De architectuur van gedragscodes voor public affairs
Een inhoudsanalyse van gedragscodes van beroepsverenigingen voor public affairs
Naam : Wijnand Verweij Studentnummer : 1292331
Opleiding : Management van de publieke sector, specialisatie Public Affairs Begeleider : prof. dr. A. Timmermans
1
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2 H1 Inleiding ... 3 1.1 Aanleiding en relevantie ... 3 1.2 Onderzoeksopzet en vraagstelling ... 4 1.3 Literatuuroverzicht ... 4 1.4 Leeswijzer ... 10H2 Ontwerpprincipes van gedragscodes ... 11
2.1 Integriteitsbeleid: integrity en compliance ... 11
2.2 Gedragscodes ... 15 2.2.1 Abstractieniveau ... 15 2.2.2 Functies ... 17 2.2.3 Verantwoordelijkheden ... 17 2.3 Analyseschema ... 18 2.3.1 Integrity- en compliance-codes ... 18 2.3.2 Abstractieniveau ... 19 2.3.3 Functies ... 20 2.3.4 Verantwoordelijkheden ... 20
2.3.5 Gecombineerd en verkort analyseschema ... 21
H3 Methodologie ... 22
3.1 Selectie gedragscodes ... 22
3.2 Operationalisatie ... 23
3.3 Interne validiteit en betrouwbaarheid ... 24
H4 Ontwerpprincipes in gedragscodes ... 26 4.1 Algemeen ... 26 4.2 Verantwoordelijkheden ... 29 4.3 Abstractieniveaus en functies ... 33 4.4 Integrity- en compliance-codes ... 38 H5 Conclusie en discussie ... 42 5.1 Beantwoording onderzoeksvraag... 42
5.2 Wetenschappelijke en maatschappelijke bijdrage ... 44
5.3 Reflectie op het theoretisch kader ... 46
5.4 Reflectie op de gebruikte onderzoeksmethodologie ... 46
5.5 Suggesties voor vervolgonderzoek ... 47
2
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie Bestuurskunde. In mijn geval is deze zin minder cliché dan het lijkt. Aan het begin van mijn studieperiode had ik namelijk niet verwacht dat ik ooit een scriptie op dit vakgebied zou schrijven. Ik begon mijn Leidse jaren als politicologiestudent op de Faculteit Sociale Wetenschappen (FSW) aan de Wassenaarseweg. Enigszins ontevreden over de aansluiting van de middelbare school op deze studie – of lag het aan mijn studiezin in mijn middelbareschooltijd? – en verlokt door de verhalen van een vriend die geschiedenis studeerde, besloot ik mijn hiaat op historisch gebied op te gaan vullen. Er volgden mooie jaren, maar aan het einde van mijn bachelor schatte ik mijn kansen als afgestudeerd bestuurskundige toch hoger in dan als afgestudeerd historicus. Op de valreep (14 juni) meldde ik me aan voor de master Management van de publieke sector, specialisatie Public Affairs. Nu is ook dit laatste studiejaar alweer verleden tijd. Ik laat de Universiteit Leiden achter me en ga met enthousiasme de arbeidsmarkt op. Maar een beetje weemoed hoort er nadrukkelijk bij.
Dit is de plek om mijn begeleider, prof. dr. A. Timmermans, hartelijk te bedanken voor zijn capabele en enthousiaste begeleiding. Nooit heb ik een docent meegemaakt die zoveel tijd uittrok voor zijn begeleidingsgesprekken.
Sliedrecht, juli 2018
3
H1 Inleiding
1.1 Aanleiding en relevantie
De aanleiding voor dit onderzoek is de herziening van het Handvest van de Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA). De voorloper van deze beroepsvereniging, het in 1999 opgerichte Public Affairs Platform, stelde dit Handvest in 2001 op. In 2007 is het document herzien en eind 2017/begin 2018 is opnieuw een traject gestart om tot herziening van het Handvest te komen. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. In de eerste plaats draagt het op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde manier bij aan de gedachtevorming over dit onderwerp. Daarbij focust het zich niet zozeer op de inhoudelijke bepalingen van de gedragscodes, maar kijkt het op een abstracter niveau naar de ontwerpprincipes die bij het opstellen (en herzien) van PA-gedragscodes (kunnen) worden gehanteerd. De uitkomst van het onderzoek heeft dus direct praktisch nut en daarmee een duidelijke maatschappelijke relevantie.
Daarnaast levert het onderzoek ook een bijdrage aan de wetenschappelijke literatuur over public affairs (PA)1, in het bijzonder met betrekking tot gedragscodes2. Zoals verderop uit de literatuurreview zal blijken, is op dit terrein nog maar weinig onderzoek voorhanden. Deze leemte in het onderzoek is te betreuren. PA-beroepsverenigingen beschikken namelijk vrijwel zonder uitzondering over een gedragscode. Het gaat dus om een belangrijk verschijnsel in de lobbywereld en is dan ook van belang voor het begrijpen ervan. De focus van het onderzoek ligt zoals gezegd op het achterhalen van de ontwerpprincipes van PA-gedragscodes. De methode van onderzoek – een inhoudsanalyse van gedragscodes – levert daarnaast echter ook bevindingen op ten aanzien van een aantal inhoudelijke kenmerken van de codes, zoals de verschillende groepen ten opzichte waarvan verantwoordelijkheden van PA-professionals worden beschreven en de aan- of aanwezigheid van sancties. Gezamenlijk is dat de concrete bijdrage van dit onderzoek aan de wetenschappelijke PA-literatuur.
1 In dit onderzoek wordt consequent public affairs als de benaming van de onderhavige professie gebruikt en
niet lobby, behalve wanneer dit laatste in een besproken publicatie wel wordt gedaan.
2 De BVPA heeft gekozen voor de benaming handvest. Andere PA-beroepsverenigingen spreken voornamelijk
over een gedragscode. Hoewel achter deze verschillende begrippen een klein betekenisverschil schuilgaat, wordt in dit onderzoek in principe consequent de benaming gedragscode gehanteerd.
4 1.2 Onderzoeksopzet en vraagstelling
Om de hiervoor genoemde doelen te bereiken is gekozen voor de volgende onderzoeksopzet. Allereerst wordt een theoretische lens gepresenteerd op basis van literatuur over integriteitsbeleid en gedragscodes. Daarna volgt een empirische analyse van zeven gedragscodes van beroepsverenigingen voor public affairs. De concrete onderzoeksvraag en bijbehorende deelvragen die hieruit voortvloeien zijn:
Welke ontwerpprincipes hanteren beroepsverenigingen voor public affairs bij het ontwerpen van hun gedragscodes?
1. Wat zegt de wetenschappelijke literatuur over de ontwerpprincipes van gedragscodes?
2. Op welke wijze kan uit de inhoud van gedragscodes worden afgeleid welke ontwerpprincipes door beroepsverenigingen zijn gehanteerd bij het opstellen van hun gedragscodes?
1.3 Literatuuroverzicht
Tot nog toe is er geen wetenschappelijke studie gedaan die specifiek gericht was op gedragscodes in de public affairs. Wel wordt er in een aantal publicaties aandacht aan het fenomeen geschonken. Eerst worden enkele wetenschappelijke publicaties besproken, daarna volgt een bespreking van enkele rapporten van de Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) en Transparency International (TI).
Lowery en Marchetti (2012) halen gedragscodes aan in hun onderzoek naar principal-agentproblemen tussen opdrachtgevers en lobbyisten. In het artikel identificeren ze eerst de verschillende soorten problemen die er kunnen zijn in de relatie tussen beide partijen, namelijk problems of outcomes, problems of interests en problems of monitoring (2012, zie
5
paragraaftitels).3 Vervolgens beschrijven ze met behulp van welke controlemogelijkheden deze problemen geadresseerd kunnen worden.4 Ook hier onderscheiden ze drie categorieën: markt, hiërarchie en sociale controle (2012, zie paragraaftitels).5 De laatste categorie wordt gedefinieerd als ‘(niet-financiële) prikkels om de motieven van opdrachtgevers en lobbyisten op één lijn te brengen’ (Lowery en Marchetti 2012, 156-157); professional norms and ethics voor lobbyisten als groep is een van de mogelijke prikkels. De auteurs maken enkele opmerkingen over dit middel.
De auteurs stellen dat professional norms and ethics opportunisme van lobbyisten kan tegengaan door de belangen van de opdrachtgever boven de eigen belangen te laten gaan. De bestaande ethische codes voor lobbyisten6 zijn volgens hen echter nauwelijks eenduidig (straightforward) alsook zwak. Ook stellen ze dat de literatuur erg weinig zegt over de rol(len) die ethiek speelt bij lobby. De discussie beperkt zich over het algemeen tot relaties tussen de ontvanger van lobby en de lobbyist, en gaat dus veelal niet over de relaties tussen lobbyisten en opdrachtgevers. Een interessant punt is nog de vergelijking die de auteurs trekken met de relatie tussen advocaten en hun cliënten. ‘Net als lobbyisten hebben advocaten vaak een grote speelruimte bij het nemen van beslissingen namens cliënten.’ Zelfopgelegde ethische normen samen met ethische principes van beroepsverenigingen moeten hier het werk doen (deze alinea is gebaseerd op Lowery en Marchetti 2012, 158-159).
Bij Holman en Luneberg (2012) zijn gedragscodes eveneens niet het hoofdonderwerp van het artikel. Een eerste kanttekening bij hun artikel is dat het de auteurs gaat om transparantie van lobby, dát is dus de insteek van het artikel en niet zozeer gedragscodes. Daardoor beschrijven ze gedragscodes als onderdeel van een groter ‘lobbyregime’ (2012, tabel 1, 87-88) en van wettelijke bepalingen van lobbywetten (2012, tabel 2, 95). Bovendien stellen de auteurs dat
3 Overigens verwachten de auteurs dat de ernst/zwaarte van de problemen en de effectiviteit van de
controlemechanismen varieert per ‘bloedgroep’. Daarbij maken ze onderscheid tussen contractlobbyisten en
in-house lobbyisten/public affairs officers (2012, 142).
4 De auteurs kijken hier specifiek naar de effectiviteit van deze manieren, maar omdat mijn onderzoek zich richt
op de ontwerpprincipes van gedragscodes schenk ik hier verder geen aandacht aan. Opvallend genoeg zien ze geen van de drie manieren als bijzonder nuttig; pikant detail is dat ze met name de derde categorie, waarin gedragscodes vallen, als weinig effectief zien (2012, 151).
5 De eerste is het meest toepasbaar op contractlobby, de tweede op in-house lobby en de laatste op beide
(150-151).
6 Het is me niet duidelijk welke codes onderdeel uit hebben gemaakt van het onderzoek. Op pagina 159 wordt
6
in Canada wel en in de Verenigde Staten (VS) geen (nationale) juridisch bindende gedragscode voor lobbyisten bestaat (2012, 86). Uit deze combinatie van feiten volgt dat de auteurs alleen spreken over gedragscodes die wettelijk verplicht zijn. Ze bespreken kort de Canadese gedragscode (2012, 86). In Europa onderzoeken ze Frankrijk, Georgië, Duitsland, Litouwen, Macedonië, Polen (volgens de auteurs weak lobbyist systems) en het Europees Parlement, de Europese Commissie, Oostenrijk en Slovenië (volgens de auteurs strong lobbyist systems). Van deze landen en instellingen heeft de helft een gedragscode, namelijk Frankrijk, Macedonië, het Europees Parlement, de Europese Commissie en Oostenrijk (Holman en Luneberg 2012, tabel 2, 95).7
Zoals gezegd richtten de auteurs zich op het thema transparantie, en niet zozeer op gedragscodes. Interessant genoeg beëindigen ze hun artikel wel met gedragscodes. Ze stellen namelijk dat transparantie niet genoeg kan blijken te zijn voor effectieve lobbyregulering. Er zijn volgens hen verschillende mogelijkheden om dit aan te vullen, maar één mogelijkheid achten ze van groot belang. Namelijk een ethische code voor zowel lobbyisten als regeringsfunctionarissen. Volgens de auteurs is het opleggen van ethische normen veel controversiëler dan transparantie en iets wat niet in gelijke mate geaccepteerd is in Noord-Amerika en Europa (and not an idea that is yet as widely accepted in either North America or Europe). Ze eindigen met te zeggen dat transparantie de meeste lobbyisten en overheidsfunctionarissen de mogelijkheid en stimulans biedt om belangenconflicten te voorkomen. Maar dat waar transparantie niet voldoende stimulans is, ethische codes nodig kunnen zijn (deze alinea is gebaseerd op Holman en Luneberg 2012, 101-102).
Naast deze publicaties zijn er ook meer praktisch gerichte publicaties voorhanden waarin PA-gedragscodes voorkomen. Het gaat dan om rapporten die TI en de OECD aan het thema lobby wijdden. TI startte in 2014 met het project Lifting the lid on lobbying. Dit was bedoeld als een vervolg op een rapport uit 2012 over hetzelfde thema (Money, Politics, Power: Corruption Risks in Europe). Het project resulteerde in 2015 in een regionaal (lees: Europees) rapport en
7 Kanttekening bij tabel 2 is dat sommige wetten niet door de overheid worden geïmplementeerd, andere over
het algemeen niet worden afgedwongen en sommige in behandeling maar nog niet juridisch effectief zijn (Holman en Luneberg 2012, 94). Dit kan dus ook doorwerken ten aanzien van de gedragscodes. De auteurs vermelden overigens dat Australië ook een gedragscode voor lobbyisten heeft. Dit land maakte echter geen onderdeel uit van het onderzoek (Holmane en Luneberg 2012, voetnoot 1, p. 102).
7
afzonderlijke studies over individuele landen. In het regionale rapport werden 19 landen en drie Europese instellingen betrokken.8 De OECD publiceerde in de periode 2009-2014 maar liefst drie rapporten over lobby (OECD 2009, 2012 en 2014). De bevindingen uit bovengenoemde vier rapporten worden hierna thematisch besproken, aan de hand van het trechtermodel: de bespreking zet breed in met de context waarin gedragscodes geplaatst moeten worden en wordt het onderwerp ingeperkt. Uiteindelijk komt dan de inhoud van gedragscodes aan de orde, de empirische focus van deze scriptie.
De context waarin gedragscodes in de genoemde rapporten naar voren komen is de regulering van lobby. Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie verschillende soorten regulering (OECD 2009, 80-82). De meest voor de hand liggende soorten zijn regulering door de overheid en regulering door de beroepsgroep zelf.9 Regulering door de beroepsgroep zelf kan zowel vrijwillig zijn als verplicht omdat de overheid een vereniging heeft opgedragen om dit te doen. Daarnaast bestaat er een soort tussenmogelijkheid, namelijk enforcement through incentives. In dat geval lijkt er geen directe verplichting te zijn, maar worden lobbyisten door middel van incentives gestimuleerd om zich te committeren.
Dit algemene onderscheid heeft directe invloed op het karakter van gedragscodes. Het ondertekenen/naleven van gedragscodes kan dus door de overheid verplicht gesteld worden en door beroepsverenigingen geïnitieerd worden (OECD 2009, 80-81). Daarnaast bestaan naast eigen gedragscodes van verenigingen ook nog eigen codes van individuele adviesbureaus. Een vreemde eend in de bijt is de zogeheten employment en post-employment code. Deze soort code is van toepassing op publieke functionarissen en heeft als zodanig geen directe, maar wel indirecte invloed op het gedrag van lobbyisten. Soms worden lobbyisten verplicht om deze code na te leven of – minder juridisch verplichtend – te respecteren (OECD 2009, 80-81).
8 Dit zijn: Ierland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Spanje, Portugal, Nederland, Duitsland, Tsjechië, Oostenrijk,
Slovenië, Italië, Estland, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Hongarije, Bulgarije en Cyprus. De Europese instellingen betreffen: Europese Commissie, Europees Parlement en Raad van de Europese Unie (Transparency International 2015, 2-3).
9 Volgens de OECD is een gedragscode (ethics code) een van de belangrijkste tools voor zelfregulering van de
8
Public affairs is als activiteit al eeuwenoud, maar als beroep nog jong. Het kan dan ook niet verbazen dat lobbyisten bij het ontwikkelen van gedragscodes het wiel niet opnieuw wilden uitvinden. In eerste instantie werden de codes gemodelleerd naar prominente codes uit de wereld van de public relations (pr), zoals de Codes van Athene en Lissabon (OECD 2012, 91). Historisch gezien is verder na de economische crisis van 2008 (onder andere in navolging van toegenomen overheidsregulering van lobby) bij beroepsverenigingen hernieuwde interesse voor het bevorderen van gedragscodes gekomen (OECD 2012, 17-18). Maar hoe wijdverspreid is het verschijnsel van gedragscodes voor lobbyisten nu eigenlijk?
De OECD en TI hadden verschillende onderzoekspopulaties, maar komen toch tot gelijkluidende conclusies op dit punt. Over het geheel genomen is in bijna elk rechtsgebied een gedragscode voorhanden.10 Door beide organisaties wordt geconstateerd dat regulering door de overheid weinig voor komt (OECD, 2009, 81; TI 2015, 9, 41).11 In de meeste rechtsgebieden12 zijn het de beroepsverenigingen voor pr/lobby die het initiatief tot een gedragscode hebben genomen (OECD 201813; TI 2015, 9, 42). De OECD deed ook enkele surveyonderzoeken onder lobbyisten en kwam ook tot hoge percentages. Zo antwoordde 79% van de respondenten in een enquête dat ze door een bedrijf, lobbyisten-vereniging of de regering vereist werden om zich te houden aan een gedragscode (OECD 2014, 92). Ook in 2009 was het percentage hoog: 91% van de respondenten zeiden dat ze onderworpen waren aan een gedragscode (meestal van een lobbyvereniging, maar ook 26 procent aan een business code). Heel weinig respondenten waren onderworpen aan een gedragscode van overheidswege (OECD 2012, 67, 70).
Dan tot slot de inhoud van de codes. Zoals gezegd werden public affairs-gedragscodes aanvankelijk gemodelleerd naar pr-codes. Daarom is het van belang om de inhoud hiervan kort te bezien. De OECD concludeert dat er in de belangrijkste pr-codes – naast de Codes van Venetië, Athene en Lissabon is dat ook de Code van Brussel – een ontwikkeling waar te nemen is. De inhoud van de codes werd aanvankelijk gekarakteriseerd door grote morele principes,
10 Niet: van kracht, want ze zijn vaak vrijwillig van aard.
11 Overigens is daarbij weer verschil tussen verplichte en vrijwillige regels van overheidswege (Transparency
International 2015, 9).
12 Niet: landen, want TI onderzocht ook EU-instellingen.
9
maar werd in de loop van de tijd verfijnd tot meer specifieke, concrete gedragsregels (OECD 2012, 51-53)14. Sommige beroepsverenigingen van lobbyisten, hebben dit ook gedaan (OECD 2012, 14; maar dit gaat wel om een klein aantal: idem, 55). Recenter hebben Europese PA- en pr-associaties specifieke ethische regels (i.t.t. alleen morele principes) opgesteld om tegemoet te komen aan zaken die specifiek in de public affairs opgeld doen (OECD 2012, 51, 54, 91-92). Interessant is nog dat TI (2015, 39) in kaart heeft gebracht hoe sterk15 de gedragscodes zijn in de verschillende onderzochte landen en EU-instellingen.
Als we de lens vervolgens richten op de specifieke gedragsregels, is weer een nadere categorisering aangebracht. Er is sprake van vier verantwoordelijkheden: professionele plichten, plichten ten opzichte van cliënten, plichten jegens media en publieke opinie en plichten jegens collega’s en het beroep (OECD 2012, 52). Ook regels ten opzichte van overheidsfunctionarissen worden genoemd (OECD 2009, 80). Naast de zojuist genoemde algemene observaties ten aanzien van gedragscodes, bespreken de rapporten ook een aantal individuele codes (zie bijvoorbeeld OECD 2009, 84, 110-111, 133; OECD 2012, 54, 55; TI 2015, 45; uiteraard zijn ook in afzonderlijke rapporten per land/rechtsgebied van TI besprekingen van individuele gedragscodes te vinden).
Een reflectie op de hiervoor besproken bevindingen levert een belangrijke observatie op. Er worden gedragscodes en vaak individuele codes besproken en de rapporten doen ook algemene uitspraken over gedragscodes. Daarbij is echter geen theoretische lens op gedragscodes ontwikkeld. De auteurs zijn vooral empirisch te werk gegaan16, waardoor de analyse als het ware te weinig richting heeft en het gevaar bestaat dat bepaalde zaken over het hoofd worden gezien.
14 De twee codes zijn niet tegenstrijdig, maar eerder complementair aan elkaar (OECD, 2012, p. 52). 15 De sterkere codes bevatten specifieke gedragsprincipes (TI 2015, 42).
16 Dat is geen overigens geen kritiek maar slechts een constatering. De rapporten hadden een veel bredere scope
10 1.4 Leeswijzer
Tot slot een leeswijzer. Na deze inleiding volgt allereerst een theoretisch hoofdstuk. Daarin wordt aan de hand van literatuur over integriteitsbeleid en gedragscodes een analytisch kader opgesteld. Met behulp van dit analysekader worden in hoofdstuk vier zeven PA-gedragscodes geanalyseerd. Daaraan voorafgaand worden methodologische keuzes die daarbij zijn gehanteerd verantwoord. Tot slot wordt in de conclusie de hoofdvraag beantwoord, gereflecteerd op de wetenschappelijke en maatschappelijke bijdrage van het onderzoek alsook het theoretisch kader en de gebruikte onderzoeksmethodologie en worden suggesties voor vervolgonderzoek gedaan.
11
H2 Ontwerpprincipes van gedragscodes
Er bestaat inmiddels een respectabele hoeveelheid literatuur die specifiek gaat over gedragscodes. Het onderzoek naar gedragscodes vindt plaats binnen een grotere (bestuurskundige) oriëntatie op vraagstukken van ethiek, integriteit en corruptie. Zo schreven Lawton, Rayner en Lasthuizen (2013), de OECD (1996), Thaler en Helmig (2015), Kyarimpa en Garcia-Zamor (2006) en Van Wart (2003) allen over gedragscodes in een publieke context. Muel Kaptein (2004) schreef een artikel over de inhoud van business codes. Deze algemene literatuur over gedragscodes slijpt als het ware de lens van dit onderzoek op deze documenten en bepaalt daarmee waar wel en niet naar gekeken wordt bij de analyse. Zoals gezegd legt dit onderzoek zich daarbij toe op de ontwerpprincipes van gedragscodes, af te leiden uit de inhoud. Daarmee blijven andere vraagstukken die in de literatuur aan de orde komen, zoals de status en effectiviteit van gedragscodes, buiten beschouwing. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt de theoretische lens weergegeven in een analyseschema.
2.1 Integriteitsbeleid: integrity en compliance
In 2013 publiceerden Lawton, Rayner en Lasthuizen een overzichtswerk over ethiek en management in de publieke sector.17 Hierin onderscheidden zij twee benaderingen om gedragsnormen te garanderen: compliance- (H6) en integrity- benaderingen (H7).18 Deze benaderingen worden volgens Lawton c.s. soms gezien als de extremen van een continuüm, waarbij de eerste als ‘zacht’ en de tweede als ‘hard’ geldt. Maar de auteurs stellen dat geen van beide op zichzelf voldoende is, en dat ze elkaar idealiter aanvullen (2013, 94-97). De compliance-benadering wordt gedefinieerd als het gebruik van externe controles om onethisch gedrag te beheersen, bijvoorbeeld wet- en regelgeving. Externe controles beschrijven de auteurs als opgelegde top-down-instrumenten om ethisch gedrag van werknemers te sturen (2013, 117). De integrity-benadering behelst daarentegen het gebruik
17 De doelgroep die ze in het boek voor ogen hebben zijn public officials. Deze aanduiding definiëren ze ruim en
doelen ermee op verkozen politici, benoemde ambtenaren (administrators) en managers, en professionals die publieke diensten leveren zoals maatschappelijk werkers, leraren, dokters en verpleegkundigen, de politie, de brandweer etc. (Lawton, Rayner en Lasthuizen 2013, 1). In tabel 6.1 (p. 96) worden ook nog rechters en lobbyisten genoemd.
18 Ze noemen deze integrity approaches ook de values-based approaches [to organizational ethics] (2013, 117);
12
van interne controles om ethisch gedrag te stimuleren, bijvoorbeeld training, opleiding en ‘de integriteit van het individu’. De genoemde interne controles zijn instrumenten die gericht zijn op het internaliseren van morele waarden en het bevorderen van ethisch gedrag van werknemers (Lawton, Rayner en Lasthuizen 2013, 117). De auteurs vatten deze thematiek kort samen met de vraag of de zorg voor ethiek overgelaten kan worden aan de publieke functionarissen zelf, of dat daarvoor regelgeving geïnitieerd moet worden (2013, 95). Het gaat bij deze benaderingen dus (ook) om een tegenstelling tussen zelfregulering en externe regulering.
Hoe passen gedragscodes in deze twee benaderingen van integriteitsmanagement? Gedragscodes worden door Lawton c.s. in eerste instantie omschreven als ‘een op regels gebaseerde benadering van gedrag’ en als een instrument van de compliance-benadering (2013, 95).19 Even verderop lijken de auteurs echter enigszins terug te komen van het compliance-stempel op gedragscodes, wanneer ze een onderscheid van de OECD aanhalen tussen compliance-based systems en integrity-based systems. Op basis hiervan stellen ze uiteindelijk dat gedragscodes zowel elementen van de integrity-benadering (een aantal algemene principes) als van de compliance-benadering (praktische richtlijnen op basis van deze principes en sancties voor overtredingen van deze principes) kunnen bevatten (Lawton, Rayner en Lasthuizen 2013, 103-104).
Dit onderscheid tussen compliance-based systems en integrity-based systems20 komt uit een rapport van de OECD over ethiek in het openbaar bestuur (1996).21 Deze twee soorten
19 Aangezien zojuist is aangegeven dat deze benadering onder andere gekenmerkt wordt door externe regulering,
levert dit in de context van dit onderzoek een probleem op. Onze focus ligt immers op gedragscodes van PA-beroepsverenigingen, waarbij over het algemeen sprake is van zelfregulering (zoals in de inleiding met verwijzing naar de OECD en TI bleek). Wat zich hier waarschijnlijk voordoet is het verschil tussen deze literatuur met als focus het openbaar bestuur en de onderzoekscontext van public affairs. In het openbaar bestuur worden regels en de handhaving daarvan waarschijnlijk sneller belegd bij een externe partij dan in de public affairs. In dit onderzoek wordt er dan ook vanuit gegaan dat ook bij zelfregulering sprake kan zijn van een compliance-benadering. Zie ook het vervolg van deze alinea.
20 De OECD (1996, 59-60) presenteert de verhouiding tussen deze twee begrippen in tegenstelling tot Lawton,
Rayner en Lasthuizen (2013) wél als een continuüm; het is dan ook goed voorstelbaar dat laatstgenoemden dit rapport op het oog hadden toen ze op dit punt een afwijkend standpunt innamen (94-97). In de praktijk lijkt dit echter geen noemenswaardig verschil te zijn. In beide gevallen is duidelijk dat er (vaak) sprake is van een mix tussen beide benaderingen (zie de gegeven verwijzingen).
21 Dit rapport richt zich anders dan het boek van Lawton c.s. niet op allerlei publieke functionarissen, maar vooral
op ambtenaren en zijdelings op verkozen politici (they are referred to more in the context of their relationships
13
systemen vormen tezamen een typologie van integriteitsbeleid (ethics management). Een teleologisch of integrity based system houdt in dat er weliswaar duidelijke regels moeten zijn tegen illegaal gedrag alsook sancties bij het overtreden daarvan, maar dat de focus ligt op wat moet worden bereikt in plaats van welk gedrag moet worden vermeden. Dat betekent concreet het definiëren van algemene aspirational values (de ‘high road’), een focus op wat is bereikt in plaats van op hoe het is bereikt (ofwel: op resultaten in plaats van op middelen) en nadruk op het aanmoedigen van goed gedrag in plaats van letten op en straffen van fouten of slecht gedrag. De OECD past deze benadering ook toe op gedragscodes door te zeggen dat (sommigen zullen argumenteren dat) gedetailleerde gedragscodes niet bij dit model passen. Het idee daarachter is volgens de organisatie dat je geen afdwingbare aspirational code (moeilijk te vertalen) kan hebben, omdat iedereen die ook maar net niet voldoet aan het hoogst haalbare dan zou worden gestraft (deze alinea is gebaseerd op OECD 1996, 59).
Het andere systeem is de deontologische of compliance-based benadering van integriteitsbeleid. Deze benadering kenmerkt zich volgens de OECD door een gerichtheid op strikte naleving van bestuurlijke procedures en gedetailleerde regels (die vaak gecodificeerd zijn in wetgeving) die bepalen wat ambtenaren moeten doen en hoe ze dat moeten doen. In deze context zijn gedragscodes vaak negatief geformuleerd: wat ambtenaren niet moeten doen en welk gedrag ze moeten vermijden. Omdat het bij deze benadering dus gaat om het vaststellen van minimale standaarden wordt deze gelabeld als de ‘low road’. Er is tot slot een grote nadruk op het houden van toezicht en het aan de kaak stellen van misstanden (deze alinea is gebaseerd op OECD 1996, 59-60). In tabelvorm ziet de verhouding tussen integrity-based en compliance-integrity-based ethics regimes er als volgt uit:
Tabel 1. OECD-onderscheid tussen integrity-based en compliance-based ethics regimes. OECD 1996, 61.
Integrity-based Ethics Regime Compliance-based Ethics Regime
integrity rules
aspiration (“high road”) discipline (“low road”)
unenforceable enforceable
De OECD brengt gedragscodes niet alleen ter sprake in de context van de zojuist behandelde ethische regimes, maar ook in het kader van wat ze een ‘ethische infrastructuur’ noemt.
14
Hiermee doelt ze op de instrumenten en processen die worden gebruikt om ongewenst gedrag tegen te gaan (to regulate against) en om prikkels voor goed gedrag te bieden (OECD 1996, 5-6). Deze ethische infrastructuur heeft acht kernelementen, die grafisch door de auteurs worden weergegeven (OECD 1996, 6, 26). Zoals te zien in figuur 1 is de functie van een gedragscode in de optiek van de OECD in de eerste plaats het geven van leiding (guidance), wat bij een integrity-benadering lijkt te passen.
Figuur 1. Ethische infrastructuur. OECD 1996, 26.
De auteurs van het rapport leggen uit dat de acht kernelementen in het diagram zijn gecategoriseerd naar hun primaire functie, hoewel in de praktijk een element meer dan een functie kan hebben (OECD 1996, 25). In het geval van gedragscodes is dit naast de eerstgenoemde functie ook control, omdat deze codes grenzen en normen aan gedrag stellen.22 Uiteindelijk komen de auteurs tot een genuanceerde beschrijving wanneer ze stellen dat de meeste codes zowel een disciplinaire als een aspirational functie hebben. De codes stellen grenzen (er kunnen sancties opgelegd worden in het geval van het overtreden ervan) die zijn gebaseerd op aspirational waarden of doelen (OECD 1996, 34). De algehele conclusie moet dan ook zijn dat in beide publicaties – Lawton, Rayner en Lasthuizen (2013) en OECD
22 Interessant is dat de OECD gedragscodes dus in eerste instantie tegenovergesteld benadert ten opzichte van
Lawton c.s. Gedragscodes geven in de eerste plaats leiding (integrity), en hebben pas in tweede instantie een disciplinaire functie (compliance).
15
(1996) – duidelijk is dat gedragscodes over het algemeen zowel elementen van de integrity- als de compliance-benadering hebben.
2.2 Gedragscodes
In het bovenstaande zijn gedragscodes al de revue gepasseerd in het kader van de compliance- en integrity-benadering van integriteitsbeleid, maar er kan ook nog wat verder ingezoomd worden op deze documenten. De literatuur geeft hierbij ten minste drie denkrichtingen aan, om te beginnen het abstractieniveau van codes. Verder komen de functies van codes aan bod en als laatste de groepen ten opzichte waarvan in de codes verantwoordelijkheden worden beschreven.
2.2.1 Abstractieniveau
De eerste denkrichting is om te beginnen te vinden bij Van Wart (2003), die onderscheid maakt tussen verschillende abstractieniveaus van gedragscodes. Dit doet hij op basis van een continuüm van ethics tot legality en intellectual abstractness tot concrete enforcement (Van Wart 2003, 332-333). Opvallend is dat dit nauw aansluit bij respectievelijk de integrity- en de compliance-benadering. In deze context werd een onderscheid gemaakt tussen bijvoorbeeld aspirational en disciplinaire functies van codes en aspirational values en gedetailleerde regels. Dit onderscheid wordt door Van Wart als het ware uitgebreider onder de loep genomen. Hij komt zodoende op drie typen codes: codes of ethics, codes of conduct en codes of rules and regulations (zie tabel 2).23
Tabel 2. Abstractieniveau en typen codes. Van Wart 2003, 334.
Level of abstractness Ethical element Customary vehicle
Highly abstract Principles Code of ethics
Moderately abstract to moderately concrete
Values (mid-level norms) Aspirational values Expectation values
Code of conduct
Highly concrete Behavioral expectations and consequences
Code of rules and regulations
23 Dit zijn conceptuele aanduidingen; de naam van een specifieke gedragscode kan dus afwijken van een bepaalde
16
Een code of ethics bevat volgens Van Wart aspirational principles. In een code of conduct zijn deze principes gespecificeerd tot aspirational values of minimum expectation values (2003, 333). In de tabel (zie boven) typeert Van Wart deze twee soorten waarden als mid-level norms. Dit tweede type code bevat vaak ook de sancties bij overtredingen, maar de gedetailleerde voorschriften en regels (die exact aangeven wanneer de principes/waarden (the moral) van toepassing zijn) en disciplinaire consequenties (zoals schriftelijke berispingen, schorsing en ontslag) worden over het algemeen elders geplaatst. Dit vormt dan het derde, nog concretere type code, de code of rules and regulations (Van Wart 2003, 333). In de tabel vangt hij deze elementen onder de benaming behavioral expectations and consequences. Het lastige bij Van Wart is dat hij niet geheel consistent is in zijn terminologie. Hij stelt namelijk – in een korte weergave van de drie typen codes – dat het algemene ethische onderscheid tussen idealen, normen en acties, bij codes een onderscheid betekent tussen codes of ethics, codes of conduct en bylaws and rules (2003, 333). Hier gebruikt hij dus andere termen dan de ethische elementen in zijn tabel en geeft hij een andere benaming aan het derde type code.
Tot slot lijkt Van Wart aan te sluiten bij het onderscheid van de OECD tussen de ‘high road’ en de ‘low road’. In verband met de typen codes stelt hij namelijk dat de meeste mensen verschil zien tussen wettig, gemiddeld, of acceptabel gedrag aan de ene kant en ethisch, voorbeeldig of deugdzaam gedrag aan de andere kant. Codes of ethics zouden het laatste bevorderen, codes of conduct en rules het eerste (Van Wart 2003, 335). Zijn empirische observatie is dat de meeste codes relatief abstract zijn en dat er sprake is van aspirational language.24 Hierdoor kan volgens hem gefocust worden op ideaal, ‘high road’-gedrag, zonder te hoeven focussen op het verschil tussen minimaal gedrag en onacceptabel gedrag/wangedrag (Van Wart 2003, 335). Overigens stelt Van Wart niet dat de typen codes alleen op de besproken manier voorkomen. Het gaat om zogeheten ideaaltypen, die gebruikt kunnen worden voor heuristische doeleinden. De definitie die hij van deze typen codes geeft, hebben dan ook betrekking op de typen in hun puurste vorm (2003, 333-334).
24 Hij doet in zijn artikel een case study naar de (herzieningen van de) code van de American Society for Public
17
2.2.2 Functies
Lawton, Rayner en Lasthuizen (2013, 98) spreken over drie verschillende functies van gedragscodes. Een code kan volgens hen aspirational, guiding en regulatory zijn. Het eerste wil zeggen dat de code duidelijk verklaart naar welke ethische waarden moet worden gestreefd, het tweede dat de code een aantal coherente en consistente richtlijnen geeft om de publieke functionaris te helpen en het derde dat de code aangeeft welke sancties zullen worden opgelegd als ethische principes worden geschonden. De auteurs stellen dat de balans tussen de drie functies van een code afhangt van de specifieke context van een code, daarmee aangevend dat er dus combinaties mogelijk zijn en gevonden worden (Lawton, Rayner en Lasthuizen 2013, 98).
2.2.3 Verantwoordelijkheden
De laatste denkrichting – het onderscheiden van verschillende verantwoordelijkheden – is op meerdere plaatsen te vinden. Kaptein en Schwartz (2008, 113; zoals weergegeven in Thaler en Helmig 2015, 3) definiëren een gedragscode (code of conduct) als:
‘A distinct and formal document containing a set of prescriptions developed by and for [an organization] to guide present and future behaviour on multiple issues of at managers and employees toward one another, the company, external stakeholders, and/or society in general.’
Ze onderscheiden dus gedrag van managers en werknemers ten opzichte van elkaar, ten opzichte van het bedrijf, jegens externe stakeholders en/of jegens de maatschappij in het algemeen. De OECD (1996) maakt ook onderscheid tussen verantwoordelijkheden. Zij gaat hierbij echter vooral uit van de organisatie, die verantwoordelijkheden heeft of kan hebben ten opzichte van haar werknemers, de grondwet, ‘het publiek’, de regering, verkozen functionarissen en parlementen (OECD 1996, 33).
Kaptein (2004), tot slot, onderzocht de inhoud van de business codes25 van tweehonderd multinationale ondernemingen. Dit deed hij aan de hand van een classificatiemodel dat hij
25 In andere literatuur worden deze codes volgens hem ook wel corporate code of ethics, code of conduct of
18
eerder in samenwerking met een collega had ontwikkeld. Dit model onderscheidde vijf categorieën waarvan er drie te maken hadden met verantwoordelijkheden richting bepaalde groepen: verantwoordelijkheden van het bedrijf ten opzichte van stakeholders, principes voor relaties met stakeholders en verantwoordelijkheden van medewerkers ten opzichte van het bedrijf (Kaptein 2004, 17). Verderop (tabel V, 19-20) geeft de auteur aan wat hij onder stakeholders verstaat: klanten (of: consumenten, afnemers, kopers), kapitaalverschaffers (of: aandeelhouders, eigenaars, investeerders), werknemers (of personeel, human capital, inclusief sollicitanten en tijdelijke werknemers), leveranciers, joint ventures, aannemers en distributeurs, maatschappij (of lokale gemeenschap), concurrenten en de natuurlijke omgeving. Ook vult de auteur in tabel VIII (Kaptein 2004, 23) de verantwoordelijkheid van medewerkers ten opzichte van het bedrijf aan met gedrag van werknemers onderling. Al met al komen dus ook bij Kaptein duidelijk verschillende verantwoordelijkheden naar voren.
2.3 Analyseschema
Nu rest ons nog om de besproken materie te integreren in een analyseschema. Dit wordt op de volgende manier gedaan. Per onderwerp wordt een samenvattend schema gegeven van de bevindingen uit de literatuur. Dit levert ofwel direct de inhoud van het analyseschema ofwel de input op basis waarvan het analyseschema wordt samengesteld. Bij het eerste schema in paragraaf 2.3.1 zijn zaken die overlapten gelijk samengevoegd, zonder deze eerst nog apart weer te geven. Aan het einde van deze paragraaf volgt een samengesteld en verkort schema waarin alle analyse-elementen zijn opgenomen.
2.3.1 Integrity- en compliance-codes
Het wellicht belangrijkste punt van aandacht bij de analyse van de gedragscodes is of ze vanuit een integrity- of een compliance-benadering geschreven zijn. Het meest waarschijnlijke scenario is dat gedragscodes elementen van beide benaderingen bevatten, maar dan is de vervolgvraag wat de verhouding tussen beide is. In tabel 3 zijn de bevindingen van de OECD (1996) ten aanzien van integrity- en compliance based systems/ethics regimes en van Lawton, Rayner en Lasthuizen (2013) over integrity- en compliance approaches geïntegreerd. Daarbij is specifiek gekeken naar de kenmerkende elementen van de gedragscodes in beide benaderingen. Verder zijn zaken die overlapten samengevoegd tot een categorie.
19 Tabel 3. Analyseschema integrity-/compliance-codes
Integrity-code Compliance-code
Algemene principes/aspirational values Wel normen en sancties, maar daar ligt niet de nadruk op.
Praktische richtlijnen/minimale standaarden en sancties
Op basis van en bij overtreding van de principes.
Niet afdwingbaar Afdwingbaar
Positief geformuleerd: focus op wat moet worden bereikt
Negatief geformuleerd: focus op wat moet worden vermeden
2.3.2 Abstractieniveau
Het tweede punt van analyse is het abstractieniveau van gedragscodes. Kiezen beroepsverenigingen voor public affairs ervoor om (relatief) abstracte of juist (relatief) concrete gedragscodes te schrijven? De bevindingen uit de literatuur op dit punt zijn in tabel 4 weergegeven. Van Wart (2003) spreekt over principes en waarden. De betekenis daarvan bij hem komt respectievelijk overeen met het in dit onderzoek gehanteerde ‘waarden’ en ‘normen’ (zie voor de definities hiervan het volgende hoofdstuk, Methodologie). Dit blijkt uit een voorbeeld dat Van Wart gebruikt (2003, 332):
‘(...) Jesus Christ extrapolated ideal principles when he enunciated the Golden Rule (Matthew 7:12). The rule toward man was to treat others as you would have them treat you; the rule toward God was to love God absolutely and as your only God. The Decalogue, or Ten Commandments, of Moses (Exodus 20:2-17, Deuteronomy 5:6-21) enunciates mid-level normative values having to do with parents, murder, theft, adultery, false accusations, and so on (mijn cursiveringen, WV).’
Al met al wordt in dit onderzoek dus onderscheid gemaakt tussen twee abstractieniveaus, namelijk (meer abstracte) waarden of principes en (meer concrete) normen (zie de vetgemaakte gedeelten in tabel 4 op de volgende pagina).
20 Tabel 4. Analyseschema abstractieniveaus
Code of ethics Code of conduct Code of rules and regulations/ bylaws and rules
Heel abstract Gemiddeld abstract tot
gemiddeld concreet
Heel concreet
Idealen Normen Acties
Aspirational principles Waarden (mid-level norms) - Aspirational values - Minimum expectation
values
Sancties
Verwachtingen en consequenties (ten aanzien) van gedrag
- Gedetailleerde voorschriften en regels26
- Disciplinaire consequenties27
Waarden/principes Normen
2.3.3 Functies
De bevindingen ten aanzien van functies leveren het volgende analyseschema op:
Tabel 5. Analyseschema functies
Aspirational Guiding Regulatory
Ethische waarden die nagestreefd moeten worden
Coherente en consistente richtlijnen voor de publieke functionaris
Sancties die bij het schenden van ethische principes worden opgelegd
2.3.4 Verantwoordelijkheden
In de besproken publicaties kwamen verschillende perspectieven naar voren van waaruit naar verantwoordelijkheden wordt gekeken: het perspectief van de organisatie en het perspectief van de individuele werknemer. In het analyseschema zijn beide perspectieven opgenomen, maar in dit onderzoek wordt het laatste perspectief gekozen. Uit de drie verschillende publicaties waarin verschillende verantwoordelijkheden naar voren komen zijn vier groepen gedestilleerd ten opzichte waarvan individuele werknemers verantwoordelijkheden kunnen hebben, namelijk: collega’s, de eigen organisatie, stakeholders en overheid en maatschappij (zie de vetgemaakte gedeelten in tabel 6).
26 Die exact aangeven wanneer de principes/waarden (the moral) van toepassing zijn (Van Wart 2003, 333). 27 Zoals schriftelijke berispingen, schorsing en ontslag (Van Wart 2003, 333).
21 Tabel 6. Analyseschema verantwoordelijkheden
OECD (1996)
Organisatie ten opzichte van haar werknemers
Organisatie ten opzichte van de
grondwet, ‘het publiek’, de regering, verkozen functionarissen, parlementen Kaptein (2004) Gedrag van werknemers onderling Verantwoordelijkheden van medewerkers ten opzichte van het bedrijf
Verantwoordelijkheden van het bedrijf ten opzichte van stakeholders en principes voor relaties met stakeholders
Kaptein en Schwartz (2008)
Managers en werknemers ten opzichte van elkaar
Managers en werknemers ten opzichte van het bedrijf
Managers en werknemers ten opzichte van externe stakeholders Managers en werknemers ten opzichte van de maatschappij in het algemeen
Richting collega’s Richting de eigen organisatie
Richting stakeholders Richting overheid en maatschappij
2.3.5 Gecombineerd en verkort analyseschema
Samenvattend zijn de punten van analyse dus als volgt:
Tabel 7. Analyseschema gedragscodes
Soort code Abstractieniveaus Functies Verantwoordelijkheden
Integrity Waarden/principes Aspirational Collega’s
Compliance Normen Guiding Eigen organisatie
Regulatory Stakeholders
Overheid en maatschappij
22
H3 Methodologie
In dit hoofdstuk worden de methodologische keuzes van dit onderzoek beschreven. Een van de belangrijkste keuzes is om ontwerpprincipes van PA-gedragscodes te achterhalen door middel van een inhoudsanalyse van de codes zelf. Theoretisch was het ook mogelijk geweest om het onderzoek te doen door middel van interviews met vertegenwoordigers van de geselecteerde beroepsverenigingen, maar gezien de geografische reikwijdte van het onderzoek (zie paragraaf 3.1) was dat erg onpraktisch. Bovendien levert de analyse van de gedragscodes (H4) een mooie kennismaking op met de kenmerken van (specifieke) PA-gedragscodes. In het hiernavolgende wordt allereerst de selectie van de te analyseren gedragscodes verantwoord. Daarna volgt de operationalisatie van de in het vorige hoofdstuk gepresenteerde begrippen. Tot slot wordt ingegaan op de interne validiteit en de betrouwbaarheid van het onderzoek.
3.1 Selectie gedragscodes
Om beroepsverenigingen in het algemeen en de BVPA in het bijzonder zoveel mogelijk in staat te stellen om lessen te trekken, is het belangrijk om te zorgen voor variatie in de data.28 De manier waarop dat in dit onderzoek wordt geprobeerd, is door gedragscodes te selecteren van beroepsverenigingen die functioneren in verschillende systemen. Het gaat dan niet in de eerste plaats om politieke systemen (bijvoorbeeld pluralistische versus corporatistische systemen), maar om systemen van lobbyregulering. Holman en Luneberg (2012, 75-76) onderscheiden daarbij grofweg Noord-Amerika (Verenigde Staten en Canada) en Europa. De aanname is dat het verschil in lobbyregulering zich doorvertaald naar variatie in ontwerpprincipes van gedragscodes. Concreet worden in Europa vijf gedragscodes geselecteerd en in Noord-Amerika twee (het maximum, aangezien deze regio slechts twee landen telt):
28 Dat de selectie van het materiaal gericht was op het vergroten van de variatie, betekent tegelijkertijd dat in dit
23
Europa
1. Verenigd Koninkrijk: Association of Professional Political Consultants (APPC), Code of Conduct (2017).
2. Nederland: Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA), Handvest (2007). 3. Oostenrijk: Österreichische Public Affairs Vereinigung (ÖPAV), Verhaltenskodex
(2017).
4. België: Belgian Public Affairs Community (BEPACT), Bepact Deontologisch Charter (z.j.).
5. Tsjechië: Asociace public affairs agentur APAA (The Association of Public Affairs agencies), Code of Conduct of APAA (Engelstalige versie) (z.j.).
Noord-Amerika
1. Verenigde Staten: National Institute of Lobbying & Ethics (NILE), Professional Code of Ethics (z.j.).
2. Canada: Government Relations Institute of Canada (GRIC), Code of Professional Conduct (2010).
3.2 Operationalisatie
De theoretische begrippen die geoperationaliseerd moesten worden zijn: integrity- en compliance-codes, abstractieniveaus, functies en verantwoordelijkheden. Voor een deel werd de operationalisatie hiervan al door de literatuur zelf gegeven, zie hiervoor de analyseschema’s in paragraaf 2.3. Het andere deel bestond uit het aanvullen van de literatuur op dit punt en uit het concretiseren van de door de literatuur aangedragen operationalisaties.
Een belangrijk onderdeel was het definiëren van waarden/principes en normen, aangezien dit onderscheid in verschillende bewoordingen bij maar liefst drie thema’s terugkwam (integrity- en compliance-codes, abstractieniveaus en functies).29 Omdat de publicaties over deze drie
29 De OECD (1996) spreekt over algemene principes en praktische richtlijnen, Van Wart (2003) over
idealen/aspirational principles en normen/waarden en Lawton, Rayner en Lasthuizen (2013) over ‘ethische waarden die nagestreefd moeten worden’ en ‘coherente en consistente richtlijnen’ (zie analyseschema’s, paragraaf 2.3).
24
thema’s hier verschillende termen voor bezigde en het niet altijd duidelijk was wat onder bepaalde termen verstaan moest worden, is in alle drie de gevallen uitgegaan van de beschrijvingen die Rutgers (2011) geeft. Waarden kunnen – vrij naar de definitie van Rutgers van publieke waarden (2011, 6) – gedefinieerd worden als overtuigingen over wat in ons handelen nastrevenswaardig is. Een norm vat Rutgers op als een regel of richtsnoer: een bepaalde toestand waaraan iets wordt afgemeten (2011, 14).
Wat betreft de functies van codes is bij de regulatory functie ook de klachtenprocedure onder de gegeven operationalisatie ‘sancties’ begrepen. Deze twee elementen – sancties en klachtenprocedure vormden tegelijkertijd de operationalisatie van de afdwingbaarheid van de codes (een van de elementen uit het analyseschema van het soort code: integrity of compliance). De verantwoordelijkheden, tot slot, waren al geoperationaliseerd door de literatuur, maar er moest een vertaalslag gemaakt worden vanuit de literatuur, die ging over het openbaar bestuur en het bedrijfsleven, richting de context van het public affairs-vak. In de public affairs kan bij collega’s gedacht worden aan de collega’s bij een public affairs-bureau, van de public affairs-afdeling of meer algemeen de beroepsgroep-/vereniging, bij de eigen organisatie (in het geval van een in-house lobbyist) aan de werkgever en (in het geval van een PA-consultant) aan de werkgever en de opdrachtgever. Bij stakeholders gaat het om de personen waarop de beïnvloeding gericht is, dat wil zeggen ambtenaren en politici. En bij overheid en maatschappij kan gedacht worden aan de media30, ‘het publiek’ en de overheid als wet- en regelgever.
3.3 Interne validiteit en betrouwbaarheid
De interne validiteit van een onderzoek staat of valt met een goede operationalisering; zie het bovenstaande voor de reflectie hierop. Maar ook daarna blijven er keuzes over die de interne validiteit beïnvloeden. Zo is bij het bepalen van de verhouding in de codes tussen waarden/principes en normen gekozen voor een kwantitatieve maatstaf. Er kan geargumenteerd worden dat dit een poging is om de werkelijkheid te objectiveren, terwijl dit
30 Media zou ook gezien kunnen worden als stakeholder, omdat soms geprobeerd wordt om hen te beïnvloeden.
In dit onderzoek is echter gekozen voor de categorie overheid en maatschappij, omdat het uiteindelijk toch geen echte stakeholder is, omdat het beïnvloeden van media een indirecte manier is om de besluitvormers te beïnvloeden.
25
eigenlijk niet mogelijk is. Het idee is dan dat de werkelijkheid – en dus ook een gedragscode – sociaal geconstrueerd is en niet te vangen is in kwantitatieve categorieën. Dit probleem is enigszins ondervangen door in uiteindelijke oordeel niet alleen van de numerieke verhouding uit te gaan, maar rekening te houden met twee zaken: of waarden/principes en normen onderdeel waren van de structuur van de code en de stelregel dat uit een waarde logischerwijs meerdere normen (kunnen) volgen en dat dit in het oordeel verdisconteerd moet worden.
De belangrijkste reden om toch voor een kwantitatieve meetmethode te kiezen is echter dat het idee van sociale constructie een wetenschappelijke beoordeling feitelijk onmogelijk maakt. Een klein voorbeeld is dat wanneer er in de preambule/inleiding van een code enkele waarden worden genoemd, die vervolgens worden gespecificeerd tot normen, de waarden afhankelijk van de persoon die het leest als krachtig (een aantal leidende waarden) of onbeduidend (de code bevat meer normen dan waarden) kunnen worden gezien. Als de verhouding tussen waarden/principes en normen in een code op elke lezer anders over kan komen, wat heeft de visie van de onderzoeker dan te zeggen? Kortom, een kwantitatieve methode, aangevuld met enkele interpretatieregels, is uiteindelijk de beste manier om deze onderzoeksproblematiek aan te pakken.
De betrouwbaarheid van de analyse is bevorderd door een eerste analyse van de gedragscodes te doen en daarbij de keuzes te documenteren ten aanzien van het toekennen van verschillende codes. Vervolgens zijn deze keuzes geharmoniseerd en is een tweede analyse gedaan aan de hand van deze keuzes. Door deze werkwijze zijn de codes consistent geanalyseerd.31
31 Per onderzoeksthema een voorbeeld: In sommige codes werd gesproken over ‘doelgroepen’; deze zijn onder
de categorie stakeholders geschaard. Wanneer waarden/principes en normen in een artikel (in de titel en de uitwerking ervan in verschillende leden) meerdere keren voorkwamen, zijn deze ook dubbel geteld. In het geval van de functies is een uitgebreider beschreven klachtenprocedure gezien als een sterkere regulatory functie dan bij een minder lange beschrijving. Wat betreft het thema integrity-/compliance-code is bij het element positieve/negatieve formulering specifiek gekeken naar passages die gingen over zaken die de ondertekenaars
26
H4 Ontwerpprincipes in gedragscodes
In dit hoofdstuk worden zeven gedragscodes van PA-beroepsverenigingen geanalyseerd. De analyse is gedaan aan de hand van de analyseschema’s uit het tweede hoofdstuk. De indeling van dit hoofdstuk is als volgt. Eerst worden enkele algemene observaties gedaan met betrekking tot de gedragscodes, om een algemene indruk te krijgen van de te analyseren codes. Dan volgen de bevindingen, waarbij bij elke code afzonderlijk aangegeven wordt hoe ze op de elementen uit de analyseschema’s ‘scoort’. De presentatievolgorde is tegenovergesteld aan degene in het theoretisch kader; dit omdat sommige thema’s een aantal analyse-elementen gemeenschappelijk hebben. De in dit hoofdstuk gekozen volgorde stelt in staat om voort te bouwen op eerder beschreven bevindingen. Een en ander wordt verderop nog nader toegelicht. Concreet betekent dit alles dat in de paragrafen 3.2 en 3.3 achtereenvolgens wordt geanalyseerd welke 1) verantwoordelijkheden en 2) abstractieniveaus en functies er in de codes naar voren komen. Als laatste wordt betoogd of de afzonderlijke codes een integrity- of een compliance-code genoemd kunnen worden (paragraaf 3.4).32
4.1 Algemeen
In Amerika is het National Institute for Lobbying and Ethics (NILE) de belangrijkste PA-organisatie. Deze organisatie is de opvolger van de Association of Government Relations Professionals (AGRP) (die ten minste tot 2016 bestond33), die op haar beurt de opvolger was van de oude American League of Lobbyists (ALL). De Professional Code of Ethics van het NILE is identiek aan de gedragscode van de AGRP destijds, maar het inleidende gedeelte van laatstgenoemde code ontbreekt (vgl. AGRP 2016). Een van de Canadese PA-organisaties is het Government Relations Institute of Canada (GRIC). Deze organisatie refereert in haar Code of Professional Conduct aan ‘campaign finance’ en ‘political activities’ en lijkt daarmee een wat breder spectrum van activiteiten te bestrijken dan veel andere beroepsverenigingen. Toch is
32 Er is overigens van afgezien om naar de codes te verwijzen. Dit omdat vier van de zeven codes alleen op de
website van de beroepsverenigingen staat. Dit levert voor de lezer verder geen grote problemen op, aangezien de codes maximaal vijf pagina’s bestrijken.
27
haar kerngroep blijkens de website de ‘government relations and public affairs community’ (zie https://www.gric-irgc.ca/ (geraadpleegd op 13 juli 2018)).
In Nederland bestaat één echte beroepsvereniging voor public affairs, de BVPA (de beroepsvereniging voor Communicatie, Logeion, heeft wel een vakgroep Public Affairs); deze spreekt in tegenstelling tot de meeste van de andere onderzochte verenigingen niet van een gedragscode, maar van een handvest. In de wandelgangen is duidelijk geworden dat dit is gedaan vanwege twee redenen. Lobbyisten kunnen het document gebruiken om bepaalde lobbystrategieën vooraf te toetsen en ten tweede is de code niet alleen gericht op de beroepsgroep zelf, maar ook op de buitenwacht: wat mag deze verwachten van de leden van de vereniging? Naast de BVPA hanteert van de onderzochte beroepsverenigingen alleen de Belgian Public Affairs Community (BEPACT) de naam handvest. Ze spreekt namelijk over een ‘deontologisch charter’, waarbij het eerste woord zoveel betekent als ‘beroepsethisch’.34 BEPACT is overigens de jongste onder zijn gelijken; de vereniging werd pas in 2016 opgericht. In het Verenigd Koninkrijk is de Association of Professional Political Consultants (APPC) de belangrijkste vereniging. Oostenrijk kent sinds 2011 een PA-beroepsvereniging in de hoedanigheid van de Österreichische Public Affairs Vereinigung (ÖPAV), wiens Verhaltenskodex relatief uitgebreid is. In Tsjechië tot slot verenigt de Asociace Public Affairs Agentur (APAA) (Association of Public Affairs agencies) PA-professionals. Zoals de naam al zegt richt deze vereniging zich alleen op consultants. Alle overige genoemde verenigingen vertegenwoordigen zowel consultants als in-house PA-professionals.
Als eerste kennismaking met de verschillende gedragscodes zijn hieronder de paragraaftitels en tussenkopjes uit de codes opgenomen. De meeste codes beginnen met een inleiding of preambule, soms gevolgd door een aantal definities van belangrijke termen. Daarna volgen de gedragsregels, waarbij soms expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen waarden/principes en normen. Enkele keren wordt ook gekozen voor artikelen met meerdere leden, alsook voor artikelen of bepalingen met een korte uitleg. Een andere variant is nog een opsomming van bepalingen, waarbij verder geen betiteling is aangebracht. Opvallend is tot
34 Deontologie kan gedefinieerd worden als een geheel van gedragsregels voor mensen met een bepaald beroep,
beroepsethiek en plichtenleer voor een bepaald beroep, zie http://www.woorden.org/woord/deontologie
28
slot de paragraaf Verhaltenskodex-Verfahren in de code van de ÖPAV. Laatstgenoemde vereniging ruimt als enige een hele paragraaf in voor de beschrijving van een klachtenprocedure en sancties.
Europa
1. APPC Code of Conduct (APPC)
• Preamble • Definitions
• The Code of Conduct
2. Handvest (BVPA) • Inleiding
✓ Transparantie
• Handvest van de BVPA
✓ Definities en reikwijdte
✓ Algemene principes
✓ Regels voor public affairs in de praktijk (6 artikelen, waarvan 5 met meerdere leden
3. Verhaltenskodex (ÖPAV)
• Präambel (Preambule) • Selbstverständnis (Zelfbeeld)
• Grundsätze (Beginselen) (8 artikelen)
• Allgemeine Bestimmungen (Algemene bepalingen)
• Verhaltenskodex-Verfahren (Gedragscodeprocedure)
4. BEPACT Deontologisch Charter (BEPACT)
• Context en doelstellingen • Principes (drie principes met 2-5
bepalingen (plus uitleg))
5. Code of Conduct of APAA (APAA)
• Preamble • Definition • Code of Conduct
✓ Practice of Profession (4 artikelen met 1-4 leden) ✓ Relations with Institutions (5
artikelen met 1-2 leden) ✓ Bans (2 artikelen met elk 1 lid)
Noord-Amerika
1. Professional Code of Ethics (NILE) • (9 artikelen met 2 tot 4 leden)35
2. Code of Professional Conduct (GRIC)
• Preamble
• General Conduct (10 bepalingen)
35 De haakjes geven aan dat in deze gedragscode geen met andere gedragscodes vergelijkbare paragraaftitels en
29 4.2 Verantwoordelijkheden
In hoofdstuk twee werden vier verantwoordelijkheden geformuleerd, namelijk richting 1) collega’s, 2) de eigen organisatie, 3) stakeholders en 4) overheid en maatschappij. Hierna wordt per gedragscode nagegaan welke verantwoordelijkheden hierin naar voren komen; bij voorbaat kan alvast gesteld worden dat in alle codes, alle gedefinieerde verantwoordelijkheden voorkomen (en daarnaast nog een nieuwe categorie). Daarom ligt de nadruk in deze paragraaf op het presenteren van de resultaten van de analyse, door middel van het geven van voorbeelden. Hierbij is er niet naar gestreefd om uitputtend te zijn; de voorbeelden zijn bedoeld ter inspiratie van beroepsverenigingen voor public affairs in het algemeen en de BVPA in het bijzonder.
Het Handvest van de BVPA spreekt in de eerste plaats over verantwoordelijkheden richting stakeholders. Ze stelt onder andere dat het handvest duidelijk maakt ‘wat politici en ambtenaren van leden van de Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA) kunnen en mogen verwachten’. Ook verwijst de BVPA naar ‘doelgroep’ en ‘de doelgroepen’, dat wil zeggen: degenen waarop de beïnvloeding gericht is. Als zodanig vallen ook deze termen onder de categorie stakeholders. Als tweede komt ook de categorie collega’s duidelijk terug. De code is onder meer bedoeld om ‘duidelijk te maken waarop de leden van de beroepsvereniging elkaar kunnen aanspreken’ en er wordt gerefereerd aan ‘vakgenoten/collega’s’, de beroepsgroep als geheel en individuele collega’s. De derde groep die in de code te vinden is, is de eigen organisatie. BVPA-leden hebben een verantwoordelijkheid ten aanzien van hun (potentiële) opdrachtgever, alsook ten opzichte van klanten en werknemers. Tot slot is ook de categorie ‘overheid en maatschappij’ aanwezig. Hierbij worden ‘het publiek’, journalisten en de overheid als wetgever (‘(…) houden zich aan de wet- en regelgeving, regels en reglementen die op de praktijk van public affairs betrekking hebben’) genoemd.
Al met al komen dus alle doelgroepen uit de theorie terug in het Handvest van de BVPA. Daarnaast zijn er ook nog een aantal verwijzingen te vinden die op meerdere groepen van toepassing (kunnen) zijn. ‘Andere beroepsgroepen’ kan enerzijds bij de categorie overheid en maatschappij geplaatst worden, omdat deze niet het doel van de lobby-/beïnvloedingsactiviteiten zijn. Aan de andere kant zijn er ook pr-professionals die
PA-30
activiteiten verrichten; in dat geval hoort het bij de categorie collega’s thuis. Nog algemenere verwijzingen zijn ‘andere belanghebbenden’ (behalve politici en ambtenaren) en ‘stakeholders’. Hierbij is het onduidelijk op wie nu precies gedoeld wordt en kan er niet toegewezen worden aan een specifieke doelgroep. Waarschijnlijk zijn er meerdere categorieën in het spel.
De Code of Conduct van de Engelse APPC bevat net als het Handvest van de BVPA alle verantwoordelijkheden. In het geval van de categorie eigen organisatie blijkt dit uit de verwijzing naar clients. Als tweede worden er verantwoordelijkheden genoemd richting institutions of government, namelijk all United Kingdom, English, Welsh, Scottish and Northern Ireland central, regional and local government bodies and agencies, public bodies and political parties; parliamentarians, representatives of institutions of government en public servants. Deze vallen in de categorie stakeholders. Wat betreft ‘overheid en maatschappij’ wordt alleen verwezen naar de overheid als wetgever (bijvoorbeeld comply with any statute, any resolution of an institution of government and with the adopted recommendations of the Committee on Standards in Public Life). Ook de categorie collega’s komt duidelijk terug. Zo wordt gerefereerd aan the reputation of the Association or the profession of political consultancy en the standing of the profession as a whole. Tot slot is er nog een moeilijker in te delen passage gevonden. Het gaat dan om het noemen van their own reputation en the good name and success of their business. Hier lijkt een extra verantwoordelijkheid genoemd te worden, namelijk de PA-organisatie/-professional zelf.
De Verhaltenskodex van de ÖPAV noemt in de categorie stakeholders de politiek, politieke instellingen, wetgevende en regelgevende organen, beleidsmakers en ambtenaren. De doelgroep eigen organisatie wordt vertegenwoordigd door (huidige en voormalige) klanten en werkgevers. Verder wordt gerefereerd aan het ‘respecteren en bevorderen van alle toepasselijke wetgeving met het oog op de bijdrage aan democratische besluitvorming’. Samen met ‘het (geïnteresseerde) publiek’ en ‘het maatschappelijk middenveld’ kan dit onder ‘overheid en maatschappij’ geschaard worden. Tot slot wordt diverse keren verwezen naar collega’s, namelijk door de volgende termen: collega’s, concurrenten, de reputatie van belangenvertegenwoordigers en deskundigen op het gebied van public affairs, de discipline zelf of het imago van de ÖPAV en haar leden. De algemene verwijzing ‘gesprekspartners’ is
31
moeilijk in te delen. Net als bij de APPC wordt gerefereerd aan de eigen professionele en persoonlijke reputatie. Dit moet ofwel onder een nieuwe categorie worden geschaard (zichzelf), ofwel als indirect behorend tot de categorie collega’s worden beschouwd.
Het Amerikaanse NILE biedt in haar Professional Code of Ethics zowel een aantal bekende als een aantal nieuwe verwijzingen naar verantwoordelijkheden. Degenen die we hiervoor al eerder tegenkwamen, zijn verantwoordelijkheden richting public officials, government officials en governmental institutions (stakeholders), laws, regulations and rules (overheid en maatschappij), (potential) clients en employer (eigen organisatie). Algemene en potentieel op meerder categorieën toepasbare verwijzingen zijn others: allies and adversaries en other interested persons. Naast deze bekende verwijzingen zijn er een drietal nieuwe passages. Zo wordt gesteld dat a lobbyist should seek to ensure better public understanding and appreciation of the nature, legitimacy and necessity of lobbying in our democratic governmental process. Hiermee wordt duidelijk de reputatie van de beroepsgroep (collega’s) beoogd. Verder zijn er twee verwijzingen die in de categorie overheid en maatschappij vallen, als eerste the democratic governmental process. De meest interessante is echter de bepaling dat lobbyisten worden gestimuleerd to devote a not insubstantial amount of time each year to providing lobbying or related services to persons or organizations that are pursuing objectives that advance the public good, but who do not have the resources to compensate lobbyists to represent them in that endeavor. Op het eerste gezicht is dit een duidelijk voorbeeld van maatschappelijk engagement (overheid en maatschappij), maar het is niet ondenkbaar dat hiermee ten minste voor een deel ook de beroepsgroep (collega’s) wordt beoogd.
Ook het Belgische BEPACT heeft bij het opstellen van haar Deontologisch Charter rekening gehouden met alle in het theoretisch kader genoemde verantwoordelijkheden. De categorie eigen organisatie komt terug in de vorm van de opdrachtgever en werkgever van PA-professionals en de categorie collega’s in formuleringen als medebeoefenaars van het vak, de reputatie van het Public Affairs vak en ‘een goed begrip van PA en de rol van PA-professionals in het democratisch proces en binnen het bredere maatschappelijke speelveld’. De termen beleidsmakers, doelgroepen, gesprekspartners, andere belanghebbenden36 en (politieke)
36 Eerder werden de twee laatstgenoemde termen beschouwd als niet goed in te delen, maar uit de context
