HET MILIEURECHT EN ZIJN PLICHT
OVER DE RELATIE TUSSEN DE BURGER EN DE OVERHEID IN HET NIEUWE MILIEUBELEID VAN CHINA
Aantal woorden: 21 322
Pauline Magerman
Studentennummer: 01500088
Promotor(en): Prof. Dr.Bart Dessein
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de Oosterse Talen en Culturen: China
Voorwoord
Deze verhandeling, ‘Het milieurecht en zijn plicht: over de relatie tussen de burger en de overheid in het nieuwe milieubeleid van China’, werd uitgeschreven in het kader van de Master in de Oosterse Talen en Culturen: China onder de begeleiding van professor Bart Dessein als promotor en Dr. Mathieu Torck als coördinator. De idee om een masterproef over het Chinese milieubeleid te schrijven kwam reeds in het derde jaar van de bachelor tot mij. Tijdens een buitenlands semester in Liaoning University in Shenyang viel er immers niet te ontsnappen aan milieuvervuiling, het water uit de kraan was namelijk niet drinkbaar en de luchtvervuiling zette zich reeds snel vast op de bovenste luchtwegen. Mijn interesse voor de milieubeschermingsmaatregelen en –wetten evenals hun relevantie ontsproot aldus uit mijn confrontatie met hun gebrekkige implementatie.
Het onderzoek dat verricht werd in deze verhandeling bracht mij dichter bij mijn liefde voor rechtsfilosofie en verruimde mijn kennis hierover aanzienlijk, niet enkel in een Chinese context, maar ook in een internationale context. Deze verhandeling was voor mij aldus een verrijking. De uren die ik doorbracht met Chinese wetteksten en –artikels zullen alleszins niet als verloren uren in mijn gedachten blijven.
Bij deze zou ik allereerst graag mijn promotor willen bedanken voor de begeleiding die hij mij gegeven heeft tijdens het schrijven van deze masterproef. Hij bood steeds een luisterend oor wanneer ik een nieuw idee had, ongeacht het aantal keren dat ik veranderde van idee.
Verder zou ik graag mijn vrienden en familie willen bedanken voor de ondersteuning die zij mij gegeven hebben. Mijn vader zou ik graag bedanken voor elke keer dat hij voorstelde om mijn thesis na te lezen, voor elke keer dat hij mij koffie bracht en voor elk schouderklopje dat hij mij gaf wanneer ik het even moeilijk had. Mijn moeder zou ik graag bedanken om mij af en toe van bij mijn computer weg te trekken om een wandeling te maken of even te gaan lopen, om steeds naar mijn ideeën te luisteren en om mij nooit alleen te laten voelen. Mijn zussen zou ik graag bedanken om mij af te leiden wanneer ik het nodig had en mij ieder op hun eigen manier een hart onder de riem te steken. Mijn vriend zou ik graag bedanken om de laatste loodjes lichter te doen wegen, naar mijn frustraties te luitsteren en er simpelweg te zijn wanneer ik hem nodig had.
Tenslotte zou ik nog graag mijn grootmoeder bedanken. Liefste mémé, zonder jou was dit niet gelukt.
Ik wens u veel leesplezier toe. Pauline Magerman
Preambule
Deze verhandeling werd niet ernstig beïnvloed door de uitbraak van het COVID-19 virus. De bronnen die gebruikt werden, zijn immers online beschikbaar. De Chinese wetteksten en andere overheidsdocumenten worden steeds gepubliceerd op overheidswebsites en zijn toegankelijk voor iedereen. Wat de andere bronnen betreft, databases waaronder CNKI voor de Chinese bronnen, HeinOnline en Elsevier zijn via de vpn van de UGent beschikbaar waardoor er geen nood was om andere middelen te gebruiken.
De coronacrisis bracht mij tevens vroeger naar huis van mijn stage aan de Belgische Ambassade in Bangkok, ik keerde immers terug op 19 maart in plaats van 30 april. De vervangende opdracht voor de Ambassade zorgde er echter wel voor dat ik tot en met 15 mei in plaats van 30 april voor mijn stage werkte waardoor ik het indienen van mijn thesis tot de tweede zit heb uitgesteld.
Deze preambule werd in overleg tussen de student en de promotor opgesteld en door beide goedgekeurd.
1
Inhoudstafel 1. Inleiding
2. Het theoretische kader 2.1 Het milieurecht 2.2 De milieuplicht
2.2.1 De burger 2.2.2 De overheid 3. Het wettelijke milieurecht
3.1 De Milieubeschermingswet 3.2 De Grondwet
3.3 Andere relevante wetteksten 4. Het milieurecht en de praktijk
4.1 Het milieurecht en de economie 4.1.1 Het consumptiemodel 4.1.2 Urbanisatie
4.1.3 De kringloopeconomie 4.2 Het Milieurecht en de Sociale Norm
4.2.1 De burger als consument 4.2.2 De burger als toezichthouder 5. Obstakels voor het milieurecht
5.1 Sociale stabiliteit 5.2 Economische legitimatie 6. Conclusie 7. Bibliografie 7.1 Primaire bronnen 7.2 Secundaire bronnen p.2-5 p.5-6 p.6-10 p.10-11 p.12-13 p.13-15 p.15 p.15-18 p.18-22 p.22-23 p.23-26 p.26 p.27-28 p.28-31 p.31-34 p.34-35 p.35-38 p.38-41 p.41-42 p.42-45 p.45-48 p.48-50 p.52-53 p.53-61
2
1. Inleiding
Het milieurecht werd in de jaren 60 geïntroduceerd als het recht op een proper en waardig milieu. De termen ‘proper’ en ‘waardig’ werden hierbij evenwel niet gedefinieerd wat zorgde voor een levendig debat omtrent dezen in de jaren die volgden. Het milieurecht werd aldus gevoelig voor interpretatie en verloor daardoor een belangrijk deel van haar doeltreffendheid. Een recht dat ongedefinieerd, of weinig gedefinieerd, is, kan immers niet efficiënt geïmplementeerd worden omdat het gevoelig is voor belangenoverwegingen. In het geval van het milieurecht bevatten deze overwegingen veelal economische belangen, vervat in het ontwikkelingsrecht dat kort na het milieurecht geïntroduceerd werd. Dit ontwikkelingsrecht plaatste de nood om te ontwikkelen immers boven de beschermingsplicht van de staat waardoor ontwikkelingslanden veelal kozen voor economische groei ten koste van het milieu.1
In China is dit eveneens het geval. Hoewel het milieurecht in de Chinese academische kringen veel aanhang geniet sinds haar introductie in de jaren 80, wordt het vermeden in de officiële documenten, beleids- en wettelijke, van de staat. In de vroege ontwikkelingsperiode, beginnende van 1978 tot en met de vroege jaren 2000, werden milieubelangen immers ondergeschikt aan de economische groei gesteld waardoor de efficiënte implementatie van een milieurecht noch mogelijk noch wenselijk was. In de jaren die volgden werd het milieu echter alsmaar belangrijker. De zichtbare vervuiling, zowel lucht- en bodem- als watervervuiling, nam gestaag toe, evenals de bezorgdheid van de bevolking over de gezondheidsrisico’s die zij daardoor liepen. Dit zorgde voor een open debat tussen de overheid en de burger waarbij deze laatste zich steeds vaker schaarde achter demonstraties om het lakse milieubeleid aan te klagen. Dit leidde uiteindelijk tot de herziening van de Milieubeschermingswet in 2014 en tot de invoering van een ‘ecologische samenleving’ in de herziening van de Grondwet in 2018.2
Hoewel de overheid aldus het milieu een trede hoger op de metaforische belangentrap plaatste en strenger besloot op te treden tegen milieuschade en –vervuiling, bleef het milieurecht uit de beide herziende wetteksten gehouden. De Chinese academici die het Nationale Volkscongres adviseerden hadden hier nochtans wel voor gepleit. De invoering van het milieurecht in de Algemene Rechten en Plichten van de Grondwet stond immers hoog op hun agenda. Enkele kenmerken van het milieurecht, daarentegen, werden wel ingevoerd, zoals de milieuplicht voor de overheid, de burger en andere entiteiten, maar het recht an sich werd niet
1 Zhou Bin 周斌 “环境权：理念而非权力 [Milieurecht: Idee en Onmacht]” 学术交流 Academic
Exchange, nr.5 (2008): 30-32.
2 Ryan, Erin “Breathing Air with Heft: An experiential report on environmental law and public health in
3
vernoemd. Volgens Chinese academici, waaronder Cai Shouqiu 蔡守秋 en Lu Zhongmei 吕忠 梅, kan de invoering van de milieuplicht zonder het milieurecht echter niet tot een efficiënt milieubeleid leiden. De plicht zonder de bescherming van het recht mist immers aan doeltreffendheid. Het is dan ook vreemd dat deze plicht wel zonder zijn bijhorende recht ingevoerd werd.3
Deze verhandeling zal de redenering die hierachter schuilt van naderbij bekijken om zo te achterhalen waarom de milieuplicht zonder het bijhorende recht ingevoerd werd. Hiertoe zal het nodig zijn om allereerst het milieurecht en de milieuplicht an sich te analyseren. Zoals eerder gesteld, zijn deze begrippen immers gevoelig voor interpretatie en kennen zij aldus niet één enkele definitie. In het eerste hoofdstuk zullen er aldus een aantal vooraanstaande Chinese bronnen gebruikt worden om de grenzen van de twee begrippen af te bakenen en hun implicaties vast te leggen. Het is belangrijk om hierbij te onthouden dat het gaat over het milieurecht als 环境权 en niet 环境道德. Deze laatste is immers eerder gerelateerd aan sociale normen en culturele kenmerken en wordt aldus veelal niet in wetteksten teruggevonden. Dit niet tegenstaande wordt het evenwel geassocieerd met het milieurecht, maar vanwege de beperkte omvang van de onderzoeksvraag zal het niet betrokken worden in deze verhandeling.
In het tweede hoofdstuk zal de aanwezigheid van de milieuplicht in de officiële wetteksten geanalyseerd worden, evenals de afwezigheid van het milieurecht. Er wordt hierbij een analyse gemaakt van de herziening van de Milieubeschermingswet van 2014 en van de herziening van de Grondwet van 2018. Verder zullen tevens enkele gerelateerde wetteksten besproken worden, waaronder de Wet omtrent Aansprakelijkheid wegens Onrechtmatige Daad van 2009, evenals de Algemene Beginselen van het Burgerlijk Recht van 2017. Deze wetteksten zullen geanalyseerd worden los van hun implementatie om zo de ideale situatie van het milieubeleid van de Chinese overheid te aanschouwen.
Nadat deze analyses voltrokken zijn, zal er overgegaan worden op de praktische aanpak van het milieubeschermingsbeleid. Hierbij zullen allereerst de economische en sociale situatie van het milieurecht in de Chinese samenleving beschouwd worden. De Chinese economie heeft de laatste decennia immers enkele grote veranderingen meegemaakt die ieder hun impact hebben gehad op het milieubeleid van vandaag en die tevens hun impact zullen hebben op het milieubeleid van morgen. In het licht hiervan werden enkele economische veranderingen met
3 Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
nationale milieubeschermingsplicht en milieugeschillen van algemeen belang]”现代法学 Modern Law Science, vol.35 nr.6 (2013): 3-21.
4
een grote invloed op het milieu uitgekozen ter analyse, waaronder de overgang van een export-georiënteerde economie naar een door binnenlandse consumptie gedreven economie, de versnelde geleide urbanisering en de transitie naar een kringloopeconomie. De laatste van dezen speelt wellicht het meest in het voordeel van het milieu en zal waarschijnlijk tevens de laatste zijn om zich te voltrekken. Desalniettemin oefent het vandaag de dag reeds een belangrijke invloed uit op het milieubeleid.
Verder zal de rol van de burger onder de noemer ‘het milieurecht en de sociale norm’ verder onderzocht worden. Het milieurecht valt immers niet volledig los te koppelen van de sociale norm en zal in deze context aldus geanalyseerd worden. De nadruk zal daarbij gelegd worden op de burger als consument en de burger als toezichthouder. In de rol van de eerste zal de burger immers een andere sociale norm toepassen dan in de rol van de andere. De burger die zijn consumerend gedrag aanpast vanwege een sociale norm zal dit immers doen vanuit de overtuiging dat hij als consument persoonlijk verantwoordelijk is voor het milieu. Dit terwijl hij als toezichthouder eerder optreedt als een opzichter ten opzichte van derden, in de meeste gevallen overheidsinstellingen en bedrijven. In deze rol wijst de burger namelijk de ander op zijn milieuverantwoordelijkheid.
Tenslotte zullen de hindernissen voor de implementatie van een efficiënt milieubeschermingsbeleid besproken worden. Deze zijn wellicht talrijker dan de twee hindernissen die in deze verhandeling aangehaald worden, maar de twee die uitgekozen werden zijn vooral groot in reikwijdte en belang. Het betreft hier de nood voor economische legitimatie van het regime en de sociale stabiliteit. Deze twee factoren zouden op nationaal niveau de invoering van het milieurecht in de relevante wetteksten tegenhouden omdat zij de milieubelangen van de staat overschrijden. De sociale stabiliteit is immers essentieel voor het voortbestaan van de staat zoals hij nu gedijd en de economische groei biedt de nodige legitimatie voor dit gedijen. Beide hindernissen zijn aldus beslissend in het milieubeschermingsbeleid van de Chinese overheid. De beschouwing van deze obstakels worden uiteindelijk samen met de analyses die gemaakt werden in de eerdere hoofdstukken in de conclusie vastgelegd waarin er een antwoord zal gegeven worden op de vraag: Waarom werd de milieuplicht in de wet vastgelegd en het milieurecht niet?
De bronnen die gebruikt zullen worden om deze vraag van antwoord te voorzien, zullen wat het theoretische kader betreft veelal Chinese bronnen zijn. De bedoeling is namelijk om een uiteenzetting te maken van de Chinese interpretatie van het milieurecht als theoretisch concept, niet de internationale interpretatie waardoor het gebruik van internationale literatuur eerder beperkend dan verrijkend zou zijn. Verder zal deze verhandeling eveneens primaire
5
bronnen gebruiken. In het derde hoofdstuk zal er immers gewerkt worden met de originele wetteksten en plannen samen met enkele secundaire Chinese bronnen om deze te complementeren. In de latere hoofdstukken zullen echter wel internationale artikels gebruikt worden, dit omdat deze in de meeste gevallen niet onderhevig zijn aan de censuur van de Chinese overheid en aldus in sommige gevallen een ander beeld zullen geven van de werkelijkheid dan de Chinese artikels.
2. Het Theoretische Kader
Het milieurecht werd opgesteld in 1972 in de Verklaring van de Verenigde Naties omtrent het Menselijk Milieu. Het werd gedefinieerd als het fundamentele recht op vrijheid, gelijkheid en adequate levensomstandigheden, in een milieu wiens aard een waardig en gezond leven toelaat. 4 Opvallend hierbij is dat ‘het milieu’ eerder een bijzin dan een hoofdzin beslaat in deze definitie, het wordt zo ondergeschikt gesteld aan de sociale rechten die de Verenigde Naties eerder reeds opgesteld had en doet twijfelen aan het belang van het milieu zelf in de definitie. Het lijkt hier te gaan over een ‘vergroening’ van reeds bestaande rechten in plaats van een uitgesproken recht op een kwalitatief milieu.5 Desalniettemin bracht de invoering van de term ‘milieurecht’ een golf aan academische literatuur met zich mee die in de jaren 80 uiteindelijk ook China bereikte. De term werd in 1982 door Cai Shouqiu 蔡守秋 geïntroduceerd in de Chinese academische kringen met zijn werk 《环境权初探》, Een Eerste Studie van
Milieurechten. Cai baseerde zich hierin op de definitie opgesteld door de Verenigde Naties en
analyseerde de implementatiemogelijkheden en –moeilijkheden van zulk een recht in de Chinese wet. Hij moedigde tevens aan tot het opstellen van een aparte Milieuwet waarvoor het milieurecht als de juridische basis moest dienen. Het werk vertoont een ongeziene noodkreet voor een betere regulatie van het milieubeschermingsbeleid, het neemt als eerste grote werk de milieuvervuiling en –schade ernstig en bekritiseert eveneens subtiel de globale ecologische voetafdruk. 6
Het ‘Opening and Reform’ beleid van 1978 stond in die tijd nog in zijn kinderschoenen en de Chinese economie was nog volop in ontwikkeling. Tegen de achtergrond van strikte
4 Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Principles, Principle 1,
opgesteld op 16 juni 1972.
5 De vergroening van reeds bestaande rechten beslaat de onderste trede van het milieurecht. In een latere
passage zullen deze treden verder besproken worden. Zie: Boyle, Alan “Human Rights or Environmental Rights? A Reassessment”, Fordham Environmental Law Review, vol.18 nr.3 (2007): 471-511.
6Cai Shouqiu 蔡守秋 “环境权初探 [Een eerste studie van milieurechten]” 中国社会科学 Chinese
6
economische doeleinden stond het opstellen van milieustandaarden dan ook nog niet op de agenda. Desalniettemin werd het milieurecht een jaar later in 1983 in de Algemene Principes van één van de eerste ontwerpen van de Milieuwet ingevoerd. Het ontwerp plaatste het milieurecht in de hoofdzin op gelijke voet met de milieubeschermingsplicht en benadrukte daarmee het intellectuele belang dat gehecht werd aan milieubescherming als een sociaal recht.7 Een later ontwerp vermeed de term echter en de milieuplicht eindigde in de finale versie als alleenstaande in artikel 6 van de Algemene Principes. De uiteindelijke versie luidde als volgt:
“Alle individuen en entiteiten zullen de plicht hebben om het milieu te beschermen en zullen het recht hebben om individuen en entiteiten die het milieu schade berokkend hebben aan te klagen en te rapporteren.”8
Het recht van de burger om vervuilers te rapporteren en aanklagen wordt hier wel vermeld, maar dit zou eerder te interpreteren vallen als een vergroening van een ander recht. Het recht op aanklagen en rapporteren is immers niet enkel toepasbaar op de milieuplicht. 9
De afwezigheid van het ‘milieurecht’ in de Milieubeschermingswet van 1989, evenals de herziening van 2014 dient als bewijs van diens complexiteit en draagwijdte. Indien het een leeg recht was, zou het niet zo vermeden worden. Dit leidt tot vragen zoals: Wat is het milieurecht? Waarom wordt het niet geïnstalleerd en wat zouden de gevolgen zijn indien het wel zou geïmplementeerd worden? Het werk van Cai Shouqiu vormde de aanzet voor een debat omtrent deze vragen in de Chinese, academische kringen waardoor het onderwerp een rijk intellectueel draagvlak kent. Een analyse van dit draagvlak volgt in de volgende passages.
2.1 Het Milieurecht
Hoewel de definitie reeds opgesteld werd in de jaren 70 door de Verenigde Naties blijft de vraag naar een concretisering van ‘milieurecht’ hangen. De VN definitie zou het concept immers te vaag laten waardoor het gevoelig is voor misinterpretatie en het de opname in het juridische jargon moeilijk maakt. De bijvoeglijke naamwoorden ‘gezond’ en ‘waardig’ laten
7Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
nationale milieubeschermingsplicht en milieugeschillen van algemeen belang]”, (2013): 3-21.
8中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 ， 第 一 章 总 则 ， 第 六 条 , Wet van Milieubescherming van de
volksrepubliek China, Hoofdstuk 1 Algemene Principes, Artikel 6, opgesteld op 26 december 1989.
http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-12/26/content_1481137.htm
7
namelijk veel ruimte voor interpretatie. De Chinese academicus Cui Jianxia 崔建霞 kende op basis van deze twee bijvoeglijke naamwoorden het milieurecht twee fundamentele rechten toe, namelijk ‘het milieu bestaansrecht, 环境生存权’ en het ‘milieu ontwikkelingsrecht, 环境发展 权’. Het milieurecht zou rechtsfilosofisch op deze twee rechten berusten. De eerste van deze twee beslaat het ‘gezond milieu’. Het milieu bestaansrecht waarborgt immers de publieke basisnoden en het recht op gezondheid, evenals de eerlijke verdeling van milieubronnen. Het zorgt ervoor dat het individu onder de bescherming van de overheid kan blijven leven als een persoon en dat ieder individu een gelijk recht heeft op het bestaan binnen een onbeschadigd milieu. In zijn capaciteit van sociaal recht, vormt het milieu bestaansrecht het sociale gerechtigheidsluik van het milieurecht, de gelijke verdeling van de natuurlijke bronnen van het milieu ligt hiervan aan de basis. Het milieu ontwikkelingsrecht voegt hier een eerder cultureel luik aan toe. Het milieu ontwikkelingsrecht waarborgt immers het recht op een milieu van een hoge culturele, esthetische en spirituele waarde. Het milieu heeft namelijk niet alleen een invloed op de fysieke welgesteldheid van het individu, maar ook op het mentale welzijn. Het hoog houden van de kwaliteit van het milieu zou in deze hoedanigheid voldoen aan het ‘waardige milieu’ gestipuleerd door de Verenigde Naties.10
Deze interpretatie van het milieurecht maakt het tot een sociaal recht11, het dient beschermd te worden door de overheid en maakt de burger tot belangrijkste actor in de milieubescherming. De burger beschouwt milieubescherming hier als een plicht die hij moedwillig uitvoert omdat het in lijn is met zijn eigen belangen. Het milieu is in deze interpretatie niet enkel de ruimte waarin hij bestaat, maar ook die waarin hij zich ontwikkelt en aldus is het milieu onmisbaar voor de mens. Het milieu krijgt een waarde toegeschreven die op gelijke voet of zelfs hoger dan andere rechten, zoals het ontwikkelingsrecht, staat. Belangrijk hierbij is dat het milieurecht niet gelimiteerd wordt tot een geval gebonden recht. Dit houdt in dat het milieurecht, en dus ook de milieuplicht, in stand gehouden worden onafhankelijk van milieucrisissen. 12
10 Cui Jianxia 崔建霞 “环境权利的重构 [De reconstructie van het Milieurecht]” 山东大学学报（哲学 社会科学版）Shandong Universiteit Universiteitsblad (Tijdschrift voor sociale en filosofische wetenschappen), nr.6 (2019): 151-157.
11 Sociale rechten bieden de burger een systeem van sociale zekerheid. Het zijn geen mensenrechten en
kennen dus geen universele basis, maar zijn veelal staat-gebonden. Een voorbeeld van een sociaal recht is onder andere het recht op huizing. Sociale rechten dienen het leven van de burger tot een waardig leven te maken. Zie: Scheppele, Kim Lane “A realpolitik defense of sociale rights”, Texas Law Review, vol.82 (2004): 1921-1962.
12 Ren Zhongyu 任 中 玉 “环 境 权 到 国 家 环 境 保 护 义 务 和 环 境 公 益 诉 讼 研 究 [Onderzoek naar
Milieurecht tot Nationale Milieubeschermingsplicht en Milieu Rechtsgeschillen van Algemeen Belang]”经济探 索Legal Economy, nr.10 (2019): 98-108.
8
De invulling van ‘milieurecht’ blijft hier echter hangen op ‘sociaal recht’, het blijft op een semi-gelijke hoogte met andere rechten en is dus gevoelig aan afwegingen met onder andere economische rechten. Een andere stroming van academisch onderzoek daarentegen verheft het milieurecht een trede hoger op de metaforische rechtentrap. Zo wordt het milieurecht gelijk gesteld met de mensenrechten en in sommige gevallen zelfs daarboven verheven. De theoretische redenering hierachter zou zich baseren op vier kenmerken, namelijk (1) de noodzaak van het milieurecht, (2) diens universaliteit, (3) diens onvervangbaarheid en (4) zijn logische superioriteit. Het milieurecht zou immers essentieel zijn in het voldoen aan de minimumvereisten van overleving van de burger. De mensenrechten zijn namelijk opgesteld met de menselijke natuur en diens overlevingsbehoeften in gedachten en deze zouden slechts voldaan kunnen worden door strenge milieurechten.13 Het tweede kenmerk, de universaliteit van het milieurecht wijst op de sociale gelijkheid die Cui Jianxia eerder reeds benadrukte. Het milieurecht is immers gelijk voor- en toepasbaar op iedereen. Het is zoals de mensenrechten universeel van aard. Een derde kenmerk betreft de basisstatus van het milieurecht als een onvervangbaar recht. Deze interpretatie van het milieurecht beschouwt het milieurecht namelijk als een onafhankelijk recht dat op zichzelf bijdraagt aan de overleving en het welzijn van de mens. Het kan in zijn functie als fundamenteel recht niet vervangen worden door andere mensen- en/of sociale, economische rechten. Tenslotte kent het milieurecht een natuurlijke superioriteit. Volgens deze visie staat het milieurecht samen met het overlevingsrecht op gelijke voet boven aan de mensenrechtenhiërarchie. Het milieurecht wordt hier als noodzakelijk geacht om de andere mensenrechten te waarborgen.14
De twee voorgaande interpretaties zijn ieder op zich een voorbeeld van de gradaties van het milieurecht. De eerste interpretatie, die van Cui Jianxia, wordt over het algemeen namelijk beschouwd als behorende tot de tweede gradatie en de interpretatie van Cheng Wei wordt geklasseerd als een voorbeeld van de derde gradatie. In het theoretisch kader van milieurechten wordt het milieurecht immers meestal ingedeeld in drie categorieën, namelijk (1) het milieurecht als de vergroening van de mensenrechten, (2) het economische of sociale milieurecht en (3) het collectieve of solitaire recht. De eerste categorie beschouwd milieubescherming als een toevoeging aan andere rechten zoals bijvoorbeeld eerder reeds
13 Zhao Yingjie 赵英杰, Sun Ruidong 孙瑞东 “宪法视角下环境权之人权属性分析 [Een analyse van
het mensenrechtenelement van milieurechten vanuit het perspectief van de Grondwet]”，华北理工大学学报（社 会科学版） Journal of North China University of Science and Technology (Social Science Edition), vol.20 nr.3 (2020): 39-43.
14 Cheng Wei 程 伟 “ 刍 议 环 境 权 入 宪 [Een bescheiden studie voor het implementeren van een
9
benoemd in de Grondwet van 1989: het recht op aanklagen en rapporteren. Dit recht wordt uitgebreid naar milieuzaken, maar is hier niet exclusief aan verbonden. Het recht wordt slechts ‘vergroend’ om toepasbaar te zijn op het milieubeleid. Meestal wordt in de eerste categorie gefocust op milieuvervuiling als een geval-gebonden gebeurtenis. Het milieu wordt bestempeld als de vijand van de mens die ingeperkt moet worden om de mens te beschermen.15
De tweede categorie daarentegen is breder van interpretatie. De kwaliteit van het milieu wordt een waarde toegeschreven waardoor het beschermen van het milieu waardevol wordt. Het milieurecht wordt hier op gelijke voet gezet met andere sociale en economische rechten, maar blijft gevoelig voor afwegingen, vooral wanneer het economische rechten beslaat. De laatste categorie is tevens ook de vaagste en wordt weleens met de tweede categorie samengevoegd. Deze kent de gemeenschap het recht toe om zelf over de bescherming en het beheer van het milieu te beslissen. Het gaat hier om een collectief recht waarbij het individu onderhevig is aan de beslissing van de groep. In hoeverre dit in de praktijk mogelijk blijft echter onduidelijk.16
In de Chinese literatuur wordt deze derde categorie veelal beschouwd als een ecologisch recht dat zich hiërarchisch gezien boven economische rechten bevindt. Het milieurecht streeft hier in tegenstelling tot de eerste en tot op zekere hoogte ook de tweede categorie naar harmonie tussen de mens en zijn omgeving en het laat zijn antropocentrische standpunt deels varen. 17
Wanneer het over de implementatie van een milieurecht gaat wordt deze derde categorie echter veelal achterwege gelaten vanwege zijn onduidelijke definitie. De meerderheid van de Chinese artikels omtrent milieurecht opteren daarom voor de tweede categorie.
Desalniettemin, kent ook de eerste categorie zijn aanhangers. Deze zetten zich veelal af tegen de idee van de tweede categorie dat het milieu een publiek goed is en de idee van de derde categorie dat de natuur en de mens in harmonie kunnen samenleven. Het conflict tussen de mens en de natuur, het economische eigen belang van de burger en het ecologische publieke belang van de samenleving zou het onmogelijk maken om enige vorm van milieuethiek onder te brengen onder de noemer ‘milieurechten’. Deze visie gaat ervan uit dat het eigen belang van de burger steeds primeert boven het publieke belang en dat de economische belangen steeds primeren boven de ecologische belangen. De milieuethiek wordt verbannen naar de politieke sfeer en diens opname in de wet beperkt tot de groene aanpassing van andere rechten. De burger wordt beschouwd als een economisch rationeel denkend wezen wiens mensenrechten zijn
15 Zhou Bin 周斌 “环境权：理念而非权力 [Milieurecht: Idee en Onmacht]” (2008): 30-32. 16 Boyle, Alan “Human Rights or Environmental Rights? A Reassessment”, (2007): 471-511. 17 Cui Jianxia 崔建霞 “环境权利的重构 [De reconstructie van het Milieurecht]” (2019): 151-157.
10
economisch rationeel denken dienen te beschermen. Het milieurecht daarentegen wordt beschouwd als een indringer aangedreven door een intellectuele hogere klasse om de vrijheden van de middenklasse in te perken en het streven naar economische gelijkheid tegen te houden.18
Het intellectuele draagvlak vormt hier een sterk contrast met de sociale situatie onder de bevolking. Het milieubewustzijn is immers nog niet doorgedrongen tot alle lagen van de bevolking en de wet die al deze lagen vertegenwoordigt kan dus geen milieugebonden ethische verplichtingen opleggen. Het theoretische standpunt dat hierbij wordt aangenomen, limiteert de rol van de wet tot reflecterend en niet sturend, de wet wordt vaag gehouden zodat hij langer kan dienen en toepasbaar is op meerdere situaties. Er wordt uitgegaan van een dynamisch politiek beleid waarop dynamische zaken zoals ontwikkeling, milieubescherming, enzoverder een grote invloed uitoefenen, en een statischere wet die zich eerder aan de status quo spiegelt. Opvallend hierbij is dat wanneer het op het milieu aankomt het slechts over de milieubeschermingsplicht van de burger gaat en niet om die van de overheid.19
Wellicht is dit tevens het verschil tussen de gradaties van milieurecht eerder vermeld. Van 1 tot 3 neemt de verantwoordelijkheid van de burger ten opzicht van de bescherming van het milieu namelijk toe. De eerste categorie focust zich vooral op de macht van de overheid om milieuschade in te perken en de burger te compenseren wanneer dit niet lukt terwijl de derde categorie het milieubewustzijn en het daarbij passende gedrag tot een vanzelfsprekendheid verheft.
2.2 De Milieubeschermingsplicht
Het milieurecht kan niet bestaan zonder een milieuplicht, de inhoud van deze eerste wordt immers bepaald door de relatie van de verschillende rechten en plichten tussen de milieuonderwerpen onderling. Deze milieuonderwerpen bestaan uit de burger, de staat, rechtspersonen en in sommige gevallen internationale organisaties. In het licht van de vraagstelling van deze thesis zullen de internationale organisaties echter achterwege gelaten worden. De verantwoordelijkheid die gepaard gaat met het genieten van een milieurecht is dus
18 Hou Zhuo 侯卓, Chen Licheng 陈立诚 “谦抑之智：论环境道德不宜纳入公序良俗原则 [Een
bescheiden kennis: over de geschiktheid van het incorpereren van milieuethiek in de principes van openbare orde en goede zeden]”，中南大学学报（社会科学版）Journal of Central South University (Social Science), vol.20 nr.1 (2014): 82-90.
19 Dai, Mengyong 戴孟勇“论公序良俗的判断标准 [Aangaande de oordeelsstandaard voor de openbare
11
in de meeste gevallen driezijdig, aan de ene kant ligt er immers een verantwoordelijkheid bij de overheid om het milieurecht van de burger en rechtspersoon te beschermen, maar langs de andere kant ligt er eveneens een gedeelte van die verantwoordelijkheid bij de burger en rechtspersonen zelf. De verantwoordelijkheid van deze laatste twee wordt echter meestal in de milieurechtenliteratuur eerder naar de achtergrond verschoven.20
In theorie zou de burger de bescherming van de overheid kunnen inschakelen om zijn milieurecht te waarborgen en zou de overheid dus ook in deze zin onder het toezicht van de burgers staan wanneer het op de kwaliteit van het milieu aankomt. Bovendien zou de burger beschermd door dit milieurecht andere burgers, entiteiten en overheidsinstellingen kunnen aanklagen, dit niet enkel gebaseerd op een voorafgegaan incident met milieuvervuiling en/of – schade, maar ook als rechtsgeschil van algemeen belang.21 Naast het beschermen van de milieurechten van de burger en het accepteren van diens supervisie, kent de overheid eveneens de plicht om administratieve, wetgevende en economische maatregelen te nemen om zo het milieu binnen de territoriale grenzen naar behoren te beheren, beschermen en verbeteren.22
De milieuplicht van de burger daarentegen bestaat niet alleen uit zijn plicht als superviserend kanaal, maar ook als consumerend wezen. De burger is immers als consumerend wezen evenwel verantwoordelijk voor milieuvervuiling als de overheid en andere entiteiten. En bovendien kan de burger door zijn consumerend gedrag aan te passen een gelijkaardige aanpassing van de andere actoren afdwingen. Wanneer de vraag van de consument zich aanpast immers, zal het aanbod van de producent zich namelijk eveneens aanpassen. Zo kan de burger door minder vervuilende producten te kopen, de producent overtuigen om minder vervuilende producten te produceren. De oproep om het vervuilende gedrag van de consument te beperken is dan ook prominent in het hedendaagse academische milieudebat.23
20 Zhong Juan 钟娟“环境权论纲 [Overzicht van Milieurechten]”学海 Xuehai, nr.5 (2002): 33-37. 21 Een rechtsgeschil van algemeen belang in een milieuzaak kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer een
beleidsbeslissing leidt tot een significante verandering in de omgeving van de burger die ingaat tegen de publieke belangen van de gemeenschap, bijvoorbeeld wanneer een bedrijf een vergunning krijgt om een chemische plant te plaatsen die het uitzicht van de burgers en de natuurlijke biotoop van de wezens ter plaatse verstoord. Zie: Lin Ping 林萍“关于环境权设置的初步构成 [De initiële constructie aangaande het tot stand brengen van een Milieurecht]”, 法制与管理 Legal System and Management, nr.1 (2002): 14-16.
22 Zhong Juan 钟娟“环境权论纲 [Overzicht van Milieurechten]” (2002): 33-37.
23 Xu Jinjie 许进杰 “环境道德、消费者社会义务与生态文明消费者模式 [Het model van milieuethiek,
de sociale plicht van de consument en de consument van de ecologische samenleving]”现代经济探讨 Modern Economic Research, nr.10 (2012): 49-52.
12
2.2.1 De Burger
De verantwoordelijkheid van de burger is eerder controversieel. De vraag of en in hoeverre het gedrag van de burger dient beperkt te worden in verhouding tot zijn verantwoordelijkheid is dat eveneens. Volgens de eerste theorieën omtrent milieurechten, die opgesteld werden in de late jaren 60 in de Verenigde Staten, zou erop vertrouwd moeten worden dat de burger zijn milieuplicht nakomt eens hij zich hiervan bewust is.24 Dit beginsel werd door Cai Shouqiu enkele decennia later eveneens overgenomen onder de noemer van een ‘democratisch milieubeginsel’. De burger wordt als een belangrijke vrijwillige actor beschouwd in het legale systeem van milieubescherming en treedt op uit milieubewustzijn. De burger erkent hierbij het voordeel dat hijzelf haalt uit het handelen in het belang van milieubescherming.25 De gevoeligheid van de wettelijke implementatie van een burgerplicht wat betreft milieubescherming is dat de plicht evenals de mensenrechten een universeel karakter zou kennen en dus ook toepasbaar zou zijn op de gehele bevolking ongeacht diens capaciteiten, dit zou voor een verdere ongelijkheid in economische positie leiden en in een verder stadium een aanzienlijke vergroting van de sociale gelijkheidskloof. Het nakomen van een milieuplicht zou immers gemakkelijker zijn en tevens minder offers vragen van een burger van een hogere sociale klasse dan een burger van een lagere klasse.26 Verder zou het eveneens de andere
rechten van de burger kunnen schaden door diens gedrag te streng te pogen aan te passen en daarbij zijn vrijheden in te perken. Het opnemen van een burger milieubeschermingsplicht in de relevante wetteksten is dus niet vanzelfsprekend.27
Zoals eerder gesteld, weerspiegelt het milieurecht de relatie tussen de plichten en rechten van de burger, staat en rechtspersonen onderling en kan iedere van deze onderwerpen geen milieurecht genieten zonder daarbij aan zijn milieuplicht te voldoen. Aldus moet ook de burger zijn verantwoordelijkheid dragen. Zo kent hij de verplichting om de overheidsinstanties en andere entiteiten, mechanismes en instellingen te superviseren op milieuvervuilend en/of – beschadigend gedrag. Deze plicht wordt veelal ondergebracht onder de noemer van ‘milieurecht’
24 Zhong Juan 钟娟“环境权论纲 [Overzicht van Milieurechten]” (2002): 33-37.
25 Cai Shouqiu 蔡守秋，环境资源法教程 [Studie van wet van milieubronnen], Wuhan: 武汉大学出版
社 Wuhan Universiteit Uitgeverij，2002, 417.
26 Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
nationale milieubeschermingsplicht en milieugeschillen van algemeen belang]” (2013): 3-21.
27 Han Jing 韩敬 “国家保护义务视域中环境权之宪法保障 [De Grondwettelijke Garantie van het
Milieurecht voor de Mens: van het Perspectief van de Beschermingsplicht van de Staat]”河北法学Hebei Law Science, vol.36 nr.8 (2018): 101-110.
13
waardoor het als een voorrecht eerder dan een verplichting afgeschilderd wordt.28 Vooraleer de
burger zijn plicht kan nakomen, dient er echter een milieurecht geïnstalleerd te worden. Een burger kan immers niet zonder daartoe het recht te hebben een vervuilende entiteit of overheidsinstelling aanklagen. Er moet een duidelijke balans zijn tussen de plicht van de burger enerzijds en zijn recht anderzijds.29
De milieubeschermingsplicht van de burger is aldus tweevoudig, hij is namelijk verantwoordelijk voor het deelnemen aan de vorming, het beheer en de supervisie van het milieubeleid, en voor het aanpassen van zijn eigen milieuvervuilende gedrag. Het grootste verschil tussen deze twee verplichtingen is wellicht dat terwijl het eerste van dezen in de wet te vatten valt, de tweede hier meestal buitengelaten wordt.
2.2.2 De Overheid
Artikel 30 van het Handvest van de Verenigde Naties omtrent de Rechten en Plichten van Staten stipuleert:
“De bescherming, het behoud en de verbetering van het milieu voor de tegenwoordige en toekomstige generaties is de verantwoordelijkheid van alle staten. Alle staten zullen pogen hun eigen milieu- en ontwikkelingsbeleid op te stellen in samenspraak met deze verantwoordelijkheid.[…]30
De belangrijkste overheidsverantwoordelijkheden met betrekking tot het milieu zijn in dit artikel vervat, namelijk de plicht om het milieu te beschermen, te behouden en te verbeteren. De overheid dient deze verantwoordelijkheden na te komen in samenspraak met de burger en andere rechtspersonen. In het licht hiervan is de overheid niet enkel verantwoordelijk om het milieu te beschermen, maar ook om het milieurecht van de burger te beschermen zodat deze samenwerking efficiënt kan verlopen. De interpretatie van de bescherming van dit milieurecht is echter afhankelijk van de interpretatie van de term ‘het milieu’ an sich.
28 Een voorbeeld hiervan is het artikel van Lin Ping waarin het deelnemen aan supervisie- en monitoring
activiteiten als een kernrecht van het milieurecht beschouwd wordt. Zie: Lin Ping 林萍“关于环境权设置的初步 构成 [De initiële constructie aangaande het tot stand brengen van een Milieurecht]”, (2002): 14-16.
29 Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
nationale milieubeschermingsplicht en milieugeschillen van algemeen belang]” (2013): 3-21.
30 Charter of Economic Rights and Duties of States, Common Responsibilities towards the International
14
Wanneer het milieu immers als een publiek goed beschouwd wordt, zal de bescherming die de overheid dient te bieden groter zijn dan wanneer het milieu onder algemene consensus slechts beschouwd wordt als een bron van milieucrisissen en –bronnen. Des te waardevoller het milieu geschat wordt, des te hoger de graad van bescherming. In het kader hiervan beschouwt Cai Shouqiu de relatie tussen de overheid en de burgers als een relatie tussen een beheerder en een eigendomshouder. Met andere woorden, de goederen die de burger toevertrouwt aan de overheid, namelijk de publieke goederen, dienen door de overheid, die als beheerder optreedt, beschermd te worden. Wanneer de overheid daarentegen zijn rechten als beheerder heeft misbruikt, dient hij de legale verantwoordelijkheid hier voor op te nemen. Vanuit het standpunt van Cai Shouqiu wordt het milieu beschouwd als een waardevol publiek goed. Aldus dient het zoals andere publieke goederen, waaronder bijvoorbeeld onderwijs, sociale zekerheid, enzovoorts, beschermd te worden.31
Deze beschermingsverplichting kan zich in drie gradaties voordoen, namelijk: (1) in zijn minimale capaciteit, (2) met als grens ‘Onvoldoende Verbod’ en (3) volgens nationaal vermogen. De eerste gradatie neemt veelal de milieukwaliteit als zijn onderwerp, deze moet voldoen aan bepalingen zoals ‘goed’, ‘gezond’, ‘schoon’, … enzovoorts. De overheid legt hierbij haalbare standaarden vast die voldoen aan de basisnoden van de burger en een duidelijke afweging weerspiegelen tussen de economische doelen en sociale doelen van de overheid. De overheid gaat hier niet over in een staat van absolute milieubescherming, maar poogt het milieu leefbaar te houden voor de burger. Deze interpretatie sluit het nauwst aan bij de laagste gradatie van het milieurecht. De verslechtering van het milieu wordt namelijk vermeden vanwege de overtuiging dat dit nodig is om het recht op leven van de burger te waarborgen. De preventie en bescherming voldoet aan het absolute minimum, maar een dieper milieubewustzijn ontbreekt.
De tweede gradatie daarentegen dient als de ondergrens voor de bescherming van de milieurechten als sociaal recht van de burger. De overheid geniet in deze tweede gradatie het recht om zelf te beslissen hoe het zijn milieuverplichting uitdraagt, zolang het zich tussen de twee uitersten van ‘noodzakelijke standaard om de overleving van de burger te garanderen’ en ‘het belemmeren van de vrijheid van de burger’ beweegt. In deze gradatie treedt de overheid op als een zorgstaat die de rechten van de burger beschermt en niet enkel het milieu poogt te beschermen, maar ook verbeteren. Het milieurecht is hier echter nog steeds onderhevig aan afwegingen tussen de bescherming van andere rechten en de implementatie van een extreem
31 Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
15
milieubeschermingsbeleid. De derde gradatie is in zekere zin onbeperkt. De capaciteit van de overheid bepaalt in deze laatste gradatie de kwaliteit van de milieubescherming in een kader van absolute milieubescherming. De staat verkiest hier het milieurecht boven al het andere. Deze laatste gradatie is in de werkelijkheid echter eerder zeldzaam.32
3. Het Wettelijke Milieurecht
Het milieurecht werd op het moment van schrijven nog niet opgenomen in de Fundamentele Rechten en Plichten van de Burger in de Grondwet noch in de Algemene Principes van de Milieuwet. Desalniettemin durven enkele academici reeds te spreken van een indirecte weerspiegeling van het milieurecht in de Grondwet doordat deze de verantwoordelijkheden van de staat wat betreft milieubescherming bepaalt.33 Deze academici zijn echter in de minderheid. Het merendeel gelooft immers in een gezonde balans tussen de milieuplicht en het milieurecht en deze zou slechts bereikt kunnen worden door de opname van de term ‘milieurecht’ op gelijke voet met ‘milieuplicht.34
Desondanks is milieubescherming in de laatste decennia steeds hoger opgeklommen op de metaforische wettelijke ladder. Zo werden zowel de Milieubeschermingswet als de Grondwet herzien, de eerste in 2014 en de tweede in 2018, en vertonen beiden grote sprongen vooruit in de bescherming van het milieu. Verder werden er ook allerhande hervormingen doorgevoerd onder het mom van een streven naar een ecologische samenleving sinds 2012. Deze hervormingen hadden onder andere een grote impact op wetten aangaande het publiek maken van vervuiling data en het opstellen van Milieurechtbanken op alle levels van regeren.35
3.1 De Milieubeschermingswet
De Milieubeschermingswet van 1989 werd in 2014 herzien en vertoonde een grote ideologische kloof met de originele versie. De milieuplicht werd immers niet enkel strikter afgebakend voor de overheid, maar ook voor de burger. Zo werd artikel 6 van de wet aangepast
32 Han Jing 韩敬 “国家保护义务视域中环境权之宪法保障 [De Grondwettelijke Garantie van het
Milieurecht voor de Mens: van het Perspectief van de Beschermingsplicht van de Staat]” (2018): 101-110.
33 Cheng Wei 程 伟 “ 刍 议 环 境 权 入 宪 [Een bescheiden studie voor het implementeren van een
milieurecht in de Grondwet] ” (2008): 3-4.
34 Cai Shouqiu 蔡守秋 “从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼 [Van milieurechten tot de
nationale milieubeschermingsplicht en milieugeschillen van algemeen belang]” (2013): 3-21.
35 Wang, Alex L. “Explaining Environmental Information Disclosure in China”, Ecology Law Quarterly,
16
om het gedrag van de burger te betrekken in het milieubeleid. Dit artikel werd immers uitgebreid tot:
“Alle entiteiten en individuen hebben de plicht om het milieu te beschermen. […] Het volk zou milieubewuster moeten worden, zou een brandstofarme, sparende levensstijl moeten aannemen en zo zijn milieubeschermingsplicht uitvoeren. ”36
De verwijzing naar het volk als vervuilende actor in plaats van slachtoffer is op zich nieuw in de Chinese Milieubeschermingswet. Het gaat hier eveneens niet meer om één enkele vervuilende actie, maar eerder om een vervuilende levensstijl wat tevens lijkt te wijzen op een diepere interpretatie van milieuvervuiling en de toekenning van een grotere waarde aan het milieu op zich. De verwijzing naar de burger als vervuiler is eerder direct. Het maakt duidelijk dat het individu wel degelijk een deel van de verantwoordelijkheid draagt en dat deze verantwoordelijkheid specifiek is voor de burger. Dit in tegenstelling tot het eerdere artikel van 1989 waarin de burger slechts een ongespecificeerde plicht werd toegekend.37 Andere artikels van de herziening uiten indirect gelijkaardige ideeën, deze doelen veelal op het aanmoedigen van milieubewustzijn en deelname aan het beheer en de verbetering van het milieu.38
Verder werd ook de verantwoordelijkheid van de overheid strikter vastgelegd in een andere bepaling van artikel 6:
“[…] Alle levels van de Volksregering zouden moeten verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het milieu. […]”39
Het verantwoordelijk stellen van de lokale overheden voor de kwaliteit van het milieu onder hun jurisdictie is wellicht één van de grotere aanpassingen van de Milieubeschermingswet. Voor de invoering van deze wet in 2014 was het immers niet mogelijk om lokale ambtenaren verantwoordelijk te stellen voor de achteruitgang van het milieu
36 Eigen vertaling: 中华人民共和国环境保护法，第一章总则，第六条，Milieubeschermingswet van
de Volksrepubliek China, Algemene Principes, Artikel 6, bepaling 1 en 4.
37 Zie hoofdstuk 1.
38 Art 9 moedigt namelijk milieuvrijwilligers, NGOs en andere milieugroepen aan om deel te nemen aan
de ontwikkeling van milieuwetgeving en milieubeschermingspropaganda. Hetzelfde artikel verplicht eveneens scholen om milieubewustzijn in hun curriculum te verwerken en de media om propaganda voor milieubewustzijn te creeëren. Zie 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 ， 第 一 章 总 则 ， 第 六 条 ， Milieubeschermingswet van de Volksrepubliek China, Algemene Principes, Artikel 9.
17
waardoor economische doelen op vele plaatsen primeerden boven de ecologische doelen.40 Het
verantwoordelijkheidssysteem onder de lokale overheden is immers een belangrijke drijfveer voor het gedrag en de handelingen van lokale ambtenaren. Wanneer een ambtenaar zijn promotie namelijk afhangt van het bereiken van bepaalde ecologische doeleinden, dan zal zijn gedrag zich aanpassen zodat hij deze doelen kan halen. Ondanks de verantwoordelijkheid die eerder bij de burger gelegd werd, is het deze overheidsverantwoordelijkheid die eerder doorslaggevend zal zijn in het verdere milieubeleid van China. De maatregelen die worden opgesteld in de naloop van de herziening zijn immers veelal gefocust op de efficiëntie en aansprakelijkheid van de lokale overheden en de vervuilende bedrijvende onder de jurisdictie van deze in plaats van de functie van de burger als vervuiler. 41
Verder wordt de macht van de burger als toezichthouder eveneens beperkt in de herziening van de Milieuwet. De burger is immers niet toegestaan om een rechtsgeschil van algemeen belang aan te gaan. Een rechtszaak aanspannen op gronde van de algemene milieubelangen kan enkel gedaan worden door de bevoegde instanties, zoals artikel 58 van de herziening stipuleert:
“Tegen milieuvervuiling, ecologische schade, en gedrag dat het algemeen belang schaadt, kunnen de volgende sociale groepen naar de Volksrechtbank keren om een proces te starten:
1) Wettelijk geregistreerd in een gevestigd burgerlijk departement van een stads- of hogere volksregering;
2) Specialisten die continu voor 5 jaar en meer betrokken zijn geweest in activiteiten van algemeen belang voor milieubescherming en die geen strafblad hebben.
Deze groepen conform aan de hierboven genoemde regulaties kunnen een proces starten aan de Volksrechtbank, de Volksrechtbank dient deze te accepteren en te horen volgens de wet. […]”42
40Lu Zhongmei 吕忠梅，Wu Yiran 吴一冉 “中国环境法治七十年：从历史走向未来 [70 jaar
Chinese Milieubeheer bij Wet: van de Geschiedenis naar de Toekomst]”中国法律评论 Chinese Law Review， vol.29 nr.5 (2019): 102-123.
41 McDowall, Will; Geng, Yong; Huang, Beijia; Bartekova, Eva; Bleischwitz, Raimund; Türkeli, Serdar;
Kemp, René en Doménech, Teresa “Circular Economy Policicies in China and Europe”, Journal of Industrial Ecology, vol.21 nr.3 (2017), 651-661.
42 Eigen vertaling: 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 ， 第 五 章 ： 公 众 参 与 ， 第 五 十 八 条 ，
18
In de praktijk zorgde deze maatregel echter reeds voor problemen. De organisaties en instellingen die vallen onder de sociale groepen vernoemd in het wetsartikel zouden immers slechts weinig tot geen rechtsgeschillen van algemeen belang starten waardoor een belangrijk onderdeel van de Milieuwet wegvalt. Het Volksprocuraat daarentegen is wel gekend om zulke rechtszaken aan te spannen, maar door een overbelasting van zijn diensten komen deze rechtszaken vaak te laat waardoor de betreffende milieuvervuiling in veel gevallen reeds zware schade heeft aangebracht aan het leefmilieu. Het zou dan ook essentieel zijn om de burger hierin te betrekken omdat deze het dichtst bij zijn milieu staat en dit milieu dan ook het beste kent. De burger kan echter volgens de huidige wetgeving geen rechtsgeschil van algemeen belang op grande van milieuvervuiling aankaarten, hij kan slechts indien hij schade heeft opgelopen door milieuvervuiling dit aanklagen bij de Volksrechtbank. Het gaat hier dan evenwel om schadevergoeding en niet om de stopzetting van het vervuilende gedrag van de aangeklaagde.43
Ondanks dat zaken zoals het starten van een rechtsgeschil van algemeen belang voor de burger nog niet mogelijk zijn, is de herziening van de Milieuwet wel een belangrijke stap in de ontwikkeling van een efficiënt milieubeleid. De waarde die gehecht wordt aan het milieu en diens bescherming in de wettekst is alvast een symbolisch teken voor de verdere inzet van de overheid wat betreft de verbetering, het behoud en het herstel van het milieu.44 De waarde van het milieu werd zo vastgelegd in artikel 4 van de herziening, namelijk:
“Milieubescherming is het fundamentele nationale beleid van de Staat.”45
Dit artikel kent geen variant in de originele Milieubeschermingswet van 1989 en is dus eigen aan de nieuwere versie. Het artikel geeft duidelijk aan dat de waarde van het milieu in de ogen van de staat gestegen is en dat het oplossen van de problemen rond milieuvervuiling een prioriteit zijn in de verdere ontwikkeling van het nationale beleid.
43 Liu Rong 刘荣 “试析公民环境民事公益诉讼原告资格 [Analyse van de kwalificaties van een eiser
van algemene rechtsgeschillen wat betreft het milieu]”， 产业与科技论坛 Industrial and Science Tribune， vol.18 nr.20 (2019): 37-38.
44 Wang, Alex L. “Symbolic legitimacy and Chinese environmental reform”, Environmental Law, vol.48
nr.4 (2018): 699-760.
45 Eigen vertaling: 中华人民共和国环境保护法，第一章总则，第六条，Milieubeschermingswet van
19
3.2 De Grondwet
Het milieurecht in China heeft geen constitutionele basis om op te bouwen. Desalniettemin worden enkele artikelen in de Grondwet wel als een weerspiegeling van het milieurecht beschouwd. Zo zouden de artikels 26, 9 en 22 een onderdeel van het milieurecht omvatten, de beschermingsplicht van de overheid wordt in deze artikelen immers vastgelegd. Deze artikels bevinden zich tussen de Algemene Principes van de Grondwet, hoewel zij volgens sommige academici eerder kenmerken van een recht vertonen. Desalniettemin, wijst de plaatsing van deze artikelen tussen de Algemene Principes alvast op hun belang binnen het nationale beleid van de staat. De artikelen zouden een sturende functie uitoefenen wat betreft de interpretatie van milieurechten.46
Doordat de nationale beschermingsplicht in dusdanig uitgebreide termen grondwettelijk bevestigd wordt, zou de implementatie van het nationale milieubeschermingsbeleid eveneens efficiënter verlopen. Het belangrijkste artikel hierbij is wellicht artikel 26:
“De staat beschermt en verbetert de leef- en ecologische omgeving, en vermijdt en controleert vervuiling en andere publieke gevaren. De staat organiseert en moedigt bebossing en bosbescherming aan.”47
Zoals eerder gesteld heeft dit artikel veel weg van een milieurecht, althans wat de overheidsverantwoordelijkheid hiervan betreft. Het heeft ook veel weg van artikel 30 van het Handvest van de Verenigde Naties omtrent de Rechten en Plichten van Naties van 1974.48 De notie dat het een milieurecht weerspiegelt lijkt dan ook niet zo vergezocht. De volgende artikelen met betrekking tot het milieu lijken deze notie eveneens te beamen:
“Alle minerale bronnen, waterwegen, bossen, bergen, grasvelden, niet-opgeëiste landen, stranden en andere minerale bronnen zijn eigendom van de Staat, en dus, van het gehele volk, behalve de bossen, grasvelden, niet-opgeëiste landen, en stranden in handen van collectieven zoals vastgelegd in de wet.
46 Han Jing 韩敬 “国家保护义务视域中环境权之宪法保障 [De Grondwettelijke Garantie van het
Milieurecht voor de Mens: van het Perspectief van de Beschermingsplicht van de Staat]” (2018): 101-110.
47 Eigen vertaling: 中华人民共和国宪法，第一章总则，第 26 条，Grondwet van de Volksrepubliek
China, Hoofdstuk 1 Algemene Principes, Artikel 26, herzien op 11 maart 2018. http://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm
20
De Staat waarborgt het rationale gebruik van de natuurlijke bronnen en beschermt zeldzame dieren en planten. De toe-eigening of beschadiging van natuurlijke bronnen door eender welke organisatie of individu op welke manier dan ook is verboden.” [Art.9]49
“De Staat promoot de ontwikkeling van kunst en literatuur, de pers, radio, en televisie, publicerende en verspreidende diensten, bibliotheken, musea, en culturele centra, en andere culturele initiatieven die het volk en het socialisme dienen, en (de Staat) sponsort culturele massa activiteiten.
De Staat beschermt sites met een scenische en historische waarde, waardevolle culturele relieken, en ander belangrijk historisch en cultureel erfgoed.” [Art.22]50
Artikel 9 versterkt de milieubeschermingsplicht van de staat als welzijnsstaat die het algemene welzijn en de publieke goederen, hier het milieu, beschermt. Het benadrukt tevens het belang van deze publieke goederen voor de staat. De erkenning van het milieu als een gedeeld goed en dus onder de algemene bescherming van de staat is nieuw, het is in lijn met de toevoeging van een ‘ecologische samenleving’ in de vier samenlevingen opgelijst in de preambule van de Grondwet. Deze kreeg, nadat de term ‘ecologische samenleving’ geïntroduceerd werd op het 17de Partijcongres van de Chinese Communistische Partij, veel
aanhang in zowel de politieke als academische kringen waardoor het werd toegevoegd aan de preambule.51 Artikel 22 daarentegen wordt eerder gelinkt aan het milieu ontwikkelingsrecht dat
Ren Zhongyu eerder bepaalde. Het milieu wordt hier beschouwd als essentieel voor de geestelijke ontwikkeling van de burger en diens cultuur.52
Enkele andere artikelen die volgens sommige auteurs een grondwettelijke interpretatie van het milieurecht mogelijk maken, zijn artikel 33 en artikel 38.
“[…]
De Staat respecteert en behoudt de mensenrechten.
49 Id, artikel 9. 50 Id, artikel 22.
51 Zhang Bo 张波“环境权入宪方式问题研究 [Probleemonderzoek over het milieurecht dat in de
grondwettelijke format opgenomen wordt]”河 北 环 境 工 程 学 院 学 报 Journal of Hebei University of Environmental Engineering, nr.2 (2020): 23-25.
52 Ren Zhongyu 任中 玉 “环 境权到 国家环 境保 护义 务 和环境 公益诉 讼研 究 [Onderzoek naar
Milieurecht tot Nationale Milieubeschermingsplicht en Milieu Rechtsgeschillen van Algemeen Belang]”, (2019): 98-108.
21
[…]” (Art. 33)53
“De persoonlijke waardigheid van de burgers van de Volksrepubliek China is onschendbaar. Beledigingen, smaad, valse accusaties, of valse beschuldigingen gericht aan de burgers zijn hoe dan ook verboden.” (Art. 38)54
Uit deze twee artikelen zou een milieurecht voor de burger afgeleid kunnen worden, maar deze zou nooit verder reiken dan een interpretatie en dus gevoelig aan weerlegging. Indien artikel 33 als milieurecht dient geïnterpreteerd te worden, moet er immers reeds een consensus bestaan dat het milieurecht een mensenrecht is en zoals in een eerder hoofdstuk belicht is dat niet het geval. Wat artikel 38 betreft, lijkt een link met het milieurecht eveneens ver te zoeken. De term ‘waardigheid’ zou geassocieerd worden met de definitie van de Verenigde Naties van het milieurecht.55 Deze link is echter vrij zwak en zou in de werkelijkheid moeilijk toepasbaar zijn. Constitutionele interpretaties lijken hoe dan ook niet de beste weg tot de fundering van het milieurecht in China.56
Een andere wet die eveneens gebruikt wordt in combinatie met artikel 33 om een milieurecht af te leiden is artikel 35. Volgens academicus Peng Feng 彭峰 zou de aanwezigheid van deze twee artikelen gepaard met artikel 26 de vernoeming van een milieurecht in de Grondwet zelfs onwenselijk maken. Hij stelt immers dat de expliciete vermelding van een milieurecht in de Grondwet in andere landen niet heeft geleid tot een beter milieubeleid en dat de weerspiegeling van het milieurecht zoals dat in de Chinese Grondwet voorkomt aldus voldoende is voor de efficiëntie implementatie van het milieubeleid.
“Burgers van de Volksrepubliek China hebben het recht op vrije mening, vrije pers, samenscholing, vereniging, optocht, en betogen.” (Art.35)57
53 Eigen vertaling: 中华人民共和国宪法，第一章总则，第 26 条，Grondwet van de Volksrepubliek
China, Hoofdstuk 1 Algemene Principes, Artikel 33.
54 Id, artikel 38.
55 Zie hoofdstuk 2, theorie.
56 Zhang Bo 张波“环境权入宪方式问题研究 [Probleemonderzoek over het milieurecht dat in de
grondwettelijke format opgenomen wordt]” (2020): 23-25.
57 Eigen vertaling: 中华人民共和国宪法，第一章总则，第 26 条，Grondwet van de Volksrepubliek
22
Dit artikel zou volgens Peng het recht op deelname aan milieubeslissingen en beleidsvorming dekken terwijl artikel 33 de rechten van de burger wat betreft recht op informatie, recht op supervisie, enzoverder zou beslaan.58
Hoewel visies zoals deze niet ongewoon zijn in de milieurechten literatuur blijft de meerderheid van de academici zich hier niet mee akkoord te verklaren. De afwezigheid van een milieurecht in de Fundamentele Plichten en Rechten van de burger in de Grondwet zou immers grote gevolgen hebben voor de participatie en bescherming van de burger. De burger zou hierdoor namelijk niet beschikken over de juridische middelen om zichzelf te beschermen in het geval dat zijn leefomgeving bedreigd wordt.59 Het invoeren van het milieurecht in de Grondwet zou er echter niet voor zorgen dat een burger een rechtsgeschil van algemeen belang noch een rechtsgeschil van persoonlijk belang kan aanspannen in de rechtbank vermits het in China niet mogelijk is om een andere entiteit aan te klagen op basis van de Grondwet, maar het zou wel als juridische basis fungeren voor andere wetteksten.60
3.3 Andere relevante wetteksten
Op 15 maart 2017 werden de Algemene Beginselen van het Burgerlijk Recht 《民法总 则》voor het eerste geformuleerd en goedgekeurd. In de Chinese academische kringen was er veel aanhang voor de opname van het milieurecht in deze beginselen, maar de uiteindelijke versie verscheen uiteindelijk zonder het milieurecht. Desalniettemin bevatten de Beginselen wel een ‘groen beginsel’ verwerkt in artikel 9, namelijk:
“Civiele onderwerpen verwikkeld in civiele activiteiten, dienen bij te dragen aan het besparen van grondstoffen, het beschermen van de ecologische samenleving.”61
Dit groene beginsel zou de basis leggen voor de uiteindelijke opname van een milieurecht in het Burgerlijk Wetboek vermits het, zoals de artikelen in de Grondwet reeds
58 Peng Hui 彭辉“论我国宪法中环境权的表达及其实施 [Aangaande het uitdrukken en implementeren
van het milieurecht in de Grondwet van China]”，政治与法律 Politiek en Recht ，nr.10 (2019): 31-41.
59 Zhao Yingjie 赵英杰, Sun Ruidong 孙瑞东 “宪法视角下环境权之人权属性分析 [Een analyse van
het mensenrechtenelement van milieurechten vanuit het perspectief van de Grondwet]” (2020): 39-43.
60 Zhang Bo 张波“环境权入宪方式问题研究 [Probleemonderzoek over het milieurecht dat in de
grondwettelijke format opgenomen wordt]” (2020): 23-25.
61 Eigen Vertaling: 中华人民共和国民法总则，第一章：基本规定，第九条, Algemene Beginselen
van het Burgerlijk Recht van de Volksrepubliek China, Hoofdstuk 1: Fundamentele Regels, Artikel 9, opgesteld op 15 maart 2017. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018907.htm
23
aanhaalden, het milieu als een publiek goed beschouwt. In de Beginselen wordt het milieu hier zelfs boven verheven doordat de milieubescherming hier niet komt van de overheid, maar van de burger zelf. Het artikel bereikt hiermee wat de Grondwet niet deed, namelijk een beginsel om het gedrag van de burger aan te passen aan de publieke, ecologische noden. Volgens sommige academici zou dit beginsel uiteindelijk eveneens een invloed kunnen uitoefenen op de eigendomsrechten van de burger door de ecologische waarde van milieuhulpbronnen te erkennen en de ecologische waarde van deze met de economische waarde te combineren om zo een betere balans tussen de beide uitersten te creëren.62
De opname van een milieurecht in een toekomstig Burgerlijk Wetboek blijft echter controversieel. Het zou namelijk tegen de rechten van de burger ingaan die de civiele wet juist dient te beschermen. Het milieurecht wordt in deze context dan ook eerder gezien als een negatief recht in plaats van een positief recht omdat het de vrijheden die een recht normaal gezien met zich meedraagt niet kent.63
Een andere wettekst gerelateerd aan het milieurecht is de Wet omtrent Aansprakelijkheid wegens Onrechtmatige Daad. Deze legt immers samen met de Milieubeschermingswet de regels voor compensatie van milieuschade vast.64 Het gaat hier echter zoals ook het geval is in de Milieubeschermingswet slechts over geval gebonden schade waarbij slechts een slachtoffer als gevolg van een specifiek voorval de vervuiler kan aanklagen. Met andere woorden een rechtsgeschil van algemeen belang is ook hier uitgesloten wat de burgerparticipatie beperkt houdt.65
4. Het milieurecht in de praktijk
Het milieurecht in theorie is echter volledig verschillend van het milieurecht in praktijk. Toen het milieurecht in de jaren 70 geformuleerd werd, stond de Chinese economie immers nog in zijn kinderschoenen. Hoewel de jaren 70 en 80 bekend stonden om het formuleren van
62 Gong Yunhui 龚云辉 “环境权进入民法典的路径分析 [Analyse van het pad van het milieurecht dat
in de burgerlijke wet wordt opgenomen]”，九江学院学报（社会科学版）Journal of Jiujiang University (Social Science Edition), nr.1 (2020): 117-119.
63 Hou Zhuo 侯卓, Chen Licheng 陈立诚 “谦抑之智[Een bescheiden kennis]”， (2014): 82-90.
64 Zie: 中华人民共和国侵权责任法，第八章：环境污染责任，第六十五条 – 第六十八条，Wet
omtrent Aansprakelijkheid wegens Onrechtmatige Daad van de Volksrepubliek China, Hoofdstuk 8: Aansprakelijkheid voor Milieuvervuiling, artikels 65 tot en met 68, opgesteld op 26 december 2009.
http://www.gov.cn/flfg/2009-12/26/content_1497435.htm
65 Gong Yunhui 龚云辉 “环境权进入民法典的路径分析 [Analyse van het pad van het milieurecht dat
24
milieubeschermingsnormen, het oprichten van milieubeschermingsinstellingen en de invoering van de Milieubeschermingswet, bleven economische doeleinden primeren boven ecologische principes. De inspanningen van Chinese academici voor een beter milieu kregen in deze periode dan ook geen gehoor.66 China, evenals andere ontwikkelde landen, koos immers voor een sterke economische groei in plaats van een efficiënt milieubeleid met grote milieurampen tot gevolg.67
De formulering van een milieurecht kreeg in het licht hiervan een geheel andere interpretatie. De focus werd verlegd van een recht voor de burger naar een recht voor de staat. Het werd een soevereiniteitsrecht waarbij de staat het recht kreeg om diens natuurlijke bronnen zelf te beheren zonder interventie van andere landen, tenzij dat zij daarbij de milieubelangen van andere landen negatief zouden beïnvloeden. Opvallend hierbij is dat dit nationale beschermingsrecht niet vertrekt vanuit het oogpunt dat vervuilende beleidsbeslissingen binnen eigen land eveneens schade kunnen aanrichten, noch dat bedrijven een rol spelen buiten de staat. Het ‘nieuwe’ milieurecht is immers volledig gefocust op de vervuilende rol van ontwikkelde landen in ontwikkelingslanden. 68 De ingang van deze nieuwe connotatie ging dan ook gepaard met de intrede van het ontwikkelingsrecht in internationale verdragen. De balans tussen ontwikkeling en milieu helde in vele landen, waaronder ook China, naar ontwikkeling. Milieuwetgeving werd opgesteld met milieurampen in het achterhoofd en de verbetering van het milieu werd verdrongen door overhaaste reacties op milieucrisissen. De internationale verdragen en wetteksten die opgesteld werden in deze periode zijn dan ook veelal geval-gebonden van aard en gaan gepaard met de soevereiniteitsbelangen verbonden aan natuurlijke grondstoffen en vervuiling. De efficiëntie van deze wetteksten en verdragen is aldus vrij beperkt.69
66 Fang Xin 方辛 publiceerde in 1972 het eerste ecologische artikel in de People’s Daily dat stelde dat
milieubescherming gelijk diende gesteld te worden met de economische ontwikkeling. Zie: Lu Zhongmei 吕忠 梅，Wu Yiran 吴一冉 “中国环境法治七十年：从历史走向未来 [70 jaar Chinese Milieubeheer bij Wet: van de Geschiedenis naar de Toekomst]”， (2019): 102-123.
67 Dit wilt echter niet zeggen dat de Chinese overheid geen wettelijke maatregelen invoerde om de
milieuvervuiling tegen te gaan of in te perken. China installeerde immers talrijke wetten aangaande water-, lucht- en bodemvervuiling, maar de handhaving van het sanctiebeleid dat bij deze wetten hoorde, was eerder zwak. Zie: Ryan, Erin “Breathing Air with Heft: An experiential report on environmental law and public health in China”, Environs: Environmental Law and Policy Journal, vol.41 nr.2 (2018): 195-338.
68 Zie onder andere principe 1 (soevereine rechten van naties voor gebruik van grondstoffen), principe 6
(verschil in ontwikkelings- en milieu situatie van ontwikkelings- en ontwikkelde landen), principe 7 (gedeelde maar verschillende verantwoordelijkheden) en principe 11 (verschil in beschermingsstandaarden en milieubeleid voor ontwikkelings- en ontwikkelde landen) : Report of the United Nations Conference on Environment and Development, opgesteld tijdens de Conferentie omtrent Milieu en Ontwikkeling van 3 tot 4 juni 1992 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties.
