepleegd.62_{Het
terugvorderen
van
het
bedrag
wordt
een}

59_{COM(2012)
363
def,
Voorstel
voor
een
richtlijn
van
het
Europees
parlement
en
de
Raad
betreffende
de}

strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.

60_{Corporate
brochure
FIOD
<}

http://download.belastingdienst.nl/belastingdienst/docs/corporate_brochure_fiod_fi0501z5edned.pdf>

61_{art
81
EU
Verordening
Nr.
1303/2013
“Na
het
besluit
van
de
Commissie
tot
vaststelling
van
het}

programma betaalt de Commissie een initieel voorfinancieringsbedrag voor de hele programmeringsperiode. Het initiële voorfinancieringsbedrag wordt overeenkomstig de budgettaire behoeften in tranches uitgekeerd. Het niveau van de tranches worden in de fonds specifieke voorschriften vastgesteld”

62_{Art
85
EU
Verordening
Nr.
1303/2013
“De
Commissie
verricht
financiële
correcties
door
de
bijdrage
van}

de Unie aan een programma geheel of gedeeltelijk in te trekken en bedragen van de lidstaat terug te