Nederlandse Mededingingsautoriteit
ADVIES INZAKE AANSLUITBELEID TENNET
Advies van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit aan het Ministerie van Economische Zaken, inzake de beoordeling van het huidige aansluitbeleid van TenneT.
Nummer 102488_3 / 48
Betreft zaaknr. 102488_3 / Signalen Grootschalige productieaansluitingen TenneT
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... 2 Management Samenvatting... 3 1 Aanbevelingen ... 5 2 Adviesaanvraag...9 2.1 Aanleiding...9 2.2 Leeswijzer ... 10 3 Huidige situatie ... 11 3.1 Europees kader... 11 3.2 Nederland... 12 3.3 Groot-Brittannië ... 14 3.4 Duitsland ... 18 4 Analyse ... 21 4.1 Aansluitproces... 21 4.1.1 Probleemschets ... 21 4.1.2 Conclusie... 23 4.2 Schaarste transportcapaciteit ... 24 4.2.1 Probleemschets ... 24 4.2.2 Alternatieven ... 24 4.2.3 Conclusie...264.3 Opkomst van kleinschalige productie ... 27
4.3.1 Probleemschets ... 27
4.3.2 Alternatieven ... 27
Management Samenvatting
Op de Maasvlakte en Eemshaven is op volgens Tennet op korte termijn geen enkele capaciteit beschikbaar voor nieuwe aansluitingen. Een aantal marktpartijen met vergevorderde
investeringsplannen voor nieuwe grootschalige elektriciteitsproductie heeft dit eind 2006 bij DTe gemeld en overweegt een formele klacht hierover in te dienen. Deze marktpartijen zijn ontevreden over de wijze waarop TenneT de aansluitprocedure toepast. Gezien het belang van een goed functionerende allocatiemethode heeft DTe twee concrete acties in gang gezet. Ten eerste is er na bemiddeling van DTe overeenstemming bereikt over een nieuw soort contract (run-back) waardoor deze partijen alsnog een mogelijkheid tot aansluiting en transport kon worden aangeboden. Ten tweede heeft DTe bij brief van 27 februari 2007 aan TenneT gevraagd om een onafhankelijke consultant een onderzoek te laten uitvoeren naar de algemene aansluitprocedure zoals deze op dit moment door TenneT wordt gevolgd en vooral naar de effectiviteit van het “first come first serve” principe.
Vrijwel tegelijkertijd stelde de Tweede Kamer vragen aan de Minister van Economische Zaken over dit onderwerp. Bij de beantwoording van deze vragen belooft de Minister de Tweede Kamer om de DTe te vragen een onderzoek te starten naar de aansluitproblematiek. Uit dit onderzoek moet blijken of het in het geval van tijdelijke schaarste mogelijk zou zijn om te komen tot een meer efficiente verdeling van de schaarse capaciteit. Dit onderzoek sloot zodanig goed aan bij de reeds aan TenneT gestelde onderzoeksvragen dat de beantwoording van de kamervragen in het onderzoek van TenneT is meegenomen. Een en ander heeft geresulteerd in dit advies aan de Minster van Economische Zaken waarin de Raad zijn visie op het in opdracht van TenneT door Brattle opgestelde rapport over het aansluitbeleid1 heeft gegeven.
De problematiek rond het aansluitbeleid staat niet op zichzelf maar moet gezien worden als de aankondiging van een structureel veranderende marktomgeving, waarin marktpartijen elkaar meer dan voorheen zullen beconcurreren. Een actieve markt vraagt om een pro-actieve marktfacilitator en dus een goed functionerende en marktgerichte netbeheerder die zodanig in zijn netwerk investeert dat huidige en toekomstige marktontwikkelingen, behoud van leveringszekerheid en het nakomen van duurzame beleidsdoelen optimaal gefaciliteerd worden.
Uit de analyse van de huidige aansluitprocedure is duidelijk geworden dat TenneT de wettelijke vereisten aan de aansluitprocedure, te weten non-discriminatie, transparantie en geheimhouding, zo interpreteert dat optimale marktfacilitering niet wordt bereikt. De aanvragen worden, met het oog op de wettelijke vereisten, wel op volgorde van binnenkomst afgehandeld maar deze procedure duurt zo lang dat er op momenten van schaarste al snel een wachtlijst ontstaat. Deze wachtlijst, en het risico daar niet op te staan, zet de marktpartijen aan tot strategisch gedrag om tenminste een plekje in de wachtrij te vergaren.
1
TenneT zal in de toekomst het bestaande wettelijke kader op een zodanige wijze moeten interpreteren dat de noodzakelijke capaciteit steeds beschikbaar is en dat wachtlijsten worden voorkomen. Het bestaande wettelijke kader biedt daartoe de ruimte. Hiervoor dienen tenminste de volgende maatregelen te worden geïmplementeerd:
1. voor de planning en realisatie van investeringen in de transportnetten is een meer pro-actieve werkwijze noodzakelijk waardoor de door de markt gevraagde capaciteit in principe altijd in voldoende mate en op tijd beschikbaar is. Hiervoor moeten alle wettelijk
beschikbare middelen optimaal worden ingezet;
2. door aanpassingen in de huidige aansluitprocedure moet de afhandeling van
aansluitaanvragen worden versneld. Meer transparantie en het instellen van wederzijdse verplichtingen voor partijen dragen bij aan een snelle selectie van de levensvatbare projecten. Het aanbieden van contracten met gegarandeerde capaciteit in combinatie met een waarborgsom van de marktpartij is een effectieve combinatie om strategisch gedrag in een wachtrij te voorkomen; en
3. om de leveringszekerheid te waarborgen moet een marktconform systeem van congestiemanagement op operationeel niveau de discrepanties oplossen tussen de beschikbare capaciteit in het net en de aangesloten capaciteit. Dat vergt aanscherping van de inzet van het bestaande wettelijk kader.
1
Aanbevelingen
Naar aanleiding van klachten van marktpartijen over de behandeling van een groot aantal aanvragen voor aansluiting van grootschalige productie-eenheden op het landelijk transportnet heeft DTe, en in tweede instantie ook het ministerie van Economische Zaken, TenneT gevraagd het huidige aansluitbeleid te laten onderzoeken. De Raad heeft in dit advies aan het Ministerie van Economische Zaken haar visie op de problematiek verwoord. Een en ander is mede gebaseerd op het rapport “A Review of TenneT’s Connection Policy” dat onderzoeksbureau The Brattle Group in opdracht van TenneT heeft opgesteld.
Bij de analyse van de knelpunten rondom de aansluitprocedure is naar voren gekomen dat in de problematiek drie aspecten te onderscheiden zijn:
• aansluitprocedure zoals deze wordt gehanteerd door TenneT; • de schaarste op het landelijk transportnet ; en
• groei van kleinschalige productie in de regionale netten.
Aan het rapport van Brattle, en in navolging daarvan ook aan dit advies, liggen de volgende onderzoeksvragen ten grondslag:
1. In hoeverre is het huidige allocatiemechanisme van aansluitcapaciteit optimaal?
2. Welke aspecten van het huidige allocatiemechanisme van aansluitcapaciteit komen, gezien de huidige schaarsteproblematiek, in aanmerking om op korte termijn te veranderen?
3. Welke alternatieven bestaan er om in geval van tijdelijke schaarste te komen tot een meer efficiënte verdeling van de schaarse capaciteit op de langere termijn?
De Raad heeft de mogelijke maatregelen in het licht van de huidige in Nederland geconstateerde knelpunten bezien. Hieronder worden deze onderzoeksvragen beantwoord.
De Raad adviseert geen specifieke alternatieven voor het FCFS-principe maar veeleer een
aanscherping van de uitvoering van dit principe. Aanscherping van deze procedure heeft tot gevolg dat de transparantie wordt vergroot en strategisch gedrag van producenten wordt bemoeilijkt. Het huidige wettelijk kader voorziet in de mogelijkheden om capaciteit zo optimaal mogelijk ter beschikking te stellen. Indien noodzakelijk zou het wettelijk kader kunnen worden aangepast.
In tijden van schaarste leidt het hanteren van het basisprincipe FCFS tot een aantal problemen. Voor verbetering van de huidige aansluitprocedure wordt hieronder aangegeven welke aspecten op de korte termijn voor verbetering in aanmerking komen:
• Implementatie van een versnelling van de procedure door aanvragen gelijktijdig in behandeling te nemen maar af te handelen in volgorde van aanvraag. Voor alle partijen levert dit een transparante aansluitprocedure die zowel TenneT als de aanvrager(s) meer verplichtingen oplegt met betrekking tot het halen van mijlpalen, doorlooptijden, en het (vol)doen van aanbetalingen en/of waarborgsommen;
• TenneT verplichten in de toekomst meer informatie te publiceren over de beschikbare
transportcapaciteit, over de huidige bezetting daarvan door producenten en over lopende
aanvragen voor aansluitingen;
• TenneT dient de markt te faciliteren met op de situatie toegesneden contractvormen, wat betreft geldigheidsduur (tot netverzwaringen zijn gerealiseerd), transportcapaciteit en operationele afspraken. Aanvullend dient de extra capaciteit die tijdelijk beschikbaar komt optimaal aan de markt ter beschikking worden gesteld, aangezien de bijbehorende investeringskosten door TenneT mogen worden gesocialiseerd.
Omdat het bij de realisatie van netinvesteringen langdurige projecten betreft, zijn ook aspecten die op korte termijn kunnen worden ingevoerd maar echter pas op middellange termijn effect zullen hebben, beschouwd:
• Op de schaarste in transportcapaciteit kan op middellange termijn beter worden geanticipeerd door betere informatie-uitwisseling van de behoefte aan transportcapaciteit tussen de landelijk netbeheerder en marktpartijen en tussen de landelijk netbeheerder en regionale netbeheerders.
• Door in een eerder stadium met vergunningsprocedures te beginnen kan de realisatie van netinvesteringen worden versneld, het effect hiervan wordt op middellange termijn merkbaar.
verwerken in de tarieven, leidt tot ongewenste situaties vanwege de lange duur van investeringsprojecten. De doelmatige taakuitvoering door TenneT zou door vroegtijdig investeren bedreigd kunnen worden. Dit alternatief dient nader te worden onderzocht om een goede balans tussen doelmatige taakuitvoering en pro-actief netbeheer te borgen.
Met betrekking tot alle bovenstaande punten is DTe is bereid om samen met TenneT en EZ te onderzoeken hoe bovenstaande wijzigingen zo snel mogelijk zijn door te voeren.
Het daadwerkelijk realiseren van meer fysieke transportcapaciteit zal meerdere jaren vergen. Beleidswijzigingen op dit vlak hebben dermate vergaande impact dat een meer uitgebreide overweging van voor- en nadelen noodzakelijk is. In de maatschappelijke afweging voor de investeringen in de elektriciteitsvoorziening spelen de kosten van (nieuwe) productie een vele malen grotere rol dan de kosten van het netwerk. Hieronder is aangegeven welke alternatieven er zijn om tot komen tot een meer efficiente verdeling van schaarse transportcapaciteit waarbij zowel de ontwikkeling van grootschalige als kleinschalige productie is beschouwd. Deze alternatieven zijn een combinatie van reeds ingezette acties alsmede denkrichtingen voor verbetering van het beleidskader.
• Een herziening van de tarievenmethodiek voor producenten kan bijdragen aan de balans tussen de lokatie van het opgesteld vermogen in relatie tot extra fysieke
transportcapaciteit, maar leidt niet direct tot extra fysieke transportcapaciteit. Deze aanpassing zal voornamelijk effectief zijn in de regionale netten en de kosten van de netten evenwichtig verdelen tussen productie en afname.
Locatie-afhankelijke tarifering biedt een middel om bij schaarste prikkels te geven aan
aanvragers van aansluit- en transportcapaciteit. Aandachtspunt is om dit in het perspectief van Noordwest Europa te bezien. Deze aanpassing zal vooral effectief zijn op landelijk en europees niveau.
• Een strikte uitleg van de aansluit- en transportplicht voor de netbeheerders om de ontwikkeling van nieuwe productie maximaal te faciliteren. Het systeem van
2
Adviesaanvraag
Dit hoofdstuk beschrijft de aanleiding voor het advies en geeft de adviesvragen weer zoals die door het Ministerie van Economische Zaken (hierna: EZ) aan de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) zijn gesteld. Tevens geeft dit hoofdstuk een leeswijzer voor de verdere inhoud van het advies.
2.1
Eind 2006 ontstond er in korte tijd een wachtlijst voor aansluitingen op de stations Maasvlakte en Eemshaven van het landelijk hoogspanningsnet. In totaal bleek er voor bijna 10 GW aan nieuwe conventionele elektriciteitsproductie te zijn gepland, waarvoor TenneT op de genoemde locaties geen capaciteit beschikbaar had. Na bemiddeling door NMa/DTe is door TenneT een oplossing bedacht waardoor additionele capaciteit onder aanvullende voorwaarden beschikbaar kan worden gesteld. Gezien het belang van een goed functionerende aansluitprocedure heeft NMa/DTe vervolgensbij brief van 27 februari 2007 aan TenneT gevraagd om een onafhankelijke consultant een onderzoek te laten uitvoeren naar de algemene aansluitprocedure zoals deze op dit moment door TenneT wordt gevolgd en te komen met voorstellen voor verbetering van deze procedure.
Vrijwel tegelijkertijd stelde de Tweede Kamer vragen aan de Minister van Economische Zaken over dit onderwerp. De studie, die in het antwoord van de Minister, werd toegezegd sloot zodanig goed aan bij de reeds gestelde onderzoeksvragen dat beantwoording van de kamervragen in dit
onderzoek is meegenomen.
De te beantwoorden onderzoeksvragen luiden als volgt:
1. in hoeverre is het huidige allocatiemechanisme van aansluitcapaciteit optimaal? Waarbij met ‘optimaal’ wordt bedoeld: op lange termijn afdoende bestendig tegen aspecten van strategisch gedrag en leidend tot een gezond investeringsklimaat en conformiteit met wettelijke vereisten;
2. welke aspecten van het huidige allocatiemechanisme van aansluitcapaciteit komen, gezien de huidige schaarsteproblematiek, in aanmerking om op korte termijn te veranderen; 3. welke alternatieven bestaan er om in geval van tijdelijke schaarste te komen tot een meer
efficiënte verdeling van de capaciteit?
Hierbij dienen zowel de juridische, de markttechnische als de economische aspecten aan de orde te komen. De Raad heeft daarnaast aangegeven dat de aansluitprocedure onder meer aan de hand van de volgende uitgangspunten dient te worden getoetst:
• het belang van het voorkomen van strategisch gedrag; • het belang van een goed investeringsklimaat; en
Ook is TenneT gevraagd alternatieven te onderzoeken om in geval van tijdelijke schaarste te komen tot een meer efficiënte verdeling van de capaciteit, en om in het onderzoek de Engelse en Duitse voorbeelden te betrekken.
TenneT heeft onderzoeksbureau The Brattle Group opdracht gegeven om de analyse uit te voeren. Inmiddels heeft The Brattle Group deze opdracht uitgevoerd en de resultaten neergelegd in het rapport “A Review of TenneT’s Connection Policy”, juli 2007 (hierna: “het Brattle rapport”). TenneT heeft de Raad de eindrapportage2 van het onderzoek door The Brattle Group aangeboden. Op
verzoek van De Raad heeft TenneT tevens zelf commentaar op de studie bijgevoegd.
Op basis van een onafhankelijke beschouwing van de resultaten van het Brattle rapport heeft de Raad een second opinion uitgevoerd en haar visie in dit advies aan het Ministerie van Economische Zaken verwoord. Dit advies van de Raad is richtinggevend en verkennend van aard.
2.2
Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is dit advies als volgt opgebouwd. Naast de Nederlandse situatie, wordt de actuele situatie in Groot-Brittannië en Duitsland in hoofdstuk 3 expliciet onder de loep genomen. Deze landen kunnen als voorbeeld dienen voor de Nederlandse situatie.
Vervolgens worden in hoofdstuk 4 aan de hand van gesignaleerde knelpunten in Nederland mogelijke wijzigingen in het huidige beleid besproken. Dit zijn achtereenvolgens het huidige aansluitproces, de schaarste in transportcapaciteit en de opkomst van kleinschalige productie. Per knelpunt wordt vervolgens geconcludeerd welke alternatieven bijdragen aan verbetering. Dit is nogmaals samengevat in de aanbevelingen van hoofdstuk 1.
2
3
Huidige situatie
3.1
Met betrekking tot de verdeling van binnenlandse transportcapaciteit bevat het Europese wettelijke kader3 geen specifieke voorschriften. Elke transportnetbeheerder heeft de taak er voor te zorgen dat
het net op lange termijn kan voldoen aan een redelijke vraag naar transmissie van elektriciteit (artikel 9, onder a, van richtlijn 2003/54/EG; hierna: de Elektriciteitsrichtlijn)4. Er bestaat de
algemene verplichting van transportnetbeheerders om zich te onthouden van iedere vorm van discriminatie tussen gebruikers van het net (artikel 9, onder e, van de Elektriciteitsrichtlijn). Ook worden transportnetbeheerders verplicht tot informatie-uitwisseling met andere netbeheerders en tot informatievoorziening van netgebruikers voor zover dit nodig is om toegang tot het net te verkrijgen (artikel 9, onder d en f, van de Elektriciteitsrichtlijn). De transportnetbeheerder dient informatie over zijn eigen activiteiten, die commercieel voordeel op kan leveren, op niet-discriminerende wijze beschikbaar te stellen (artikel 12 van de Elektriciteitsrichtlijn).
De Elektriciteitsrichtlijn schrijft daarnaast voor dat de lidstaten passende maatregelen nemen ter verwezenlijking van de doelstellingen inzake sociale en economische samenhang,
milieubescherming, waarbij onder meer maatregelen betreffende energie-efficiëntie en vraagbeheersing en ter bestrijding van klimaatverandering kunnen worden genomen, alsmede inzake voorzieningszekerheid.
Verordening 1228/20035 bevat voorwaarden voor congestiebeheer met betrekking tot
grensoverschrijdende transporten. Deze voorschriften kunnen mogelijk analoog worden toegepast op binnenlandse congestie. Ook deze verordening schrijft echter niet een bepaald
allocatiemechanisme voor.
Richtlijn 2001/77/EG6 gaat over de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare
energiebronnen op de interne energiemarkt. Hierin wordt het mogelijk gemaakt om voorrang te verlenen aan elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen voor de toegang tot het net.
3 Voor de beschrij ving van het Europees w et t elij k kader is gebruik gem aakt van het door NMa ingew onnen advies
bij de landsadvocaat . Brief m et bij lage van de Landsadvocaat aan NMa- DTe, inzake: Advies schaarst eproblem at iek, kenm erk BJD/ EP/ 10020863, d.d. 14 m aart 2007.
4
Richt lij n 2003/ 54/ EG van het Europees Parlem ent en de Raad van 26 j uni 2003 bet reffende gem eenschappelij ke regels voor de int erne m arkt voor elekt ricit eit en houdende int rekking van Richt lij n 96/ 92/ EG, PbEG L 176.
5 Verordening ( EG) nr. 1228/ 2003 van het Europees Parlem ent en de Raad van 26 j uni 2003 bet reffende de
voorw aarden voor t oegang t ot het net voor grensoverschrij dende handel in elekt ricit eit , PbEG L 176.
6
3.2
Wettelijk kader
Op grond van artikel 16 van de Elektriciteitswet (hierna E-wet)heeft TenneT de wettelijke taak om derden op hun verzoek van een aansluiting te voorzien. Daarbij geldt het principe “First Come, First Serve”. Om aan deze taken te kunnen voldoen is primair vereist dat de fysieke infrastructuur, het net, in orde is. Er moet voldoende capaciteit (dat wil zeggen, voldoende leidingen van een voldoende zwaarte) aanwezig zijn om te voldoen aan de vraag naar aansluitingen op het net en transport van elektriciteit. In artikel 16 van de E-wet zijn criteria opgenomen waar de netbeheerder bij zijn taakuitvoering op moet letten, zoals veiligheid, betrouwbaarheid en efficiëntie. Specifiek voor aanleg, herstel, vernieuwing of uitbreiding van de netten wordt in artikel 16, eerste lid, onder c, van de E-wet gesteld: “waarbij in overweging worden genomen maatregelen op het gebied van duurzame elektriciteit, energiebesparing en vraagsturing of decentrale elektriciteitsproductie waardoor de noodzaak van vervanging of vergroting van de productiecapaciteit ondervangen kan worden”.
De taken en verplichtingen van TenneT omtrent aansluiting op het net en transport van elektriciteit zijn nader uitgewerkt in de artikelen 23 en 24 van de E-wet. TenneT is daarbij gebonden aan de door DTe vastgestelde Codes en de door DTe vastgestelde tarieven. Voorts dient TenneT zich te onthouden van elke vorm van discriminatie.
Een aansluiting moet binnen een redelijke termijn worden gerealiseerd (artikel 23 van de E-wet). Aangezien het bij aansluitingen op het net in beheer bij TenneT om vermogens groter dan 10 MVA gaat, zal er per aansluitingsverzoek een maatwerkoplossing moeten worden uitgewerkt. Voor aansluitingen van 10 MVA of hoger is geen termijn vastgelegd waarbinnen de gevraagde aansluiting moet zijn gerealiseerd.
Een verzoek om transport kan worden geweigerd indien TenneT “redelijkerwijs” geen capaciteit ter beschikking heeft (artikel 24 van de E-wet). De netbeheerder verschaft degene aan wie transport is geweigerd informatie over de achterliggende redenen, en desgevraagd en ten hoogste tegen kostprijs, de relevante gegevens over de maatregelen die nodig zijn om het net te versterken.
TenneT dient non-discriminatoir om te gaan met aansluit- en transportverzoeken (artikel 23 en 24 van de E-wet). Dat wil zeggen dat TenneT geen ongerechtvaardigd onderscheid mag maken tussen degenen die om een aansluiting verzoeken, door bepaalde verzoeken achter te stellen of andere voorrang te geven. Producenten overwegen in de beginfase van hun investeringsplannen vaak meerdere plaatsen en verschillende capaciteiten. Een producent kan een ongelimiteerd aantal aansluitingen aanvragen.
Daarnaast bevat de Elektriciteitswet een bepaling (artikel 79) over de geheimhouding van
over gegevens met een vertrouwelijk karakter, verplicht is tot geheimhouding. Gegevens over beschikbare transportcapaciteit zouden als vertrouwelijk kunnen worden aangemerkt. Echter, in artikel 16, onder k, van de E-wet, is vermeld dat “onverminderd de artikelen 19 en 79” van de E-wet, de netbeheerder op een geschikte wijze gegevens dient te publiceren over koppelingen tussen de netten, gebruik van de netten en de toewijzing van transportcapaciteit en verder afnemers alle gegevens te verstrekken die zij voor een efficiënte toegang tot het net nodig hebben [artikel 16, onder k en l, van de E-wet]. In dat kader wordt derhalve ruimte geschept voor uitgebreidere informatievoorziening dan waar strikte toepassing van de geheimhoudingsverplichting van artikel 79. toe zou leiden.
Tot slot de Netcode. Artikel 4.1.4.5 van de Netcode geeft de vereisten weer waaraan het netontwerp van het 380/220 kV-net wordt getoetst.
Vanwege de aard van infrastructurele projecten – netuitbreidingen zijn omvangrijk en vragen enige voorbereidings- en realisatietijd – is het belangrijk deze tijdig te voorzien. Hiertoe dient de netbeheerder een beeld te hebben van de ontwikkelingen in zijn net in de komende jaren. De Netcode stelt voorwaarden met betrekking tot de planning van de netten op (middel)lange termijn. In de Netcode staat verder de verplichte jaarlijkse informatie-uitwisseling beschreven tussen netbeheerders en verbruikers, netbeheerders en producenten en netbeheerders onderling. Deze inzichten verwerkt de netbeheerder vervolgens in zijn prognoses en investeringsvoorstellen. DTe heeft op grond van artikel 37a van de E-wet de mogelijkheid om TenneT ontheffing van de tarieven en voorwaarden in de Codes te verlenen.
Aansluitprocedure TenneT
TenneT heeft in maart 2006 haar aansluitprocedure7 gepubliceerd op de website. In dit document
wordt beschreven welke procedure TenneT hanteert voor het realiseren van aansluitingen op het hoogspanningsnet.
Het huidige aansluitbeleid gaat uit van het principe: “wie het eerst komt, wie het eerst maalt” (“First Come, First Serve”) waar het gaat om de verdeling van beschikbare aansluitcapaciteit. Een partij heeft pas recht op aansluitcapaciteit nadat zowel de opdracht tot realisatie van de aansluiting als de aansluitovereenkomst schriftelijk bij TenneT is ontvangen8. Een
aansluitovereenkomst is van onbepaalde duur. Wanneer er onvoldoende netwerkcapaciteit beschikbaar is voor een nieuwe aansluiting, kan TenneT ontheffing als bedoeld in artikel 37a E-wet vragen bij de Raad (zie boven) of netverzwaringen in gang zetten. Afhankelijk van de specifieke netsituatie zal het aanvragen van een ontheffing niet altijd effectief zijn. De ontheffingsprocedure zal in ieder geval enige doorlooptijd vergen. Het realiseren van netverzwaringen betekent dat investeringsplannen moeten worden voorbereid op basis van scenario’s en netberekeningen en dat de benodigde ruimtelijke ordeningsvergunningen dienen te worden aangevraagd, waarna
7 Aansluit procedure van TenneT, bij lage 1 behorende bij MR06- 039, d.d. 10 m aart 2006.
ht t p: / / w w w .t ennet .org/ t ransport _en_syst eem dienst en/ nieuw s/ publicat ie_aansluit procedure_t ennet .aspx
8
uiteindelijk de realisatie van het project zal worden gestart. In de praktijk betekent dit voor de aanvrager van de nieuwe aansluiting dan ook vertraging, totdat de ontheffing verleend is of noodzakelijke netverzwaringen gerealiseerd zijn.
Gereguleerde tarieven
Bij het verschaffen van een aansluiting en het uitvoeren van transport is TenneT gehouden aan de door DTe vastgestelde tarieven. Een netbeheerder kan een voorstel doen voor een tariefverhoging ter dekking van kosten voor een uitzonderlijke en aanmerkelijke investering ter uitbreiding van het door de netbeheerder beheerde net (artikel 41b, tweede lid, van de E-wet).
Producenten betalen een eenmalig aansluittarief voor de nieuwe verbinding tussen het netwerk en de locatie ter dekking van deze ondiepe investeringen. Jaarlijks betalen zij een tarief ten behoeve van onderhoud aan de aansluiting. Producenten zijn geen transporttarief verschuldigd.
Toezicht
Om de uitvoering van de wettelijke taken op conformiteit met artikel 16 van de E-wet te kunnen controleren, en een gebrek aan transportcapaciteit te kunnen voorzien en te kunnen voorkomen, is het opstellen van een Kwaliteits- en Capaciteitsdocument (hierna: KCD) verplicht gesteld in artikel 20 van de E-wet. Dit document dient iedere netbeheerder eens per 2 jaar op te stellen en ter beoordeling aan de Raad voor te leggen. Onderwerpen die in het KCD aan de orde moeten komen, zijn op grond van artikel 21, derde lid, nader uitgewerkt in de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas.9
Als naar het oordeel van de Raad blijkt dat een netbeheerder in onvoldoende mate of op een ondoelmatige wijze kan of zal kunnen voorzien in de totale behoefte aan capaciteit voor het transport van elektriciteit over de door hem beheerde netten, meldt de Raad dit aan de Minister van Economische Zaken. Vervolgens is het aan de Minister (artikel 22) om de netbeheerder op te dragen voorzieningen te treffen (investeringsaanwijzing opleggen).
Indien de netbeheerder de hem opgelegde aanwijzing niet opvolgt, kan de Minister bestuursdwang toepassen. Dit kan betekenen dat de noodzakelijke investeringen op kosten van de netbeheerder door de overheid zelf gedaan zullen worden. Als uiterste consequentie, wanneer de netbeheerder blijft tegenwerken, is de vervanging van die netbeheerder mogelijk door de aanwijzing van een andere rechtspersoon als netbeheerder (artikel 13, tweede lid, van de E-wet).
3.3
Momenteel lopen in Groot-Brittannië brede discussies om het bestaande aansluitbeleid op korte termijn aan te passen en op lange termijn fundamenteel te herzien. De transmission system
9
operator (hierna: TSO) in Groot-Brittannië, National Grid, ziet zich geconfronteerd met een zeer groot aantal aansluitverzoeken en beperkingen in de transportcapaciteit die niet eenvoudig of snel op te lossen zijn. De taken van deze TSO zijn vergelijkbaar met die van Tennet.
De situatie wordt nog gecompliceerder doordat wijzigingen in het ene project impact hebben op andere projecten. Daarnaast zijn de projectplannen van veel partijen nog in een vroeg stadium en aan verandering onderhevig, terwijl deze partijen reeds met de aansluitprocedure bij National Grid zijn gestart. Dit laatste is veroorzaakt door een wijziging in de regelgeving in december 2004; veel partijen wilden nog onder het ‘oude’ regime vallen en hebben destijds versneld aanvragen ingediend. In januari 2005 had National Grid 200 aanvragen voor aansluitingen op het transportnet, met een gezamenlijk vermogen van circa 16 GW (25% van het bestaande
productiepark in Groot-Brittannië). In juli 2007 was het gezamenlijk vermogen op de wachtlijst nog circa 14 GW; de wachtlijst is in Groot-Brittannië de afgelopen jaren niet noemenswaardig korter geworden.
Een specifiek probleem vormt de beperkte interconnectiecapaciteit tussen Engeland en Schotland. In Schotland is meer productievermogen (waaronder veel windparken) aangesloten dan er lokaal vraag naar is en uit Schotland getransporteerd kan worden. National Grid moet nu reeds hoge kosten maken om de balans te kunnen handhaven. Het realiseren van meer
interconnectiecapaciteit is een langdurig proces.
Wettelijk kader
In Groot-Brittannië (i.e. Schotland, Engeland en Wales) zijn de British Electricity Transmission and Trading Arrangements (BETTA) van kracht. Het generieke principe is First Come, First Serve. Wanneer meer partijen op een punt met transportbeperkingen willen aansluiten, krijgen alle partijen Connection Offers. Zodra de eerste overeenkomst is getekend, trekt National Grid
openstaande aanbiedingen in en stuurt een herziene aanbieding aan de resterende partijen. Als een partij met aansluitovereenkomst zijn aangegane verplichtingen niet nakomt, moet de aanbieding aan de resterende partijen eveneens opnieuw herzien worden.
De eerlijke behandeling van alle partijen is dan ook constant onderwerp van discussie tussen projectontwikkelaars en de TSO’s. De strikt chronologische behandeling van aanvragers leidt er toe dat partijen met zeer ver ontwikkelde projectplannen achteraan in de rij staan. National Grid hanteert geen limiet op het aantal aanvragen per locatie. Wanneer een groot aantal aanvragen tegelijkertijd wordt ingediend, wordt de afhandeling door National Grid een zeer gecompliceerd proces. National Grid zoekt naar manieren om de eerlijke afhandeling van de rij te vereenvoudigen. Dit maakt onderdeel uit van onderstaande alternatieven die onderzocht worden.
Tarieven
Groot-Brittannie afhankelijk van hun locatie een transporttarief moeten betalen, dan wel een vergoeding ontvangen. Voor kleine eenheden geldt een aangepaste tariefstelling.
National Grid heeft de mogelijkheid om te investeren in netverzwaringen op basis van voorspellingen van de capaciteitsontwikkelingen. De toezichthouder beoordeelt periodiek de gedane en voorspelde investeringen in het kader van de vijfjaarlijkse Transmission Price Controls. Op basis van deze beoordeling krijgt National Grid al dan niet toestemming van de toezichthouder om, vooruitlopend op de werkelijke ontwikkelingen, reeds in het net te investeren en deze
investeringen in de tarieven te verwerken.
Alternatieven
Initiatieven om de problemen in Groot-Brittannië te adresseren, worden op drie vlakken genomen: 1. kleine aanpassingen van National Grid om de huidige wachtlijstproblematiek te
verminderen;
2. meer ingrijpende aanpassingen in de vigerende Connection & Use of System Code (hierna: CUSC) van National Grid; en
3. een fundamentele herziening van het aansluitbeleid.
Onderstaand wordt per onderdeel een aantal specifieke maatregelen behandeld.
Ad 1. Kleine aanpassingen om de huidige wachtlijstproblematiek te verminderen
• Als er mogelijkheden zijn om eerder aan te sluiten, dan komt deze capaciteit toe aan de partij die het verst ontwikkeld is, in staat is om de aansluitdatum te halen en zich daartoe ook wil verplichten. De plaats in de rij wordt hieraan ondergeschikt gemaakt.
• “Onzekere” projecten (“paper projects”, initiatieven die langdurig in een voorfase of haalbaarheidsstudie zitten) prikkelen om hun capaciteitsaanvraag te verminderen of in te trekken, door middel van een meer verplichtend karakter van de aansluitprocedure en/of een beoordeling van de geschiktheid van de aanvrager.
• Aanvragers actief benaderen: kwartaalrapportages uitbrengen en het handhaven van mijlpalen.
• Het opnemen van mijlpalen in aansluitcontracten voor vergunningsaanvragen, en bepalen van een startdatum voor de bouw van de productie-eenheid.
• Uitgebreidere informatievoorziening over de geplande netverzwaringen en de voortgang daarvan.
Ad 2. Meer ingrijpende aanpassingen te verwerken in de vigerende CUSC van National Grid
• Financiële en informatieverplichtingen voor een aanvrager tijdens het aansluitproces. • Diverse vormen van tijdelijke transportcontracten, zoals Temporary Transmission Entry
Capacity, Interim Transmission Entry Capacity, Transmission Entry Capacity Lite. • Voorstel voor Capacity reduction – wanneer een aangeslotene niet aan kan tonen dat hij
• Voorrangsregeling voor nieuwe duurzame productie-eenheden.
• Register van alle netverzwaringen die voorzien zijn als gevolg van aansluitcontracten met nieuwe producenten. Na het afsluiten van een aansluitcontract, zou van iedere nieuwe aansluiting de volgende gegevens gepubliceerd moeten worden: de producent, de locatie van de aansluiting, de startdatum van de aansluiting en de netverzwaringen die het gevolg zijn van de nieuwe productie-eenheid.
Ad 3. Een fundamentele herziening van het aansluitbeleid
De verwachting is dat de komende twee jaar ingrijpende wijzigingen in het aansluitbeleid zullen worden doorgevoerd. De eerste consultatieronde is in augustus 2007 gestart10. De roep om
herziening is ontstaan door een tweetal ontwikkelingen: enerzijds de omvang van de wachtlijst en vertraging van projecten onder het huidige aansluitregime; anderzijds spelen de
overheidsdoelstellingen voor duurzame energieopwekking een steeds grotere rol. De toezichthouder Ofgem heeft vooral als doelstelling het stimuleren van concurrentie tussen producenten en het verhogen van de efficiency in netplanning en -investeringen. Binnen het huidige aansluitbeleid veroorzaakt de realisatie van de vereiste netverzwaringen vertraging bij het aansluiten van nieuwe producenten. De overheid voorziet dat het huidige aansluitbeleid vertragend werkt voor duurzame energie projecten en dat het behalen van de milieudoelstellingen hierdoor in gevaar komt.
Aanpassingen in het aansluitbeleid zullen beogen om met name het fluctuerende karakter van duurzame energie-opwekkers (m.n. wind) te faciliteren en het transportnet voor te bereiden op de lange termijn, een situatie met een groot aandeel duurzame energie-opwekking. In die situatie moet bij het aansluitbeleid rekening worden gehouden met:
• andere voorkeurslocaties en andere plannings- en realisatiedoorlooptijden dan bij conventionele projecten;
• een wisselend beroep op de maximale transportcapaciteit;
• toenemend belang van back-up productiecapaciteit om aan de vraag te kunnen voldoen en de voorzieningszekerheid te handhaven.
In dit stadium zijn nog geen concrete maatregelen geformuleerd. Onderzocht worden maatregelen als:
• een aantal ‘kleine’ aanpassingen van het huidige stelsel, zoals bovengenoemde aanpassingen in CUSC;
• aansluiten ongeacht of de netverzwaringen reeds gerealiseerd zijn. Hierdoor zullen vaker transportbeperkingen ontstaan en zal een zwaarder beroep worden gedaan op de TSO om de balans in het net te handhaven;
10
• veilen. Transportcapaciteit zal dan verhandeld worden als product, bijvoorbeeld variërend van jaarlijkse tot dagelijkse transportcapaciteit. Vergelijkbaar met handel op de
stroombeurzen.
Offshore issues worden in Groot-Brittannië apart behandeld, maar zijn in dit kader als minder relevant beschouwd gezien de hoeveelheid van bovenstaande lopende discussieonderwerpen.11
Conclusie
De marktomstandigheden in Groot-Brittannië zijn redelijk vergelijkbaar met de omstandigheden in Nederland. In beide landen hebben de TSO’s vergelijkbare taken en verplichtingen en is er sprake van een groot aantal aanvragen voor nieuwe aansluitingen. Ten opzichte van de huidige situatie in Nederland neemt de TSO National Grid een meer pro-actieve houding in: National Grid behandelt meerdere aanvragen op een bepaalde locatie tegelijk en publiceert meer informatie.
De algemene indruk van de situatie is dat First Come, First Serve in tijden van schaarste niet de ideale oplossing biedt; het net wordt niet maximaal efficiënt uitgenut en onderlinge concurrentie tussen producenten wordt gehinderd. Daarom wordt in Groot-Brittannie in meerdere gremia aan aangepaste of nieuwe regelgeving gewerkt. Maatregelen op korte termijn zijn met name gericht op het verschaffen van meer transparantie en waar mogelijk op het versnellen van het aansluitproces voor producenten. De discussie over het uiteindelijke aansluitbeleid voor de langere termijn is recent opgestart. Over de uitkomsten daarvan is nog weinig te zeggen; wel zullen duurzame opwekeenheden naar verwachting een voorrangspositie krijgen.
3.4
In Duitsland zijn recent wijzigingen doorgevoerd in het aansluitbeleid. Doelstelling12 hiervan is het
verbeteren van de concurrentie onder producenten en het stimuleren van investeringen in nieuwe productiecapaciteit. Men wilde de oude situatie doorbreken, d.i. marktmacht bij enkele bestaande producenten en voordelen voor verticaal geïntegreerde bedrijven. Aangezien de wijzigingen zeer recent zijn doorgevoerd, zijn de effecten nog niet overal merkbaar.
Wettelijk kader
In Duitsland geldt het principe First Come, First Serve met aanvullend een strenge aansluitplicht. De netbeheerder kan alleen onder specifieke omstandigheden een aansluiting weigeren. Relevante wetgeving voor het aansluiten van productie-eenheden:
• de Energiewirtschaftsgesetz (EnWG)13 legt de lange termijn doelstellingen van de
energievoorziening in wetgeving neer;
11 Meer inform at ie over specifieke offshore ont w ikkelingen in Groot - Brit t annië is t e vinden op Ofgem ’s w ebsit e:
ht t p: / / w w w .ofgem .gov.uk/ Net w orks/ Trans/ Offshore/ Pages/ Offshore.aspx.
12
Brat t le rapport appendix VI : Connect ion Policy in Germ any
13
• het aansluitbeleid voor conventionele productie-eenheden met een vermogen vanaf 100 MW op netten met een spanningsniveau van 110kV en hoger is vastgelegd in de Kraftwerks-Netzanschlussverordnung (KraftNAV);14
• het aansluitbeleid voor duurzame energie is vastgelegd in het Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) 15.
Per 27 juni 2007 is de KraftNAV in werking getreden met gedetailleerde voorschriften voor onder meer:
• een tijdsschema voor nieuwe aansluitingen;
• eisen aan netbeheerders en aangeslotenen, waaronder een lijst met uit te wisselen informatie; en
• voorwaarden waaronder netbeheerders aansluitingen kunnen weigeren, in aanvulling op de bepalingen in het EnWG.
Ten behoeve van de transparantie stelt de KraftNAV een openbaar register verplicht waarin de netbeheerders publiceren welke productie-eenheden op het transportnet zijn aangesloten of een aansluiting hebben aangevraagd. Voorrang wordt gegeven aan producenten die een aansluiting aanvragen en deze benutten voor 31-12-2007, met als achterliggende doelstelling de huidige plannen te versnellen.
Het EEG beschrijft hoe aan duurzame energie-producenten voorrang wordt gegeven.
Netbeheerders moeten duurzame opwekkers voorrang geven en onmiddellijk aansluiten op het net, ongeacht of er ruimte is. De Groene productie wordt vervolgens verplicht ingekocht door de TSO’s en doorverkocht ten behoeve van het afregelen van bruinkool- of steenkoolcentrales. Duurzame energie heeft een groot aandeel in de huidige aansluitingsaanvragen in Duitsland; het betreft hier met name windparken op land en geplande off-shore windparken in het noorden van Duitsland.
De EnWG verplicht de netbeheerder nieuwe aansluitingen te realiseren. De netbeheerder kan een aanvraag alleen weigeren wanneer de aansluiting in bedrijfsmatig opzicht of om technische redenen onmogelijk gerealiseerd kan worden (artikel 17 van de EnWG). Dit dient de netbeheerder uitgebreid te beargumenteren en toe te lichten. Echter, potentiële beperkingen in het net vormen geen geldige reden om een aansluiting te weigeren. Een nieuwe productie-eenheid moet worden aangesloten, ongeacht of het net nog verzwaard moet worden. Vervolgens is het aan de TSO om eventueel ontstane problemen met congestie op te lossen. De Duitse netbeheerders zijn de afgelopen jaren geconfronteerd met ernstige transportproblemen en men voorziet ook de komende jaren problemen. De bestaande maatregel re-dispatch is niet afdoende voor congestion
management in de netten en zal leiden tot een toename van de balanceringskosten.
14 Verordnung zur Regelung des Net zanschlusses von Anlagen zur Erzeugung von elekt rischer Energie ( Kraft w
erks-Net zanschlussverordnung – Kraft NAV) van 26 j uni 2007.
15
Tarieven
De KraftNAV verplicht de aanvrager tot een vooruitbetaling bij het sluiten van de
aansluitovereenkomst. Tevens wordt bepaald dat het aansluittarief dient ter dekking van de kosten gemoeid met de aansluiting op het net. De aanvrager hoeft geen bijdrage te betalen aan
investeringen dieper in het net. De aanvrager dient wel te betalen voor een haalbaarheidsstudie naar de uiteindelijke wijze van aansluiten. Wanneer vervolgens de netbeheerder en de aanvrager het eens worden over het aansluitpunt, dient de aanvrager binnen een maand een bedrag te betalen voor de reservering van de aansluitcapaciteit. Vervolgens mag het aansluitcontract worden getekend, en separaat een soort transportcontract.
Toezicht
De Duitse toezichthouder, BundesNetzAgentur (BNetzA), houdt toezicht op de implementatie van de KraftNAV. Daarnaast is de BNetzA bevoegd nadere regels te stellen met betrekking tot
aansluitprocedures en onderling uit te wisselen informatie. Partijen aan wie een aansluiting geweigerd is, kunnen een klacht indienen bij de BNetzA.
Conclusie
De Duitse situatie is deels een voorbeeld van de effecten van het aansluitbeleid “Just Say Yes” en “First Come, First Serve”. Netbeheerders hebben echter wel de mogelijkheid om een aansluiting te weigeren, en duurzame energie krijgt expliciet voorrang. Aangezien de KraftNAV recent is
aangenomen, zijn partijen nog volop bezig met aanpassingen als gevolg van de nieuwe regels. Het nieuwe beleid bestaat uit maatregelen ten behoeve van het doorbreken van strategisch gedrag, het verbeteren van het investeringsklimaat en de transparantie op de markt en het versnellen van de aansluitprocedure. In Duitsland is nog geen wachtlijst voor nieuwe aansluitingen zoals in Nederland en Groot-Brittannië.
4
Analyse
Aanleiding van de voorliggende analyse is de grote toename van het aantal aanvragen voor aansluiting van grootschalige productie-eenheden op het transportnet van TenneT. Deze toename heeft geleid tot schaarste in de aansluit- en transportcapaciteit ten behoeve van de produktie van elektriciteit. Uit deze analyse blijkt dat drie aspecten om nadere toelichting vragen:
1. het aansluitproces, waarbij FCFS uitgangspunt is (4.1); 2. schaarste in de transportcapaciteit (4.2);
3. opkomst van kleinschalige productie (4.3).
Bovenstaande problematiek is voor EZ aanleiding geweest om advies te vragen aan de Raad. EZ heeft de Raad verzocht om in zijn advies de volgende uitgangspunten (belangen) in acht te nemen:
• het belang van voorkomen van strategisch gedrag; • het belang van een goed investeringsklimaat; • de voor netbeheerders geldende wettelijke vereisten
Leidend principe in deze analyse is: waar mogelijk marktwerking stimuleren en waar nodig de effecten van marktwerking stimuleren.
4.1
Ondanks een aantal hierna te signaleren knelpunten heeft het de voorkeur om het basisprincipe van FCFS te handhaven. Uit Duits en Brits onderzoek blijkt dat alternatieven voor FCFS geen gunstige uitwerking hebben. Voorwaarde is een betere, meer strikte toepassing van het huidige regelcomplex en inzet van de ter beschikking staand instrumenten.
4.1.1
Probleemschets
TenneT volgt het principe van van “First Come, First Serve” .Het volgen van dit principe, althans de interpretatie ervan, leidt tot de volgende knelpunten in het huidige aansluitproces:
• de afhandelingsduur van de procedure is onduidelijk;
• men kan een onbeperkt aantal aanvragen indienen, waardoor de kans op strategisch gedrag toeneemt;
• de aanvraag van de eerste partij in de rij wordt in behandeling genomen volledig
afgehandeld door TenneT voordat de tweede aanvraag in behandeling wordt genomen en zo verder; en
• aanvragers hebben geen informatie over hun plek in de rij of de omvang van de schaarste, waardoor ze slechts kunnen afwachten en geen alternatieven kunnen ontwikkelen.
4.1.2.Alternatieven
• de termijn waarop ze geïmplementeerd kunnen worden; • Het verwachte effect,
• of de bijdrage aan het oplossen van knelpunten kwalitatief van aard is..
Tevens is hier rekening gehouden met de zienswijze van TenneT. In de bijlage wordt dit grafisch weergegeven.
Het gaat om de volgende alternatieven:
a. meer informatie publiceren door de TSO:
b. versnelling en een meer verplichtend karakter van de aansluitprocedure door wederzijds mijlpalen vast te stellen;
c. tijdelijke of alternatieve vormen van aansluitcontracten; d. TenneT als informatiemakelaar;
e. onderzoek naar misbruik van marktmacht door
a. Meer informatie publiceren.
Naar verwachting zal deze aanscherping van het FCFS-principe substantieel bijdragen aan de kwaliteit van nieuwe aanvragen
De markt wordt beter gefaciliteerd en de transparantie wordt in het algemeen vergroot, waardoor ook het investeringsklimaat positief zal worden beïnvloed..
De TSO kan in de toekomst meer informatie publiceren over de beschikbare transportcapaciteit, over bezetting door huidige producenten en over lopende aanvragen voor aansluitingen. Zelf heeft TenneT reeds aangegeven hiertoe bereid te zijn, indien dit niet strijdig is met de bepalingen over vertrouwelijkheid in de E-wet. DTe is bereid om samen met TenneT en het Ministerie van Economische Zaken te onderzoeken hoe dit in te voeren.
b. Versnelling en een meer verplichtend karakter van de aansluitprocedure door wederzijds mijlpalen vast te stellen.
De mogelijkheden om strategisch gedrag te vertonen nemen hierdoor af, waardoor de markt beter wordt gefaciliteerd en een gezond investeringsklimaat wordt bevorderd. Evenals onder punt 1 gaat het hier om een aanscherping van het FCFS-principe.
Regionale netbeheerders hebben de plicht om het aansluitproces binnen bepaalde termijnen af te
c. Tijdelijke contractvormen
TenneT kan in de toekomst aan aanvragers tijdelijke contractvormen aanbieden wat betreft
geldigheidsduur en transportcapaciteit. De markt wordt daardoor beter gefaciliteerd en wordt meer liquide. Naar verwachting zal deze maatregel meer aanvragers in de gelegenheid stellen om te worden aangesloten. Op deze manier worden zowel de kosten – om te investeren in tijdelijke capaciteit – als de baten – extra capaciteit die maximaal aan alle partijen ter beschikking staat – gesocialiseerd. Ook hier is geen sprake van een ander principe door het FCFS-principe maar een aanscherping daarvan.
Momenteel biedt TenneT een zogenaamd ‘runback’ contract aan, waarbij een partij wordt aangesloten met een beperkt transportrecht. Er zijn meer varianten op de standaardcontractvorm mogelijk. Als de eerste partij op de wachtlijst bijvoorbeeld geen gebruik wenst te maken van runback, kan deze capaciteit aan de volgende partij op de wachtlijst worden aangeboden, of een bepaalde (beperkte) hoeveelheid transportcapaciteit kan tijdelijk door een (kleinschalige) producent worden gecontracteerd.
d. TenneT als informatiemakelaar
TenneT kan als informatiemakelaar fungeren, en partijen in de wachtrij een platform bieden om onderling bestaande aansluit- en transportrechten te verhandelen. Het effect is naar verwachting beperkt, maar deze maatregel zou wel bijdragen aan de transparantie en marktwerking. Hier is sprake van verdere optimalisering van het FCFS-principe
e. Onderzoek naar misbruik van marktmacht.
Deze maatregel blijkt niet bij te dragen aan oplossen van het knelpunt binnen de aansluitprocedure Het risico bestaat in de huidige situatie dat producenten onnodig capaciteit bezet houden door oude eenheden niet uit bedrijf te nemen. De toezichthouder heeft binnen de huidige wetgeving de mogelijkheid om bij een vermoeden van misbruik van marktmacht een onderzoek in te stellen, waardoor dit risico beperkt blijft. Deze maatregel blijkt niet bij te dragen aan oplossen van het knelpunt binnen de aansluitprocedure
4.1.2
Conclusie
De bovengenoemde punten zijn geen alternatieven voor het FCFS-principe maar veeleer een aanscherping van hetzelfde principe. Extra informatie door de TSO, een versnelling en een meer verplichtend karakter van de aansluitprocedure, alternatieve vormen van aansluitcontracten en TenneT in de rol informatiemakelaar, passen allemaal binnen het FCFS-principe.
Het huidige aansluitbeleid, met als basisprincipe volgtijdelijkheid (“First Come, First Serve”), kan derhalve het beste zo gehandhaafd worden. Binnen dit principe worden alle aanvragers non-discriminatoir behandeld, hetgeen cruciaal is voor het vertrouwen in de markt. Ook stimuleert dit de onderlinge concurrentie tussen producenten om als eerste investeringsplannen te
Aanscherping van het FCFS-principe heeft tot gevolg dat de transparantie wordt vergroot en strategisch gedrag van producenten wordt bemoeilijkt. Het huidige wettelijk kader voorziet in de mogelijkheden om capaciteit zo optimaal mogelijk ter beschikking te stellen. Indien noodzakelijk zou het wettelijk kader kunnen worden aangepast.
4.2
4.2.1
Probleemschets
Momenteel ziet TenneT zich geconfronteerd met een groot aantal aanvragen voor nieuwe aansluitingen door producenten, en aanvragen voor uitbreiding van de bestaande aansluit- en transportcapaciteit door regionale netbeheerders terwijl er in het huidige transportnet onvoldoende transportcapaciteit is om meteen ook de transportdienst te leveren. Volgens TenneT kan de transportcapaciteit op korte termijn niet worden uitgebreid. In de regionale nettten wordt in de regel voornamelijk elektriciteit verbruikt . Recente ontwikkeling van kleinschalige productie-eenheden veranderd de verhouding in deze netten tussen afname en productie. Deze verandering vereist een veranderde inzet van het landelijke transportnet.
Realisatie van de noodzakelijke transportcapaciteit door netverzwaringen kost de nodige doorlooptijd (met name definitieve vergunningverlening kan enkele jaren duren) en vergt grote investeringen die in de tarieven verwerkt moeten worden. Binnen de huidige wetgeving is geborgd dat de doorlooptijd van vergunningen zoveel mogelijk beperkt blijft door een beroep te doen op de rijksprojectenprocedure. Wat de financiële dekking van de investeringen betreft, krijgt TenneT momenteel pas zekerheid over toegestane tariefsverhoging door de Raad na ingebruikname van de investeringen.
De vraag is of deze schaarste in transportcapaciteit in de toekomst kan worden voorkomen.
4.2.2
Alternatieven
In deze paragraaf zijn mogelijke alternatieven of aanpassingen weergegeven, rekening houdende met
• de termijn waarop ze geïmplementeerd kunnen worden; • het verwachte effect;
• of de bijdrage aan het oplossen van knelpunten is kwalitatief van aard is. De volgende maatregelen worden hieronder toegelicht:
a. Meer informatie publiceren door TenneT.
b. Meer frequente onderlinge informatie-uitwisseling tussen zowel marktpartijen en TenneT als regionale netbeheerders en TenneT.
c. TenneT ruimtelijke ordeningsvergunningen in een vroegtijdig stadium aan laten vragen. d. Een meer pro-actief planningsproces
a. Meer informatie publiceren door TenneT
DTe kan TenneT verplichten informatie te publiceren over de visie op de ontwikkeling van het landelijk transportnet en lopende vergunningstrajecten (bijvoorbeeld in het Kwaliteits- en CapaciteitsDocument van TenneT) Daardoor kunnen marktpartijen inzicht krijgen in de locaties waar capaciteit beschikbaar komt. Toename van de transparantie leidt er toe dat de markt beter wordt gefaciliteerd en een gezond investeringsklimaat wordt bevorderd. Het effect is in die zin kwalitatief, dat hierdoor geen extra fysieke transportcapaciteit door beschikbaar komt.
b. Meer frequente onderlinge informatie-uitwisseling tussen zowel marktpartijen en TenneT als regionale netbeheerders en TenneT.
Door deze maatregel komt er niet direct fysiek extra transportcapaciteit tot stand. In de huidige Netcode zijn reeds voorwaarden opgenomen voor onderlinge informatie-uitwisseling tussen zowel producenten en TenneT als regionale netbeheerders en TenneT. De Netcode schrijft voor dat men in ieder geval jaarlijks informatie uitwisselt over de toekomstplannen. Indien deze jaarlijkse frequentie niet langer afdoende is in de huidige markt, zou deze termijn kunnen worden aangepast. In toekomstige Kwaliteits- en Capaciteitsdocumenten zal TenneT hierdoor betere toekomstprognoses ten behoeve van de netplanning kunnen hanteren.
c. TenneT ruimtelijke ordeningsvergunningen in een vroegtijdig stadium aan laten vragen.
Versnelling van het realisatietraject door ruimtelijke ordeningsvergunningen in een vroegtijdig stadium
aan te vragen stelt leidt er toe dat er eerder transportcapaciteit beschikbaar komt.. Als netbeheerder
van het landelijk transportnet moet TenneT in staat zijn een visie te vormen op lange termijnontwikkelingen. Vervolgens kan TenneT hierop inspelen door in een vroeger stadium vergunningsprocedures op te starten. Te maken kosten hiervoor kunnen vervolgens in de
gereguleerde tarieven gedekt worden. Deze kosten zijn beperkt, en maken slechts een klein deel uit van de totale investering die met een netverzwaring of netuitbreiding gepaard gaat. Door de aard van infrastructurele investeringen zal het effect van deze maatregel pas op de langere termijn merkbaar worden.
d. Een meer pro-actief planningsproces
Deze maatregel leidt er wel toe dat beter geanticipeerd kan worden op de behoefte aan nieuwe transportcapaciteit en dat deze eerder beschikbaar komt en een situatie van schaarste sneller opgelost kan worden of zelfs niet optreedt.
maatregel op zijn vroegst over enkele jaren merkbaar wordt. Daar gaat een periode aan vooraf waarin de regelgeving moet worden aangepast.
e. Herziening tarievenmethodiek.
Een herziening van de tarievenmethodiek leidt niet direct tot extra fysieke transportcapaciteit, maar kan wel op de langere termijn bijdragen aan de balans tussen het opgesteld vermogen en de locatie in het net .Een dergelijke maatregel zal eerst in verder onderzoek uitgewerkt en gekwantificeerd moeten worden. Enig te verwachten effect op het investeringsklimaat op middellange termijn zou in Noordwest Europees perspectief moeten worden bezien.
Om de netinvesteringen door TenneT in een eerder stadium financieel te dekken, kan een herziening van de transporttarievenmethodiek overwogen worden. Aanvragers zouden ofwel de diepe aansluitkosten in het net (deels) voor hun rekening moeten nemen, of aan de producenten zou een transporttarief in rekening gebracht kunnen worden, al dan niet afhankelijk van hun locatie in het net.
Diepe aansluitkosten zouden een prikkel kunnen geven aan producenten om op een bepaalde plek in het net aan te sluiten. Een netverzwaring ten gevolge van de aansluiting van een nieuwe
producent brengt echter ook voordelen mee voor andere partijen. De afwenteling van de kosten op de nieuwe producent is ongewenst, maar een eerlijke verdeling van de kosten tussen meerdere partijen is complex hetgeen een duidelijk nadeel vormt om deze maatregel in te voeren. Ook in het buitenland geeft men hier geen uitvoering aan.
(Her)invoering van het transporttarief voor producenten betekent dat netinvesteringen voortaan niet alleen onder afnemers verrekend worden. Hierdoor wordt het voor producenten
onaantrekkelijk om vermogen onbenut aangesloten te laten. Dit tarief is in Nederland in het verleden echter afgeschaft vanwege concurrentieverstoring ten opzichte van het buitenland. In Groot-Brittannie is inmiddels een “zero sum” locatie-afhankelijk transporttarief voor het opgesteld vermogen door producenten ingevoerd (“locational signals”). Dat wil zeggen dat op sommige plaatsen een vergoeding wordt toegekend aan producenten, en op andere plaatsen een heffing. Door een “zero sum” principe worden oneigenlijke voordelen voor andere landen ten opzichte van Nederland voorkomen. In die delen van het net waar geen ruimte is voor aansluiting van productie-eenheden zal een transportheffing eraan bijdragen dat producenten hun productie-eenheden niet onbenut aangesloten laten..
4.2.3
Conclusie
De alternatieven 1 tot en met 4 zien vooral op aanscherping van het huidige instrumentarium, terwijl alternatief 5 aanstuurt op een herziening van de methodiek Alternatief 5 kan wel op de langere termijn bijdragen aan de balans tussen het opgesteld vermogen en de locatie in het net direct tot extra fysieke transportcapaciteit, maar leidt niet direct tot extra fysieke transportcapaciteit. Het voorgaande geeft derhalve onvoldoende houvast, ook in een situatie van schaarse
transportcapaciteit om het FC FS-principe te verlaten.
De schaarste in transportcapaciteit kan op middellange termijn beter worden voorzien door betere
informatie-uitwisseling. Toestemming om in een eerder stadium met vergunningsprocedures te
beginnen kan de realisatie van netinvesteringen versnellen, effect hiervan wordt ook op middellange
termijn merkbaar. Locatie-afhankelijke tarifering biedt een middel om bij schaarste prikkels te geven aan aanvragers van aansluit- en transportcapaciteit. Aandachtspunt is om dit in het perspectief van Noordwest Europa te bezien. Een beleidskeuze ten aanzien van een herziening van de
tarievenmethodiek zou door EZ verder kunnen worden onderzocht.
Het alternatief om TenneT toe te staan meer vooruit te investeren vereist nadere overweging door DTe, TenneT en het Ministerie van Economische Zaken. De huidige situatie waarin pas
geïnvesteerd kan worden als er een knelpunt optreedt leidt tot ongewenste situaties vanwege de lange realisatietijd van investeringsprojecten. De doelmatige taakuitvoering door TenneT waar DTE op stuurt zou door vroegtijdig investeren bedreigd kunnen worden. Dit alternatief dient nader te worden onderzocht om een goede balans tussen doelmatige taakuitvoering en pro-actief netbeheer te borgen.
4.3
4.3.1
Probleemschets
De opkomst van kleinschalige productie leidt tot extra druk op de vraag om nieuwe aanluit- en transportcapaciteit. Dit zijn projecten met een vermogen van maximaal 10 MW, lagere investeringen en kortere operationele levensduur.
In het verleden kon bij investeringen in grootschalige conventionele productie met met gelijke tred geïnvesteerd worden in de transportcapaciteit van het landelijk net. De snelheid, waarmee een groot aantal investeringen in kleinschalige productie tot stand komt, maakt een nieuwe benadering voor de inzet van beschikbare capaciteit en investeringen in nieuwe capaciteit noodzakelijk.
De vraag is hoe in het aansluitbeleid van TenneT rekening gehouden wordt met deze ontwikkeling en welke alternatieven er zijn voor de huidige systematiek.
4.3.2
Alternatieven
. In deze paragraaf zijn mogelijke deels buitenlandse alternatieven of aanpassingen weergegeven, rekening houdende met
• de termijn waarop ze geïmplementeerd kunnen worden; • het verwachte effect;
• of de bijdrage aan het oplossen van knelpunten is kwalitatief van aard is.De volgende maatregelen worden hieronder toegelicht:
a. Aansluit- en transportplicht voor alle aangeslotenen ongeacht de beschikbare capaciteitop het
landelijk net
a. Aansluit- en transportplicht voor alle aangeslotenen ongeacht de beschikbare capaciteit op het
landelijk net en de koppelpunten tussen de netbeheerders
De opkomst van decentrale opwekking wordt door meer factoren bepaald dan alleen het aansluitbeleid zoals mate van inzet en locatie. Het daadwerkelijke effect is derhalve moeilijk te kwantificeren. De verwachting is echter wel dat Tennet door verbeterde informatie-uitwisseling op de middellange termijn deze ontwikkelingen beter zal kunnen voorzien waardoor
transportproblemen worden beperkt. Het investeringsklimaat voor kleinschalige productie zal hierdoor gunstig worden beïnvloed en dat de markt uiteindelijk de meeste efficiente inzet van productiemiddelen zal bepalen. De eventuele transportproblemen die hierdoor zouden kunnen ontstaan, dienen de netbeheerders gezamenlijk op te lossen door de inzet van productie-eenheden te sturen.
b. Voorrang voor hernieuwbare energiebronnen
Voorrang voor hernieuwbare energiebronnen zal het investeringsklimaat voor deze investeringen gunstig kunnen beïnvloeden. Het daadwerkelijke effect is echter moeilijk te kwantificeren.
De Europese wetgeving biedt de mogelijkheid om hernieuwbare energiebronnen voorrang te geven bij de toegang tot het net (Elektriciteitsrichtlijn). Duitsland heeft dergelijke wetgeving reeds geimplementeerd. Daar blijkt dat in praktijk de netbeheerder zeer frequent een oplossing moet vinden voor grote transportbeperkingen. In Duitsland doet de TSO daarvoor een beroep op redispatch, oftewel sturing van de inzet van productie-eenheden door de systeembeheerder. De kosten van redispatch worden in de markt verrekend. In Duitsland zijn inmiddels echter de grenzen van de mogelijkheden van redispatch bereikt, en is de verwachting dat men op zoek moet naar alternatieve wijzen van congestion management. Het systeem van programmaverantwoordelijkheid zorgt er in Nederland voor dat partijen zelf verantwoordelijk zijn voor de balancering van hun portfolio. De verwachting is dat dit de omvang van de noodzakelijke redispatch verkleind.
De huidige Elektriciteitswet 1998 bevat al een basis om de duurzaamheid van een productiemiddel mee te laten wegen (artikel 16, onder c). Aan artikelen met een dergelijke strekking is echter eerder nog geen uitwerking gegeven. In Nederland zouden de kosten voor balanshandhaving in het systeemdienstentarief van TenneT gesocialiseerd kunnen worden.
4.3.3
Conclusie
Kleinschalige productie wijkt af van conventionele, grootschalige elektriciteitsopwekking in de omvang van de investeringen en de levensduurperiode. Het huidige beleid is van oudsher meer gericht op de facilitering van conventionele opwekking. Aanpassingen in het beleid zijn dan ook noodzakelijk om het toekomstbestendig te maken.
Op dit moment is het aandeel van kleinschalige productie in Nederland nog van een zodanige omvang dat een aansluit- en transportplicht met redispatch door de TSO te handhaven zou moeten zijn. Het huidige net kan hiermee optimaal worden gebruikt.
Bijlage Overzicht maatregelen en indicatieve planning
Onderstaande tabel is gebruikt om de maatregelen te ordenen; op basis van de verwachte bijdrage aan de knelpunten kunnen ze geprioritiseerd worden.
Maatregel Bijdrage aan
verbetering aansluitproces [--; -; 0; +; ++] Bijdrage aan vermindering schaarste transportcapaciteit Bijdrage aan facilitering opkomst kleinschalige productie Implementatietermijn Nu KT < 2 jaar LT > 2 jaar Verwacht Effect op termijn: KT, LT
Meer informatie publiceren door TenneT:
Beschikbare transportcapaciteit per onderstation; visie op de ontwikkeling van het landelijk transportnet en lopende vergunningstrajecten
++ ++ + KT KT
Mijlpalen en verplichtend karakter aansluitprocedure Elektriciteiteswet aanpassen.
++ + + KT KT
Tijdelijke contractvormen: runback, contractduur zowel kosten als beschikbare capaciteit socialiseren
++ + + KT KT
TenneT als informatiemakelaar ++ + + KT LT (Beperkt)
Onderzoek naar misbruik van marktmacht door toezichthouder. ++ 0 0 Nu (Beperkt)
Meer frequente onderlinge informatie uitwisseling tussen TenneT en aangeslotenen t.b.v. verbeterde voorspelling van transportbehoefte. Met name: regionale netbeheerders, aangezien kleinschalige opwekking op de lagere spanningsniveau’s wordt aangesloten.
+ ++ + KT LT
Versnelling realisatietraject d.m.v. vroegtijdige start vergunningstraject + + + KT LT
Vroegtijdig investeren + ++ + LT LT
Herziening tarievenmethodiek (kosten runback socialiseren) + ++ KT KT
Maatregel Bijdrage aan verbetering aansluitproces [--; -; 0; +; ++] Bijdrage aan vermindering schaarste transportcapaciteit Bijdrage aan facilitering opkomst kleinschalige productie Implementatietermijn Nu KT < 2 jaar LT > 2 jaar Verwacht Effect op termijn: KT, LT netbeheerders
Congestion management met als doel aansluiten van kleinschalige productie-eenheden. Bijvoorbeeld d.m.v. redispatch of producenten laten aanbieden om af te regelen indien nodig, waarbij TenneT de kosten verrekent via het systeemdienstentarief. Onderzoek naar te verwachten kwantitatief effect noodzakelijk.
++ ++ ++ KT KT
Indicatieve planning
