1 Mijnheer de rector magnificus, hooggeachte promotor, hooggeleerde opponenten, dames en heren, jongens en meisjes
De titel van mijn proefschrift is: ‘Moet jij niet naar school?’. Ik heb die titel gekozen omdat die een persoonlijke betekenis heeft. Mijn echtgenoot en ik hebben onze drie kinderen zelf een aantal jaren onderwijs gegeven, eerst in de VS en daarna in Vlaanderen. Als wij tijdens de schooluren ergens kwamen, werd die vraag steevast aan onze kinderen gesteld. Hier in Nederland, waar ouders inderdaad hun kinderen naar school moeten sturen, riep ons antwoord meestal verbazing op, soms zelfs verontwaardiging. Mogen ouders dat zomaar? En is dat wel goed voor kinderen? In de VS daarentegen, was de verbazing altijd groot als ik vertelde dat kinderen in Nederland naar school moeten en de overheid ouders verbiedt om hun eigen kinderen te onderwijzen. Mag de staat dat zomaar? Die tegengestelde reacties zetten me aan het denken. Hoe kan het dat het in Nederland verboden is dat ouders hun eigen kinderen onderwijzen, terwijl het in andere,
vergelijkbare landen wel is toegestaan? En welke redeneringen liggen daaraan ten grondslag? Toen wij in Vlaanderen gingen wonen en ik bij een inspectie eens uitzocht welke de wettelijke bepalingen over ‘huisonderwijs’ (zo heet dat daar) waren, ontstond het idee om daar eens wat meer over te weten te komen. Dat leidde tot een artikel in het Nederlands Juristenblad. En na aandringen van Emese von Bóné dat ik toch echt eens met die Dick Mentink moest gaan praten, was het idee voor een proefschrift al snel geboren.
Redenen onderzoek
Maar los van mijn eigen nieuwsgierigheid, waarom een onderzoek naar thuisonderwijs? Ik zie de meeste van u al denken: dat is toch iets van vroeger? Het beeld van Maria von Trapp, gouvernante in de film The Sound of Music komt op. En welke ouder wil en kan daar tegenwoordig nog voor kiezen? Waarom een heel proefschrift over zo’n
‘randverschijnsel’?
Een eerste reden voor dit onderzoek is inderdaad vanuit juridisch-historisch oogpunt. Er zijn genoeg boeken over de geschiedenis van het schoolrecht, maar nog geen over huisonderwijsrecht. Want, hoe vreemd de meeste mensen in Nederland thuisonderwijs tegenwoordig ook vinden, tot 1970 was het gewoon een vorm van onderwijs. Maar er is vrijwel geen kennis over de wijze waarop deze onderwijsvorm paste in ons
onderwijsbestel en hoe die wettelijk was geregeld.
Een tweede reden voor dit onderzoek is dat dit een bijdrage levert aan de discussie over herinvoering van thuisonderwijs. Er is een groeiend aantal ouders dat daarvoor kiest. Dat zijn in de eerste plaats ouders die geen school van hun godsdienst of levensovertuiging kunnen vinden. Deze ouders kunnen een beroep doen op vrijstelling van de schoolplicht wegens gewetensbezwaren. Deze regeling heeft eigenlijk niets met thuisonderwijs te maken. Maar omdat de leerplichtwet deze ouders niet verplicht er voor te zorgen dat hun kinderen onderwijs krijgen, kunnen deze ouders hun kinderen zelf onderwijzen. Het parlement vindt het gebrek aan voorschriften en toezicht ongewenst en dringt er daarom
2 bij de regering al een tijd op aan om deze ouders te verplichten hun kinderen alternatief onderwijs te geven en de overheid daarop toezicht te laten houden.
Daarnaast zijn er ouders die hun kinderen om andere redenen dan geloofsovertuiging thuisonderwijs willen geven. Zij vinden dat met thuisonderwijs beter kan worden aangesloten bij de individuele onderwijsbehoeften van hun kinderen, vooral met de huidige technologie. Verder wijzen zij er op dat ouders in veel westerse landen wél met het geven van thuisonderwijs aan de leerplicht kunnen voldoen en dat uit onderzoek en ervaringen daar blijkt dat kinderen op die manier goede leerresultaten kunnen halen. Deze ouders kunnen geen beroep doen op vrijstelling van de schoolplicht. Zij wensen daarom een wettelijke regeling die ook hen de mogelijkheid geeft om hun kinderen thuisonderwijs te geven.
De regering worstelt al jaren met een antwoord. Zij heeft verschillende opdrachten gegeven tot studies over de resultaten van thuisonderwijs en de wijze waarop dat in het buitenland wettelijk is geregeld. Tot op heden heeft de regering legalisering echter afgewezen. Daarbij baseert zij zich niet op de uitkomsten van die studies, maar voert aan dat bij thuisonderwijs onvoldoende garanties bestaan dat kinderen actief burgerschap leren en dat toezicht te veel kosten met zich brengt. Bovendien wil zij de mogelijkheid van thuisonderwijs alleen toekennen aan ouders met levensbeschouwelijke bedenkingen tegen schoolonderwijs, en niet aan ouders met pedagogisch-didactische bedenkingen. De vraag is of dat standpunt vanuit juridisch oogpunt juist is.
Een derde reden voor dit onderzoek is dat dit ons iets leert over de fundamentele
uitgangspunten van ons onderwijssysteem. Want thuisonderwijs roept principiële vragen op. Wie bepaalt óf en wát een kind leert? En wie bepaalt hoe, wanneer en waar het leert? Daarbij komt nog dat het vanuit juridisch opzicht niet het kind zelf is die bepaalt hoe hij zijn recht op onderwijs verwezenlijkt. Dat doen zijn ouders en de staat. Maar deze partijen kunnen op hun beurt eigen belangen hebben bij onderwijs. En die belangen kunnen onderling verschillend zijn of zelfs met elkaar botsen. Hóe moeten die belangen met elkaar in overeenstemming worden gebracht of, als dat niet kan, wélk belang moet dan voorgaan?
Kortom, juridische bestudering van dit ‘randverschijnsel’ leert ons iets over de rechten van kinderen en ouders en de bevoegdheden van de staat m.b.t. onderwijs. Die inzichten kunnen weer bijdragen aan verheldering van andere juridische vraagstukken. Zo werden begin dit jaar in de Tweede Kamer bij het wetsvoorstel ‘Fusietoets’ vragen gesteld over de reikwijdte van het keuzerecht van ouders en de relatie van dit recht tot de
overheidsbekostiging van scholen. Deze onderwerpen komen in dit proefschrift aan de orde.
Onderzoeksvraag
In mijn proefschrift stel ik de vraag: wat is de juridische status van de voorkeur van ouders in Nederland om hun eigen kinderen te onderwijzen in plaats van hen naar een school te sturen? Met juridische status bedoel ik: kan deze voorkeur op een wettelijke
3 bepaling worden gebaseerd? En zo ja, welke verplichtingen heeft de overheid op grond van die bepalingen?
Tot 1970 was die status duidelijk. Want tot dan stond in de leerplichtwet dat ouders met huisonderwijs aan de verplichtingen van die wet konden voldoen. De leerplichtwet bevatte voorschriften over de inhoud van dat onderwijs en het overheidstoezicht daarop. Maar in de huidige leerplichtwet komt huisonderwijs niet meer voor. Het werd in 1970 geschrapt omdat het parlement deze onderwijsvorm niet in het belang van het kind vond. Of dat werkelijk zo was, werd niet onderzocht.
Zo op het eerste gezicht, is het antwoord op mijn onderzoeksvraag dus dat die juridische positie tegenwoordig een verbod is. Maar de leerplichtwet is maar één wet in het
Nederlandse onderwijsbestel. Dat bestel wordt in de eerste plaats bepaald door internationale bepalingen over onderwijs. Zo staat in de Universele verklaring van de rechten van de mens dat ouders het recht hebben om de opvoeding van en het onderwijs aan hun kinderen te bepalen. In het EVRM staat dat de overheid de opvattingen van de ouders over het onderwijs aan hun kinderen moet respecteren. In de tweede plaats wordt het bestel bepaald door artikel 23 Grondwet. Daarin staat, onder meer: ‘het geven van onderwijs is vrij.’
Deze internationale bepalingen en artikel 23 Grondwet zijn hiërarchisch hoger dan de bepalingen van de Leerplichtwet, waarbij de internationale bepalingen weer boven artikel 23 Grondwet gaan. Die hiërarchie heeft tot gevolg dat als het verbod in de leerplichtwet in strijd is met die internationaalrechtelijke bepalingen en artikel 23 Grondwet, dat verbod niet geldt. In dat geval moet de overheid dus wél toestaan dat ouders voor thuisonderwijs kiezen en dat daadwerkelijk geven.
Antwoord
Bij de beantwoording van de vraag is het relevant hoe dit onderwerp in vergelijkbare landen is geregeld. Ik begin daarom in mijn proefschrift met een overzicht van de regelingen in een aantal West-Europese landen en de Verenigde Staten. Uit dit overzicht blijkt dat in de meeste landen ouders wél met het geven van thuisonderwijs aan de leerplicht kunnen voldoen, zij het dat de voorwaarden waarop en de wijze van toezicht, sterk per land verschillen. In sommige landen daarentegen is het, net als in Nederland, verboden, bijvoorbeeld in Duitsland.
Met betrekking tot de internationale bepalingen is mijn conclusie dat die inderdaad de juridische basis kunnen vormen voor de ouderlijke keuze voor thuisonderwijs. Het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft dit zelfs uitdrukkelijk gesteld in een aantal uitspraken.
Met betrekking tot artikel 23 Grondwet is mijn conclusie dat ook dit artikel de juridische basis kan zijn voor thuisonderwijs. De woorden ‘het geven van onderwijs vrij is’ zijn heel ruim bedoeld. De term ‘onderwijs’ heeft betrekking op alle vormen van onderwijs, niet alleen op schoolonderwijs. Ook huisonderwijs valt daaronder. ‘Vrij’ betekent, onder meer,
4 dat de overheid het geven van onderwijs niet bij voorbaat mag verbieden. Bovendien is artikel 23 Grondwet nu juist in het leven geroepen als middel ter verwezenlijking van het recht en de plicht van ouders om hun kinderen op te voeden en te onderwijzen. De vrijheid van onderwijzers en scholen om kinderen onderwijs te geven is eigenlijk een afgeleide van het opvoedingsrecht van ouders. Ouders delegeren als het ware hun
onderwijsbevoegdheid aan de school. Bij thuisonderwijs vallen het ouderlijke keuzerecht en de vrijheid van onderwijs samen.
Artikel 23 geeft de overheid niet de bevoegdheid om het geven van thuisonderwijs bij voorbaat te verbieden. Het geeft de overheid alleen de bevoegdheid om het te beperken door middel van ‘toezicht’. Daaronder vallen het stellen van kwaliteitsvoorwaarden aan onderwijs en het toezicht houden op de naleving van die voorwaarden.
Omdat deze internationale bepalingen en artikel 23 Grondwet hiërarchisch boven de leerplichtwet gaan, zou de conclusie moeten zijn dat het verbod van thuisonderwijs niet geldt. Toch is die conclusie niet juist. Het Europese Hof heeft namelijk bepaald dat, ook al is de keuze voor thuisonderwijs een grondrecht, de overheid deze keuze niet hoeft te respecteren. Het hof geeft de nationale overheden namelijk een hele ruime beleidsvrijheid m.b.t. onderwijs. De overheid mag daardoor de doelstellingen en inhoud van het recht op onderwijs bepalen en ook de wijze waarop die doelstellingen en die inhoud behaald moeten worden. Die vrijheid gaat zó ver dat als de staat daarbij het recht van ouders beperkt, de staat de noodzaak voor die beperking niet met feiten hoeft aan te tonen bij het hof. Ook beoordeelt het hof niet of er een minder vergaande beperking mogelijk is. Toch zijn er goede argumenten aan te voeren waarom de Nederlandse overheid niet zoveel vrijheid heeft. Het Europese hof geeft nationale regeringen namelijk zoveel vrijheid omdat die in een veel betere positie zijn om de lokale belangen bij onderwijs te bepalen en tegen elkaar af te wegen. En die afweging wordt in Nederland voor een groot deel nu juist bepaald door artikel 23 Grondwet. En die afweging moet bovendien
geschieden volgens regels waarin staat dat de wetgever de noodzaak voor het beperken van rechten met feiten aantoont. Ook moet de Nederlandse wetgever kiezen voor een maatregel die zo min mogelijk inbreuk maakt op die rechten.
Als antwoord op de vraag of thuisonderwijs weer een vorm van onderwijs in de zin van leerplicht moet worden, moet die afweging als volgt worden gemaakt. Ouders hebben het grondwettelijke recht om voor thuisonderwijs te kiezen en dit aan hun kinderen te geven of laten geven. Beperking van dit recht door de overheid is noodzakelijk om het recht op onderwijs van kinderen te garanderen. De overheid heeft de doelstellingen en inhoud van dit recht omschreven in de sectorwetten (WPO, WVO). Ervaringen in het buitenland (en ook in Nederland) laten zien dat die voorschriften ook met thuisonderwijs kunnen worden behaald, ook voorwaarden m.b.t. burgerschap. Een preventief verbod is dus niet
noodzakelijk en de wetgever moet kiezen voor een maatregel die de rechten van ouders minder beperkt. Zo’n maatregel is een regeling waarbij ouders voor thuisonderwijs kunnen kiezen op voorwaarde dat dit onderwijs gelijkwaardig is aan schoolonderwijs en de ouders meewerken aan toezicht.
