Trotseren of afwentelen?
Invloeden op de overlevingskans van bewindspersonen bij vergelijkbare affaires.
Universiteit Leiden
Master Management van de Publieke Sector Marijke Kruis, S1606670
Begeleider: Dr. W.J. van Noort Tweede lezer: Dr. A.C. Wille
Should I stay or should I go now? If I go there will be trouble And if I stay it will be double (The Clash, 1982)
Samenvatting
In dit onderzoek is antwoord gegeven op de vraag waarom er verschil in consequenties voor bewindspersonen is als zij door vergelijkbare affaires in de problemen komen. Deze bevindingen geven implicaties voor het begrip van de stabiliteit van bewindspersonen en bieden daarnaast inzage in de redenen waarom deze stabiliteit wordt aangetast. Door dataverzameling zijn de affaires in kaart gebracht welke in de inlichtingen- of debatfase van het verantwoordingsproces richting de Kamer zijn beschreven of besproken. Van alle affaires bleken 2 soorten affaires voldoende toetsbare onderzoekseenheden te bevatten, namelijk affaires waarbij de bewindspersoon de Kamer onjuist heeft geïnformeerd en affaires waarbij de Kamer de beleidsuitvoering van de bewindspersoon ter discussie heeft gesteld.
De invloed van de volgende onafhankelijke variabelen op de onderzoeksvraag is onderzocht: de ervaring in een parlementaire of ambtelijke omgeving, de bestuursstijl, het vertonen van afwentelgedrag, de grootte van de politieke partij, de uitvoerder van de handeling, het krijgen van een motie op basis van de vertrouwensregel en het soort einde van de affaire. Van de 38 mogelijke onderzoekseenheden in de onderzoeksperiode zijn 14 eenheden (affaires) geselecteerd voor het onderzoek. De externe validiteit van dit onderzoek is door dit beperkte aantal onderzochte affaires gering. Daarentegen is het voor een deel van de uitkomsten plausibel dat de conclusies toepasbaar zijn op de gehele onderzoeksperiode en niet alleen op de onderzochte affaires.
Bij het onjuist informeren van de Kamer heeft meer ambtelijke ervaring een positieve invloed op het behoud van het ambt van bewindspersoon. Daarnaast is het vertonen van afwentelgedrag bij affaires waarbij de handelingen door het ambtelijk apparaat zijn verricht ook van positieve invloed. Deze bevindingen zijn significant, waardoor het plausibel is dat deze op alle soortgelijke affaires in de onderzoeksperiode toepasbaar zijn. Het tonen van leiderschap heeft eveneens een positieve invloed, maar deze bevinding heeft alleen betrekking op de onderzochte affaires. Bij affaires waarbij de Kamer de beleidsuitvoering van de bewindspersoon ter discussie stelt, heeft meer parlementaire ervaring een positieve invloed op het behoud van het ambt van bewindspersoon. Deze bevinding is significant, waardoor het plausibel is dat deze op alle soortgelijke affaires in de onderzoeksperiode toepasbaar is. Leiderschap en een lidmaatschap bij de grotere coalitiepartij hebben ook een positieve invloed, maar deze zijn alleen toepasbaar op de onderzochte affaires.
Beslissingen om moties op basis van de vertrouwensregel in te dienen zijn subjectief, waarbij de politieke opportuniteit invloed heeft op het door politieke partijen in de Kamer afdwingen van vertrek van een bewindspersoon of kabinet. Deze moties hebben een opvallend verschijnsel: ingediende (maar niet aangenomen) moties hebben een positieve invloed op het behoud van het ambt van bewindspersoon, terwijl een dreiging van deze moties tot vertrek van een bewindspersoon leidt. Een ingediende motie lijkt vanuit de Kamer daardoor slechts een waarschuwende werking te hebben. Een bewindspersoon kan door het dreigen van een motie uit eigen beweging opstappen, maar ook doordat zijn integriteit is aangetast of doordat hij de politieke verantwoordelijkheid voor gemaakte fouten neemt; ook hier is de politieke opportuniteit van invloed. Daarnaast is het aannemelijk dat een onderzoeksrapport van een externe onderzoekscommissie veel invloed heeft het vertrek van een bewindspersoon.
Begrippenlijst
Ambtelijk apparaat Dit wordt gevormd door de medewerkers die voor het ministerie werken waar de bewindspersoon de politieke top van vormt en hem helpen bij de vorming en uitvoering van zijn beleid.
Beleidsveld Een onderwerp dat in de portefeuille van een bewindspersoon zit en waar hij verantwoordelijk voor is.
Bewindspersoon Dit is een minister of een staatssecretaris die deel uitmaakt van het kabinet in Nederland op een bepaald moment.
Coalitie De politieke partijen in de Kamer waarvan een bewindspersoon in het kabinet zit.
Fractie Een vertegenwoordigde groep leden van een bepaalde politieke partij in de Kamer.
Interdepartementaal Twee of meer ministeries zijn betrokken. Intradepartementaal Binnen één ministerie.
Kabinet De benaming voor alle ministers en alle staatssecretarissen samen.
Kamer De Tweede Kamer der Staten-Generaal
Koning Staat aan het hoofd van het Koninkrijk der Nederlanden en wordt opgevolgd door een nakomeling, waarbij het oudste kind voorrang heeft.
Politieke opportuniteit Een bepaald moment dat de grootste kans heeft om het beoogde effect van een politieke handeling te bereiken.
Politieke partij Eén of meer personen die gezamenlijk een bepaalde ideologie voor ogen hebben en deze uitdragen.
Portefeuille Omvat alle beleidsonderwerpen waar een bewindspersoon bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor heeft. Deze beleidsonderwerpen verschillen niet alleen qua inhoud, maar ook qua zwaarte en risico’s.
Oppositie De politieke partijen in de Kamer waarvan geen bewindspersoon in het kabinet zit.
Regering De benaming voor de Koning en de ministers samen. Zittingstermijn Het aantal jaren dat iemand een bepaalde functie bekleedt.
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 7 1.1. Aanleiding ... 7 1.2. Probleemstelling ... 7 1.3. Onderzoekskader ... 8 1.4. Aannames ... 8 1.5. Verkenning ... 8 1.6. Relevantie ... 8 1.7. Leeswijzer ... 9 2. Theoretisch kader ... 10 2.1. Verantwoordelijkheden bewindspersoon ... 102.2. Invloeden op functioneren bewindspersoon ... 14
2.3. Conclusie ... 17 2.4. Hypothesen ... 18 2.5. Theoretische concepten ... 19 3. Methodologie ... 20 3.1. Opzet ...20 3.2. Operationalisering ...22 3.3. Selectie onderzoekseenheden ... 25 3.4. Validiteit en betrouwbaarheid ... 27 4. Empirische data ... 29 4.1. Kabinetten ... 29
4.2. Affaires over onjuiste informatie aan Kamer ... 30
4.3. Affaires over slechte beleidsuitvoering ... 34
4.4. Overzicht onafhankelijke variabelen ... 39
5. Analyse ... 41 5.1. Onafhankelijke variabelen ... 41 5.2. Causale verbanden ... 47 5.3. Overige bevinding ... 48 6. Conclusie ... 50 6.1. Toetsing hypothesen ... 50 6.2. Beantwoording onderzoeksvraag ... 53
6.3. Aanbeveling voor verder onderzoek ... 55
7. Bronvermelding ... 57 7.1. Literatuur ... 57 7.2. Bronnen ... 58 7.3. Parlementaire stukken ... 60 8. Bijlage ... 62 Overzicht 50 affaires ... 62
Overzicht modellen
Modelnummer Titel Pagina
1 Ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot mate van weging bij affaire
12 2 Verantwoordingsproces en rol vertrouwensregel bij
affaires
14 3 Bestuursstijlen en soorten einden van affaires 17
Overzicht tabellen
Tabelnummer Titel Pagina
1 Matrix bestuursstijlen 15
2 Waarden onafhankelijke variabelen 22
3 Overzicht 50 affaires 26
4 Scoreoverzicht 50 affaires 26
5 Affaires en vertrekkende bewindspersonen per kabinet 29 6 Overzicht scores onafhankelijke variabelen per affaire 40
7 Ervaring bewindspersonen affaires A 41
8 Ervaring bewindspersonen affaires B 42
9 Bestuursstijl bewindspersonen affaires A 42
10 Bestuursstijl bewindspersonen affaires B 43
11 Afwentelgedrag bewindspersonen affaires A 43
12 Afwentelgedrag bewindspersonen affaires B 43
13 Grootte partij bewindspersonen affaires A 44
14 Grootte partij bewindspersonen affaires B 44
15 Uitvoerder handeling bewindspersonen affaires A 45 16 Uitvoerder handeling bewindspersonen affaires B 45
17 Moties tegen bewindspersonen affaires A 46
18 Moties tegen bewindspersonen affaires B 46
19 Soort einde affaires A 46
20 Soort einde affaires B 47
21 Uitvoerder handeling versus afwentelgedrag bewindspersonen affaires A
47 22 Ervaring versus uitvoerder handeling affaires A 48 23 Onderzoek door deskundigen versus motie en actie
bewindspersonen affaires A
49 24 Onderzoek door deskundigen versus motie en actie
bewindspersonen affaires B
1. Inleiding
Dit hoofdstuk begint met de aanleiding van het onderzoek. Vervolgens wordt in de probleemstelling de onderzoeksvraag gepresenteerd. Hierna wordt het kader van het onderzoek aangegeven en wordt een aantal aannames besproken dat heeft geleid tot het onderzoek en in het onderzoek wordt meegenomen. De relevantie van het onderzoek komt ter sprake, waarna het hoofdstuk afsluit met een leeswijzer.
1.1. Aanleiding
In de winter van 2014 raakt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ronald Plasterk, in opspraak, omdat hij de Kamer verkeerd heeft geïnformeerd over de verzameling van metadata van 1,8 miljoen telefoongesprekken in Nederland (Dool, 2014). De minister had aangegeven dat deze data door de Amerikaanse inlichtingendienst waren verzameld, maar toen bleek dat dit door de Nederlandse inlichtingendienst was verzameld, heeft de minister dit niet direct aan de Kamer laten weten. Een motie van wantrouwen wordt ingediend, maar deze wordt niet aangenomen. De minister treedt niet af (Dool, 2014).
In maart 2015 treedt de minister van Veiligheid en Justitie, Ivo Opstelten, wel af nadat hij de Kamer verkeerd heeft geïnformeerd (Hulst, 2015). De minister had de Kamer aangegeven geen informatie te hebben over een financiële transactie rond een overeenkomst van het Openbaar Ministerie met een drugshandelaar in 2001. Later bleek hiervan toch een digitaal bewijs op een oude dataschijf te zijn gevonden, waardoor de Kamer verkeerd was geïnformeerd. Nog voordat een debat over de gebeurtenissen plaatsvindt, treedt minister Opstelten af.
Dit zijn vergelijkbare affaires, omdat ze de overeenkomst hebben dat beide ministers de Kamer onjuist informeren. De uitkomsten zijn echter verschillend: minister Plasterk overleeft in een debat een motie van wantrouwen, maar minister Opstelten wacht het debat niet eens af en treedt zelf af.
1.2. Probleemstelling
Gedurende een kabinetsperiode komt het voor dat een bewindspersoon het ontslag aan de Koning aanbiedt. Dit vertrek kan voortkomen uit verschillende oorzaken, zoals het opzeggen van het vertrouwen in een bewindspersoon door het onjuist informeren, kritiek op de beleidsuitvoering of door aantasting van de persoonlijke integriteit. Bij vergelijkbare affaires lijken echter de gevolgen verschillend. Wat zijn de oorzaken die dit verschil maken? Welke mechanismen liggen hieraan ten grondslag? Spelen persoonlijke eigenschappen hierbij een rol of zijn er andere factoren die het verschil veroorzaken? Om een antwoord te geven op deze vragen is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:
Hoe is het te verklaren dat bij vergelijkbare affaires sommige bewindspersonen voortijdig het kabinet verlaten en andere bewindspersonen niet?
1.3. Onderzoekskader
Het onderzoek loopt van 22 juli 2002 tot 23 december 2015 en heeft betrekking op Nederland. Op 22 juli 2002 is het kabinet Balkenende I beëdigd en op 23 december 2015 ging het huidige kabinet Rutte II met Kerstreces. Sinds de instelling van het Kabinet Balkenende I in 2002 zijn er zes kabinetten aangetreden, waarvan geen enkel kabinet de regeerperiode heeft voltooid. Dit maakt de periode vanaf 2002 een interessante onderzoeksperiode.
1.4. Aannames
Na bepaling van de onderzoeksvraag en voorafgaand aan het onderzoek zelf, zijn twee aannames geformuleerd op basis waarvan hypothesen zijn gevormd:
De grootte van een fractie van de politieke partij in de Kamer heeft invloed op de zittingsperiode van een bewindspersoon. Hoe groter de fractie in de Kamer is, hoe kleiner de kans dat een bewindspersoon zijn ambt zal (moeten) neerleggen.
Bewindspersonen met ambtelijke ervaring hebben een goed beeld van de werking van het ambtelijk apparaat en kunnen hierop inspelen, wat de verstandhouding tussen bewindspersoon en het ambtelijk apparaat positief kan beïnvloeden. De gedachte die hieruit voortkomt is dat hoe beter de verstandhouding is tussen de bewindspersoon en het ambtelijk apparaat, hoe groter de bereidheid van het ambtelijk apparaat is om de bewindspersoon van goed advies te voorzien en te laten scoren op de beleidsonderwerpen. De aanname die hieruit voortkomt is dat ambtelijke ervaring van een bewindspersoon een positieve invloed heeft op het overleven van een affaire door de bewindspersoon.
1.5. Verkenning
In mei 2015 is tijdens het vak ‘bestuurskundig onderzoek’ een ontwerp gemaakt voor een afstudeeronderzoek. Er is gekozen voor een deductief onderzoek, omdat dit in lijn is met de vakken en opdrachten die gedurende de Master zijn gegeven en ingeleverd. Na het kiezen van het onderwerp is een verkenning uitgevoerd naar de haalbaarheid van het onderzoek en dan vooral naar de beschikbaarheid van theorie die aan de praktijk getoetst kan worden. Deze verkenning leverde theorie op dat mogelijke oorzaken aangeeft voor het verschil in uitkomsten voor bewindspersonen bij vergelijkbare affaires, waardoor het onderzoek uitvoerbaar was.
1.6. Relevantie
De relevantie van het onderzoek is dat de bevindingen implicaties geven voor het begrip van de stabiliteit van bewindspersonen. Er ontstaat inzage in welke variabelen een positieve of een negatieve invloed hebben op het behoud van een bewindspersoon na een affaire, dus welke variabelen invloed hebben op de mate van stabiliteit van een bewindspersoon. Een bewindspersoon die zijn functie gedurende de kabinetsperiode behoudt, kan als een stabielere minister beschouwd worden dan een bewindspersoon die tussentijds is vertrokken. De kennis over de invloeden op de stabiliteit van een bewindspersoon en over de werking van de politiek-bestuurlijke omgeving wordt vergroot.
De bestaande literatuur richt zich op Nederlandse kabinetten tot 2002, waardoor de uitkomsten van de onderzoeken over dit vraagstuk verouderd kunnen zijn. Daarnaast richt de bestaande literatuur over de werking van bewindspersonen en kabinetten zich op andere landen en niet op Nederland. De ontbrekende kennis kan op basis van dit onderzoek worden aangevuld.
1.7. Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt literatuur en wetenschappelijk onderzoek bij elkaar gebracht om tot een theoretisch kader te komen. Op basis hiervan worden zeven hypothesen geformuleerd. In hoofdstuk 3 wordt de methodologie van het onderzoek doorlopen, waarbij wordt ingegaan op de opzet per hoofdstuk. Vervolgens vindt de operationalisatie plaats van begrippen en concepten, waarna de onderzoekseenheden worden geselecteerd. De mate waarin het onderzoek valide en betrouwbaar zal zijn, wordt in de laatste paragraaf besproken. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de geselecteerde onderzoekseenheden, de affaires. Het hoofdstuk eindigt met een overzicht waarin alle empirische data zijn verwerkt die van belang zijn bij het toetsen van de hypothesen. De theorie wordt met de empirie vergeleken in hoofdstuk 5 als de analyse plaatsvindt. Eerst worden de onafhankelijke variabelen individueel besproken, waarna een aantal causale verbanden wordt gelegd. Het hoofdstuk sluit af met een overige bevinding. Hoofdstuk 6 toetst de hypothesen aan de hand van de analyse waarna een antwoord op de onderzoeksvraag wordt geformuleerd. Afsluitend worden er twee aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan.
2. Theoretisch kader
In dit onderzoek worden de affaires bestudeerd die van toepassing zijn op het ambt van bewindspersoon. Vanuit dit ambt heeft een bewindspersoon ministeriële verantwoordelijkheden, die in dit theoretisch kader worden besproken. Hierna wordt beschreven hoe het verantwoordingsproces richting de Kamer verloopt en welke rol de vertrouwensregel daarbij speelt. Vervolgens worden de uitkomsten van het literatuuronderzoek en een aantal wetenschappelijke onderzoeken aangegeven, die zich op de persoonlijke eigenschappen van een bewindspersoon en de politiek-bestuurlijke omgeving waarin hij zich begeeft, richten. Voor zover mogelijk is de theorie in modellen verwerkt om de kern van de theorie te benadrukken. Na een conclusie wordt een aantal hypotheses geformuleerd dat het theoretische antwoord op de onderzoeksvraag vormt.
2.1. Verantwoordelijkheden bewindspersoon
In deze paragraaf wordt de ministeriële verantwoordelijkheid beschreven, waarbij wordt ingegaan op het ontstaan van deze verantwoordelijkheid. Hierna worden verschillende aspecten van deze verantwoordelijkheid besproken en eindigt de paragraaf met een toelichting op het verantwoordingsproces en de vertrouwensregel.
2.1.1. Ontstaan ministeriële verantwoordelijkheid
In het begin van de negentiende eeuw regeerde Koning Willem I op autocratische wijze over Nederland (Elzinga, 1994: 13). Na de Belgische opstand scheidden in 1830 de zuidelijke provincies van Nederland, waarna de weerstand tegen de regeerwijze van Koning Willem I groeide en de aandacht voor meer verantwoordelijkheid voor ministers toenam (Elzinga, 1994: 13; Slijkerman, 2011: 20). Dit leidde tot een grondwetswijziging in 1840, die de ministers de verantwoordelijk gaf over de uitvoering van wet- en regelgeving, wat werd bekrachtigd door medeondertekening van door de Koning ondertekende besluiten (Slijkerman, 2011:21; Elzinga, 1994: 66; Bovend’Eert, 2002: 13). Deze wijziging bracht een juridische verantwoordelijkheid met zich mee, omdat ministers strafbaar werden bij het nemen van besluiten in strijd met de Grondwet (Bovend’Eert, 2002: 14; Slijkerman, 2011: 21).
In de jaren erna ontwikkelde de verantwoording van de minister aan het parlement zich verder. Dit leidde in 1848 tot het opnemen van artikel 53 in de Grondwet, dat aangaf dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk (Slijkerman, 2011: 22; Elzinga, 1994: 35; Bovend’Eert, 2002: 15). Het huidige parlementaire stelsel werd daarmee nog niet gevormd, omdat alleen de Koning de bevoegdheid had ministers te benoemen en te ontslaan (Bovend’Eert, 2002: 16), waardoor de ministers alleen het vertrouwen van de Koning nodig, maar nog niet van de Kamer. Formeel heeft de Koning nog steeds de bevoegdheid ministers te benoemen en te ontslaan, maar de Kamer heeft hierin ook een rol gekregen. Een bewindspersoon moet het vertrouwen van de meerderheid van de Kamer hebben om te kunnen functioneren en aan te blijven. Het verlies of behoud van dit vertrouwen is subjectief, omdat coalitiefracties in de Kamer het politiek niet opportuun kunnen achten om het vertrek van een bewindspersoon of kabinet af te dwingen. Ook voor bewindspersonen speelt politieke opportuniteit een rol bij het besluit of en wanneer zij zelf
2.1.2. Ministeriële verantwoordelijkheid
De ministeriële verantwoordelijkheid wordt door Elzinga (1994: 35-41) vanuit een aantal invalshoeken beschreven: de omvang van de verantwoordelijkheid, de rol van de staatssecretaris en de collectieve verantwoordelijkheid. Het eerste aspect, de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid, splitst Elzinga in drie verantwoordingsvormen, namelijk (1) voor het Koninklijk handelen en nalaten, (2) voor het eigen handelen en nalaten en (3) voor het handelen en nalaten door het ambtelijk apparaat. De eerste verantwoordingsvorm richt zich op de onschendbaarheid van de Koning, waardoor de bewindspersonen de verantwoordelijkheid dragen voor het gedrag van de Koning, met uitzondering van particuliere aangelegenheden. Voor de andere leden van het Koninklijk Huis kent de bewindspersoon een indirecte verantwoordelijkheid, wat betekent dat uitingen of gedragingen van deze personen die het openbaar belang raken, zorgen voor activering van deze verantwoordelijkheid (Elzinga, 1994: 36). De vertrouwensregel speelt een grote rol bij de mate waarin de tweede verantwoordingsvorm, het eigen handelen of nalaten van een bewindspersoon, vanuit de ministeriële verantwoordelijkheid grenzen kent (Elzinga, 1994: 37). Alle handelingen van een bewindspersoon raken de beleidskeuzes van een bewindspersoon. Daarbij is de bewindspersoon geen persoon, maar een bestuursorgaan en vanuit die gedachte is een bewindspersoon verantwoordelijk voor het beleid van zijn of haar voorgangers (Elzinga, 1994: 118). De derde verantwoordelijkheidsvorm, het handelen en nalaten door het ambtelijk apparaat, kent als hoofdregel dat er geen verantwoordelijkheid is zonder bevoegdheid (Elzinga, 1994: 38). Dit betekent dat als de bewindspersoon de formele bevoegdheden heeft, hij verantwoordelijk is voor het handelen van het ambtelijk apparaat. Deze bevoegdheden kunnen ook beperkt zijn tot een goedkeuring- of vernietingsrecht, zoals bij het provinciale bestuur of bij een zelfstandig bestuursorgaan (Elzinga, 1994: 38).
Als tweede aspect op de ministeriële verantwoordelijkheid benoemt Elzinga (1994: 38-39) de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris in verhouding tot de minister. Een staatssecretaris is aan het parlement verantwoording schuldig over het beleidsgebied en kent een ondergeschiktheidsrelatie met de minister, waardoor een staatssecretaris zowel het vertrouwen van het parlement als de minister moet hebben (Elzinga: 1994: 39). De Grondwet stelt dat de minister “onverminderd verantwoordelijk” (Vis, 1994: 145) blijft voor de beleidsgebieden van de staatssecretaris. Dit komt onder meer tot uiting in de ministerraad, waar de staatssecretaris geen deel van uit maakt (Vis, 1994: 140). De vergelijking wordt gemaakt met de verantwoordelijkheid van het handelen door het ambtelijke apparaat van een minister: “het functioneren van de staatssecretaris is in dit opzicht niet anders dan die voor het ambtelijk handelen” (Vis, 1994: 145). Het vertrek van een staatssecretaris heeft in de parlementaire geschiedenis niet geleid tot het vertrek van een minister, waarbij Vis (1994: 145) de aanname doet dat hier coalitiebelangen aan ten grondslag liggen.
Het derde aspect, de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid, gaat in op de verantwoordelijkheid van het kabinet als geheel. Deze verantwoordelijkheid heeft een directe band met de ministerraad aan (Engels, 1994: 51). Artikel 45, 3e lid, van de Grondwet zegt dat “de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en […] de eenheid van dat beleid [bevordert]”. Als de ministerraad een besluit neemt, is er sprake van collectieve ministeriële verantwoordelijkheid, wat betekent dat iedere minister individueel voor de besluiten verantwoordelijkheid is, ook als het niet hun beleidsterrein betreft (Engels, 1994: 59).
Bovend’Eert (2002: 27) legt de verantwoordelijkheid uit door de verschillen ten opzichte van de strafrechtelijke verantwoordelijk van een bewindspersoon te benoemen. Zo kent de ministeriële verantwoordelijkheid een verantwoordingsplicht aan de Kamer, waar de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid zich richt op verantwoordelijkheden die voortkomen uit de Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) en uit het Wetboek van Strafrecht (Wsr), artikelen 355 en 356. De Wmv stelt dat de minister moet zorgen voor uitvoering van de Grondwet en wetten en de artikelen uit de Wsr omschrijven mogelijk strafbare feiten die gepaard kunnen gaan met een gevangenisstraf of geldboete (Bovend’Eert, 2002: 23-24). Een ander verschil tussen de ministeriële en de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijk ziet Bovend’Eert (2002: 27) in de mate van beoordeling door de Kamer: de strafrechtelijke verantwoordelijkheid toetst de rechtmatigheid, waar de ministeriële verantwoordelijkheid naast de rechtmatigheid ook de doelmatigheid toetst.
Model 1: ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot mate van weging bij affaire
Vanuit het beginsel ‘zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid’ worden twee visies op de ministeriële verantwoordelijkheid zichtbaar: de risicoaansprakelijkheid en de schuldaansprakelijkheid. De risicoaansprakelijkheid gaat over de aansprakelijkheid van een bewindspersoon voor een onderwerp uit zijn portefeuille zonder dat hij daar bewuste handelingen voor heeft verricht of nagelaten. Een bewindspersoon is systeemverantwoordelijk, wat betekent dat hij verantwoordelijk is voor bijvoorbeeld het goed functioneren van de veiligheidsketen, de kwaliteit van het onderwijs of de medische zorg in Nederland. De schuldaansprakelijkheid gaat daarentegen wel over verrichte handelingen of het nalaten van handelingen door een bewindspersoon. De vertrouwensregel speelt een grote rol bij de mate waarin deze tweede verantwoordingsvorm vanuit de ministeriële verantwoordelijkheid grenzen kent (Elzinga, 1994: 37). Door deze regel aan de ministeriële verantwoordelijk te koppelen, wordt het handelen als privépersoon een aangelegenheid van de Kamer (Elzinga, 1994: 117).
vergelijkbaar met Politieke ministeriële
verantwoordelijkheid Eigen handelen en nalaten Handelen en nalaten door ambtelijk apparaat Handelen en nalaten door de Koning Zwaarwegend bij affaire Minder zwaarwegend bij affaire Beleidsveld staatssecretaris Collectief handelen kabinet Rol staatssecretaris Handelingen Regeringsbeleid gedeelde verantwoordelijkheid
2.1.3. Verantwoordingsproces en vertrouwensregel
Het verantwoordingsproces van een bewindspersoon is in drie fasen in te delen: de inlichtingenfase, de debatfase en de sanctioneringfase (Nieuwenkamp, 2011: 20). De inlichtingenfase gaat over het inlichtingenrecht van de Kamer om informatie van de bewindspersoon te krijgen over hetgeen zij wil (Visscher, 1994: 237). Ook als slechts één Kamerlid bepaalde informatie wenst, moet de bewindspersoon deze geven (Visscher, 1994: 242). Daarbij is juiste informatie het uitgangspunt en indien informatie onvolledig of incorrect is, zowel opzettelijk als vanuit onwetendheid, dan wordt dit als onaanvaardbaar gezien (Visscher, 1994: 242-243). De debatfase richt zich op de discussie tussen Kamer en bewindspersoon die op de informatie volgt, waarbij de bewindspersoon het gevoerde beleid toelicht of verdedigt (Nieuwenkamp, 2011: 20). Alhoewel Nieuwenkamp (2011: 20) als derde fase de sanctioneringfase aangeeft, stelt hij dat de bewindspersoon hier geen verantwoordelijkheid voor heeft, omdat de ultieme sanctie, het wegsturen van een bewindspersoon, vanuit de vertrouwensregel voortvloeit en door de Kamer wordt uitgevoerd. De verantwoordelijkheid van een bewindspersoon is te begrenzen vanuit het beginsel ‘zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid’ en vice versa (De Ridder, 1994: 279). De vertrouwensregel kent deze begrenzing niet en de Kamer beoordeelt of zij nog vertrouwen in een bewindspersoon of kabinet heeft (Nieuwenkamp, 2011: 20) en dient eventueel een motie van wantrouwen, afkeuring of treurnis in. Bij een motie van wantrouwen wordt het vertrouwen in de bewindspersoon opgezegd, een motie van afkeuring richt zich op een bepaald beleidsonderwerp uit de portefeuille van de bewindspersoon en een motie van treurnis gaat over een bepaalde gang van zaken waar de Kamer de teleurstelling over uitspreekt. Het opzeggen van het vertrouwen wordt als ultimum remedium gezien. Bij het dreigen van een motie op basis van de vertrouwensregel kan de bewindspersoon één van de volgende acties nemen: (1) vertrekken na het aannemen van de motie, (2) vertrekken anticiperend op een debat met mogelijk een motie of (3) vertrekken uit eigen beweging, omdat de bewindspersoon zelf vindt dat hij niet meer in het ambt kan aanblijven. Voorbeelden van vertrek uit eigen beweging zijn het vertrek doordat voor gemaakte fouten politieke verantwoordelijkheid wordt genomen of doordat de integriteit van de bewindspersoon in twijfel wordt getrokken.
Van Thijn et al. (1998: 16) geven over de vertrouwensregel aan dat dit “belangrijke parlementaire wapen bot [is] geworden”. Na het bestuderen van 14 politieke affaires in de jaren ’90 concluderen zij dat de oppositie de neiging heeft elke gelegenheid aan te grijpen om een bewindspersoon in kwaad daglicht te zetten, waarbij affaires worden vergroot en, gekoppeld aan de ministeriële verantwoordelijkheid, het aftreden van een bewindspersoon wordt geëist (Van Thijn et al., 1998: 16). Doordat de oppositie steeds vaker met het opzeggen van het vertrouwen dreigt, zijn de bewindspersonen vaardig geworden in het afwentelen van dit gedrag (Van Thijn et al., 1998: 16). De coalitie daarentegen laat het coalitiebelang zwaarder wegen dan de parlementaire controle, door bijvoorbeeld grote fouten af te zwakken (Van Thijn et al., 1998: 17).
Model 2: verantwoordingsproces en rol vertrouwensregel bij affaires
2.2. Invloeden op functioneren bewindspersoon
In deze paragraaf wordt ingegaan op invloeden op het functioneren van een bewindspersoon: de politiek-bestuurlijke omgeving, een aantal persoonlijke eigenschappen en de wijze waarop een affaire eindigt.
Naast de variabelen die in deze paragraaf worden geïntroduceerd, zijn de volgende onafhankelijke variabelen tevens onderzocht: de leeftijd, het volgen van het kabinet- of partijstandpunt, de soort portefeuille (risico- versus beleidsportefeuille) en het soort conflict (vanuit de politieke heterogeniteit of vanuit de interdepartementale afstemming). Vanuit de theorie kunnen deze variabelen plausibele factoren zijn voor beïnvloeding van de stabiliteit van bewindspersonen, maar in de analyse bleek dat de variabelen geen onderzoeksresultaten opbrachten die een bijdrage leverden aan het beantwoorden van de onderzoeksvraag. Daarom zijn deze variabelen niet in dit onderzoeksrapport opgenomen. Naast deze vier variabelen heeft vanuit de theorie ook het ambtelijk apparaat invloed op de stabiliteit van bewindspersonen. Bij de operationalisering bleek dat het empirische onderzoek voor deze variabelen uitgebreid veldonderzoek vereiste en daardoor dit buiten de omvang van dit onderzoek reikte.
Informatiefase Debatfase Sanctioneringfase Debat over beleidskeuze Onjuiste informatie wordt verstrekt Afwentelgedrag bewindspersonen Vertrouwensregel Wegsturen bewindspersoon Opzeggen vertrouwen door Kamer dreigt
Juiste informatie wordt verstrekt
Discussie over verkeerd verstrekte informatie Aanhouden bewindspersoon Bewinds-persoon stapt op
2.2.1. Persoonlijke eigenschappen en politiek-bestuurlijke omgeving
Fischer, Dowding & Dumont (2012) hebben een studie uitgevoerd naar diverse concepten en methoden die bij onderzoeken naar de lengte van de zittingstermijn van bewindspersonen worden gebruikt. Zij concluderen dat een aantal persoonlijke eigenschappen en politiek-bestuurlijke factoren invloed heeft op de zittingstijd van een bewindspersoon (Fischer et al, 2012: 512). In Nederland komt de samenstelling van een kabinet voort uit een onderhandelingsproces binnen en tussen de coalitiepartijen, waarvan uit het onderzoek van Fischer et al (2012: 512) blijkt dat het onverstandig is aan de samenstelling eenzijdig wat te veranderen. Binnen een politieke partij kan de keuze voor bewindspersonen voortkomen uit de eigenschappen van deze persoon, zoals de mate waarin iemand wat linkser of rechtser op een onderwerp zit en de wijze waarop iemand bestuurt of (Fischer et al, 2012: 512).
Schouw & Tops (1998) beschrijven bestuursstijlen die voortkomen uit hun onderzoek naar het gedrag dat bestuurders vertonen en de regelmatigheden en patronen die zij daarin vinden. Een bestuursstijl is het waarneembare gedrag van een persoon binnen een bepaalde context en is afhankelijk van iemands persoonlijkheidskenmerken, natuurlijke (onbewuste) neigingen en reflexen (Schouw & Tops, 1998: 28). Op basis van het onderzoek hebben Schouw & Tops (1998: 30) vijf bestuursstijlen geïdentificeerd: de leider, de manager, de verbinder, de ambassadeur en de beheerder. Voor dit onderzoek zijn de bestuursstijlen leider, ambassadeur en verbinder geselecteerd, omdat deze in meer en mindere mate gericht zijn op de politiek-bestuurlijke omgeving, waardoor deze stijlen het beste aansluiten bij het vraagstuk. De twee andere bestuursstijlen zijn gericht op de interne organisatie, waardoor deze minder geschikt zijn voor de onderzoeksvraag waarbij een bewindspersoon centraal staat.
Voor leiders staat het einddoel voorop en ze zijn bereid daarvoor actoren te forceren. Bijzaken zijn niet van belang en krijgen weinig aandacht. Ze zijn zelfverzekerd en overtuigend, hebben een probleemoplossend vermogen, dwingen tot conformeren en baseren hun acties op politieke opportuniteit. Een leider raakt niet snel van zijn stuk en haalt weerstand weg door scherp en op een directie wijze het gesprek aan te gaan (Schouw & Tops, 1998: 34-36). Verbinders zoeken de oplossing waar de meeste betrokkenen zich in kunnen vinden. Zij passen hun strategie hierop aan en gebruiken daarvoor bestaande routines en vermijden risico’s. Het bereiken van een compromis staat centraal. Verbinders zijn vaak bescheiden mensen en de tweede man of vrouw naast een leider. Interactieve beleidsvorming en coproductie zijn ontwikkelingen die goed bij een verbinder aansluiten. Deze bestuursstijl past bij het Nederlandse poldermodel waarin de actoren met elkaar het gesprek aangaan en tot een compromis proberen te komen (Schouw & Tops, 1998: 56-58).
Treedt op voorgrond Ambassadeur
Leider
Op achtergrond, 2e man Verbinder
Streeft eigen doelen na
Streeft collectief/ compromis na Tabel 1: matrix bestuursstijlen
Ambassadeurs willen bekendheid en scoren bij het grote publiek. Hij wil bekend staan als de toegankelijke bestuurder, die naar de mensen luistert, langskomt en vol begrip is. Een ambassadeur staat buiten de inhoudelijke discussies, omdat hij een moeilijke discussie snel vermijdt. De aandacht voor het zoeken van de publiciteit kan ten kosten gaan van de beleidsinhoud, maar dit is niet te zien door de buitenwereld. Bij deze buitenwereld is hij populair en zichtbaar (Schouw & Tops, 1998: 66-68).
Bewindspersonen die binnen de politieke partij of via andere politieke functies zijn opgeklommen en ervaring hebben met het parlementaire systeem, zullen door de ervaring veelal langer blijven zitten (Fischer et al., 2012: 515). Bakema & Secker (1990:75-77) hebben de politieke ervaring van bewindspersonen in de periode 1848-1989 onderzocht. In die gehele periode bestonden de meeste kabinetten niet uit oud-parlementariërs, namelijk maar 16 van de in totaal 56 kabinetten. Van deze 16 kabinetten zijn 10 in de periode van 1965 tot 1989 tot stand zijn gekomen, waardoor zij concluderen dat kabinetten met dominerend oud-parlementariërs steeds vaker voorkomen (Bakema & Secker, 1990:75-77). Dit komt overeen met hun bevindingen dat sinds 1963 er geen kabinetten meer zijn met overwegend bewindspersonen van buiten het parlement en dat de helft van de kabinetten uit ervaren bewindspersonen bestaat (Bakema & Secker, 1990:77). Bakema & Secker (1990:77) concluderen dat het parlement een kweekvijver is geworden voor bewindspersonen.
2.2.2. Eindigen van affaires
Timmermans & Bakema (1990) hebben over de periode 1973 tot 1986 onderzoek gedaan naar de wijzen waarop affaires eindigen, namelijk door (1) winst versus verlies, (2) een compromis, (3) uitstel of (4) een crisis. Van de 96 bestudeerde affaires is 34% opgelost door een compromis te sluiten en 32% doordat er sprake was van winst versus verlies. Kenmerkend voor de eerste mogelijkheid, winst versus verlies, is dat het oorspronkelijke standpunt van één van de betrokkenen de uitkomst zal worden waarna de affaire eindigt. De ene bewindspersoon geeft toe of de andere is dermate agressief en is in staat zijn of haar standpunt door te drukken (Timmermans & Bakema, 1990: 184-185). Bij een compromis daarentegen, is juist sprake van geven en nemen door de betrokken actoren en zal de affaire eindigen door het komen tot een tussenvoorstel. Timmermans & Bakema (1990: 185) geven aan dat in Nederland het aantal compromissen op politieke topniveau vrij groot is. Bij uitstel wordt er geen beslissing genomen en laten alle partijen de kwestie voor enige tijd liggen. Vaak wordt een commissie van deskundigen gevraagd om een advies uit te brengen over de kwestie, ook omdat de affaire veelal om politiek zeer gevoelige zaken gaat. Soms leidt het niet nemen van een beslissing juist tot het nemen van een beslissing (Timmermans & Bakema, 1990: 185-186), omdat deadlines verlopen of besluitvorming pas plaatsvindt door het nieuwe kabinet. Crisissen verdelen Timmermans & Bakema (1990: 186) onder in een ministerscrisis en een kabinetscrisis. Bij een ministerscrisis is het ontslag of opstappen van een bewindspersoon het einde van een affaire. Kabinetscrisissen ontstaan door partijpolitieke tegenstellingen binnen het kabinet waar de bewindspersonen niet uitkomen en waardoor een geheel kabinet op kan stappen. Beide soorten crisissen kunnen ook met een sisser aflopen.
Model 3: bestuursstijlen en soorten einden van affaires
2.3. Conclusie
Op basis van de voorgaande paragrafen wordt in deze paragraaf een aantal theoretische conclusies getrokken, dat leidend is bij het vormen van de hypothesen.
Op het persoonlijke vlak hebben de mate waarin afwentelgedrag wordt vertoond, ervaring en de bestuursstijl invloed op de kans van vroegtijdig vertrek of behoud van het ambt van bewindspersoon bij een affaire. Door een toename van het dreigen met het opzeggen van het vertrouwen in een bewindspersoon, zijn de bewindspersonen vaardig geworden in het afwentelen van deze dreiging. Bewindspersonen die geen afwentelgedrag vertonen hebben een grotere kans op vertrek. Ervaring als bewindspersoon geeft eveneens een grotere kans op vertrek dan ervaring in een politieke functie binnen of buiten de politieke partij. De bestuursstijlen leider, verbinder en ambassadeur hebben oog voor de omgeving, zoals externe partijen en hun invloeden. Een leider streeft naar zijn eigen doel, terwijl een verbinder een resultaat beoogt waar de meeste actoren achter staan. Een ambassadeur is voornamelijk het visitekaartje voor de buitenwereld, zonder dat hij een stempel wil drukken op het beleid of op het proces.
Vanuit de politiek-bestuurlijke omgeving van een bewindspersoon kan een aantal aspecten van invloed zijn op het behoud of vertrek van een bewindspersoon na een affaire, zoals degene die de handeling heeft verricht en de wijze waarop een affaire eindigt. Zo weegt bij de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid het eigen handelen en nalaten van een bewindspersoon zwaarder dan de verantwoordelijkheid die hij heeft voor het handelen of nalaten door de Koning of het ambtelijk apparaat. Een bewindspersoon heeft in dit handelen te maken met het verantwoordingsproces richting de Kamer. Bij de inlichtingenfase is het van belang dat de
Uitkomst Actie Mogelijke einden Toegeven Crisis Uitstel Compromis Winst versus verlies
Doordrukken
Geven en nemen
Kwestie rust
Winnen Verliezen
Advies van deskundigen Tussenvoorstel
Opstappen/ontslag bewindspersoon
Kabinetscrisis Ministerscrisis
Opstappen kabinet / vorming nieuw kabinet / vorming nieuw akkoord Blijft liggen/gebeurt niets
Bestuursstijl
Verbinder Verbinder Manager Ambassadeur
informatie volledig en correct is en bij de debatfase wordt het beleid toegelicht of verdedigd. In de sanctioneringfase is het mogelijk dat de Kamer een bewindspersoon wegstuurt vanuit de vertrouwensregel. Er zijn vier verschillende mogelijkheden die tot het einde van een affaire kunnen leiden. Alleen bij het eindigen in een crisis is het mogelijk dat een bewindspersoon of een kabinet opstapt, maar bij het eindigen in een compromis, winst versus verlies of uitstel blijft de bewindspersoon aan.
Moties op basis van de vertrouwensregel kunnen door de Kamer worden ingediend vanuit eigen inzicht. Dit zijn moties van wantrouwen, afkeuring of treurnis en zijn zwaarwegend bij het behoud of vertrek van een bewindspersoon. Op basis van de betekenis van de drie moties kan de conclusie worden getrokken dat bewindspersonen alleen vertrekken bij het dreigen of aannemen van een motie van wantrouwen, omdat deze motie het vertrouwen in de bewindspersoon in het geheel opzegt. Bij een motie van afkeuring gaat het om één bepaald beleidsonderwerp uit de portefeuille van de bewindspersoon, waardoor een bewindspersoon dit beleidsonderwerp kwijt kan raken. Bij een motie van treurnis spreekt de Kamer haar teleurstelling uit over de gang van zaken, maar hieruit volgt geen vertrek van een bewindspersoon of verlies van een beleidsonderwerp.
2.4. Hypothesen
De onderzoeksvraag van deze scriptie is hoe te verklaren is dat in vergelijkbare affaires sommige bewindspersonen voortijdig het kabinet verlaten en andere bewindspersonen niet. Vanuit het theoretische kader worden variabelen zichtbaar die een verklaring kunnen geven voor het verschil tussen blijvende en vertrekkende bewindspersonen na vergelijkbare affaires. Deze variabelen zijn enerzijds persoonlijke eigenschappen van de bewindspersonen zelf en worden anderzijds vanuit de politieke en bestuurlijke omgeving zichtbaar. Vanuit deze verdeling zijn de hypothesen geformuleerd.
Hypothesen die gebaseerd zijn op persoonlijke eigenschappen van bewindspersonen zijn:
1. In geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon die geen ervaring heeft in een parlementaire of een ambtelijke omgeving vaker opstappen dan een bewindspersoon die wel ervaring heeft in een parlementaire of ambtelijke omgeving.
2. In geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon die de bestuursstijl leider hanteert vaker opstappen dan een bewindspersoon die de bestuursstijl verbinder hanteert.
3. In geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon die geen afwentelgedrag vertoont vaker opstappen dan een bewindspersoon die wel afwentelgedrag vertoont.
Hypothesen die gebaseerd zijn op de politieke en bestuurlijke omgeving zijn:
4. In het geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon van een kleinere politieke partij vaker opstappen dan een bewindspersoon van een grotere politieke partij.
5. In geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon die zelf een handeling heeft gedaan of nagelaten vaker opstappen dan een bewindspersoon die verantwoordelijkheid draagt voor het handelen of nalaten door het ambtelijk apparaat.
6. In het geval van vergelijkbare affaires zal een bewindspersoon waartegen een motie op basis van de vertrouwensregel is ingediend vaker opstappen dan een bewindspersoon waartegen geen motie is ingediend.
7. In het geval van vergelijkbare affaires zal een affaire die tot een crisissituatie leidt, vaker in het vertrek van een bewindspersoon resulteren, dan een bewindspersoon die bij een affaire een compromis sluit.
2.5. Theoretische concepten
In deze paragraaf worden vier theoretische concepten uitgelegd, die in de onderzoeksvraag en hypothesen worden gebruikt. Naast deze concepten is er een aantal termen dat in de onderzoeksvraag en hypothesen wordt gebruikt, die een definitie behoeven. Deze begrippen en definities staan in de begrippenlijst op bladzijde 4.
Een affaire is een verzamelwoord voor een kwestie dat plaatsvindt in de politiek-bestuurlijke omgeving waarin een bewindspersoon zich beweegt en die een nadelige werking heeft op de beeldvorming over de bewindspersoon, het kabinet of de politieke partij waar de bewindspersoon lid van is. Het functioneren van een bewindspersoon komt ter discussie te staan. Een affaire kan plotseling zijn ontstaan, maar ook over een langere periode en daardoor een groeiend en ontwikkelend verloop hebben.
Handelingen zijn acties die zijn uitgevoerd door een bepaald persoon, orgaan of door de Koning. Niets doen of een handeling laten uitvoeren kunnen ook handelingen van een persoon zijn.
Als bewindspersonen afwentelgedrag vertonen in debatten betekent dit dat zij beschuldigingen van Kamerleden afwijzen als zijnde dat deze beschuldigingen overdreven, onwaar of niet van dermate belang zijn. Ze schuiven de verantwoordelijkheid af, ontkennen de beschuldiging of bagatelliseren de gevolgen om de schuldvraag bij de bewindspersoon weg te halen.
Conflicten zijn situaties waarin 2 of meer partijen het oneens zijn over een onderwerp. Het kan gaan over de inhoud, de relatie tussen de partijen en de wijze waarop het onderwerp is aangepakt, maar ook over de normen en waarden die door de partijen gehanteerd worden.
3. Methodologie
De eerste paragraaf in dit hoofdstuk gaat in op de opzet van het onderzoek. De opbouw wordt toegelicht en keuzes worden gemotiveerd. Hierna worden de concepten in het onderzoek geoperationaliseerd door eerst de definities en dan de uitingsvormen te bepalen. Vervolgens worden de variabelen benoemd en krijgen deze waarden toebedeeld. Hierna volgt de selectie van de onderzoekseenheden, waarna het hoofdstuk afsluit met de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek.
3.1. Opzet
In deze paragraaf worden de verschillende onderdelen van het onderzoek beschreven en wordt uitgelegd waarom voor de betreffende methoden is gekozen. Het onderzoek is deductief en heeft als doel om theorie aan de praktijk te toetsen.
3.1.1. Theorie
De theorie heeft het doel om een theoretisch antwoord op de onderzoeksvraag te formuleren en biedt een kader voor de analyse. De theorie komt voort uit bestudeerde literatuur en bestaand wetenschappelijk onderzoek. Op basis van de theorie is een aantal hypothesen geformuleerd. Het aantal hypothesen is redelijk hoog, doordat de bestudeerde theorie veel variabelen aangeeft die van invloed kunnen zijn op het behoud of vertrek van bewindspersonen. Het samenvoegen van hypothesen is niet wenselijk, omdat elke hypothese een ander aspect van de theorie toetst.
De data zijn kwalitatief en gebaseerd op formele parlementaire stukken via www.officielebekendmakingen.nl, mediaberichten en informatie op de website ‘Parlement & Politiek’, www.parlement.com, dat een initiatief is van het Parlementair Documentatie Centrum van de Universiteit Leiden.
3.1.2. Selectie onderzoekseenheden
Affaires die binnen de onderzoeksperiode vallen en besproken zijn in de inlichtingen- of debatfase van het verantwoordingsproces met de Kamer worden geselecteerd. De reden waarom deze criteria zijn gekozen, is omdat bespreking in de Kamer het belang van de affaire voor de democratische rechtstaat aangeeft. De affaires die hieruit voortkomen worden gesorteerd op de soort handeling die zichtbaar is bij de onderzoekseenheden die binnen het onderzoekskader vallen. De volgende soorten handelingen zijn geïdentificeerd: (1) onjuiste informatie verstrekt, (2) slechte beleidsuitvoering, (3) politiek onhandige uitspraak, (4) schandalen Koninklijk Huis en (5) een integriteitkwestie. De onderzoekseenheden die hieruit voortkomen worden gesorteerd op het gevolg voor de bewindspersonen, namelijk (1) een door de Kamer gedwongen vertrek, (2) een zelf geïnitieerd vertrek of (3) de bewindspersoon behoudt het ambt. Op basis van de uitkomsten van deze sortering wordt bepaald welke soorten handelingen voor het onderzoek worden geselecteerd. De criteria hierbij is dat een soort handeling minstens 3 vertrekkende en 3 blijvende bewindspersonen moet hebben om een vergelijking mogelijk te maken. Als bij een soort handeling zich te weinig affaires hebben voorgedaan, dan valt dit soort handeling buiten het onderzoekskader.
Op basis van deze selectie zal een aantal affaires binnen het onderzoek vallen. Bij de verkenning in juni 2015 is gebleken dat na affaires er meer blijvende dan vertrekkende bewindspersonen in de onderzoeksperiode zijn. Hierdoor is het aantal vertrekkende bewindspersonen in het onderzoek bepalend voor het aantal te selecteren bewindspersonen die blijven en vertrekken. Nadat de vertrekkende bewindspersonen zijn bepaald, wordt een gelijk aantal blijvende bewindspersonen geselecteerd. Hierbij wordt de affaire gekozen die zoveel mogelijk op de affaire van de vertrekkende bewindspersoon lijkt. Als bijvoorbeeld een bewindspersoon moest vertrekken door een grootschalig incident, dan zal daarnaast een blijvend bewindspersoon worden geselecteerd waar de affaire eveneens een grootschalig incident betrof.
De data waarop deze selectie berust is afkomstig van formele parlementaire stukken via de internetpagina www.officielebekendmakingen.nl, mediaberichten en van de website van Parlement & Politiek, www.parlement.com, dat een initiatief is van het Parlementair Documentatie Centrum van de Universiteit Leiden.
3.1.3. Empirie
De geselecteerde onderzoekseenheden, de affaires, worden beschreven aan de hand van de bevindingen op basis van de onafhankelijke variabelen en daarnaast wordt de affaire kort toegelicht. Aan het eind van het hoofdstuk worden in een tabel horizontaal alle affaires opgenoemd. De verticale kolommen bevatten de onafhankelijke variabelen, waar in de tabel de waarde wordt ingevuld die voor de betreffende affaire op basis van de empirie kan worden bepaald. Hierdoor worden de empirische data per affaire en de gescoorde waarde per onafhankelijke variabele in één tabel gezet om een totaaloverzicht te krijgen en een vergelijking mogelijk te maken.
3.1.4. Analyse
De analyse bestaat uit drie delen: een analyse per onafhankelijke variabele, een analyse van causale verbanden en overige bevindingen op basis van de empirie. Bij de analyse per onafhankelijke variabele worden de theorie en de empirie met elkaar per affairesoort vergeleken zonder conclusies te trekken. Met een affairesoort wordt een selectie affaires bedoeld waarvan de aanleiding eenzelfde handeling was. De volgende handelingen zijn zichtbaar bij de onderzoekseenheden die binnen het onderzoekskader vallen en daarom geselecteerd: (1) onjuiste informatie verstrekt, (2) slechte beleidsuitvoering, (3) politiek onhandige uitspraak, (4) schandalen Koninklijk Huis en (5) een integriteitkwestie. Er is gekozen om deze selectie op basis van de handeling te laten plaatsvinden, omdat daarmee de aanleiding van een affaire centraal staat. Een selectie op basis van het wankelen van vertrouwen van Kamer, partij of coalitie laat de aanleiding van een affaire buiten beschouwing, waar juist de kern van een affaire berust. Daarnaast is de verwachting dat een selectie op basis van het wankelen van het vertrouwen tot minder goed vergelijkbare affaires leidt, omdat de affaires ver uiteen kunnen lopen in onderwerp. Een selectie op basis van het vertrek of behoud van een bewindspersoon resulteert in het niet kunnen toetsen van de hypothesen, omdat dat alleen vertrekkende of blijvende bewindspersonen worden geselecteerd, waardoor geen vergelijking tussen vertrekkende en blijvende bewindspersonen meer mogelijk zou zijn.
Door vergelijking van onafhankelijke variabelen met elkaar kunnen causale verbanden tussen onafhankelijke variabelen zichtbaar worden, welke dan worden beschreven. Naast de analyse van
Tabel 2: waarden onafhankelijke variabelen
de individuele onafhankelijke variabelen en mogelijke causale verbanden, kunnen andere bevindingen op basis van de affaires worden gedaan. Ook deze bevindingen worden in de analyse beschreven. Ten behoeve van het overzicht zullen alle besproken bevindingen in dit hoofdstuk in tabellen worden verwerkt.
3.1.5. Conclusie
In dit onderdeel worden de hypothesen doorlopen, waarbij op basis van de analyse de conclusie wordt getrokken of de empirie de hypothese bevestigd of ontkracht. Deze conclusies kunnen betrekking hebben op de gehele onderzoeksperiode of alleen op de onderzochte eenheden. Hierbij wordt de aanname gedaan dat indien een conclusie onderbouwd wordt door meerdere bevindingen, deze toepasbaar is op alle soortgelijke affaires binnen de onderzoeksperiode. Na deze conclusies wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag en worden aanbevelingen gedaan.
3.2. Operationalisering
In deze paragraaf worden de variabelen geoperationaliseerd. De waarden van de variabelen worden bepaald, het mechanisme per variabele wordt besproken en er wordt aangegeven hoe de variabelen worden gemeten.
3.2.1. Waarden variabelen
De afhankelijke variabele is de variabele die verandert onder invloed van andere onafhankelijke variabelen. De afhankelijke variabele in het onderzoek is het wel of niet vertrekken van een bewindspersoon na vergelijkbare affaires. De mogelijk waarden zijn namelijk 0 (nul) voor ja en 1 (één) voor nee.
De hypothesen toetsen 7 onafhankelijke variabelen, namelijk (1) de ervaring in een parlementaire of ambtelijke omgeving, (2) de bestuursstijl, (3) het vertonen van afwentelgedrag, (4) de grootte van de politieke partij, (5) de uitvoerder van de handeling, (6) het krijgen van een motie op basis van de vertrouwensregel en (7) het soort einde van de affaire. De vraag van dit onderzoek toetst in hoeverre deze onafhankelijke variabelen invloed hebben op het wel of niet vertrekken van een bewindspersoon na vergelijkbare affaires. De waarden van de onafhankelijke variabelen zijn in tabel 1 aangegeven.
Onafhankelijke variabele Waarde
ervaring in parlementaire of ambtelijke omgeving aantal jaren van 0 tot onbeperkt
de bestuursstijl 1. leider, 2. manager, 3. verbinder
het vertonen van afwentelgedrag 1. ja, 2. nee de grootte van de politieke partij in de Kamer 1 tot 150 leden
de uitvoerder van de handeling 1. bewindspersoon, 2. Koning, 3. ambtelijk apparaat een motie op basis van de vertrouwensregel 1. motie van wantrouwen, 2. motie van afkeuring
3. motie van treurnis
3.2.2. Mechanismen
Het mechanisme per variabele geeft aan op welke wijze de onafhankelijke variabele effect heeft op de afhankelijke variabele. Bijvoorbeeld waarom de parlementaire ervaring van een bewindspersoon effect heeft op het behoud of vertrek van een bewindspersoon na een vergelijkbare affaire. In deze subparagraaf wordt per onafhankelijke variabele het mechanisme aangegeven.
Parlementaire of ambtelijke ervaring
Ervaring in een parlementaire omgeving brengt inzage in de valkuilen van de politieke arena en geeft kennis hoe hiermee om te gaan. Hoe langer er ervaring is opgebouwd, hoe meer inzage en kennis is verkregen. Hieruit volgt de beredenering dat de mate van ervaring invloed heeft op het vermogen van een bewindspersoon te anticiperen op acties van de Kamer, beschuldigingen vanuit de Kamer te pareren, gekozen beleid goed uit te leggen en de juiste zaken te vergroten of juist te verbloemen. Dit vermogen heeft invloed op de afhankelijke variabele.
Ervaring in een ambtelijke omgeving geeft een bewindspersoon kennis van de werking van het ambtelijke apparaat en hoe ambtenaren het beste ingezet kunnen worden. Hieruit komt de beredenering voort dat hoe groter de ambtelijke ervaring van een bewindspersoon is, hoe meer inzicht hij heeft in de werking van het ambtelijk apparaat en daardoor beter hierop inspeelt. Daarnaast zal een bewindspersoon met ambtelijke ervaring zelf beter kunnen beoordelen in hoeverre het door ambtenaren geadviseerd beleid realistisch en haalbaar is. De gedachte die hieruit voortkomt is dat als een bewindspersoon geliefd is bij het ambtelijk apparaat, de bereidheid en inzet van het ambtelijk apparaat groter is om de minister van goed advies te voorzien en te laten scoren op de beleidsonderwerpen. Vanuit deze beredenering en gedachte zullen affaires door het handelen of nalaten door het ambtelijke apparaat daardoor minder snel plaatsvinden, wat de afhankelijke variabele beïnvloedt.
Bestuursstijl
Elke bestuursstijl kent eigen stijlkenmerken, waaruit de mate van invloed op de afhankelijke variabele voortkomt. De mate waarin een stijl in- of extern gericht is en de eigen doelen of een collectief doel/compromis nastreeft is van invloed op de afhankelijke variabele. Zo zullen bewindspersonen met bestuursstijlen die extern gericht zijn, eerder de confrontatie met de media of de Kamer zoeken over een onderwerp. Dit verhoogt de mogelijkheid dat zij een onjuiste uitspraak verrichten, onjuiste informatie verstrekken of in een discussie belanden. Bewindspersonen met de bestuursstijl die eigen doelen nastreeft, zullen eveneens sneller is een discussie met de media of Kamer belanden, doordat zij minder tegemoet komen of rekening houden met de doelen van andere actoren. Het frequenter in een discussie raken over een onderwerp, leidt tot snellere onenigheid of confrontatie, dan bij een bestuursstijl die het collectief dient of een compromis zoekt. Deze bewindspersoon zal meer open staan voor argumenten van Kamerleden en bereid zijn dit mee te nemen in de beleidsvorming.
Afwentelgedrag
Afwentelgedrag leidt tot het afzwakken, bagatelliseren of afschuiven van een affaire door de bewindspersoon, waardoor Kamerleden het beeld kunnen krijgen dat de affaire niet ernstig is of de bewindspersoon er niets aan kon doen. Dit heeft invloed op de afhankelijke variabele.
Grootte politieke partij
De gedachte is dat een grotere partij meer macht heeft dan een kleinere partij, omdat zij meer stemmen van het totaal aantal stemmen in de Kamer heeft. Daardoor heeft een grotere partij minder medestanders van andere partijen nodig, dan een kleinere partij. Een voorbeeld waarin dit invloed kan hebben op de afhankelijke variabele is het indienen van een motie op basis van de vertrouwensregel. Als deze motie tegen een bewindspersoon van de grotere politieke partij wordt ingediend, zal hier door meer verschillende partijen steun aan moeten worden gegeven, dan bij bewindspersonen van de kleinere partij.
Uitvoerder handeling
Op handelingen die een bewindspersoon zelf heeft uitgevoerd, zal een bewindspersoon zelf invloed hebben gehad of en hoe hij deze handeling uitvoerde. Voor handelingen door het ambtelijk apparaat en de Koning heeft de bewindspersoon zelf geen handeling verricht. Het mechanisme achter deze onafhankelijke variabele gaat uit van het rationeel denken van Kamerleden: een bewindspersoon heeft (vanuit de risicoaansprakelijkheid) een handeling van één ambtenaar of door de Koning moeilijk kunnen voorkomen of beïnvloeden. Hierdoor zal de Kamer de bewindspersonen handelingen door hem of haar zelf (vanuit de schuldaansprakelijkheid) zwaarder aanrekenen dan handelingen waar hij verantwoordelijkheid voor draagt, maar zelf geen actie in heeft gehad.
Motie op basis van de vertrouwensregel
Als één of meer Kamerleden een motie op basis van de vertrouwensregel indient, ontstaat de kans dat deze motie door een meerderheid van de Kamer wordt aangenomen. Dit leidt tot vertrek van een bewindspersoon of het verliezen van een deel van de portefeuille. Het wel of niet indienen van dit type moties heeft daardoor invloed op het vertrek of behoud van een bewindspersoon na vergelijkbare affaires.
Soort einde affaire
De wijze waarop een affaire eindigt heeft invloed op de afhankelijke variabele, omdat elke wijze een bepaald risico met zich meebrengt tot escalatie van de affaire. Bij de soorten einden uitstel en compromis is de kans tot escalatie op de korte termijn kleiner dan bij de soorten einden winst versus verlies en crisis. Bij deze twee soorten einden is de kans op escalatie groter, omdat er sprake is van onoverkomelijkheden tussen bewindspersoon en Kamer of tussen de coalitiepartijen of door het hardere spel dat gespeeld wordt, zoals het doordrukken om te winnen.
3.2.3. Wijze van meting
In brieven van een bewindspersoon aan de Kamer en verslagen van debatten in de Kamer is te lezen wat de aanleiding is voor de bewindspersoon om de Kamer te informeren of voor het Kamerlid om een debat over de affaire aan te vragen. Hieruit kan worden opgemaakt welke handeling de bewindspersoon, de Koning of het ambtelijk apparaat heeft gedaan of nagelaten waardoor de affaire in de informatie- of debatfase is beschreven of besproken. Uit de verslaglegging van debatten met Kamer of in mediaberichten waar uitspraken van een bewindspersoon worden aangegeven, kan worden geconcludeerd of een bewindspersoon afwentelgedrag heeft vertoond in een debat met de Kamer. De informatie wordt gevonden op de internetpagina van Politiek &
Parlement en op de internetpagina www.officielebekendmakingen.nl waar officiële parlementaire documenten op te vinden zijn.
De mate van ervarenheid van een bewindspersoon in een parlementaire omgeving wordt bepaald door het aantal jaren te tellen dat iemand werkzaam is binnen een politieke partij op lokaal of nationaal niveau, als lokale bestuurder, als bewindspersoon of in de Kamer als Kamerlid of ondersteunende staf van een Kamerlid. De ambtelijke ervaring wordt bepaald door het aantal jaren te tellen dat de bewindspersoon de status van ambtenaar had. Deze informatie is te verkrijgen door het bestuderen van de informatie op de eerder genoemde internetpagina van ‘Parlement & Politiek’. Een crisis is een situatie waarbij het functioneren van een bewindspersoon of van het kabinet in haar geheel ernstig ter discussie staat. Een uiting van een ministerscrisis is een motie van wantrouwen, afkeuring of treurnis dat door 5 of meer politieke partijen wordt gesteund. Een andere manier waarop een ministerscrisis zich uit is door het vertrek van een bewindspersoon. Een kabinetscrisis uit zich in problematiek waar meerdere bewindspersonen bij betrokken zijn en geen overeenstemming wordt bereikt op basis van het regeerakkoord of de partijstandpunten. De kabinetscrisis kan zich uiten in het overeenkomen van een nieuw of aanvullend akkoord. Om een crisis te kunnen bepalen, kan inzage in de besluitvorming op politiek topniveau nodig zijn. Deze inzage is echter niet mogelijk, omdat deze besluitvorming de status heeft van staatsgeheim of departementaal vertrouwelijk. Voorbeelden van overleggen op het niveau van de politieke top zijn ministerraden, ministeriële overleggen of onderraden. Als de verslagen van deze overleggen beschikbaar komen, is dat pas na 20 jaar, waardoor dit op dit moment niet raadpleegbaar is voor de affaires binnen het onderzoekskader.
3.3. Selectie onderzoekseenheden
In de onderzoeksperiode is de functie van bewindspersoon door 190 personen vervuld. Hiervan hebben meerdere personen in verschillende kabinetten de functie van bewindspersoon gehad, waardoor het aantal unieke personen in de onderzoekperiode 97 is. Dit verschil ontstaat door verschuivingen van portefeuilles binnen kabinetsperiodes of doordat dezelfde personen terugkeren in een volgend kabinet.
In de onderzoeksperiode zijn er in totaal 50 affaires geweest waarbij één van de vijf handelingen1 de aanleiding vormde. Van deze affaires vond een bewindspersoon het van belang de Kamer te informeren of heeft de Kamer interesse getoond door schriftelijke of mondelinge vragen te stellen of de affaire in een debat te bespreken. Deze affaires zijn in een overzicht gezet, waarbij is aangegeven wat de handeling van de bewindspersoon is geweest en wat het gevolg2 is geweest. Hier is tabel 3 uit ontstaan. In deze tabel is een aantal keer dezelfde naam genoteerd, wat voorkomt uit het feit dat sommige bewindspersonen meerdere affaires hebben gekend. Op basis van tabel 3 kan een scoreoverzicht worden gemaakt, zie tabel 4.
1 Deze handelingen zijn: (1) onjuiste informatie verstrekt, (2) slechte beleidsuitvoering, (3) politiek onhandige uitspraak, (4) schandalen Koninklijk Huis en (5) een integriteitkwestie.
2
Mogelijke gevolgen zijn: (1) een door de Kamer gedwongen vertrek, (2) een zelf geïnitieerd vertrek of (3) de bewindspersoon behoudt het ambt
Tabel 3: overzicht 50 affaires
Tabel 4: scoreoverzicht 50 affaires
Bewindspersoon Handeling Gevolg Jaar Bewindspersoon Handeling Gevolg Jaar
Korthals 1 2 2002 Verdonk 2 3 2006
Mansveld 1 2 2015 Verdonk 2 3 2006
Opstelten 1 2 2015 Albayrak 2 3 2008
Van der Hoeven 1 3 2004 Huizinga-Heringa 2 3 2008
Verdonk 1 3 2005 Bleker 2 3 2011
Verdonk 1 3 2006 Veldhuijzen van
Zanten-Hyllner 2 3 2011 Vogelaar 1 3 2008 Bleker 2 3 2012 Middelkoop 1 3 2009 De Jager 2 3 2012 Rutte 1 3 2011 Rouvoet 2 3 2012 Schippers 1 3 2012 Schippers 2 3 2012 Plasterk 1 3 2014 Schippers 2 3 2013
Van der Steur 1 3 2015 Teeven 2 3 2013
Van Rijn 1 3 2015 Weekers 2 3 2013
Verdonk 2 1 2006 Vogelaar 2 1 2008
Dekker 2 2 2006 Nawijn 3 3 2002
Donner 2 2 2006 Nawijn 3 3 2002
Weekers 2 2 2014 Vogelaar 3 3 2007
Nawijn 2 3 2002 Verburg 3 3 2010
Van der Knaap 2 3 2003 Nijs 3 1 2004
Donner 2 3 2004 Balkenende 4 3 2003
Donner 2 3 2005 Balkenende 4 3 2004
Mansveld 2 3 2005 Balkenende 4 3 2008
Ross-Van Dorp 2 3 2005 Verdaas 5 2 2012
Schulz van Hagen-Maas Geesteranus 2 3 2006 Veerman 5 3 2005 De Jager 5 3 2006 Weekers 5 3 2012
Handeling Aantal affaires Waarvan vertrokken
bewindspersoon
onjuiste informatie verstrekt 13 3
slechte beleidsuitvoering 25 4
politiek onhandige uitspraak 5 1
schandalen Koninklijk huis 3 0
integriteitkwestie 4 1
Legenda tabel 2
Handeling van bewindspersoon Gevolg voor bewindspersonen
1: onjuiste informatie verstrekt 1: Kamer dwingt vertrek af
2: slechte beleidsuitvoering 2: bewindspersoon vertrekt zelf
3: politiek onhandige uitspraak 3: ambt behouden/geen gevolgen
4: schandalen Koninklijk Huis 5: integriteitkwestie
Uit tabel 4 blijkt dat affaires door slechte beleidsuitvoering en het onjuist informeren van de Kamer het meest voorkomen. Van deze affaires vertrekken 3 of 4 bewindspersonen naar aanleiding van de affaire. Affaires die ontstaan zijn door de andere 3 handelingen hebben te weinig plaatsgevonden en kennen slechts 1 of geen vertrekkend bewindspersoon. Op basis van deze scores is besloten dit onderzoek te richten op de handelingen ‘slechte beleidsuitvoering’ en ‘onjuiste informatie verstrekt’, omdat deze handelingen voldoende affaires kennen om een beeld te krijgen over mogelijke verschillen in de uitkomsten. In totaal blijven 38 affaires over, waarvan 14 affaires geselecteerd worden. Dit aantal is gebaseerd op de 7 vertrekkende bewindspersonen bij de geselecteerde affaires en waar 7 blijvende bewindspersonen mee zullen worden vergeleken. Bij een gelijk aantal vertrekkende en blijvende bewindspersonen zal de weging van een affaire gelijk blijven.
Van de 38 affaires gaan 13 affaires over het onjuist informeren van de Kamer en 25 affaires over het in discussie treden met de Kamer over de beleidsuitvoering. Van de 13 affaires worden er 6 onderzocht, wat 46% van het totaal aantal affaires van dit soort is. Van de 25 affaires worden er 8 onderzocht, wat 32% van het totaal aantal affaire van dit soort is. De uitkomsten van dit onderzoek zijn daardoor representatiever voor affaires binnen de onderzoeksperiode waarbij de Kamer onjuist is geïnformeerd dan voor affaires waarbij de beleidsuitvoering ter discussie is gesteld.
3.4. Validiteit en betrouwbaarheid
Bij onderzoeken in de sociale wetenschap zijn validiteit en betrouwbaarheid van belang. Deze begrippen worden in deze paragraaf besproken.
Om inzicht te krijgen in de reden waarom een bewindspersoon het ambt neerlegt of kwijtraakt na een affaire, is onderzoek naar alle bewindspersonen in de onderzoeksperiode noodzakelijk en niet alleen naar de vertrekkende bewindspersonen. Hierdoor worden alle affaires waarop de ministeriële verantwoordelijkheid van toepassing is en welke besproken zijn in de inlichtingen- of debatfase van het verantwoordingsproces, in beeld gebracht. Als het onderzoek zich alleen zou richten op de vertrokken bewindspersonen en niet op de bewindspersonen die na een affaire het ambt behouden, wordt geen verklaring gevonden waarom er verschil in deze gevolgen is en welke variabelen hieraan ten grondslag kunnen liggen. Deze aanpak maakt het causaal verband zichtbaar tussen het vertrek of behoud van een bewindspersoon in combinatie met de onderzoeksvariabelen, wat de interne validiteit van het onderzoek verbetert (Bryman, 2012: 47).
De externe validiteit richt zich op het vraagstuk of de onderzoeksresultaten generaliseerbaar zijn of alleen van toepassing op het onderzoekskader (Bryman, 2012: 47). Dit kader loopt bij het onderzoek van 22 juli 2002 tot 5 november 2015 en vindt plaats in Nederland. Op 22 juli 2002 is het kabinet Balkenende I beëdigd en op 5 november 2015 regeert het huidige kabinet Rutte II precies 3 jaar. Sinds de instelling van het Kabinet Balkenende I in 2002 zijn zes kabinetten aangetreden, waarvan geen enkel kabinet de regeerperiode heeft voltooid. Dit maakt de periode vanaf 2002 interessant om de onderzoeksvraag te beantwoorden. In de literatuur is van een aantal onderzoeksvariabelen soortgelijk onderzoek in de 2e helft van de 20e eeuw uitgevoerd, zoals de ervaring van bewindspersonen en de wijze waarop een affaire eindigt. Deze variabelen zijn verwerkt in de hypothesen, waardoor de toetsing hiervan aan zal geven of de eerdere uitkomsten door te trekken zijn naar de onderzoeksperiode. Hierdoor zal de externe validiteit van deze variabelen toenemen.
