Het effect van crisisframing door burgemeesters, op beleidsmatige en politieke uitkomsten van mini-crises

Het effect van crisisframing door burgemeesters, op

beleidsmatige en politieke uitkomsten van mini-crises.

Januari 2016

Gwyneth Wolfert

Studentnummer: 1114476

E-mail: g.h.wolfert@umail.leidenuniv.nl Begeleider: Ruth Prins

Tweede lezer: Wim van Noort Masterscriptie Bestuurskunde Crisis and Security Management Capstone: Crisis and Local Leadership Universiteit Leiden

1 Samenvatting

Dit onderzoek past de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) toe op drie mini-crises. Deze theorie legt een link tussen crisisframes en de beleidsmatige en politieke uitkomsten die daarmee samengaan. Tot op heden is er nog weinig onderzoek gedaan naar de effecten van crisisframing op politiek en beleid (Boin et al., 2009). Dit onderzoek tracht hier meer inzicht in te krijgen en zo een kader te kunnen bieden aan burgemeesters, leiders, politici en beleidsmakers. Daarnaast zal ook de veronderstelde relatie tussen de beleidsmatige en politieke uitkomsten worden onderzocht, het zogenoemde spillover effect. Dit effect is tot op heden nog niet onderzocht. Kennis hierover kan een belangrijke aanvulling bieden op de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009). De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt: Wat is het effect van crisisframing door burgemeesters, op politieke en beleidsmatige uitkomsten van mini-crises en wat zijn de mogelijke spillover effecten tussen deze politieke en beleidsmatige uitkomsten?

Deze vraag is onderzocht aan de hand van case study onderzoek waarbij drie soortgelijke mini-crises, branden, zijn geanalyseerd. Hierbij zijn door middel van desk research het gehanteerde crisisframe door de burgemeester, de beleidsuitkomst, de politieke uitkomst en het spillover effect vastgesteld. Binnen alle drie de casussen is hetzelfde crisisframe gehanteerd door de burgemeesters, namelijk ‘kritieke dreiging’. Bij dit crisisframe wordt de significantie erkend, de schuld extern toegewezen en de status quo verdedigd. Op basis van de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) wordt verwacht dat dit crisisframe samengaat met het behoud van het huidige beleid en de huidige politiek.

In dit onderzoek is ondersteuning gevonden voor de verwachtingen zoals geformuleerd door Boin et al. (2009) op politiek vlak. Het crisisframe ‘kritieke dreiging’ is samen gegaan met het aanblijven van de burgemeester. Er is echter geen ondersteuning gevonden voor de verwachtingen op beleidsmatig vlak (Boin et al., 2009). Het crisisframe ‘kritieke dreiging’ gaat samen met zowel veranderd als onveranderd beleid, dit verschilt per casus. Ook zijn er drie mogelijke spillover effecten gevonden, waarbij de beleidsmatige en politieke uitkomsten invloed hebben uitgeoefend op elkaar. Het onderzoek heeft geleid tot bevestiging en ontkrachting van, en aanvulling op de crisisexploitatietheorie. Hierdoor is een meer genuanceerder beeld verkregen van crisisframing en de effecten op beleid en politiek. Voor de praktijk geldt dat men crisisframing strategisch kan inzetten om zo politieke belangen te behartigen. Echter geldt dit niet voor beleidsmatige belangen. Verder onderzoek naar de crisisexploitatietheorie is nodig. Hierbij kunnen de gevonden resultaten over de spillover effecten grootschaliger worden onderzocht door de geformuleerde hypothesen te testen.

2 Inhoudsopgave

Lijst van figuren en tabellen p. 4

Hoofdstuk 1: Inleiding p. 4 1.1 Aanleiding p. 4 1.2 Doelstelling en probleemstelling p. 6 1.3 Wetenschappelijke relevantie p. 7 1.4 Maatschappelijke relevantie p. 8 1.5 Leeswijzer p. 8

Hoofdstuk 2: Mini-crises en burgemeesters p. 10

2.1 Crisis p. 10

2.2 Mini-crisis p. 10

2.3 Crisismanagement p. 11

2.4 Bevoegdheden en taken burgemeesters p. 13

2.5 Wet Veiligheidsregio’s p. 13

Hoofdstuk 3: Theoretisch kader p. 15

3.1 Crisismanagement p. 15

3.2 Framing p. 16

3.3 Crisisexploitatie en crisisframing p. 17

3.4 Het beleidsspel p. 18

3.5 Het politieke spel p. 20

3.6 Spillover effect p. 21

3.7 Conceptueel model p. 23

3.8 Operationalisering p. 24

Hoofdstuk 4: Research design p. 27

4.1 Doelstelling p. 27 4.2 Onderzoeksmethoden p. 27 4.3 Dataverzameling p. 29 4.4 Analyse p. 31 4.5 Betrouwbaarheid en validiteit p. 33 Hoofdstuk 5: Analyse p. 35

5.1 Brand Gemeentehuis Waalre p. 36

3 5.1.2 Crisisframing p. 36 5.1.3 Beleidsuitkomsten p. 40 5.1.4 Politieke uitkomsten p. 44 5.1.5 Spillover effect p. 47 5.1.6 Conclusie p. 47

5.2 Brand Shell Moerdijk p. 48

5.2.1 Casusomschrijving p. 48 5.2.2 Crisisframing p. 49 5.2.3 Beleidsuitkomsten p. 53 5.2.4 Politieke uitkomsten p. 57 5.2.5 Spillover effect p. 61 5.2.6 Conclusie p. 61

5.3 Brand afval- en schroothandel Regelink Kampen p. 63

5.3.1 Casusomschrijving p. 63 5.3.2 Crisisframing p. 63 5.3.3 Beleidsuitkomsten p. 65 5.3.4 Politieke uitkomsten p. 68 5.3.5 Spillover effect p. 71 5.3.6 Conclusie p. 71 5.4 Vergelijking casussen p. 72 Hoofdstuk 6: Conclusie p. 74 6.1 Wetenschappelijke relevantie p. 75 6.2 Maatschappelijke relevantie p. 76 6.3 Discussie en reflectie p. 76 6.4 Aanbevelingen p. 77 Referenties p. 79 Bijlagen p. 89

Bijlage 1: Case study protocol p. 89

Bijlage 2: Resultaten codering p. 92

Bijlage 3: Uitgebreid overzicht codering p. 93

4 Lijst van figuren en tabellen

Figuren

Figuur 1. Crisisframing (Boin, ’t Hart & McConnell, 2009) p. 18

Figuur 2. Conceptueel model p. 24

Figuur 3. Weergaven van de onderzoeksopzet p. 29 Figuur 4. Opschalingsschema Brand Shell Moerdijk (IFV, 2014) p. 48 Tabellen

Tabel 1. Overzicht van de Gecoördineerde Regionale Incidentbeschrijving p. 12 Procedure (Opschoor & Mitchell, 2014)

Tabel 2. Crisisexploitatie: Het beleidsspel p. 19 Tabel 3. Crisisexploitatie: Het politieke spel p. 20 Tabel 4. Uitkomsten bij het combineren van politieke en beleidsuitkomsten p. 22 Tabel 5. Operationalisering van de gebruikte concepten p. 25

Tabel 6. Codering crisisframes p. 31

Tabel 7. Codering beleidsuitkomsten p. 32

Tabel 8. Codering politieke uitkomsten p. 33

Tabel 9. Crisisframing loco-burgemeester Ton Bonovrié en burgemeester p. 39 Henri de Wijkerslooth

Tabel 10. Beleidsuitkomsten naar aanleiding van brand gemeentehuis Waalre p. 44 Tabel 11. Politieke uitkomsten naar aanleiding van brand gemeentehuis Waalre p. 46 Tabel 12. Spillover effect brand gemeentehuis Waalre p. 47 Tabel 13. Crisisframing burgemeester Jac Klijs p. 52 Tabel 14. Beleidsuitkomsten naar aanleiding van brand Shell Moerdijk p. 57 Tabel 15. Politieke uitkomsten naar aanleiding van brand Shell Moerdijk (1) p. 59 Tabel 16. Politieke uitkomsten naar aanleiding van brand Shell Moerdijk (2) p. 60 Tabel 17. Spillover effect brand Shell Moerdijk p. 61 Tabel 18. Crisisframing burgemeester Koelewijn p. 65 Tabel 19. Beleidsuitkomsten naar aanleiding van brand Regelink Kampen p. 68 Tabel 20. Politieke uitkomsten naar aanleiding van brand Regelink Kampen p. 70 Tabel 21. Spillover effect brand Regelink Kampen p. 71

5 Hoofdstuk 1: Inleiding

1.1 Aanleiding

Crises zijn altijd al aanwezig geweest in onze samenleving. De laatste decennia vinden er echter veranderingen plaats in de frequentie, aard en gevolgen van crises (Boin, 2009; Missoroli, 2006; Quarantelli, Lagadec & Boin, 2006; OECD, 2003). Door globalisering en modernisering zijn er ‘nieuwe’ crises ontstaan. Traditionele crises, zoals cholera, hebben plaats gemaakt voor crises als terrorisme en cybercrime (Boin, 2009; Missoroli, 2006; OECD, 2003). Samenlevingen zijn meer complex en meer kwetsbaar geworden door de processen van modernisering en globalisering (Boin, 2009; Quarantelli et al., 2006; OECD, 2003). Door deze kwetsbaarheid kunnen ook relatief kleine crises, die eerst niet eens werden bestempeld als crisis, een grote impact hebben op de samenleving (Boin, 2009). Aandacht van (social) media zorgen ervoor dat crises ook meer zichtbaar zijn voor de samenleving (Cross & Ma, 2015; Gruber, Smerek, Thomas-Hunt & James, 2015; Boin, 2009).

De aandacht binnen de wetenschap voor crisismanagement is de laatste jaren, mede door deze veranderingen, gegroeid (Boin et al. 2009; Roux-Dufort 2007; Boin, ’t Hart, Stern & Sundelius, 2006). Crisismanagement blijkt een complex proces te zijn waarbij publieke leiders voor veel uitdagingen komen te staan (Boin et al., 2005). Een publieke leider heeft tijdens (de nasleep van) een crisis een belangrijke rol en invloed op de uitkomsten van de crisis (Boin et al., 2009; ’t Hart & Tindall, 2009). De samenleving verwacht een verklaring en het ondernemen van acties (‘t Hart & Tindall, 2009). Overleving van zowel de publieke leider als zijn of haar beleid staan vaak op het spel (‘t Hart & Tindall, 2009; Boin et al., 2009).

In de nasleep van de crisis zal de publieke leider, maar ook andere actoren, gebruikmaken van crisisexploitatie; het doelbewust gebruiken van de crisis om zo (beleidsmatige en politieke) steun te krijgen van de samenleving (Boin et al., 2009). Hierbij worden verschillende framingstrategieën toegepast om de crisissituatie zo voordelig mogelijk te framen voor de desbetreffende actor (Boin et al., 2009). De betrokkene actoren, vaak beleidsmakers of politici, hebben elk hun eigen belang. Er ontstaat een strijd tussen deze actoren, ook wel een ‘framing contest’ genoemd (Boin et al., 2009; Boin, ‘t Hart, Stern & Sundelius, 2005; de Vries, 2004). Uiteindelijk komt hier één frame uit naar voren dat wordt geaccepteerd door de samenleving. Dit kan leiden tot een hervorming van de huidige politiek en het beleid, maar het kan ook leiden tot het in stand houden van de huidige politiek en het beleid (Boin et al., 2009; Boin et al., 2005).

Door de veranderingen in crises, zoals hierboven omschreven, is het relevant om meer kennis te vergaren over crises en het politieke spel van crisisframing. Crises zijn steeds dominanter aanwezig in onze samenleving maar de dynamiek en uitkomsten van crises op

6 beleid en politiek zijn nog lastig te voorspellen (Boin, 2009; Boin et al., 2009). In deze studie zullen de verschillende framingstrategieën die zijn toegepast tijdens (de nasleep van) een aantal crises worden geanalyseerd, alsook de uitkomsten van deze framingstrategieën op beleidsmatig en politiek niveau. Dit betreft op beleidsmatig niveau de ontwikkeling van nieuw beleid of juist het in stand houden van het huidige beleid. Op politiek niveau betreft dit de teloorgang of juist opkomst van politici. Vervolgens zal gezocht worden naar het mechanisme wat hieraan ten grondslag ligt. Onderzoek hiernaar heeft tot nu toe nog geen solide verklaring kunnen vinden voor de variabele uitkomsten van crises op beleidsmatig en politiek niveau (Boin et al., 2009).

Er is gekozen om ‘mini-crises’ te analyseren; crises op lokaal niveau, die evenals ‘normale’ crises zorgen voor ontwrichting van de (lokale) samenleving. Deze crises zijn kleinschaliger en hebben vaak minder schade dan normale crises (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; van Duin, 2011). Mini-crises zijn een relatief nieuw en weinig onderzocht concept, ontstaan door toenemende kwetsbaarheid van de samenleving. Door deze kwetsbaarheid kunnen kleine incidenten een grote impact hebben op de (lokale) samenleving (Quarantelli, 2006; OECD, 2003). Het managen van mini-crises vindt vaak dus ook plaats op lokaal niveau, namelijk door de burgemeester. Dit onderzoek zal zich daarom focussen op de framingstrategieën toegepast door de burgemeester. De burgemeester is degene die verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid van zijn of haar gemeente (Gemeentewet art. 172, Bennekom & Jong, 2010). Daarnaast is hij of zij ook verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie naar de bevolking en hulpverleners (Wet Veiligheidsregio’s art.4-7, 2010). Door deze taken en verantwoordelijkheden is de burgemeester de aangewezen persoon om te bestuderen in verband met crisisframing van mini-crises.

Het theoretisch kader van Boin et al. (2009), ook wel de crisisexploitatietheorie, zal gelden als leidraad voor dit onderzoek. In deze studie is een eerste poging gedaan om crisisframing en de effecten op politiek en beleid te onderzoeken. Zij hebben hierbij verschillende typen van crisisframing, beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten geïdentificeerd (Boin et al., 2009).

1.2 Doelstelling en probleemstelling

De doelstelling van dit onderzoek is de effecten van crisisframing op beleidsmatige en politieke uitkomsten te bestuderen. Hierbij zal de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) worden toegepast op mini-crises. Er zal worden gekeken naar de communicatie van burgemeesters tijdens een mini-crises en het type crisisframe, zoals geïdentificeerd door Boin et al. (2009), wat zij gebruiken. Vervolgens wordt het effect van dit crisisframe op zowel

7 beleidsmatig en politiek niveau onderzocht en wordt gekeken of dit overeenkomt met de verwachtingen van het theoretisch kader van Boin et al. (2009). De gevonden resultaten geven meer inzicht in de effecten van crisisframing op politiek en beleid. Dit kan als kader dienen voor (lokale) leiders, politici en beleidsmakers. In de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) geldt dat het effect van crisisframing op beleidsmatig en politiek niveau apart van elkaar wordt onderzocht. Er wordt geen verbinding gemaakt tussen de beleidsmatige en politieke uitkomsten. Dit onderzoek zal zich, naast het apart bestuderen van deze uitkomsten, ook richten op het bestuderen van de verbinding tussen beleidsmatige uitkomsten en politieke uitkomsten. In het artikel van Boin et al. (2009) wordt gesuggereerd dat de beleidsmatige en politieke uitkomsten elkaar mogelijk beïnvloeden. Dit worden ook wel spillover effecten genoemd (Boin et al. 2009). Deze spillover effecten zijn echter nog onbekend.

De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt:

Wat is het effect van crisisframing door burgemeesters, op beleidsmatige en politieke uitkomsten van mini-crises en wat zijn de mogelijke spillover effecten tussen deze beleidsmatige en politieke uitkomsten?

De volgende deelvragen zijn hierbij opgesteld: 1. Wat houdt een mini-crisis in?

2. Wat houdt de crisisexploitatietheorie in?

3. Wat is het effect van crisisframing door burgemeesters, op beleidsmatige uitkomsten van mini-crises?

4. Wat is het effect van crisisframing door burgemeesters, op politieke uitkomsten van mini-crises?

5. Welke combinaties tussen crisisframing, beleidsmatige uitkomsten en politieke uitkomsten zijn mogelijk en duiden op een spillover effect?

1.3 Wetenschappelijke relevantie

Onderzoek naar de effecten van crisisframing op beleidsmatig en politiek niveau staat nog in de kinderschoenen (Boin et al., 2009). Aandacht voor crisismanagement is gegroeid en heeft geresulteerd in diverse onderzoeken naar de dynamiek van crises (Boin et al., 2009; Roux-Dufort, 2007; ’t Hart, 1993). Er is echter nog weinig onderzoek gedaan naar crisisframing en de effecten van crisisframing (Boin et al., 2009; Hood, Jennings, Hogwood & Beeston, 2007). Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat deze kennisleemte wordt onderzocht. Door het toepassen van de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) zal duidelijk worden of dit theoretisch kader wordt bevestigd of juist verworpen. Daarnaast worden ook de mogelijke

8 spillover effecten tussen politieke en beleidsmatige uitkomsten onderzocht. Het onderzoek van Boin et al. (2009) geeft aan dat politiek en beleid met elkaar zijn verweven en dat dit effect waarschijnlijk ook terug te vinden is in de beleids- en politieke uitkomsten van crisisframing. Bij deze constatering laten zij het en er is tot op heden nog geen onderzoek gedaan naar spillover effecten. Onderzoek hiernaar kan leiden tot waardevolle aanvullingen op de crisisexploitatietheorie en een completer beeld van het mechanisme van crisisframing.

De studie heeft een nieuwe invalshoek door zich te richten op mini-crises. Deze lokale crises zijn door de toenemende kwetsbaarheid van onze samenleving op de kaart gekomen (Quarantelli et al., 2006; OECD, 2003). Doordat mini-crisis een relatief nieuw concept is, is deze ook nog weinig onderzocht (Van Duin, 2011). Ondanks dat een mini-crisis vaak lokaal ontstaat kan het een grote impact hebben, ook regionaal en nationaal, en is het dus belangrijk om de mini-crisis te bestuderen (Van Duin & Wijkhuijs, 2014)

1.4 Maatschappelijke relevantie

Naast de wetenschappelijke relevantie is dit onderzoek ook maatschappelijk relevant. Mini-crises hebben een impact op de (lokale) samenleving en vragen vaak om verheldering. Door middel van dit onderzoek worden (lokale) leiders, politici en beleidsmakers voorzien van een kader die hen inzichten geeft in crisisframing. Leiders, politici en beleidsmakers kunnen zichzelf en/of hun beleid hierdoor beter beschermen.

Door middel van dit onderzoek kunnen mogelijk conclusies worden getrokken over uitkomsten die samengaan met het gebruik van een specifiek crisisframe. Burgemeesters, politici en beleidsmaker kunnen vervolgens gebruikmaken van deze kennis. Op basis van deze kennis kunnen zij een specifiek frame uitkiezen wat samengaat met hun gewenste uitkomsten op politiek en/of beleidsniveau. Wanneer blijkt dat de resultaten van dit onderzoek niet eenduidig zijn en een bepaald crisisframe niet altijd leidt tot specifieke uitkomsten, kan ook deze kennis worden gebruikt. Zo kan men hieruit de les trekken dat er niet één specifieke framingstrategie bestaat om tot gewenste uitkomsten te komen, maar dat dit altijd maatwerk blijft.

1.5 Leeswijzer

Dit onderzoek zal beginnen met een contextueel hoofdstuk. Hierin wordt onder andere de eerste deelvraag beantwoord; het begrip mini-crisis zal nader worden uitgelegd en geoperationaliseerd. Vervolgens zullen de bevoegdheden van de burgemeester, zowel in een normale situatie als in een crisissituatie, worden besproken. Na het contextuele hoofdstuk komt het theoretisch kader waarin een overzicht wordt gegeven van de huidige literatuur met betrekking tot crisismanagement, (crisis)framing en crisisexploitatie. Hier wordt antwoord

9 gegeven op de tweede deelvraag, door middel van het beschrijven van de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009). Ook wordt het conceptueel model in dit hoofdstuk opgesteld. Na het theoretisch kader volgt de methode sectie waarin wordt uitgelegd hoe het onderzoek is uitgevoerd. Vervolgens zal de analyse antwoord geven op de overige drie deelvragen en de hoofdvraag. Hier worden drie mini-crises bestudeerd waarbij crisisframing, beleidsuitkomsten, politieke uitkomsten en spillover effecten worden geïdentificeerd. Er wordt afgesloten met een conclusie en een discussie .

10 Hoofdstuk 2: Mini-crises en burgemeesters

In dit hoofdstuk wordt uitleg gegeven over belangrijke concepten binnen dit onderzoek. Hierbij wordt allereerst ingegaan op het concept crisis. Vervolgens zal het concept mini-crisis worden gedefinieerd en geoperationaliseerd. Daarna worden de algemene taken en verantwoordelijkheden van burgemeesters beschreven en als laatste de taken en verantwoordelijkheden van burgemeesters in (mini-)crisessituaties.

2.1 Crisis

Er zijn veel verschillende gehanteerde definities voor het concept crisis. Volgens Rosenthal (2009) zijn er geen goede of slechte definities van crisis, maar hangt het sterk af van het doel (bijvoorbeeld politiek) waarmee het begrip wordt gebruikt. Over het algemeen wordt een crisis gezien als een ingrijpende gebeurtenis die de vitale belangen van een stelsel aantast. Dit zorgt voor grote onzekerheid en dwingt een korte responstijd af (Scholtens, 2011; Muller, Rosenthal, Helsloot, & Van Dijkman, 2009; Ulmer, Sellnow & Seeger, 2007). Rosenthal (In Muller et al., 2009) onderscheid verschillende soorten crises; natuurrampen, branden en explosies, transportongevallen, rellen en ongeregeldheden, terrorisme en gijzelingen, psychocrises, bestuurlijke crises en economische crises. Crises resulteren vaak in grote fysieke en materiële schade en maatschappelijke reuring (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; Van Duin, 2011).

2.2 Mini-crisis

Een mini-crisis is een relatief nieuw concept ontstaan door modernisering en globalisering (Van Duin, 2011). In 2011 is dit concept geïntroduceerd waarbij het werd gezien als een ‘tussencategorie’; incidenten die niet in de categorie ramp of crisis passen maar wel degelijk een benoeming waardig zijn (Van Duin, 2011). Een mini-crisis is een kleine crises ontstaan op lokaal niveau. Net zoals een ‘normale crisis’ zorgt een mini-crisis dus voor (lokale) maatschappelijke reuring (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; Van Duin, 2011). Echter is deze reuring vaak van kortere duur dan bij een normale crisis. Ook geldt dat een mini-crisis vaak minder schade met zich meebrengt dan een crisis, zowel op fysiek als materieel vlak (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; Van Duin, 2011). Kort samengevat kan een mini-crisis als volgt worden gedefinieerd: Een incident ontstaan op lokaal niveau, die leidt tot kortstondige (lokale) maatschappelijke reuring en beperkte fysieke en materiële schade (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; Van Duin, 2011). Incidenten die voldoen aan deze voorwaarden kunnen worden geclassificeerd als mini-crisis. Dit kunnen allerlei soorten incidenten zijn, denk bijvoorbeeld aan het vrijkomen van gevaarlijke chemicaliën, branden en epidemieën (Bakker, Boin & Overdijk, 2013; Kiel & Oomes 2013; van Duin & Wijkhuijs, 2013). Doordat een mini-crisis op lokaal niveau ontstaat is de lokale leider, de burgemeester, verantwoordelijk

11 voor het bestrijden van de mini-crisis (Wet Veiligheidsregio’s art.4-7, 2010). Wel is het mogelijk dat een mini-crisis uitloopt tot regionaal of nationaal niveau waardoor ook leiders op dit niveau verantwoordelijk of betrokken zijn bij de bestrijding van de (mini-)crisis (Van Duin, 2011). Naar dit soort mini-crises zal echter niet worden gekeken, dit onderzoek richt zich specifiek op mini-crises die door burgemeesters zijn gemanaged.

2.3 Crisismanagement

Om de definitie van mini-crisis verder aan te scherpen is gekeken naar de werkwijze van crisismanagement. De Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure (GRIP) is de werkwijze waarmee de samenwerking tussen verschillende hulpverlenings- en bestuurlijke diensten wordt bepaald bij incidenten (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). Het GRIP niveau wat wordt toegekend aan een incident geeft informatie over de (geografische) impact van het incident en gaat samen met de inzet van bepaalde bestuurlijke en operationele diensten. In het geval van een mini-crisis kan er sprake zijn van opschaling naar GRIP niveau, dit hoeft echter niet het geval te zijn (Van Duin & Wijkhuijs, 2013). Er kan onderscheid worden gemaakt tussen GRIP 1, 2, 3, 4, 5 en RIJK (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). Er is ook een zogenaamde GRIP 0 situatie, dit is de alledaagse routine waarin hulpdiensten onderling overleggen en er geen opschaling plaatsvindt (Van Duin & Wijkhuijs, 2013). Wanneer wordt opgeschaald naar GRIP 1 wordt er een Commando Plaats Incident (CoPI) opgericht waarin officieren van de verschillende hulpdiensten plaatsnemen om zo onderling goed af te stemmen. In het geval van een GRIP 1 gaat het om een incident met beperkte impact, de omgeving is hierbij niet in gevaar (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014).

Bij GRIP 2 heeft het incident echter wel invloed op de directe omgeving, denk hierbij aan bijvoorbeeld een gaswolk. In dit geval komt er naast het CoPI ook een Regionaal Operationeel Team (ROT) bijeen (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). Als er sprake is van een gemeentelijke ramp wordt er opgeschaald naar GRIP 3. Hierbij geldt dat het incident een bedreiging vormt voor een groot deel van de bevolking uit de gemeente. In zo’n geval komt ook het Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) bijeen (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). Wanneer een incident (mogelijk) gemeentegrensoverschrijdend is, wordt opgeschaald naar GRIP 4. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een rookwolk die zich verspreid over meerdere gemeentes. In plaats van het GBT komt nu een Regionaal Beleidsteam (RBT) bijeen (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). Wanneer een incident impact heeft op meerdere regio’s wordt opgeschaald naar GRIP 5. Hierbij komen meerdere RBT’s en ROT’s bijeen samen met één of meerdere CoPI’s (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014).

12 Als allerlaatste kan men ook opschalen naar GRIP RIJK, dit is van toepassing wanneer het incident zorgt voor bedreiging van de nationale veiligheid. GRIP RIJK verschilt weinig van GRIP 5, alleen ligt bij GRIP RIJK het bevoegd gezag bij de ministers en de Ministeriele Commissie Crisisbeheersing (MCCb) (Instituut Fysieke Veiligheid, 2014; Opschoor & Mitchell, 2014). In onderstaande tabel staan de verschillende GRIP niveaus nogmaals kort benoemd.

GRIP- niveau

Crisisteam Bevoegd gezag Reikwijdte incident

GRIP 1 Commando Plaats Incident (CoPI)

Burgemeester Bronbestrijding

GRIP 2 Regionaal Operationeel Team (ROT)

Burgemeester Bron- en effectbestrijding

GRIP 3 Gemeentelijk Beleidsteam (GBT)

Burgemeester Bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) de

bevolking. GRIP 4 Regionaal Beleidsteam

(RBT)

Voorzitter Veiligheidsregio

Gemeentegrens-overschrijdend incident of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan

GRIP 5 Betrokken ROT’s en RBT’s. Al dan niet met één of meerdere CoPI’s.

Voorzitters

Veiligheidsregio’s Interregionaal incident of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.

GRIP Rijk MCCb Ministers/MCCb Bedreiging van nationale veiligheid of bij noodzaak sturing door het Rijk.

Tabel 1: Overzicht van de Gecoördineerde Regionale Incidentbeschrijving Procedure (Opschoor & Mitchell, 2014).

Te zien is dat tot en met GRIP 3 de burgemeester het bevoegd gezag heeft. Om het begrip ‘mini-crisis’ in dit onderzoek concreet te operationaliseren is daarom ook GRIP 3 als indicator toegevoegd aan de definitie. In dit onderzoek zal de volgende definitie van mini-crisis worden gehanteerd:

Een mini-crisis is een incident ontstaan op lokaal niveau, niet hoger geclassificeerd dan GRIP 3, die leidt tot kortstondige (lokale) maatschappelijke reuring en beperkte fysieke en materiële schade.

13 2.4 Bevoegdheden en taken burgemeesters

De burgemeester is voorzitter van het college van burgemeester en wethouders (B&W) en van de gemeenteraad (Bennekom, 2010). Het college van B&W is verantwoordelijk voor de besturing van de gemeente. De burgemeester zorgt hierbij dat het beleid wordt voorbereid, vastgesteld en uitgevoerd (Bennekom, 2010). De gemeenteraad bepaald de hoofdlijnen van het bestuur en controleert het college van B&W. Deze raad bestaat uit gekozen volksvertegenwoordigers. De burgemeester is hierbij slechts voorzitter en zorgt voor een goed verloop van de vergaderingen. Hij/zij mag niet deelnemen aan stemmingen of zelf onderwerpen inbrengen (Bennekom, 2010). Naast het voorzitterschap in het college van B&W en de gemeenteraad is de burgemeester verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid (Gemeentewet art. 172). Deze verantwoordelijkheid bestaat uit vele taken en bevoegdheden die hieronder zullen worden besproken. Naast de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid kan de burgemeester ook nog bepaalde portefeuilles krijgen toegewezen. De burgemeester ziet verder toe op een goede samenwerking met andere gemeenten en overheden en heeft een centrale rol bij het verlenen van Koninklijke Onderscheidingen (Bennekom, 2010) .

Om de veiligheid te kunnen verzekeren, hebben burgemeesters bestuurlijke bevoegdheden gekregen met betrekking tot het behouden van openbare orde en veiligheid (Bennekom & Jong, 2010). Hierbij geldt dat burgemeesters een preventief en herstellend karakter hebben waarbij zij zich richten op het voorkomen van verstoring van de openbare orde of op het herstel daarvan (Bennekom & Jong, 2010). Met betrekking tot de openbare orde en veiligheid heeft de burgemeester twee typen bevoegdheden. Allereerst de algemene bevoegdheden zoals vastgesteld in de Gemeentewet (Bennekom & Jong, 2010). Deze bevoegdheden kunnen worden teruggevonden in artikel 172, 175 en 176. Dit gaat om de algemene bevoegdheden voor de burgemeester in normale situaties (artikel 172), de bevoegdheid tot het geven van een noodbevel (artikel 175) en de bevoegdheid tot het afkondigen van een noodverordening (artikel 176) (Bennekom & Jong, 2010). Daarnaast zijn er specifieke bevoegdheden vastgelegd in andere wetten of artikelen, denk hierbij aan de Opiumwet of een huisverbod bij huiselijk geweld (Bennekom & Jong, 2010).

2.5 Wet Veiligheidsregio’s

Naast de algemene bevoegdheden met betrekking tot openbare orde en veiligheid heeft de burgemeester ook nog specifieke bevoegdheden. De specifieke bevoegdheden van de burgemeester ten tijde van een (lokale) crisis zijn vastgesteld in de Wet Veiligheidsregio’s (Bennekom & Jong, 2010). In artikel 1 van de Wet Veiligheidsregio’s wordt een crisis gedefinieerd als: ‘’Een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de fysieke veiligheid

14 is ontstaan en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken’’ (Bennekom & Jong, 2010, p. 62). In de Wet Veiligheidsregio’s wordt onderscheid gemaakt tussen bevoegdheden tijdens lokale crises en bovenlokale crises. Omdat slechts de lokale crises relevant zijn voor dit onderzoek zullen alleen de bevoegdheden voor lokale crises worden omschreven.

Artikel 4 tot en met 7 van de Wet Veiligheidsregio’s omschrijven de bevoegdheden van de burgemeester in geval van lokale crises, rampen of dreigingen hiervan:

- De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (artikel 4).

- De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (artikel 5).

- De burgemeester kan de leiding van het ambulancevervoer aanwijzingen geven ten behoeve van de openbare orde (artikel 6).

- De burgermeester is belast met de informatievoorziening tijdens de ramp of crisis (crisiscommunicatie) naar bevolking en hulpverleners (artikel 7).

15 Hoofdstuk 3: Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de huidige wetenschappelijke literatuur met betrekking tot crisismanagement, framing en crisisexploitatie. Er zal eerst in worden gegaan op crisismanagement en framing. Vervolgens wordt de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) besproken. Deze theorie dient als leidraad voor dit onderzoek. Hierbij wordt allereerst het concept crisisframing uitgelegd en geoperationaliseerd. Vervolgens worden de concepten van beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten gedefinieerd en geoperationaliseerd.

Ook worden mogelijke spillover effecten tussen de politieke en beleidsmatige uitkomsten besproken. Er wordt hierbij een overzicht gegeven van de al bestaande wetenschappelijke literatuur die ingaat op de relatie tussen beleid en politiek. Op basis hiervan en de crisisexploitatietheorie zijn een aantal mogelijke spillover effecten geïdentificeerd. Als laatst, is een conceptueel model opgesteld waarin de verbanden tussen de variabelen in dit onderzoek zijn vastgesteld.

3.1 Crisismanagement

Boin et al. (2006) beschrijven vijf uitdagingen van crisismanagement waarmee leiders te maken hebben. Dit zijn ‘sense making’, ‘decision making’, ‘meaning making’, ‘terminating’ en ‘learning’ (Boin et al., 2006). De eerste, sense making, gaat om het inschatten van de situatie. Een crisis ontstaat vaak geleidelijk aan en zal zich niet binnen een korte tijd manifesteren. Een leider moet dus vage signalen van een opkomende crisis kunnen herkennen (Boin et al., 2006). Vervolgens moet de leider de situatie evalueren en mogelijke negatieve effecten vaststellen. Dan moet hier op worden gereageerd, er moeten besluiten worden gemaakt en geïmplementeerd. Deze fase wordt ook wel ‘decision making’ genoemd (Boin et al., 2006). Ook is het belangrijk om de samenleving op de hoogte te brengen. Dit is één van de belangrijkste taken van een leider, die zowel op de maatschappij als de leider zelf grote impact heeft. Dit proces wordt ‘meaning making’ genoemd en houdt in dat het publiek (de maatschappij) wordt voorzien van een uitleg, waarin wordt beschreven wat er is gebeurd, waarom dit is gebeurd en wat er aan wordt gedaan (Boin et al., 2006). Wanneer er geen goede meaning making wordt toegepast kan dit negatieve gevolgen hebben voor de reputatie van de leider (Boin et al., 2006).

Een andere taak van de leider is ‘terminating’, het herstellen van de normale orde. Men kan niet altijd in een crisissituatie blijven, maar moet op een gegeven moment terug naar routine. Dit proces bestaat uit twee onderdelen. Allereerst moet men schakelen van de noodtoestand naar de normale routine door crisisoperaties geleidelijk af te schalen. Daarnaast moet de leider verantwoording aflegging, waarin wordt gesproken over de oorzaak van (en mogelijk degene verantwoordelijk voor) de crisis (Boin et al., 2006). De laatste fase is

16 ‘learning’ waarbij men de geleerde lessen van de crisis identificeert. Dit vindt vaak maar beperkt plaats (Boin et al., 2006).

Eén van deze vijf uitdagingen is erg relevant voor dit onderzoek, namelijk ‘meaning making’. Een uitleg van de crisis aan de maatschappij kan op diverse wijzen worden gegeven. Leiders kunnen de crisis op specifieke manieren inkaderen om zo zichzelf en hun beleid veilig te stellen, ook wel crisisexploitatie. Hierbij speelt framing een belangrijke rol.

3.2 Framing

Framing is een beïnvloedingstechniek waarbij informatie (woorden en/of beelden) wordt gepresenteerd met een bepaalde toon. Hierbij wordt een specifiek aspect benadrukt door middel van het hanteren van een bepaald kader, ook wel frame genoemd (Entman, 1993). Zo kan een frame bijvoorbeeld positief of negatief zijn. Het doel hiervan is om de mening van degene die deze informatie ontvangt te sturen naar een bepaalde (gewenste) richting (Best & Charness, 2015; Okder, 2012). Het framing effect laat zien dat het niet gaat om welke informatie wordt gepresenteerd, maar hoe en met welk doel deze informatie wordt gepresenteerd (Druckman, 2001).

Ieder frame heeft een specifieke functie die vaak kan worden afgeleid uit de boodschap (Goffman, 1974). Dit hangt samen met het aspect wat wordt benadrukt. Framing kan op veel verschillende niveaus worden toegepast. Allereerst kan men tekst voorzien van een bepaalde inhoud. Een frame kan hierbij een diagnostische of een prognostische boodschap bevatten (Snow & Benford, 1988). Een frame met een diagnostische boodschap brengt de huidige situatie in kaart door het probleem te ‘diagnosticeren’. De aandacht wordt hierbij dus gefocust op het probleem. In de politiek worden hiervoor diverse technieken gebruikt zoals categoriseren, classificeren, het gebruiken van statistieken en het toeschrijven van schuld (Prins, 2014). Ten tweede kan het frame een prognostische boodschap bevatten (Snow & Benford, 1988). Hierbij wordt er een mogelijke oplossing gegeven voor het probleem. Er worden bepaalde acties en richtlijnen geformuleerd waarmee het probleem kan worden opgelost.

Naast deze categorisatie kan men ook een meer tekstuele vorm van framing toepassen (Boin et al., 2009; Krishnamurthy et al., 2001; Levin et al., 1998; Tversky & Kahneman, 1981). Hierbij is de meest voorkomende vorm het positief of negatief kaderen van informatie. Dit beïnvloedt vervolgens de interpretatie van de ontvanger(s) (Krishnamurthy et al., 2001; Levin et al., 1998; Tversky & Kahneman, 1981). Tversky en Kahneman (1981) waren één van de eerste onderzoekers die dit fenomeen hebben onderzocht in relatie tot besluitvorming. Uit het onderzoek kwam naar voren dat bij positieve framing mensen risicovermijdend gedrag laten zien en bij negatieve framing mensen juist risicovol gedrag vertonen. Het positief of

17 negatief framen van een boodschap heeft dus groot effect op de besluitvorming en evaluatie van mensen.

In vergelijking met de eerdere besproken vorm van framing, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de prognostische en diagnostische boodschap, lijkt het positief en negatief kaderen van Tversky en Kahneman (1981) hier goed op aan te sluiten. De diagnostische boodschap focust op het probleem terwijl de prognostische boodschap kijkt naar oplossingen voor het probleem. Het frame van de diagnostische boodschap is dus negatief gekaderd terwijl het frame van de prognostische boodschap positief gekaderd is. Echter gaat het hier niet om kadering op tekstueel niveau (zoals bij Tversky & Kahneman) maar meer om de algehele boodschap die naar voren komt uit het frame.

3.3 Crisisexploitatie en crisisframing

Boin et al. (2009) hebben naar een zeer specifieke vorm van framing gekeken, namelijk crisisframing. Het gebruik van frames voor crises wordt ook wel crisisexploitatie genoemd (Boin et al,. 2009). Zoals eerder benoemd in de inleiding kan crisisexploitatie worden gedefinieerd als ‘het doelbewust gebruiken van de crisis om zo (beleidsmatige en politieke) steun te krijgen van de samenleving’ (Boin et al., 2009). Hierbij worden verschillende framingstrategieën toegepast om de crisissituatie zo voordelig mogelijk te framen voor de desbetreffende actor. De nasleep van een crisis kenmerkt zich vaak door een ‘window of opportunity’ waar politici, leiders, maar ook beleidsmakers gretig op inspelen door hun frame in de strijd te gooien, zo ontstaan er framing contests. Om het concept van crisisframing te operationaliseren zijn er verschillende framing typen geïdentificeerd door Boin et al. (2009). Deze verschillende frames zijn daarnaast door Boin et al. (2009) ook in verband gebracht met mogelijke beleids- en politieke uitkomsten. De verschillende crisisframes, alsook de beleids- en politieke uitkomsten vastgesteld in het onderzoek van Boin et al. (2009) zullen ook voor dit onderzoek worden gehanteerd.

Boin et al. (2009) heeft drie verschillende typen crisisframing geïdentificeerd. Allereerst kan een crisis worden geframed als onvoorziene gebeurtenis. Hierbij wordt het incident gebagatelliseerd waardoor er niet het idee heerst dat er een crisis is geweest. Er wordt niemand aangewezen als verantwoordelijke voor de crisis en er wordt gestreefd naar het in stand houden van het huidige beleid en de politiek (Boin et al., 2009). Een tweede manier om een crisis te framen is om de crisis te zien als een kritieke dreiging die de status quo, voorafgaand aan de crisis, aantast. In dit geval wil men behoud van het beleid en behoud van de huidige leider. Hierbij wordt wel erkend dat er sprake is van een crisis. De verantwoordelijkheid/schuld wordt genegeerd door politici en vaak extern neergelegd (Boin et al., 2009). Als laatste kan een crisis ook worden geframed als een kritieke gelegenheid om juist de huidige tekortkomingen aan te pakken. Hierbij wordt gestreefd naar het verbeteren

18 van het beleid, of zelfs het vervangen van het beleid. Ook in de politiek zullen de niet goed functionerende actoren worden vervangen (Boin et al., 2009).

Figuur 1. Crisisframing (Boin et al., 2009)

Zoals eerder genoemd, zullen diverse actoren hun eigen crisisframe in de strijd gooien om zo steun te krijgen vanuit de maatschappij. Dit kunnen (lokale) leiders zijn, maar ook beleidsmakers en politici. De zogenoemde ‘framing contests’ die vervolgens ontstaan zijn gecentreerd rondom significantie van het incident en het oorzakelijk verband van het incident. De significante van een crisis kan worden geminimaliseerd, erkend of gemaximaliseerd (Boin et al., 2009). In het geval van het frame van ‘onvoorziene gebeurtenis’ wordt de significantie geminimaliseerd. Met het frame ‘kritieke dreiging’ wordt de significantie erkend en met het frame ‘kritieke gelegenheid’ wordt de significante gemaximaliseerd (Boin et al., 2009). Het oorzakelijk verband van een crisis gaat in op wie of wat het incident heeft veroorzaakt. Deze framing contest is alleen van toepassing bij frame 2 en 3: het zien van een crisis als kritieke dreiging of kritieke gelegenheid. In het geval van een kritieke gelegenheid wordt de verantwoordelijkheid van de crisis intern neergelegd. De crisis had kunnen worden voorkomen en het is de schuld van bepaalde politici en beleidsmakers dat dit niet is gebeurd. In zo’n geval wordt gepleit voor vervanging van niet functionerend beleid en actoren (Boin et al., 2009). In het geval van een kritieke dreiging wordt de verantwoordelijkheid van de crisis extern neergelegd. De crisis was niet te controleren en niet te voorzien (Boin et al., 2009). 3.4 Het beleidsspel

Naast het identificeren van verschillende crisisframes is het belangrijk om verder te kijken. Wat gebeurt er wanneer deze framing typen botsen en welke uitkomsten heeft dit op beleid en politiek? Boin et al. (2009) hebben dit onderzocht in hun theoretisch kader en vatten dit samen in het beleidsspel en het politieke spel.

19 Het beleidsspel focust zich op voorstanders van het huidige beleid en voorstanders voor verandering van het huidige beleid. Hierbij kunnen de voorstanders van het huidige beleid zich verzetten tegen veranderingen of zich enigszins open stellen voor veranderingen, maar deze wel beperken (Boin et al., 2009). Welk standpunt zij innemen hangt vaak af van de crisis en gebruikte frames. Wanneer het huidige beleid wordt gezien als falend en er een grote kans is dat voorstanders voor verandering het beleid zullen aanvallen, zullen zij zich eerder openstellen voor veranderingen in beleid (Boin et al., 2009). Voorstanders van verandering moeten beslissen of de crisis voor hen een noodzaak creëert om grote of juist graduele beleidsveranderingen na te streven (Boin et al., 2009). Hierdoor ontstaan er vier verschillende uitkomsten met betrekking tot het beleid, afhankelijk van het standpunt wat de voorstanders van het huidige beleid en de voorstanders voor verandering innemen (Boin et al., 2009). Voorstanders verandering →

Voorstanders huidige beleid ↓

Fundamentele

veranderingen in beleid doorvoeren

Incrementele veranderingen in beleid doorvoeren

Verzetten tegen veranderingen in beleid 1. Impasse of fundamentele veranderingen in beleid 2. Impasse of incrementele veranderingen in beleid. Beperkte veranderingen in beleid toelaten 3. Grote retorische/symbolische veranderingen en incrementele inhoudelijke veranderingen in beleid. 4. In overleg vastgestelde incrementele veranderingen in beleid.

Tabel 2. Crisisexploitatie: Het beleidsspel

Wanneer voorstanders van verandering zich inzetten voor fundamentele veranderingen in beleid en voorstanders van het huidige beleid zich verzetten tegen veranderingen in beleid kunnen hier twee resultaten uit komen. Allereerst kan er sprake zijn van een impasse, waarbij de voorstanders van het huidige beleid hebben gewonnen. Ten tweede kan er sprake zijn van een fundamentele verandering in het beleid, waarbij de voorstanders van verandering hebben gewonnen (Boin et al., 2009). In beide gevallen zijn de twee partijen in de veronderstelling dat zij de winnende partij zullen worden (Boin et al., 2009).

Een andere mogelijkheid is dat voorstanders van veranderingen slechts incrementele veranderingen in het beleid willen doorvoeren en voorstanders van het huidige beleid zich verzetten tegen deze veranderingen. In dit geval kan er ook een impasse ontstaan of incrementele veranderingen (Boin et al., 2009). Opgemerkt moet worden dat zowel de fundamentele veranderingen (box 1) als de incrementele veranderingen (box 2) waarschijnlijk niet lang stand zullen houden omdat slechts één partij instemt met deze veranderingen. Bij box 3 en 4 stemmen beide partijen in met (kleine) veranderingen. Hierdoor is er een grotere

20 kans dat deze veranderingen in stand worden gehouden (Boin et al., 2009). Wanneer men grote veranderingen in het huidige beleid wilt doorvoeren maar voorstanders van het huidige beleid slecht beperkte veranderingen willen dan zal dit vaak leiden tot grote retorische en/of symbolische veranderingen en incrementele inhoudelijke veranderingen in beleid (box 3) om zo beide partijen tevreden te stellen (Boin et al., 2009). Wanneer beide partijen slechts kleine veranderingen willen doorvoeren in beleid zal dit ook leiden tot incrementele, in overleg vastgestelde, veranderingen in beleid (box 4).

Boin et al. (2009) geven aan dat de meeste beleidsveranderingen ten gevolge van een crisis de vorm zullen hebben van box 3. De andere opties zijn te asymmetrisch en hebben slechts een lage tot gemiddelde kans van slagen (Boin et al., 2009).

Voor de beleidsuitkomsten, zoals genoemd in de centrale vraagstelling, worden de beleidsuitkomsten gehanteerd die door Boin et al. (2009) zijn geïdentificeerd.. Dit zijn: (1) een impasse (geen beleidsverandering), (2) incrementele (secundaire) beleidsverandering en (3) fundamentele beleidsverandering (Boin et al. 2009). Bij een incrementele beleidsverandering zijn er kleine inhoudelijke wijzigingen in het beleid die worden doorgevoerd terwijl bij een fundamentele beleidsverandering grote inhoudelijke wijzigingen in het beleid worden doorgevoerd (Boin et al., 2009).

3.5 Het politieke spel

Het politieke spel focust zich op de regering en de oppositie (zowel het parlement als actoren buiten het parlement). Enerzijds moet de regering beslissen of zij de verantwoordelijkheid voor de crisis (gedeeltelijk of helemaal) accepteren of juist afwijzen. De oppositie moet beslissen of ze de regering vrijspreken van verantwoordelijkheid of niet. In het laatste geval moeten ze bepalen of ze alleen het gezag van de regering willen ondermijnen of ook de regering willen laten opstappen (Boin et al., 2009). Ook hier ontstaan weer vier verschillende uitkomsten voor de politiek.

Oppositie →

Regering ↓ Vrijspreken regering van verantwoordelijkheid

Regering verantwoordelijk- heid toeschrijven

Verantwoordelijkheid accepteren

1. Minimaliseren van schuld: De regering loopt waarschijnlijk geen reputatieschade op.

2. Accepteren van schuld: De regering loopt waarschijnlijk reputatieschade op.

Verantwoordelijkheid afwijzen

3. Vermijden van schuld: De regering loopt waarschijnlijk geen reputatieschade op.

4. Regering wordt

geconfronteerd met schuld: Kan leiden tot geen reputatieschade, reputatieschade of zelfs

reputatieverbetering Tabel 3. Crisisexploitatie: Het politieke spel

21 De regering zal in eerste instantie geen reputatieschade op willen lopen en voorkeur hebben voor de uitkomsten in box 1 en 3. Zij hebben dus twee mogelijkheden; de verantwoordelijkheid voor de crisis accepteren of deze juist afwijzen (Boin et al., 2009). Om te beslissen welke van de twee ze kiezen moeten ze rekening houden met de strategie van de oppositie. Hierbij wordt rekening gehouden met het vermogen van de oppositie om schade aan te richten en de vastberadenheid van de oppositie. Wanneer zij verwachten dat de oppositie grote schade aan kan richten zullen zij kiezen om de verantwoordelijkheid af te wijzen omdat het accepteren van de verantwoordelijkheid een te groot risico met zich meebrengt, namelijk de mogelijke uitkomst van reputatieschade (Boin et al., 2009).

De oppositie moet ook een afweging maken tussen de verantwoordelijkheid toeschrijven aan de regering of het vrijspreken van de regering. Hierbij moeten zij rekening houden met het standpunt dat de regering in zal nemen (Boin et al., 2009). Wanneer zij kiezen voor het vrijspreken van de regering is er een kans dat dit uitmondt in het vermijden van schuld omdat de regering de verantwoordelijkheid afwijst, dit is de minst favoriete uitkomst voor de oppositie (Boin et al., 2009). De oppositie kan kiezen voor deze mogelijkheid om zo een tactische overwinning proberen te behalen, zonder dat de zittende regering valt (Boin et al., 2009). Box 4 wordt gekenmerkt door een langdurig en intensief onderzoek naar de crisis waarbij het niet te voorspellen valt wat de uiteindelijke uitkomst zal zijn; hier speelt het echte politieke spel zich af (Boin et al., 2009). De eerste drie uitkomsten zijn mogelijk maar minder voorkomend (Boin et al., 2009).

Voor de politieke uitkomsten, zoals genoemd in de centrale vraagstelling, worden de politieke uitkomsten gehanteerd die door Boin et al. (2009) zijn geïdentificeerd. Dit zijn de volgende drie uitkomsten: (1) reputatieschade, (2) geen reputatieschade en (3) reputatieverbetering (Boin et al., 2009).

3.6 Spillover effect

Politiek en beleid zijn erg met elkaar verbonden. Politiek kan worden gedefinieerd als het proces van organiseren en besturen van een land (Birkland, 2011). Het maken en/of behouden van publiek beleid wordt hierbij gezien als een politieke activiteit. Beleid is in de naam van het volk gemaakt maar wordt vastgesteld en bepaald door de politiek. Beleid wordt ook wel een politiek bekrachtigd plan genoemd (Birkland, 2011). Andersom wordt de politiek gezien als een middel om beleid door te duwen of juist tegen te houden (Birkland, 2011). Politiek is een strijd om beleid, waarbij elke politieke actor zijn of haar standpunten in de strijd gooit om zo tot een bepaald beleid te komen (Birkland, 2011). Deze twee zijn dus nauw met elkaar verbonden en oefenen invloed uit op elkaar.

22 Uit onderzoek van Domhoff (1990) blijkt dat het vaststellen en hanteren van beleid politieke macht vereist. Hierbij is vaak sprake van een elite groep bestuurders die door middel van hun status beleidsveranderingen kunnen doorvoeren. Andersom oefent beleid ook invloed uit op politiek. Wanneer een actor een beleidsmatige fout maakt of juist een verbetering in doorvoert heeft dit effect op zijn/haar reputatie (Jones, Jones & Little, 2000). Andere studies laten zien dat de reeds bestaande reputatie ook van invloed is op zowel politiek en beleid. Wanneer actoren al een goede reputatie hebben, zal de samenleving enigszins zachtaardig zijn en de actor het voordeel van de twijfel geven in geval van een beleidsmatige fout. Hierdoor wordt hun reputatie minder snel aangetast en kunnen zij invloed uit blijven oefenen op het beleid (Jones et al., 2000; Bostdorff and Vibbert, 1994).

Boin et al. (2009) erkennen de relatie tussen politiek en beleid en benoemen dat in hun studie. Zij geven aan dat de beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten in de crisisexploitatietheorie elkaar mogelijk beïnvloeden (Boin et al. 2009). Zij noemen dit een spillover effect. Een spillover effect kan zorgen voor onbedoelde uitkomsten doordat niet alleen crisisframing invloed uitoefent op de beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten maar deze uitkomsten elkaar ook onderling beïnvloeden (Boin et al., 2009). Echter, laten Boin et al. (2009) het slechts bij het benoemen van dit effect. Zij hebben hier verder geen onderzoek naar verricht. Ook is dit fenomeen nog niet door andere studies onderzocht. Omdat het spillover effect een belangrijke aanvulling kan bieden op de crisisexploitatietheorie en mogelijk ook een verklaring biedt voor onverwachte uitkomsten zal dit effect worden onderzocht in dit onderzoek.

Op basis van de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009), waarin twee matrices zijn opgesteld voor de beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten, kan een derde matrix opgesteld. In deze matrix komen de uitkomsten van beleid en politiek samen.

Beleidsuitkomst → Politieke uitkomst ↓ Geen beleidsverandering Incrementele beleidsverandering Fundamentele beleidsverandering Reputatieschade 1 2 3 Geen reputatieschade 4 5 6 Reputatieverbetering 7 8 9

Tabel 4. Uitkomsten bij het combineren van politieke en beleidsuitkomsten

In de tabel is te zien dat er negen verschillende combinaties mogelijk zijn van politieke en beleidsuitkomsten. Naar aanleiding van de crisisexploitatietheorie zijn er een aantal combinaties die gewenst zijn en verwacht worden. Zo geldt bij crisisframe 1 (onvoorziene gebeurtenis) en crisisframe 2 (kritieke dreiging) dat men graag behoud van beleid wilt en behoud van de politieke leider. Zij streven de beleidsuitkomst ‘geen

23 beleidsverandering’ en de politieke uitkomst ‘geen reputatieschade’ of ‘reputatieverbetering’ na. Uitkomst 4 en 7 uit de tabel worden dus in dit geval nagestreefd. Bij crisisframe 3 (kritieke gelegenheid) wilt men graag verandering in het beleid en verandering van de politieke leider. Zij streven de beleidsuitkomsten ‘incrementele beleidsverandering’ en ‘fundamentele beleidsverandering’ na, en de politieke uitkomst ‘reputatieschade’ na. Dit komt overeen met uitkomst 2 en 3 van tabel 8.

Naast de vier genoemde uitkomsten, die voldoen aan de verwachtingen van het theoretisch kader van Boin et al. (2009), zijn er nog vijf andere uitkomsten. Deze uitkomsten kunnen duiden op een spillover effect, waarbij politiek en beleid elkaar beïnvloeden. In dit onderzoek zal worden bestudeerd of mini-crises de strakke regels volgen van het originele model van Boin et al. (2009), of dat er sprake is van een meer genuanceerder mechanisme van crisisframing.

3.7 Conceptueel model

Op de volgende pagina wordt een grafische weergave gegeven van het conceptueel model van dit onderzoek. Het conceptueel model is gebaseerd op de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009). De crisisexploitatietheorie categoriseert crisisframing, de onafhankelijke variabele (OV) van dit onderzoek, in drie verschillende typen: (1) crisis als onvoorziene gebeurtenis, (2) crisis als kritieke dreiging en (3) crisis als kritieke gelegenheid (Boin et al., 2009). Deze driedeling zal ook voor dit onderzoek worden gehanteerd. De afhankelijke variabelen (AV) van dit onderzoek zijn beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten. Deze concepten worden ook in de crisisexploitatietheorie gedefinieerd en gecategoriseerd. Hierbij zijn er drie mogelijke beleidsuitkomsten namelijk (1) geen beleidsverandering, (2) incrementele beleidsverandering en (3) fundamentele beleidsverandering. Ook zijn er drie mogelijke politieke uitkomsten namelijk (1) reputatieschade, (2) geen reputatieschade en (3) reputatieverbetering. Ook deze driedelingen zullen worden aangehouden in dit onderzoek. Daarnaast zal ook de relatie tussen de beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten worden onderzocht, ook wel het spillover effect genoemd. Dit tezamen leidt tot onderstaand conceptueel model waarin de verbanden tussen de onafhankelijke variabele (crisisframing), afhankelijke variabelen (beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten) en het spillover effect grafisch zijn weergegeven.

24 Figuur 2. Conceptueel model

3.8 Operationalisering

Op de volgende pagina worden de gebruikte concepten geoperationaliseerd. Hierbij wordt allereerst een definitie gegeven, vervolgens worden indicatoren gegeven waarmee deze concepten worden gemeten. Daarna worden de bronnen genoemd waaruit de informatie wordt gehaald.

25

Concept Definitie Indicatoren Bron

Mini-crises Een mini-crisis is een incident ontstaan op lokaal niveau, niet hoger geclassificeerd dan GRIP 3, die leidt tot kortstondige (lokale) maatschappelijke reuring en beperkte fysieke en materiële schade. (Van Duin & Wijkhuijs, 2014; Van Duin, 2011).

- Incident ontstaan op lokaal niveau

- Niet hoger geclassificeerd dan GRIP 3.

- Veroorzaakt kortstondige (lokale) maatschappelijke reuring - Heeft beperkte fysieke en materiële schade.

- Lokale en nationale kranten. - Publicaties over mini-crises van gemeenten, veiligheidsregio’s en IFV (o.a. Lessen uit mini-crises 2012/2013, IFV).

Crisisframe 1: onvoorziene gebeurtenis

Wanneer een crisis wordt geframed als een onvoorziene

gebeurtenis wordt het incident gebagatelliseerd. Hierbij wordt de (1) significantie geminimaliseerd en (2) geen schuld toegewezen (Boin et al., 2009).

- Minimaliseert significantie - Ontkent schuld

- Primaire communicatie van de burgemeester m.b.t. de crisis: 1. Toespraken.

2. Interviews. 3. Debatten. 4. Uitspraken.

Gezocht wordt in zowel audiovisuele bronnen als tekstuele bronnen (kranten, rapporten).

Crisisframe 2: kritieke dreiging

Wanneer een crisis wordt geframed als een kritieke dreiging wordt (1) de significantie van het incident erkend. Hierbij wordt (2) de schuld toegewezen aan externe factoren en (3) wordt het incident gezien als een bedreiging van de status quo (Boin et al., 2009).

- Erkend significantie - Wijst schuld extern toe

- Verdedigd status quo/geeft aan dat incident de status quo bedreigd.

Crisisframe 3: kritieke gelegenheid

Wanneer een crisis wordt geframed als een kritieke gelegenheid wordt (1) de significantie van het incident gemaximaliseerd. Hierbij wordt (2) de schuld toegewezen aan interne factoren en (3) laat het incident de tekortkomingen in het huidige beleid en de politiek zien (Boin et al., 2009).

- Maximaliseert significantie - Wijst schuld intern toe

- Kraakt status quo af/Geeft aan dat er verandering moet komen in beleid en/of politiek.

26 Beleidsuitkomst 1:

geen verandering

Er vind geen verandering plaats in het huidige beleid ten gevolge van de mini-crisis.

Geen verandering in het beleid.

Beleidsdocumenten voor en na de mini-crisis.

Beleidsuitkomst 2: incrementele verandering(en)

Er vinden incrementele (secundaire) veranderingen plaats in het huidige beleid ten gevolge van de mini-crisis.

Kleine veranderingen in het beleid; beleidsdoelen en beleidsinstrumenten worden veranderd. Beleidsuitkomst 3: fundamentele verandering(en)

Er vinden fundamentele veranderingen plaats in het huidige beleid ten gevolge van de mini-crisis.

Grote veranderingen in het beleid; de harde kern veranderd.

Politieke uitkomst 1: reputatieschade

De burgemeester loopt reputatieschade op ten gevolge van zijn/haar acteren tijdens, en gedurende de nasleep van, de mini-crisis.

- Burgemeester treed af/wordt ontslagen.

- Burgemeester wordt bekritiseerd

- Gemeenteraadsdocumenten. - Communicatie vanuit (lokale) politiek jegens het optreden van de burgemeester (interviews, toespraken, debatten, uitspraken) in audiovisuele en tekstuele bronnen.

- Bronnen met publieke opinie. Politieke uitkomst 2:

geen reputatieschade

De burgemeester loopt geen reputatieschade op ten gevolge van zijn/haar acteren tijdens, en gedurende de naslaap van, de mini-crisis.

- Burgemeester blijft in positie. - Burgemeester wordt (niet) bekritiseerd, maar ook (niet) geprezen.

Politieke uitkomst 3: reputatieverbetering

De burgemeester ervaart reputatieverbetering ten gevolge van zijn/haar acteren tijdens, en gedurende de nasleep van, de mini-crisis.

- Burgemeester blijft in positie. - Burgemeester wordt geprezen

27 Hoofdstuk 4: Research design

In dit hoofdstuk wordt de methode van dit onderzoek besproken. Allereerst wordt de doelstelling van het onderzoek herhaald. Vervolgens wordt deze doelstelling gekoppeld aan de onderzoeksmethode die is gekozen. Daarna wordt besproken hoe de data is verzameld en geanalyseerd. Als laatste wordt ingegaan op de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek.

4.1 Doelstelling

De doelstelling van dit onderzoek is de crisisexploitatietheorie van Boin et al. (2009) toe te passen op mini-crises om beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten ten gevolge van crisisframing in kaart te brengen. Daarnaast zal dit onderzoek ook de relatie tussen de politieke en beleidsuitkomsten bestuderen; de zogenoemde spillover effecten. Met betrekking tot dit laatste wordt getracht hier meer inzicht in te verkrijgen door te kijken naar de combinaties van beleidsuitkomsten en politieke uitkomsten van dit onderzoek en deze verder te analyseren. De resultaten van dit onderzoek kunnen als kader dienen voor (lokale) leiders, politici en beleidsmakers. Het is belangrijk om te vermelden dat er in dit onderzoek geen causaal verband wordt getoetst. Zoals ook al aangegeven door Boin et al. (2009) zijn er veel meer factoren naast crisisframing die effect uitoefenen op beleid en politiek. Onder andere contextfactoren als massamedia en officiële onderzoeken (Boin et al., 2009).

4.2 Onderzoeksmethoden

Om de centrale vraagstelling van dit onderzoek zo compleet en accuraat te beantwoorden is gekozen voor case study onderzoek. Om specifieke vormen van crisisframing door burgemeesters te identificeren is het doen van kwantitatief onderzoek niet geschikt omdat het concept van framing subjectief is en openstaat voor interpretatie (Baxter & Jack, 2008; Tversky & Kahneman, 1981). Case study onderzoek daarentegen, een vorm van kwalitatief onderzoek, is een zeer geschikte methode. Bij een case study worden één of enkele casussen intensief bestudeerd (Swanborn, 2010; Yin, 2008). Deze casussen kunnen bijvoorbeeld personen, gebeurtenissen of organisaties zijn (Swanborn, 2010). Deze bestudering leidt tot veel en diepgaande informatie over een specifiek fenomeen (Verschuren & Doorewaard, 2005). Intensieve bestudering is nodig vanwege de complexe dynamiek van mini-crisis.

28 Om te spreken van een case study moet worden voldaan aan een aantal kenmerken. Deze kenmerken zijn hieronder geformuleerd (Baxter & Jack, 2008).

- Het onderzoek heeft betrekking op een beperkte periode waarbij er gedurende deze periode diverse meetmomenten worden gebruikt om informatie te verzamelen over de casus(sen) of waarbij alle informatie achteraf wordt verzameld.

- Er worden diverse databronnen gebruikt, zoals documenten, interviews en observaties. - Het onderzoek moet gericht zijn op een gedetailleerde beschrijving van diverse variabelen, die vervolgens worden gerelateerd aan bepaalde processen.

Aan bovenstaande kenmerken wordt voldaan in dit onderzoek. Naast deze kenmerken zijn er specifieke voorwaarden, selectiecriteria, geformuleerd waaraan de casussen van dit onderzoek moeten voldoen. Allereerst moeten zij voldoen aan de definitie van mini-crises zoals opgesteld in hoofdstuk 2: Een mini-crisis is een incident ontstaan op lokaal niveau, niet hoger geclassificeerd dan GRIP 3, die leidt tot kortstondige (lokale) maatschappelijke reuring en beperkte fysieke en materiële schade.

Naast deze voorwaarde zijn er nog twee andere voorwaarden opgesteld. In deze studie is gekozen om te kiezen voor hetzelfde soort mini-crisis, namelijk branden. Daarnaast is ook rekening gehouden met de omvang van de gemeente waarin deze mini-crisis zich heeft afgespeeld. Hierbij is de voorwaarde gesteld dat de gemeente tussen de 15000 en de 50000 inwoners hebben. Op basis van deze voorwaarden zijn de onderstaande casussen geselecteerd voor dit onderzoek. Voor de casusomschrijving wordt verwezen naar hoofdstuk 5.

1.. Brand Gemeentehuis Waalre, 18 juli 2012

2. Brand Shell Moerdijk, 3 juni 2014

3. Brand afval- en schroothandel Regelink Kampen, 22 oktober 2014

Er zijn drie casussen geselecteerd om zo het onderzoek praktisch haalbaar te houden. Op de volgende pagina een grafische weergave van de opzet van de onderzoeksmethode. Er is sprake van een meervoudige case study, aangezien er meerdere casussen worden bestudeerd. Binnen de mini-crises worden drie variabelen onderzocht, namelijk het gehanteerde crisisframe, de beleidsuitkomsten en de politieke uitkomsten. Deze factoren vormen de units of analysis. Er is ook sprake van een most similar case study. Het gebruik van most similar case studies wordt vaak toegepast wanneer datgene wat onderzocht wordt nog weinig wetenschappelijke onderbouwing heeft (Seawright & Gerring, 2008). In dit geval is de crisisexploitatietheorie nog weinig onderzocht. In het geval van mini-crises is deze nog

29 helemaal niet onderzocht. Er zal daarom dus gebruik worden gemaakt van soortgelijke casussen, namelijk branden die allen in een kleine gemeente hebben plaatsgevonden.

Figuur 3. Weergave van de onderzoeksopzet

4.3 Dataverzameling

De dataverzameling van dit onderzoek heeft plaatsgevonden door middel van deskresearch en een interview. Hieronder worden per variabele de bronnen genoemd.

Crisisframing

Om vast te stellen welk crisisframe de burgemeester heeft gebruikt tijdens en gedurende de nasleep van de mini-crises, is de communicatie van de burgemeester met betrekking tot de crisis onderzocht. Hierbij is specifiek gekeken naar toespraken, interviews, debatten en uitspraken van de burgemeester. Om dit te achterhalen zijn zowel audiovisuele bronnen (documentaires, nieuws e.d.) als tekstuele bronnen (kranten, rapporten e.d.) geraadpleegd. Hierbij zijn lokale (lokale nieuwszender, lokale krant) en nationale bronnen meegenomen. Er is alleen gekeken naar bronnen die directe communicatie van de burgemeester vast hebben gelegd of quotes van de burgemeester hebben gebruikt, om zo het framingeffect van de media buiten te sluiten. Om de bronnen te beperken is gekeken naar een periode van maximaal drie maanden, gemeten vanaf het moment dat de mini-crisis plaatsvond. De meeste communicatie vindt tijdens en kort na de mini-crisis plaats (Jong, Regtvort & Siepel, 2009). Echter vinden er vaak een tijd na het incident ook evaluaties plaats waarin ook belangrijke uitspraken kunnen worden gemaakt (Jong et al., 2009). Daarnaast biedt een tijdsframe van drie maanden een meer betrouwbare uitkomst; het kan zijn dat een crisisframe veranderd gedurende de periode. Door naar een bredere periode te kijken kan de dynamiek van crisisframing in beeld worden gebracht en wordt een meer compleet beeld verkregen.