De opkomst van het Asia-Pacific Partnership; een gevaar
voor het Kyoto Protocol?
Een analyse van regime interplay tussen het APP en het UNFCCC en de
mogelijkheid tot interplay management
Nikkie Koop (10004473) BA Politicologie Thesis Universiteit van Amsterdam Juni, 2014
Abstract
Rondom het probleem van klimaatverandering hebben de afgelopen jaren zich enorm veel
instituties gevormd. Binnen dit regime complex wordt het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) met het Kyoto Protocol vaak gezien als de belangrijkste poging op universeel niveau het klimaatprobleem aan te pakken. Er is echter veel kritiek gekomen op de effectiviteit en de hoge kosten van het UNFCCC regime en zijn er alternatieve regimes ontstaan. In 2005 werd het Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) opgericht door de Verenigde Staten en Australië kwamen er gemengde reacties. Het APP zou een negatief effect hebben op de effectiviteit van het UNFCCC regime en het bijbehorende Kyoto Protocol. Deze scriptie onderzoekt, aan de hand van Stokke's (2001) theorie over regime interplay, of het APP regime inderdaad een negatieve werking heeft op het UNFCCC regime. Ook wordt onderzocht op welke manier interplay management een rol kan spelen om synergie te creëren. Ten slotte wordt er ingezoomd op Australië als voorbeeld van een land dat zowel negatieve regime interplay als interplay management heeft ervaren.
Introductie
Rondom het globale probleem van klimaatverandering hebben de afgelopen jaren zich enorm veel instituties gevormd. Internationale klimaatpolitiek is een van de meest gefragmenteerde
beleidsgebieden in het internationaal recht met een stijging van 15 000 internationale
overeenkomsten in 1960 tot meer dan 55 000 in 1997 (Zurn et al. 2007). Het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) met het Kyoto Protocol wordt vaak nog steeds gezien als de belangrijkste internationale institutie tegen klimaatverandering. Het Kyoto Protocol werd in 1997 ontwikkeld met als doel de collectieve greenhouse gas uitstoot te reduceren met 5.2 procent in de periode 2008 – 2012. Door onder andere de verschillende nationale belangen heeft het echter 7 jaar geduurd voordat er een Protocol was dat in werking kon worden gesteld (Hulme, 2009: 290). Er was veel kritiek op het Protocol over de effectiviteit en de hoge kosten voor de participerende landen (Kellow, 2006: 288). Toen in 2005 het Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) werd opgericht door de Verenigde Staten en Australië kwamen er gemengde reacties. De algemene kritiek was dat het APP het Kyoto Protocol zou ondermijnen en de effectiviteit zou tegen werken. De APP landen, die samen voor globaal voor meer dan de helft van de greenhouse gas uitstoot verantwoordelijk zijn, stellen echter expliciet dat het APP is bedoeld als 'complement' en niet als vervanging van het Kyoto Protocol (Karlsson-Vinkhuyzen & Van Asselt, 2009).
Volgens Keohane en Victor (2010: 1) is er niet een geïntegreerd internationaal regime voor het beperken van klimaatverandering. In plaats hiervan is er sprake van verschillende regimes die los aan elkaar verbonden zijn zonder een duidelijk hiërarchische structuur. Het is een
gefragmenteerd beleidsgebied dat bestaat uit verschillende instituties (Keohane & Victor, 2010: 5). Volgens Keohane en Victor (2010) ontstaan de meeste instituties rondom het UNFCCC regime, dat tracht een universeel dekkend regime te zijn. Landen proberen met een kleiner aantal 'clubs' op te richten om op die manier klimaatverandering aan te pakken. Het APP is hier een goed en actueel voorbeeld van. Door de enorme opkomst van instituties werd het interessant op te onderzoeken op welke manier de verschillende regimes elkaar beïnvloeden. Regime interplay, ook wel institutional interplay of interaction, werd een belangrijk onderzoeksonderwerp na de focus op de vorming van regimes en de effectiviteit van individuele regimes (Oberthur & Stokke, 2011: 5). Stokke
ontwikkelde een theorie waarin hij verschillende soorten interplay aan de kaart waarbij het ene regime de effectiviteit van een ander regime kan beïnvloeden (Oberthur & Stokke, 2011: 36). Ook introduceerde Stokke de term interplay management. Hiermee doelt hij op de wijze waarmee
negatief effect heeft op een ander regime kan door interplay management dit eventueel omgezet worden naar een positief effect (Oberthur & Stokke, 2011: 36).
In deze scriptie zal worden onderzocht, aan de hand van secundaire bronnen, op welke manier er interplay plaatsvindt tussen het UNFCCC regime en het APP regime. Ook zal er aandacht worden besteed aan de wijze waarop interplay management synergie zou kunnen creëren tussen de twee regimes. In de scriptie zal blijken dat de interplay tussen het UNFCCC regime en het APP regime zowel negatief als positief kan uitpakken en dat daarom interplay management een grote rol zou moeten spelen. Eerst zullen aan de hand van de definities van Krasner (1982) de twee regimes besproken worden. Vervolgens zal met behulp van de theorie van Stokke (2001) drie verschillende soorten regime interplay worden beschreven; utilitarian interplay, normative interplay en ideational interplay. Daarna wordt er per interplay onderzocht of ze plaats zouden kunnen vinden tussen het UNFCCC regime en het APP regime en op welke manier interplay management de interplay nog zou kunnen beïnvloeden. Vervolgens wordt er kort ingezoomd op Australië als voorbeeld van een land waarin zowel regime interplay als interplay management plaatsvond. Onder het beleid van minister-president Howard wees Australië het Kyoto Protocol af en was louter onderdeel van het APP. Toen in 2006 de Labor Party aan de macht kwam met minister-president Rudd bekrachtigde Australië het Kyoto Protocol, maar bleef ook actief in het APP (Lawrence, 2009). Deze tweede fase laat zien hoe interplay management in de praktijk plaats kan vinden tussen het APP en het
UNFCCC regime. Ten slotte volgt de samenvattende conclusie en advies voor vervolgonderzoek.
Om de internationale samenwerking rondom het issue klimaatverandering te kunnen analyseren zal gebruik worden gemaakt van regime-theorie. Young (1982) stelt dat door de groeiende
interafhankelijkheid in de globaliserende wereld, instituties nodig zijn om eventuele collectieve problemen op te lossen of conflicten te voorkomen. Deze 'man-made arrangements' worden ook wel regimes genoemd (Haas, 1982: 210). In de meeste literatuur worden regimes omschreven als: 'sets of implicitor explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors' expectations converge in a given area of international relations' (Krasner, 1982: 186). Principles zijn ideeën over wat waar en wat juist is. Met norms bedoelt Krasner (1982: 186) gedragsstandaarden in de vorm van wat juist is. Rules worden omschreven als specifieke voorschriften voor actie. Decision making procedures zijn de procedures rondom het maken en implementeren van collectieve keuzes. Krasner (1982: 187) benadrukt het belang van het onderscheid dat gemaakt moet worden tussen principes en normen aan de ene kant en regels en procedures aan de andere kant. Hij stelt dat principes en normen de basis vormen van het karakter van het regime. De regels en procedures kunnen misschien veranderen binnen een regime, maar de principes en normen blijven vaak hetzelfde (Krasner, 1982: 187). Wanneer de principes en normen toch veranderen, dan verandert het hele regime of een regime kan verdwijnen (Krasner, 1982: 188).
Haas onderscheidt twee soorten regimes die kunnen opkomen wanneer globaal de
interafhankelijkheid groeit. Dit zijn regimes of common interest en regimes of common aversion (Haas, 1982: 211). In een regime of common interest hebben de actoren besloten dat als iedereen hun eigen belang nastreeft, uiteindelijk iedereen slechter af is. De strategie die zij dus volgen is een waarbij de focus ligt op samenwerking om eenzelfde doel na te streven door het ontwikkelen van instituties om conflicten te bemiddelen en monitoren. In een regime of common aversion zijn actoren het niet eens over de gewenste uitkomst, maar ze zijn het wel eens over de te vermijden uitkomst. In dit soort regimes is er geen sprake van intensieve samenwerking tussen actoren, maar beleidscoördinatie. Regimes of common aversion worden niet vaak bestudeerd binnen de regime-theorie, omdat het niet gaat over echte internationale samenwerking (Haas, 1982: 211-212).
2. Regime complex
Binnen het internationale klimaatbeleid is er niet één sterke, geïntegreerde governance structuur voor het beheersen van klimaatverandering. In plaats daarvan zijn er verschillende regimes die zich op een bepaald aspect van klimaatverandering focussen en daar omheen beleid maken. Dit noemen Keohane en Victor (2011) een 'regime complex'. De verschillende elementen in het regime complex
zijn op een of andere manier gelinkt en hebben vaak een wederzijdse versterkende werking (Keohane & Victor, 2011: 7).
Keohane & Victor (2011) beschrijven op welke manier internationale regimes ontstaan en hoe regime complexes zich ontwikkelen. Internationale regimes worden gevormd door elites die een bepaalde staat representeren. Nationale en internationale druk bepalen uiteindelijk hoe zij hun belang bepalen en beslissingen maken in naam van de staat (Keohane & Victor, 2011: 8). Staten blijven dus belangrijke actoren bij het vormen van internationale wetgeving en samenwerking, maar andere actoren proberen ook hun invloed uit te oefenen. Onder andere non-gouvernementele
organisaties (NGOs), bedrijven en de media oefenen invloed uit op de elites om zo hun belangen te kunnen doordrukken. Vervolgens ontwikkelen staten internationale instituties – regimes – om zo samenwerking te realiseren en hun eigen belang na te kunnen streven. 'Such institutions help states achieve their objectives through reducing contracting costs, providing focal points, enhancing information and therefore credibility, monitoring compliance, and assisting in sanctioning deviant behavior' (Keohane & Victor, 2011: 8). Regime complexes zijn de verschillende regimes die gelinkt zijn, zonder dat er een duidelijk hiërarchie in het hele complex zit.
2.1 Klimaatverandering regime complex
Er zijn veel verschillende international instituties ontwikkeld rondom het issue klimaatverandering. De meeste van deze instituties clusteren rondom de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (Keohane & Victor, 2011: 9). Met het ontwikkelen van het Kyoto protocol poogde de UNFCCC een geïntegreerd regime te creëren met universeel lidmaatschap om op die manier effectief klimaatverandering aan te pakken. In de praktijk is het effect van het Kyoto protocol op CO2 uitstoot minimaal geweest, onder andere door de afwezigheid van plichten voor de Verenigde Staten en ontwikkelingslanden (Keohane & Victor, 2011: 10, Victor, 2001: 6). Er wordt geprobeerd het Kyoto Protocol te versterken en de effectiviteit te vergroten, maar er vormen zich ook steeds meer instituties buiten de UNFCCC die samen het regime complex vormen (zie figuur 1).
Bron: Keohane, R. O., & Victor, D. G. (2011). The regime complex for climate change. Perspectives on politics, 9(01), 7-23.
Figuur 1
Landen hebben, na het tegenvallen van de United Nations' poging om universeel beleid op te
stellen, kleinere 'clubs' van landen opgericht die samenwerken om klimaatverandering tegen te gaan (Keohane & Victor, 2011: 10). Deze clubs kunnen of helemaal nieuw zijn, of landen hebben verder gebouwd op bestaande instituties. Elk van deze clubs is een samenwerkings-initiatief om klimaat beleid internationaal te kunnen reguleren op een effectieve manier (Keohane, 2011: 10). Het Asia-Pacific Partnership (APP) wordt genoemd als voorbeeld van een club binnen dit regime complex. De opkomst van nieuwe regimes binnen het complex kunnen globale samenwerking tegenwerken, wanneer landen een nieuwe club aantrekkelijker vinden en dus op die manier makkelijk
samenwerking kunnen verbreken (Keohane & Victor, 2011: 16). Keohane en Victor (2011: 16) stellen daarom dat het van belang is zorgvuldig te analyseren op welke manier nieuwe clubs de effectiviteit van het hele regime complex kunnen beïnvloeden. In deze scriptie zal de focus liggen op de interactie tussen het UNFCC en de APP en daarom zullen de twee regimes in onderstaand stuk worden toegelicht.
2.2 De UNFCCC
In 1992 werd de United Nations Framework Convention on Climate Change opgericht. Het doel was om met een coalitie van landen tot ideeën te komen om klimaatverandering tegen te gaan en
om te leren om te gaan met de gevolgen (Website UNFCCC). In 1995 bleek het niet effectief te zijn en begonnen de overleggen opnieuw over het probleem van global warming. Het Kyoto Protocol is een product van de derde bijeenkomst van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) in december 1997 in Kyoto. Het Kyoto Protocol 'is an international agreement linked to the United Nations Framework Convention on Climate Change, which commits its Parties by setting internationally binding emission reduction targets' (Website UNFCCC). Er zijn nu 195 landen lid van de Conventie en maken er 192 landen deel uit van het Kyoto Protocol. Het kan gezien worden als een regime of common interest omdat de actoren erkennen dat als iedereen hun eigen belang nastreeft, uiteindelijk iedereen slechter af is. Het protocol is opgericht om samen te werken en eenzelfde doel na te streven om het collectieve probleem, klimaatverandering, tegen te gaan.
Het is belangrijk voor het verdere onderzoek om te analyseren hoe het regime precies in elkaar steekt. Zoals eerder beschreven worden regimes in de meeste literatuur omschreven als: 'sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors' expectations converge in a given area of international relations' (Krasner, 1982: 186). In onderstaand stuk zullen de principles, norms, rules en decision-making procedures binnen het Kyoto Protocol en de UNFCCC verhelderd worden, om zo een goed beeld te geven van het regime.
2.2.1 Principles
Principles zijn de ideeën binnen een regime over wat feitelijk is en welke causale relaties waar zijn (Krasner, 1982: 186). De wetenschappelijke basis van het Kyoto Protocol bestaat uit het
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) en vormt dus de principles binnen het regime. De IPCC is opgericht in 1988 door de United Nations Environment Programme (UNEP) en de World Meteorological Organization (WMO). Alle staten die lid zijn van de UN en de WMO zijn tevens lid van de IPCC en de drie werkgroepen. Werkgroep I houdt zich bezig met de wetenschap rond klimaatverandering, Werkgroep II focust op de technische analyses van de impact, adaptatie en mitigatie rond klimaatverandering en Werkgroep III richt zich op de economische en sociale
dimensie van klimaatverandering. Doordat de IPCC op deze manier is ingericht, is het instituut met een veelzijdig karakter dat zowel politiek als wetenschappelijk is (Oberthur & Ott, 1999: 3).
De rapporten van het IPCC worden geëvalueerd en aangepast door honderden experts van over de hele wereld. Deze wetenschappers worden aangewezen door overheden en
non-gouvernementele organisaties, maar worden geacht neutraal te zijn (Oberthur & Ott, 1999: 4). De IPCC presenteerde het eerste rapport in 1990 in Genève. Dit rapport was de basis voor de
onderhandelingen van de UNFCCC in 1992. Het tweede rapport, gepubliceerd in 1995, vormde de wetenschappelijke basis voor de onderhandelingen rond het Kyoto Protocol.
Een van de belangrijkste bevindingen van het IPCC was dat sinds de late 19e eeuw, de globale gemiddelde temperatuur van het oppervlak van de aarde is gestegen tussen de 0.3 en 0.6 graden Celsius (zie figuur 2). Verwacht wordt dat in het jaar 2100 de temperatuur stijgt tussen de 1 en 3.5 graden Celsius door global warming (Oberthur & Ott, 1999: 4).
Bron: Oberthür, S., & Ott, H. E. (1999). The Kyoto Protocol: international climate policy for the 21st century. Springer.
Figuur 2
Van belang is dat de IPCC stelde dat de mens met de uitstoot van verschillende gassen grotendeels verantwoordelijk is voor de opwarming van de atmosfeer. Dit antropocentrische idee van
klimaatverandering ligt aan de wetenschappelijke basis van het UNFCCC regime.
2.2.2 Norms
Norms zijn 'standards of behavior' die bepalen wat goed of fout is en wat het doel is waar naar toe wordt gewerkt (Krasner, 1982: 186). Het doel van de UNFCCC en het Kyoto protocol is 'the stabilisation of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system' (Oberthur & Ott, 1999: 33). In artikel 1 van de United Nations Framework Convention on Climate Change worden verschillende
normen van het regime opgesomd. Een belangrijk punt is punt 6 in Artikel 1:
Acknowledging that the global nature of climate change calls for the widest possible cooperation by all countries and their participation in an effective and appropriate international response, in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities and their social and economic conditions (United Nations, 1992)
Dit punt geeft de belangrijkste norm weer in het regime, namelijk landen hun
verantwoordelijkheden moeten dragen en moeten samenwerken om het globale klimaatprobleem tegen te gaan. Er worden dus gedragsstandaarden gesteld voor de participerende actoren om uiteindelijk een groter doel te kunnen bereiken.
2.2.3 Rules
Rules zijn de specifieke voorschriften voor de actie die moet worden ondernomen door de verschillende partijen (Krasner, 1982: 186). In het geval van het UNFCCC regime komen deze rules natuurlijk in de vorm van het Kyoto Protocol. Zoals eerder beschreven is het Kyoto Protocol een product van de derde bijeenkomst van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) in december 1997 in Kyoto. Het is 'an international agreement linked to the United Nations Framework Convention on Climate Change, which commits its Parties by setting internationally binding emission reduction targets' (Website UNFCCC).
2.2.4 Decision-making procedures
Decision-making procedures zijn de procedures binnen een regime rondom besluitvorming. Van belang is dus de belangrijkste instituties opgericht door de UNFCCC ter ondersteuning van het Kyoto Protocol te bespreken. Het belangrijkste instituut dat is opgericht door de Conventie is de Conference of the Parties (COP) (Oberthur & Ott, 1999: 38). Dit is het hoogste besluitvorming orgaan binnen het regime waarin alle landen die onderdeel zijn van de Conventie gerepresenteerd zijn. '[...] they review the implementation of the Convention and any other legal instruments that the COP adopts and take decisions necessary to promote the effective implementation of the
Convention, including institutional and administrative arrangements' (Website UNFCCC).
Daarnaast heeft de UNFCCC nog twee instituten opgericht; the Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) en de Subsidiary Body for Implementation (SBI). De SBSTA
adviseert de COP op wetenschappelijk en technologisch gebied, terwijl de SBI zich meer focust op adviezen ter verbetering van de implementatie van het Kyoto Protocol (Website UNFCCC).
Tevens een belangrijk orgaan is de Compliance Committee, dat bestaat uit twee takken; de facilitative branch en de enforcement branch. De facilitative branch adviseert en assisteert de verschillende landen in het implementeren van het Kyoto Protocol, terwijl de enforcement branch de verantwoordelijkheid heeft om consequenties te bepalen voor landen die niet voldoen aan de eisen (Website UNFCCC).
Het UNFCCC heeft een multilaterale basis, dat betekent het proces van 'creating international bodies, agreements, and rules through negotiation on the part of the states that will be subject to the arrangements in question, who agree to be bound by the arrangements' (Dryzek, 2006: 129). Het UNFCCC is gecreëerd om door middel van formele samenwerking internationale problemen op te kunnen lossen. Het UNFCCC regime en de Kyoto meetings claimen democratische principes aan te hangen waarin elk land een stem heeft. Alle landen die lid zijn mogen bij de bijeenkomsten zijn en hebben allemaal een stem (McGee, 2011: 9). De beslissingen worden gemaakt op basis van
consensus, waardoor de kleinste landen een veto macht hebben over belangrijke besluiten. Vaak hebben kleine landen alleen niet de financiële middelen om bij elke bijeenkomst te zijn, terwijl grote landen meestal rond de honderd vertegenwoordigers sturen (McGee, 2011: 9). Hierdoor worden de kleine landen geforceerd om samen te werken met grote coalitieblokken, waardoor hun veto macht eigenlijk weg valt. Het officiële besluitvormingsproces van het UNFCCC regime is dus formeel democratisch, maar in de praktijk kan dit anders zijn door het buitensluiten van kleinere landen (McGee, 2011: 9). De basis van het UNFCCC regime is echter op democratische principes gebouwd en kan daarom omschreven worden als inclusive multilateralism.
2.3 Het APP
Op 28 juli 2005 werd het Asia-Pacific Partnership officieel aangekondigd in Vientiane in Laos en op 12 januari 2006 werd het Asia-Pacific Partnership officieel gestart tijdens een bijeenkomst van alle partners in Sydney. Het APP is een vrijwillig partnership tussen zeven landen – Australië, Canada, China, India, Japan, Korea en de Verenigde Staten – in een poging 'to accelerate the
development and deployment of clean energy technologies' (Website APP). De zeven participerende landen vormen samen meer dan de helft van wereldpopulatie, economie en energieverbruik. Door samen te werken willen ze de stijgende vraag naar energie aanpakken en verwante problemen zoals luchtvervuiling, energieveiligheid en klimaatverandering (APP Factsheet, 2006).
buildings and appliances, cement, cleaner fossil energy, coal mining, power generation and transmission, renewable energy and distributed generation and steel' (Van Asselt &
Karlsson-Vinkhuyzen, 2009). Elke task force stelt een actie plan samen met de belangrijkste doelstellingen en strategieën omtrent de betreffende sector.
Om het APP verder te verduidelijken zullen de principles, norms, rules en decision-making procedures achtereenvolgens beschreven worden.
2.3.1 Principles
Het Asia-Pacific Partnership stelt dat het verder bouwt op bestaande bilaterale en multilaterale initiatieven en probeert bij te dragen aan de United Nations' Framework Convention on Climate Change en het Kyoto Protocol (APP Factsheet, 2006). Dit impliceert dat het APP zich dus aansluit bij de principles die ook ten grond slag liggen aan het UNFCCC regime en bijbehorende Kyoto Protocol. Het APP erkent de problemen die het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) aankaart en de verantwoordelijkheid van de mens daarin. Dit betekent dat het APP het
antropocentrische beeld van klimaatverandering deelt met de UNFCCC en collectief actie wil ondernemen om klimaatproblemen tegen te gaan.
2.3.2 Norms
Om de gedragsstandaarden te bepalen van het APP is het van belang te kijken naar de algemene visie van het Partnership.
The Partners have come together voluntarily to advance clean development and climate objectives, recognizing that development and poverty eradication are urgent and overriding goals internationally. By building on the foundation of existing bilateral and multilateral initiatives, the Partners will enhance cooperation to meet both our increased energy needs and associated challenges, including those related to air pollution, energy security, and greenhouse gas intensities, in accordance with national circumstances. The Partners recognize that national efforts will also be important in meeting the Partnership’s shared vision (Website APP).
De nadruk in de algemene visie ligt vooral op dat er samenwerking nodig is om de urgente
problemen omtrent klimaat op te kunnen lossen. De nadruk ligt niet specifiek op vermindering van CO2 uitstoot, zoals in bij het Kyoto Protocol. Het APP focust zich op meerdere doelen, waaronder
de CO2 uitstoot. Het Partnership is de samenwerking op vrijwillige basis, dus zijn de
gedragsstandaarden van groot belang. Er is geen binding contract en is alle actie gebaseerd op de algemene normen binnen het regime.
2.3.3 Rules
Het APP regime is op vrijwillige basis ontwikkeld en heeft dus geen legally-binding rules. Het Partnership heeft wel documenten met richtlijnen ontwikkeld om de verschillende Task Forces binnen het APP te helpen bij het opstellen van hun Action Plans (APP Action Plan Guidelines, 2006). Ook zijn er richtlijnen voor de verschillende Task Forces en hoe zij actie moeten
ondernemen. In dit document wordt expliciet vermeld dat dit louter een richtlijn is en geen wet. 'This document is intended for guidance only. Task Forces may develop and agree their own
operating procedures, as appropriate to their circumstances, except where a statement is specifically identified as a policy requirement' (APP Task Force Guidelines, 2006). Er wordt dus vrijheid
gegeven aan de Task Forces om hun activiteiten zelf in te vullen, behalve wanneer in het document wordt aangegeven dat het een 'policy requirement' is. Een voorbeeld van een 'policy requirement' is dat elke Task Force een Action Plan moet ontwikkelen dat vervolgens moet worden goedgekeurd door het Committee (APP Task Force Guidelines, 2006). Maar de vereisten blijven beperkt tot een minimaal aantal punten in het document.
2.3.4 Decision-making procedures
De Policy and Implementation Committee (PIC), bestaande uit vertegenwoordigers uit alle participerende landen, is het belangrijkste besluitvormingsorgaan in het regime (Van Asselt & Karlsson-Vinkhuyzen, 2009). De PIC 'oversees the Partnership as a whole, guides the eight Task Forces and periodically reviews their work, and provides direction to the Administrative Support Group' (Website APP). De Administrative Support Group adviseert de participerende landen en coördineert de communicatie binnen het regime. Momenteel wordt de Administrative Support Group gecoördineerd door de Verenigde Staten. De Task Forces worden geleid door Chairs en Co-Chairs 'who oversee the public-private collaboration in working toward Partnership objectives specific to their Task Force' (Website APP). Alle Task Forces hebben dus verschillende voorzitters en vice-voorzitters verschillende participerende landen (zie figuur 3).
Bron: Website APP Figuur 3
De Task Forces onderhouden contact met de private sector om door middel van publiek-private samenwerking projecten te ontwikkelen ter bevordering van hun uiteindelijke doel. Bijvoorbeeld voor het ontwikkelen van nieuwe energie, zoals het gebruik van clean coal technologies en de cleaner fossil energy Task Force (Van Asselt & Karlsson-Vinkhuyzen, 2009). Het APP is dus met name gericht op technologisch innovatie in verschillende private sectoren om zo duurzame energie te genereren.
Het Asia-Pacific Partnership kan worden geschaard onder de noemer exclusive
minilateralisme. Dit betekent dat er minder landen participeren in een internationaal regime om op die manier de effectiviteit te vergroten (Naim, 2009: 135-136).
3. Regime interplay & Interplay management
Om te analyseren welke manier een regime de effectiviteit van een ander regime kan beïnvloeden kan Stokke's theorie over regime-interplay gebruikt. 'Some regimes reinforce and support rules and activities upheld by another regime, whereas other regimes display relationships of normative conflict, counteracting efforts or duplication of activities' (Stokke, 2001: 1). Regime interplay betekent de situatie waarin de activiteiten van een institutie significant worden beïnvloed door een ander institutie (Stokke, 2001: 2). In deze scriptie zullen de begrippen regime interplay, regime interactie en institutionele interactie afwisselend gebruikt worden met dezelfde betekenis. Ook zal het begrip 'source institution' gebruikt worden voor het instituut dat eventuele invloed uit oefent op de 'target institution' (Oberthur & Stokke, 2011: 36). Interplay kan leiden tot positieve en negatieve effecten. Uit onderzoek is gebleken dat de meeste institutionele interactie leidt tot synergie en een klein gedeelte tot nadelige effecten. Daarnaast ontstaan de meeste nadelige effecten en conflict alleen als onbedoeld bij-effect en niet als geplande strategie van de regimes (Gehring & Oberthur, 2006).
Stokke (2001, 2011) onderscheidt drie causale wegen waardoor institutionele interactie de regime effectiviteit kan beïnvloeden. Deze drie soorten interplay noemt Stokke (2001: 10-11) utilitarian, normative en ideational interplay. Utilitarian interplay vindt plaats wanneer de
activiteiten van het ene regime de kosten of baten van het andere regime aantasten. Een voorbeeld hiervan is het 'Norwegian-Russian nuclear cooperation regime for the enhancement of a treatment facility for liquid low-level radioactive waste in Murmansk' (Stokke, 2001: 10). Er werd via dit regime een fonds beschikbaar gesteld om radioactief afval tegen te gaan. Door dit fonds, een financiële incentive, begon Rusland met het implementeren van 'the ban on nuclear dumping under the London Convention 1996' (Stokke, 2001: 10). Het ene regime heeft dus een positief effect op het andere regime. Dit kan ook een negatief effect zijn, wanneer het bijvoorbeeld in het andere regime voordeliger wordt om deel te nemen, waardoor landen wisselen van regimes. Dit wordt ook wel 'forum shopping' genoemd; '[…] actors exploring the opportunities offered by different
institutions to pursue their own interests' (Oberthur & Stokke, 2011: 39).
Normative interplay is de tweede soort interactie die Stokke (2001) noemt. Dit vindt plaats wanneer het ene regime de normen van het andere regime ofwel versterkt of tegenspreekt. Dit soort interactie kan bewust plaatsvinden, maar het kan ook het resultaat zijn van wederzijds onbewust handelen (Stokke, 2001: 10). Stokke stelt dat normative interplay de legitimiteit van een target institution kan beïnvloeden en daarmee de effectiviteit kan aantasten (Stokke, 2001: 16).
exerts a pull towards compliance on those addressed normatively because those addressed believe that the rule or institution has come into being and operates in accordance with generally accepted principles of right process' (Franck, 1990:16). Normative interplay kan de legitimiteit van de target institution zowel aantasten als versterken.
Het derde type interplay, ideational interaction, heeft betrekking tot het genereren van politieke aandacht. 'Thus, one regime can support the effectiveness of another by drawing political attention -domestically or at the international level – to the problems that are addressed by the recipient regime' (Stokke, 2001: 10). Doordat het eerste regime aandacht trekt voor een bepaald probleem, kan een ander regime, rondom hetzelfde issue, hier van profiteren. Het kan ook een negatief effect zijn wanneer het ene regime de aandacht wegtrekt van het andere regime (Stokke, 2001: 11).
3.1 Interplay management
Wanneer actoren de interactie tussen verschillende regimes proberen te beïnvloeden, heet dit interplay management. Interplay management '[…] refers to the conscious effort by any relevant actor or group of actors, in whatever form or forum, to address and improve institutional interaction and its effects' (Oberthur & Stokke, 2011: 6). Een verschil tussen regime interplay en interplay management is dat het laatste altijd bewust plaatsvindt, terwijl regime interplay ook onbewust kan plaatsvinden (Oberthur & Stokke, 2011: 6).
Bron: Stokke, Olav Schram. "The interplay of international regimes: Putting effectiveness theory to work." FNI report 14 (2001).
Figuur 4
In het geval van interplay management gebruiken actoren binnen regimes alle mogelijke middelen 'to avoid or deal with disruptive interplay or to maximize synergy' (Oberthur & Stokke, 2011: 8). Dus door middel van management interplay kan een voorheen negatieve interplay bijvoorbeeld worden omgezet in een positieve interplay en andersom. Het is van belang te onderzoeken welke
mogelijke manieren er zijn tot interplay management tussen het UNFCCC regime en het APP regime om zo mogelijkheden te kunnen scheppen tot synergie.
4. Interplay tussen het UNFCCC regime en het APP regime
Met de opkomst van het APP regime is het UNFCCC met het Kyoto Protocol niet langer 'the only game in town'. Het Asia-Pacific Partnership werd geïntroduceerd als een nieuwe benadering binnen het internationale klimaatverandering regime dat niet als competitie moet worden gezien maar als toevoeging (McGee & Taplin, 2006: 175). De Australische minister van buitenlandse zaken, Alexander Downer, legde tijdens een persconferentie de aard uit van het nieuwe instituut:
The partnership will complement and not replace the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. It is very important to understand that. We are not trying to detract from Kyoto and the commitments that a number of countries have made
under the Kyoto Protocol. Japan for example has ratified the Kyoto Protocol and made commitments in terms of specific targets by 2008 to 2012. So we are not detracting from Kyoto in any way at all. What we are doing is complementing it (Downer et al, 2005: 6).
Omdat het zowel expliciet wordt benadrukt in de persconferentie als op de website en in de verschillende documenten van het APP, is het interessant om te onderzoeken op welke manier de APP inderdaad 'complementary' is aan de UNFCCC. Het is eerst van belang het begrip
'complementary' te definiëren. In deze scriptie zal de definitie gebruikt worden van McGee en Taplin (2006:178), namelijk dat 'complementary policies should at the least enhance each other or combine together in a constructive, synergistic manner […]'. Wanneer het source regime de effectiviteit van het target regime ondermijnd is er geen sprake meer van complementariteit. In onderstaand stuk zal beschreven worden hoe de verschillende soorten regime interplay van Stokke (2001) terugkomen tussen het APP regime en het UNFCCC regime. Daarnaast zal worden gekeken of deze soorten interplay positief zijn en dus voor synergie zorgen of negatief zijn en mogelijk de effectiviteit van het target regime verminderen. Ook zullen de mogelijkheden onderzocht worden tot interplay management om eventuele synergie te creëren tussen de regimes.
4.1 Utilitarian interplay
is er sprake utilitarian interplay (Stokke, 2001: 13). Dit kan een positief effect zijn, bijvoorbeeld wanneer het ene regime zorgt voor een internationaal fonds voor een gedeeld probleem, of een negatief effect wanneer de financiële incentives voor deelname aan het nieuwe regime groter zijn dan deelname aan het oude regime. Wanneer partijen wisselen van regimes voor het nastreven van eigen economische belangen wordt dit forum shopping genoemd (Oberthur & Stokke, 2011: 39). Onderstaand stuk zal laten zien dat er inderdaad utilitarian interplay plaats kan vinden tussen het APP regime en het UNFCCC regime, omdat het APP regime meer financiële voordelen kan bieden.
Zoals eerder besproken verschillen de twee regimes sterk qua governance structuur. Het UNFCCC regime bevat internationale, bindende afspraken over het terugdringen van uitstoot per land, terwijl het APP regime de partijen meer vrij laat in het stellen van eigen doelen. Door deel te nemen aan het Kyoto Protocol internaliseren geïndustrialiseerde landen de externalities, in dit geval dus de greenhouse gas emissions. 'The cost incurred in internalizing greenhouse emissions will damage the cost structure of domestic production and potentially the attractiveness of the nation as a site for international capital' (McGee & Taplin, 2006: 184). Daarom moeten partijen die onderdeel zijn van het UNFCCC regime volgende twee aspecten overwegen: is er een alternatief waarbij de nationale financiële kosten lager zijn en of er een comparative cost advantage voor de partij wanneer het overstapt naar een regime zonder absolute reductie doelstellingen (McGee & Taplin, 2006: 184). Wanneer er geen alternatief regime is en de financiële kosten hoog, zullen er ook landen zijn die twijfelen over deelname. Wanneer er echter geen alternatief regime zich aanbiedt, zullen landen minder snel wisselen. Dit heeft als reden dat 'such action would be viewed as excessively favouring national interest and ignoring the concerns of the international community' (McGee & Taplin, 2006: 184). De reputatie van een land kan dus ernstig geschaad worden en dat weegt niet op tegen de financiële baten van uit het regime stappen. Met de oprichting van het APP is er echter een alternatief regime ontstaan waardoor de reputatie van wisselende landen niet geschaad hoeft te worden. Met de afwezigheid van financiële of andere bindende contracten is de wissel van het UNFCCC regime naar het APP regime een 'low-cost/low-risk decision' (Karlsson-Vinkhuyzen & Van Asselt, 2009). Er is dus sprake van utilitarian interplay, omdat doordat de financiële voordelen van het APP groter zijn er kans is dat partijen in het UNFCCC regime zullen overstappen naar het APP regime.
Belangrijk is om te onderzoeken of er mogelijkheden zijn tot eventuele interplay
management. Dit zou betekenen dat er een manier zou zijn om de utilitarian interplay te kunnen
beïnvloeden en daarmee synergie tussen de regimes te creëren. Een mogelijkheid voor eventuele synergie ligt in de focus van het APP regime op technologische ontwikkelingen en innovaties rondom energieproductie. Deze nieuwe ontwikkelingen zouden landen in het UNFCCC regime
kunnen helpen bij het behalen van hun CO2 reductie doelen (McGee & Taplin, 2006: 189). Het utilitaristische interplay management creëert in dit geval kostenefficiëntie mogelijkheden die
kunnen leiden tot een verlaging in financiële kosten in het UNFCCC regime. Stokke (2001: 16) zegt over utilitaristisch interplay management dat: 'When different regimes address the same issue area with complementary resources, supportive interplay is likely even when there is no coordination across regimes'. In het geval van het UNFCCC regime en het APP regime is er niet vanzelf positieve interplay gekomen, maar door middel van interplay management kan dit wel gecreëerd worden en de kans op forum shopping worden beperkt.
4.2 Normative interplay
Wanneer een source regime de legitimiteit van een target regime beïnvloedt is er sprake van normative interplay. Zoals eerder beschreven wordt legitimiteit in dit onderzoek gezien als 'a property of a rule or rulemaking institution which itself exerts a pull towards compliance on those addressed normatively because those addressed believe that the rule or institution has come into being and operates in accordance with generally accepted principles of the right process' (Franck, 1990: 16). Het source regime kan zowel positief als negatief effect hebben op de legitimiteit van het target regime dat vervolgens de effectiviteit kan beïnvloeden. In onderstaand stuk zal beschreven worden op welke manier de vernieuwende governance structuur van het APP regime negatieve normative interplay kan veroorzaken. Er zal gekeken worden naar hoe de legitimiteit van het Kyoto Protocol aan het wankelen wordt gebracht en met name het idee dat het 'operates in accordance with generally accepted principles of the right process' (Franck, 1990: 16).
Het UNFCCC regime kenmerkt zich door een multilaterale governance structuur waarin formele internationale samenwerking wordt gebruikt om globale collectieve problemen op te lossen (McGee, 2011: 9). McGee omschrijft het UNFCCC als een regime dat gebaseerd is op
cosmopolitan democracy. Dit betekent dat het gericht is op het versterken van de stem van non-gouvernementele actoren om de transparantie en effectiviteit van de besluitvorming te verbeteren (McGee, 2011: 10). De UNFCCC betrekt actief de civil society door het uitnodigen van business non-governmental organisations (BINGOs), research non-governmental organisations (RINGOs) en environmental non-governmental organisations (ENGOs) (McGee, 2011: 10). De UNFCCC geven NGOs dus veel toegang tot de onderhandelingen om hun belangen te vertegenwoordigen. Door het betrekken van zoveel mogelijk actoren, zowel NGOs als bijna een universeel aantal landen, kan het UNFCCC worden beschreven als een vorm van inclusive multilateralism (McGee, 2011: 11).
Daarnaast is een belangrijk onderdeel van het UNFCCC regime dat het bindende afspraken bevat in de vorm van het Kyoto Protocol (McGee & Taplin, 2006: 186). De verschillende
mechanismen binnen het regime, clean development mechanism, joint implementation en emission trading, zorgen er wel voor dat landen de flexibiliteit krijgen om de reductie doelen te bereiken, maar creëren ook grote kosten voor landen die genoodzaakt zijn ze te implementeren (McGee & Taplin, 2006: 186). Monitoring mechanismen zorgen er tevens binnen het UNFCCC regime voor dat wanneer landen hun doelen niet halen, financieel hiervoor gestraft worden.
De governance structuur van het Asia-Pacific partnership staat in groot contrast met het UNFCCC regime. Het APP bestaat slechts uit 7 partijen, namelijk Australië, China, India, Japan, Korea, Canada en de Verenigde Staten, in tegenstelling tot het UNFCCC regime dat poogt universeel te zijn. Wat echter wel van belang is dat de partijen samen ongeveer de helft van de wereldpopulatie vormt, verantwoordelijk is voor de helft van de huidige greenhouse gas emissions en, door de deelname van China en India, een groot onderdeel uit maakt van toekomstige groei van greenhouse gas uitstoot (Kellow, 2006: 290). Naím (2009:135-136) noemt dit verschijnsel waarin een minimaal aantal partijen betrokken wordt minilateralism. Het doel van deze governance structuur is het louter betrekken direct betrokken partijen en het uitsluiten van NGOs om op deze manier tot snelle en effectieve besluitvorming te komen (McGee, 2011: 12).
Ook verschilt het APP regime met het UNFCCC regime op het gebied van monitoring en bindende contracten. Het APP wordt expliciet omschreven als een 'non-legally binding framework' waarin elke partij mag handelen op een manier die overeenkomt met nationale wetten en beleid (Website APP). 'As the AP6 essentially contains no firm commitments other than a framework for cooperation on technology development there is no compliance mechanism contained within the Vision Statement or Charter' (McGee & Taplin, 2006: 186). Een groot verschil met het UNFCCC regime is dan ook dat er geen financiële sancties volgen wanneer er niet wordt voldaan aan de gestelde doelen.
De twee verschillende regimes laten dus een groot verschil zien in vormen van governance. De nieuwe vorm van het APP wordt vaak gezien als de mogelijke betere oplossing voor de falende benadering van het UNFCCC regime. 'Kyoto represents perhaps the ultimate failure of the process by which most multilateral environmental agreements (MEAs) have been negotiated, and there is growing disappointment in its results' (Kellow, 2006: 290). McGee en Taplin (2006: 187) stellen dat deze nieuwe vorm van governance, exclusive multilateralism, de legitimiteit van het UNFCCC regime aan het wankelen kan brengen. 'The exclusive minilateralism discourse has been steadily building strength in academic and policy commentating circles particularly amongst authors opposed to the binding targets and timetables approach of the Kyoto Protocol' (McGee, 2011: 19).
Wanneer er geen steun meer is voor de algemene principes van een institutie of regime, wordt de legitimiteit en daarmee de effectiviteit geschaad. Het idee kan ontstaan dat multilateralisme niet langer de ideale vorm is binnen de internationale klimaatpolitiek waardoor het UNFCCC regime legitimiteit zal verliezen. De mogelijkheid tot negatieve normative interplay is dus aanwezig.
De opkomst van het APP regime en de vernieuwende governance-structuur heeft de mogelijkheid de legitimiteit van het multilaterale UNFCCC regime aan het wankelen te brengen. Het is interessant om te onderzoeken of er ook interplay management mogelijk is om de negatieve normative interplay te voorkomen of op te lossen. In plaats van het minilateralisme als ultieme vorm te zien voor internationale klimaatpolitiek, kan het UNFCCC regime ook enkele aspecten gebruiken om zo'n het eigen regime te versterken zonder legitimiteit te verliezen (McGee 24). Eckersley (2011). Deze nieuwe vorm zou dat het 'Climate Council' worden binnen de COP van het UNFCCC regime waarin de 15 landen deelnemen die 70 procent van de wereldbevolking
vertegenwoordigen. 'The Climate Council would have a role of providing a forum for discussion of difficult to resolve issues on mitigation and adaptation and make persuasive recommendations back to the full COP meeting' (McGee, 2011: 24). Zoals bij het huidige UNFCCC regime zouden dan ook verschillende NGO's en private actoren hun advies mogen uitbrengen om zo inclusief mogelijk te zijn. Het implementeren van een nieuw onderdeel binnen het regime, zoals bijvoorbeeld een Climate Counsil, zou de legitimiteit kunnen vergroten. Op deze manier kan interplay management dus de negatieve interplay verkleinen.
4.3 Ideational interplay
Een source regime kan de effectiviteit van een target regime beïnvloeden wanneer het de politieke aandacht trekt voor problemen die ook op de agenda staan van het target regime (Stokke, 2001: 10). Dit kan positieve ideational interplay zijn, wanneer bijvoorbeeld extra fondsen beschikbaar worden gesteld voor het gedeelde probleem, of negatieve ideational interplay, wanneer het source regime juist de aandacht wegtrekt door andere problemen hoger op de politieke agenda te plaatsen. 'In summary, ideational interplay is particularly relevant to regime effectiveness when it serves to raise the prominence of certain problems on the political agenda or when it draws wider attention to certain solutions to those problems' (Stokke, 2001: 23). De vraag is of er ideational interplay plaatsvindt tussen het APP regime en het UNFCCC regime en zo ja, of dit de effectiviteit op een positieve of negatieve wijze beïnvloedt.
De UNFCCC stelt in artikel 2 van de Conventie dat het doel van de organisatie is om greenhouse gas concentrations in de atmosfeer terug te dringen tot een niveau waarbij het klimaat
niet langer in gevaar wordt gebracht door de mens. Onder greenhouse gas concentrations wordt in dit geval verstaan 'those gaseaous constituents of the atmosphere, both natural and athropogenic, that absorb and re-emit infrared radiation' (United Nations, 1992: 7). Met deze greenhouse gas concentrations wordt met name CO2 bedoelt. Het Kyoto Protocol dwingt participerende partijen tot het terugdringen van uitstoot door het stellen van absolute doelen. Het idee is dat
geïndustrialiseerde landen de meeste verantwoordelijkheid dragen voor CO2 uitstoot en dus de meeste actie moeten ondernemen in eigen land (Website UNFCCC).
Waar de focus in het Kyoto Protocol ligt op het terugdringen van greenhouse gas emmissions door middel van het stellen van absolute doelen, richt de APP zich onder andere op toegenomen vraag naar energie, terugdringen van luchtvervuiling, energieveiligheid en daarnaast de greenhouse gas emmissions (McGee & Taplin, 2006: 181). Het APP zet geen internationaal
bepaalde standaarden voor het terugdringen van uitstoot, maar laat landen zelf gewenste doelen zetten die per jaar kunnen veranderen. De nadruk in het Kyoto Protocol op het terugdringen van greenhouse gas emissions is dus niet of in zeer mindere mate terug te vinden in het APP. Het mogelijke resultaat van de benadering van het APP op greenhouse gasses werd onderzocht door het Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE) in opdracht van het APP zelf in 2006. Dit onderzoek gaat uit van een best-case scenario waarin nieuwe technologieën niet alleen worden toegepast in APP-landen maar op globale basis. Het resultaat zou zijn dat er een 100 procent stijging zou zijn in greenhouse gas emissions tussen 2005 en 2050, in plaats van de voorspelde reductie van 50 procent (Fisher et al., 2006: 34). 'The AP6 abandonment of absolute emission reduction targets in favour of nationally determined, aspirational goals of greenhouse gas intensity therefore represents a significant departure from the current Kyoto approach of an absolute reduction in greenhouse emissions below a given base year' (McGee & Taplin, 2006: 183). De twee regimes hebben verschillende prioriteiten, waarbij het APP een breed scala aan doelen heeft en voornaamste focus van het Kyoto Protocol de reductie van de greenhouse gas emissions is.
McGee en Taplin (2006: 185) stellen dat een breed scala aan beleidsgebieden het gevaar kan opleveren dat greenhouse gas reductie op de achtergrond kan raken op de internationale politieke agenda. Wat zij dan ook stellen in hun artikel is dat er wel degelijk sprake is van ideational interplay, waarbij het APP de effectiviteit kan schaden van het Kyoto Protocol. Door de nadruk te leggen op andere doelen kan er meer politieke steun komen voor de APP en het Kyoto Protocol ondermijnen. Zij stellen dat het hoofddoel van het UNFCCC regime, namelijk het terugdringen van klimaatverandering en dan vooral CO2 uitstoot, 'may well be downgraded among a mix of other policy goals' (McGee & Taplin, 2006: 185). Er is volgens McGee en Taplin dus geen sprake van synergie, maar juist van conflicterende regimes waarbij het resource regime de effectiviteit van het
target regimes op negatieve wijze beïnvloedt. Dit hoeft echter niet perse het geval te zijn. Het Asia-Pacific Partnership reflecteert het idee van het Hansen Alternative Scenario, waarin gesteld wordt dat CO2 uitstoot wel de grootste bedreiging is, maar dat dit niet betekent dat andere issues minder van belang zijn (Kellow, 2006: 297). 'There is an appealing simplicity in targeting the largest single agent of greenhouse forcing, but it has not necessarily been the wisest policy approach to do so, and the AP6 reflects a recognition that other components of the problem could be mitigated either more readily (in a technical sense) or more economically' (Kellow, 2006: 298) Een belangrijke focus van het APP ligt op het investeren in schone koolenergie, terwijl het omschakelen van conventionele kool naar combined cycle gas turbine power generation zou greenhouse gas emissions reduceren met ongeveer 60 procent. De vraag is waarom het APP hier toch een belangrijk agendapunt van maakt, terwijl de UNFCCC hier nauwelijks aandacht aan besteed. Dit komt omdat Europa en het Aziatisch-Pacifische gebied hele uiteenlopende visies hebben over de kolenindustrie. In Europa is er relatief nauwelijks nog kolenindustrie, het Verenigd Koninkrijk heeft bijvoorbeeld ongeveer nog 40 jaar kolenproductie over. Dit is in het Aziatisch-Pacifische gebied anders waar Australië
bijvoorbeeld nog 270 jaar goedkope productie heeft, de Verenigde Staten 250 jaar, China 111 jaar, Canada 90 jaar en India 268 jaar (WEC, 2005). Omdat dit gebied er meer baat bij heeft om de kolenindustrie te blijven innoveren is het niet vreemd dat op dit vlak de doelstelling van de twee regimes divergeren. Maar leiden deze verschillende doelstellingen tot negatieve ideational
interplay? Het feit dat de APP andere doelstellingen heeft naast het terugdringen van CO2 uitstoot leidt niet perse tot conflict of verminderde effectiviteit van het Kyoto Protocol. Het terugdringen van de CO2 uitstoot komt niet perse minder hoog op de politieke agenda te staan door de
doelstelling van het APP. Door onder andere de regionale verschillen in energieproductie,
verschillen doelstellingen tussen de regimes. Kortom, zoals Kellow (2006: 301) stelt in zijn artikel: 'AP6 is a good fit for the Asia-Pacific, just as Kyoto was a good fit for Europe'.
Interplay management zou in dit geval kunnen betekenen dat er goede coördinatie nodig is van beide regimes om de doelen op elkaar te laten aansluiten. Zo lang er geen competitie ontstaat tussen de regimes om een overlappend doel is geen sprake van ondergeschikte doelen. Wanneer het APP zich gaat presenteren als het klimaatregime dat zich voornamelijk richt op de uitstoot van greenhouse gas, dan zou er negatieve interplay kunnen ontstaan. Communicatie en coördinatie tussen de twee regimes is dus noodzakelijk.
5. Casus: Australië
Australië heeft samen met de Verenigde Staten in 2005 het Asia-Pacific Partnership opgericht door het samen brengen van 7 landen, waaronder zijzelf, China, India, Japan, Zuid – Korea en Canada. Dit gebeurde in Australië onder het beleid van minister-president John Howard die het Kyoto Protocol afwees en nauwe samenwerking zocht met de Verenigde Staten onder leiding van Bush. In eerste instantie kreeg Australië onder het UNFCCC regime hele soepele reductiedoelen toegewezen, namelijk een stijging van 8 procent in greenhouse gas uitstoot tussen 2008 en 2012 (Lawrence, 2009). Echter, nadat de Verenigde Staten in 2001 Kyoto afwees, volgde Australië onder leiding van minister-president Howard snel. Het is interessant om te onderzoeken welke redenen er voor Australië onder het beleid van Howard waren om te wisselen van het UNFCCC regime naar het APP regime en te analyseren op welke manier verschillende soorten interplay hierin terug te zien zijn. Na de verkiezingen in 2007 kwam Rudd aan de macht in Australië en herintroduceerde het Kyoto Protocol. Australië verwierp echter het APP niet, maar combineerde de twee regimes
(Lawrence, 2009). Australië is dus een goed voorbeeld om zowel regime interplay, onder het beleid van Howard, als interplay management, onder het beleid van Rudd, te bestuderen.
De manier waarop Howard klimaatpolitiek benadert kan worden gekarakteriseerd als een voluntaristisch beleid. In andere woorden, Howard heeft een neoliberale achtergrond en is voor zelfregulatie in het bedrijfsleven (Lawrence, 2009). Wat betreft het internationale klimaatbeleid hebben Howard's opvattingen geleid tot het verwerpen van het Kyoto Protocol door Australië. De vorige Australische overheid (1983 – 1995) ondersteunde het Kyoto Protocol, maar Howard weigerde zich te binden aan de afspraken en CO2 reductiedoelen van het Kyoto Protocol (Lawrence, 2009). Zoals eerder besproken waren de doelen die werden gesteld voor Australië voordelig, maar toch besloot Howard uit het Kyoto Protocol te stappen. De voornaamste reden die Howard aandroeg was dat het Kyoto Protocol het competitieve voordeel van Australië in gevaar bracht.
There’s one thing I have frozen in time about and that is a determination to protect the industries of this country that give us a natural competitive advantage. I am frozen in time on that because I believe in the coal industry and I believe in preserving the competitive advantage we now have that is why, that is why we didn’t sign Kyoto, because Kyoto could well have put us at a competitive disadvantage (Geciteerd in Pearse 2007: 137)
doelen werden gesteld voor grote ontwikkelingslanden zoals India en China. De Australische industrie zou hogere kosten moeten dragen, terwijl de ontwikkelingslanden die kosten niet hadden. 'The Howard government argued that the Australian economy was particularly dependent on the export of coal and energy-intensive industries, such as aluminium and cement, and that ratification of the Kyoto Protocol could force some of these industries offshore to countries not subject to the Kyoto Protocol targets' (Lawrence, 2009).
De oprichting van het APP laat een vorm van forum shopping zien. Australië geeft aan bang te zijn voor een negatieve impact op de nationale economie in het geval van deelname aan het UNFCCC regime. Bij het wisselen van regime is er dus duidelijk sprake geweest van een negatieve utilitarian interplay. Door het creëren van een regime met lagere financiële kosten, hebben
Australië en de VS een regime opgericht die mogelijk tot meer forum shopping zou kunnen leiden. Het APP heeft in Australië veel support gekregen in de kolenindustrie, vanwege de centrale focus op het ontwikkelen van 'clean coal technologies' (Lawrence, 2009). In dit aspect is ideational interplay terug te vinden, omdat de focus op het doel van het Kyoto Protocol (CO2 reductie) verschuift naar het ontwikkelen van nieuwe technologische innovaties ten behoeve van een schonere energieproductie (McGee en Taplin, 2006: 185). De Australische overheid had in die tijd veel geld vrijgemaakt voor het financieren van technologische ontwikkelingen binnen deze sector. Onder het beleid van Howard was er rond de 150 miljoen Australische dollars (±131 miljoen Amerikaanse dollars) vrijgemaakt voor 5 jaar, waarin de kolenindustrie de meest gefinancierde sector was in die tijd (Australische Overheid, 2008). Er is dus een duidelijke verschuiving in doelen en middelen zichtbaar.
In 2006 veranderde het politieke klimaat in Australië door de groeiende aandacht voor klimaatverandering. Een nationale watercrisis werd gelinkt aan klimaatverandering, de film 'An Inconvenient Truth' trok de aandacht en de Stern Review publiceerde over negatieve economische gevolgen wanneer er geen effectieve actie werd ondernomen tegen klimaatverandering (Lawrence, 2009). Klimaatverandering werd een van de belangrijkste onderwerpen tijdens de verkiezingen in december 2007. 'An Australian/Newspoll survey carried out in before the election found that the environment was tied with the economy as the fourth most important issue in deciding voting preferences, behind health, education and water planning' (Lawrence, 2009). Rudd met de Labor Party speelde hier op in door achter het Kyoto Protocol te staan en een 60 procent reductie doel te stellen in vergelijking tot 2000 (Australian Labor Party, 2007: 3). Het Asia-Pacific Partnership wordt in het beleid van de Labor Party niet genoemd. Een van de eerste officiële acties van het nieuw gekozen kabinet onder leiding van Rudd was het bekrachtigen van het Kyoto Protocol (Lawrence, 2009).
Het beleid van Minister-president Rudd kan gezien worden als intensieve regime interplay management, omdat Rudd poogt de twee regimes te combineren om zo sterker klimaatbeleid te creëren. Dit interplay management is op twee manieren terug te vinden in het beleid van Rudd. Ten eerste probeert Rudd het voorheen negatieve interplay te managen door kostenefficiënt te werk te gaan. Dit doet hij door terug te korten in de uitgaven voor APP projecten en het koppelen van de technologische innovaties van het APP aan de reductie doelen van het Kyoto Protocol. Het APP vormt niet langer het centrale klimaatbeleid, maar is eerder een mechanisme ter ondersteuning van het Kyoto Protocol.
The partnership is widely regarded as the best existing model for international collaboration on a sectoral level. It can complement economy-wide approaches to reduce emissions and can target sector-specific issues, where technology development and deployment can directly contribute to reducing emissions (Australian Government, 2008: 3–7)
De focus van Howard op de kolenindustrie is niet verminderd onder het beleid van Rudd. Het APP had grote voordelen voor de kolenindustrie door de toegang tot ontwikkelende markten in China en India. Echter, doordat Rudd ervoor heeft gekozen zowel onderdeel uit te maken van het UNFCCC regime als het APP regime is ook het terugdringen van CO2 uitstoot een belangrijk punt op de agenda. De negatieve ideational interplay is dus op deze manier vervormt naar positieve interplay, omdat een breder scala aan klimaatissues wordt aangepakt zonder het ondersneeuwen van één van de problemen.
Dit voorbeeld van Australië laat zien dat er inderdaad sprake kan zijn van negatieve regime
interplay tussen het UNFCCC regime en het APP regime. Het laat echter ook zien dat wanneer er
6. Conclusie
Het UNFCCC regime met het Kyoto Protocol wordt vaak gezien als het klassieke voorbeeld van een internationaal verbond tussen soevereine staten met bindende afspraken om gedrag te controleren (Hulme, 2009: 293). In het regime complex rondom klimaatverandering ontstaan er echter steeds meer instituties die op een andere manier pogen klimaatverandering te beperken. Een voorbeeld van zo'n regime is het Asia-Pacific Partnership dat met een beperkt aantal leden en zonder bindende afspraken vaak gezien wordt als een concurrent van het Kyoto Protocol.
Deze scriptie heeft geprobeerd de vraag te beantwoorden in hoeverre het APP regime invloed heeft op de effectiviteit van het UNFCCC regime op een positieve dan wel negatieve wijze aan de hand van de theorie van Stokke (2001). Vervolgens is er onderzocht hoe er middels interplay
management invloed kan worden uitgeoefend op het interplay. Dit is gedaan door eerst de verschillende regimes uit een te zetten, vervolgens de soorten interplay te bespreken en toe te passen op de regimes en ten slotte door te kijken op welke manier er interplay management plaats zou kunnen vinden.
Zodra een regime de kosten of baten van een ander regime beïnvloed is er sprake van utilitarian interplay. Wanneer de baten dalen en de kosten stijgen in eigen regime, terwijl in een ander regime de kosten dalen en de baten stijgen, kan het leiden tot forum shopping. Landen kunnen gaan wisselen van regimes voor het nastreven van eigen economische belangen. Zonder effectief interplay management kan dit gaan voorkomen tussen het APP regime en het UNFCCC regime. Door de grote verschillen in governance structuur biedt het APP regime een 'low-cost/low-risk' regulatie, terwijl door de bindende afspraken het UNFCCC regime hoge financiële kosten met zich mee kan brengen. Interplay management zou kunnen helpen door synergie te creëren middels de technologische ontwikkelingen die aan de kern staan van het APP regime in het UNFCCC regime te gebruiken om de CO2 reductie doelen te halen. Kosten worden op die manier bespaart en de kans op forum shopping beperkt.
Normative interplay vindt plaats wanneer het ene regime de legitimiteit van het andere regime beïnvloed. De twee regimes laten een groot contrast zien in hun vorm van governance. De nieuwe vorm van het APP regime wordt vaak gezien als de oplossing voor de falende vorm van het UNFCCC regime. Het APP regime, dat minilateristisch kan worden genoemd, kan dus de
legitimiteit van het multilateralistische UNFCCC regime aan het wankelen brengen. Deze negatieve interplay kan beïnvloed worden wanneer het UNFCCC enkele aspecten van de minilaterale
governance-structuur overneemt om zo legitimiteit te behouden. Eckersley (2011) stelt dat er bijvoorbeeld een Climate Council zou moeten worden opgenomen binnen het UNFCCC regime.
Door de verschillende doelen van het APP regime kan het belangrijkste doel van het UNFCCC regime, namelijk CO2 uitstoot reductie, op de achtergrond raken. Wanneer de politieke steun daalt voor problemen van het ene regime is er sprake van ideational interplay. Er zijn inderdaad grote verschillen in doelen van de verschillende regimes, maar dit hoeft niet perse tot negatieve ideational interplay te leiden. Wanneer door interplay management er goede coördinatie plaats vindt, kunnen de twee regimes zich elk richten op problemen die binnen hun regio de aandacht vereisen. Dit kan uiteindelijk zelfs leiden tot een sterker regime complex rondom klimaatverandering.
Kortom, er is dus op elk vlak de mogelijkheid tot negatieve interplay, maar ook de
mogelijkheid dit, door goed interplay management, om te zetten tot positieve interplay. De critici die stellen dat het APP de effectiviteit van het UNFCCC op negatieve wijze beïnvloeden hebben dus deels gelijk. Het is inderdaad mogelijk dat het APP een destructief effect kan hebben, maar door
interplay management kan het APP ook tot synergie leiden. Het APP biedt dus kansen om het
algehele regime complex rondom klimaatverandering te versterken. De toekomst zal moeten uitwijzen of deze kansen worden aangegrepen.
7. Advies voor vervolgonderzoek
Op het moment van schrijven is het Asia-Pacific Partnership nog redelijk nieuw en is het dus lastig om al meetbare resultaten weer te geven. Interessant voor verder onderzoek zou dus kunnen zijn hoe de twee regimes zich ontwikkeld hebben en of interplay management een grote rol heeft gespeeld in het creëren van danwel synergie of destructie. Ook is het interessant hoe de
verschillende partijen binnen de regimes hier tegenover staan. De Verenigde Staten hebben zich bijvoorbeeld al lange tijd uitgesproken tegen het Kyoto Protocol en zullen misschien minder snel synergie pogen te construeren middels interplay management. Omdat de Verenigde Staten wel een belangrijke actor is binnen het regime zou dit dus van kritiek belang kunnen zijn. Ten slotte zou er onderzoek kunnen worden gedaan naar de ontwikkeling van het minilaterism in de internationale klimaatpolitiek. Zal dit de nieuwe vorm worden van governance om effectief de problemen rondom klimaatverandering aan te kunnen pakken?
7. Literatuur
Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) (2006). Action Plan Guidelines
Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) (2006) Factsheet
Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) (2006) Task Force Guidelines
Australian Government (2008). Budget 2008–2009, budget paper no. 2, part 2, expense measures.
Australian Labor Party (2007). National platform adopted at the 44th ALP national conference, 27– 29 April 2007
Brian S. Fisher et al., (2006) 'Technological Development and Economic Growth, ABARE Research Report 06.01', Inaugural Ministerial Meeting of the Asia Pacific Partnership on Clean Development and Climate. Canberra: ABARE
Downer, A. et al. (2005) ,‘Press Conference-ITECC, Vientiane, Laos’, Office of Alexander Downer <http://www.foreignminister.gov.au/transcripts/2005/050728_vientiane.html> (laatst geraadpleegd 16 juni 2014)
Dryzek, J. (2006), Deliberative Global Politics: Discourse and Democracy in a Divided World. Polity Press, Cambridge.
Eckersley, R. (2010) ‘Railing at the Mexican Standoff,’ The Age, 16 December. Online, beschikbaar http://www.theage.com.au/opinion/politics/railing-at-a-mexican-standoff-20101215-18y49.html (laatst geraadpleegd op 16/06/14)
Franck, Thomas M. (1990) The Power of Legitimacy Among Nations. New York: Oxford University Press.
Haas, E. B. (1982). 'Words can hurt you; or, who said what to whom about regimes'. International Organization, 36(2), 207-243.
Hulme, M. (2009). Why we disagree about climate change. Cambridge University Press.
Karlsson-Vinkhuyzen, S. I., & Van Asselt, H. (2009). 'Introduction: exploring and explaining the Asia-Pacific partnership on clean development and climate'. International Environmental
Agreements: Politics, Law and Economics, 9(3), 195-211.
Kellow, A. (2006). 'A new process for negotiating multilateral environmental agreements? The Asia–Pacific climate partnership beyond Kyoto'. Australian Journal of International Affairs, 60(2), 287-303.
Keohane, R. O., & Victor, D. G. (2011). 'The regime complex for climate change'. Perspectives on politics, 9(01), 7-23.
Krasner, S. D. (1982). 'Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables'. International organization, 36(2), 185-205.
Lawrence, P. (2009). Australian climate policy and the Asia Pacific partnership on clean development and climate (APP). From Howard to Rudd: continuity or change?. International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 9(3), 281-299.
McGee, J. S. (2011). 'Exclusive Minilateralism: An Emerging Discourse within International Climate Change Governance?'. PORTAL Journal of Multidisciplinary International Studies, 8(3).
Mcgee, J. & Ros Taplin (2006) 'The Asia–Pacific partnership on clean development and climate: A complement or competitor to the Kyoto protocol?', Global Change, Peace & Security: formerly Pacifica Review: Peace, Security & Global Change, 18:3, 173-192
Naím, M. (2009). 'Minilateralism'. Foreign Policy, 136-135.
Oberthür, S., and Olav Schram Stokke, eds. (2011) Managing institutional complexity: regime interplay and global environmental change. MIT Press.
Oberthür, S., & Ott, H. E. (1999). The Kyoto Protocol: international climate policy for the 21st century. Springer.
Pearse, G. (2007). High and dry, John Howard, climate change and the selling of Australia’s future. Camberwell, Victoria: Viking, Penguin.
Stokke, O. (2001) 'The interplay of international regimes: Putting effectiveness theory to work'. FNI report 14
United Nations, (1992). United Nations Framework Convention on Climate Change
Victor, David G. (2001) Collapse of the Kyoto Protocol and the Struggle to Slow Global Warming. Princeton: Princeton University Press.
WEC (World Energy Council) 2005.‘World Energy Council Statistics’
Website Asia-Pacific Partnership http://www.asiapacificpartnership.org/english/about.aspx (laatst geraadpleegd op 25/06/14)
Website UNFCCC http://unfccc.int/2860.php (laatst geraadpleegd op 25/06/14)
Young, O. R. (1982). 'Regime dynamics: the rise and fall of international regimes'. International Organization, 36(2), 277-297.
Zürn, M., Binder, M., Ecker-Ehrhardt, M., & Radtke, K. (2007). Politische Ordnungsbildung wider Willen. Zeitschrift für internationale Beziehungen, 129-164.
