Lessen in marktwerking
7 Ter introductie
10 DWARS: Bart Jan Spruyt & Jan Schinkelshoek Het liedje en de toon
Lessen in marktwerking
16 Raymond Gradus, Gerrit de Jong & Jan Prij Leren van marktwerking
Marktwerking tussen ideaal en werkelijkheid 28 Theo van de Klundert
Marktwerking: het is niet alles goud wat er blinkt 7 jan prij
In gesprek met: Eric van Damme
‘Veel marktwerkingbeleid steunt op ideologie en niet op wetenschap’ 44 Coen Teulings, Lans Bovenberg & Harry Van Dalen
Privatisering: Begint eer ge begint, voltooit wat is ontplooid
De plaats van de markt in de samenleving 56 Robert Mosch
De relatie tussen markt en vertrouwen 69 Rutger Claassen
Marktwerking kan morele praktijken eroderen 79 Johan Graafland
87 Raymond Gradus & Pierre Koning
Kunnen non-profits voor betere kwaliteit zorgen? 97 Tonnus Oosterhof Over de ziel als rustplaats
Politieke visies op de markt
100 Guusje Dolsma & evert jan van asselt
Marktwerking & de maatschappelijke onderneming 111 Nico Schouten
Oprukkende marktlogica brengt de samenleving schade toe 119 Frans de Graaf
Wantrouwen in de markt misplaatst
126 Leo Vroman Duitsachtigewoordenaaneenplakwerking
Lessen uit de praktijk Zorg
128 Erik Schut
Pas op de plaats nodig voor nieuwe stap voorwaarts Stads en streekvervoer
18 jan prij
In gesprek met Eric Janse de Jonge
‘Juiste evenwicht bij marktwerking nog niet gevonden’ Milieu
144 Rob Aalbers & Herman Vollebergh Handelen in milieu: de windhandel voorbij? Kinderopvang
152 Janneke Plantenga
Lokale aanbieders en loyale ouders: De grenzen van marktwerking in de kinderopvang
161 Gerrit Manenschijn
Boeken
166 Lans Bovenberg
Bespreking van Johan J. Graafland
Het oog van de naald. Over de markt, geluk en solidariteit 171 Fennand van Dijk
Bespreking van Bernard Mandeville De wereld gaat aan deugd ten onder 176 Mattheus Wassenaar
Bespreking van Mathijs Bouwman Hollandse Overmoed
181 Jean Penders
Bespreking van Richard Sennett De cultuur van het nieuwe kapitalisme
Het woord marktwerking roept nogal heftige en uiteenlopende reacties op.
Vooral de discussie over meer marktwerking in semipublieke sectoren is (weer) sterk gepolariseerd. Voor de VVD zijn privatisering, de invoering van concurrentie en marktwerking vooral gekoppeld aan beelden van groei en ontwikkeling, waarbij op optimale wijze gestand kan worden gedaan aan individuele consumentenvoorkeuren. Voor de SP staat marktwerking in de collectieve sector gelijk aan onheilstijdingen en een uitverkoop van de beschaving. Zie de bijdragen van De Graaf (VVD) en Schouten (SP) in deze CDV.
Feit is dat de invoering van marktwerking met een zeker maatschap-pelijk onbehagen gepaard gaat. Zie de stakingen in het geprivatiseerde
stads en streekvervoer, de commotie rond de effecten van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in de thuiszorg en de onbevredigend verlopen ervaringen met de
liberali-satie van de taximarkt. Is hier sprake van een botsing tussen te rooskleurige economische bespiegelingen
over de baten van marktwerking en de weerbar-stige praktijk? Of is er iets anders aan de hand? In het redactioneel wordt gepoogd tot een nuchtere plaatsbepaling van de problemen en uitdagingen te komen.
• • •
Inmiddels is minister Van der Hoeven (EZ), in reactie op de maatschappelijke commotie en een verzoek van de Tweede Kamer, een onderzoek begonnen naar de ef-fecten van marktwerking in de afgelopen jaren. Hoe heeft het tot nu toe gewerkt in telecommunicatie, post, openbaar vervoer, taxisector, luchtvaart, Wmo, zorg en op de energiemarkt? De resultaten van dit onderzoek worden naar verwachting eind van het jaar naar de Tweede Kamer gestuurd. De voor u liggende CDV kan met recht als
een eerste proeve van evaluatie in de geest van dit Kamervoorstel worden beschouwd. Bovendien worden er belangrijke achtergrondvragen gesteld: In hoeverre kan marktwerking als een neutraal middel worden ingezet? Wat zijn de gevolgen voor het vertrouwen in de samenleving. Binnen welke context zou het marktwerkingsbeleid moeten worden beoordeeld? Hoe moeten we de positie van non-profitorganisaties zijn? Kunnen de voordelen van concurrentie worden benut zonder dat dit tot commercialisering van de samenleving en ondermijning van vertrouwen leidt?
• • •
In het deel Tussen ideaal en werkelijkheid geven verschillende economen hun adviezen. Hierin bepleit Van de Klundert een politiek van no-regret. Begin pas aan ‘meer marktwerking’ als je voldoende empirische steun hebt voor de positieve effecten die je verwacht van de operatie. In zekere zin re-soneert zijn advies met dat van Teulings, Bovenberg en Van Dalen. Zij zien evenwel ook het probleem in de onbestendigheid van het politieke proces en het onvermogen van politici om zich eens ergens niet al te veel mee te bemoeien.
De bundel bevat een opmerkelijk interview met van Eric van Damme, de vooraanstaande specialist in marktwerking in Nederland. Hij stelt dat veel marktwerkingsbeleid ‘op ideologie en niet op feiten is gestoeld’ en hekelt de gebrekkige benutting van wetenschappelijke kennis door beleidsma-kers. Ook laat hij zich kritisch uit over de uitvoeringspraktijk van de Wmo. Tegelijkertijd stelt hij vast dat er geen goede alternatieven zijn dan al doende te leren van de ervaringen die worden opgedaan en intussen de ver-zamelde wetenschappelijke en praktische kennis (bij de toezichthouders) beter te benutten, om al te grote fouten te voorkomen. Het is namelijk een illusie te denken dat via overheidsvoorziening de burger op betere maat-schappelijke dienstverlening kan rekenen.
• • •
In het deel De plaats van de markt in de samenleving is de voornaamste vraag wat de effecten van marktwerking zijn op de samenleving als geheel. Mosch doet bijvoorbeeld een poging het maatschappelijke onbehagen en de trends richting meer marktwerking te verbinden met de transformatie van vertrouwensrelaties. Graafland beziet het te veel en te kort aan markt-werking vanuit het perspectief van het menselijk geluk. Claassen plaatst het debat over marktwerking in een moreel kader, dat resoneert met de in de CDV-uitgave Beroepszeer aangedragen problematiek. Al te optimistische verwachtingen over de effecten van marktwerking worden daardoor enigs-zins getemperd.
heb-ben door een hogere kwaliteit te bieden dan profits of zich te richten op kwetsbare groepen. Hun positie sluit aan bij de christendemocratische aandacht voor de maatschappelijke onderneming. Met het oog op het aan-gekondigde wetsvoorstel van minister Hirsch Ballin gaan Dolsma en Van Asselt in op de vraag hoe met elkaar concurrerende maatschappelijke on-dernemingen bijdragen aan de realisatie van maatschappelijke doelen.
• • •
In Lessen uit de praktijk komen de (markt)ontwikkelingen in verschillende maatschappelijke sectoren aan bod. Het deel opent met de vorderingen en de voetangels en klemmen op weg naar de zorgmarkt. Vervolgens wordt een stand van zaken geboden inzake milieu en de Europese handel in emis-sierechten. U vindt er ook een beschrijving en een evaluatie van de ont-wikkelingen sinds de inwerkingtreding van de Wet kinderopvang en een systeem van vraagfinanciering.
Verder blikt Eric Janse de Jonge, vanuit zijn eigen ervaringen als gede-puteerde, uitvoerig terug op de turbulente ontwikkelingen in het stads- en streekvervoer in Noord-Brabant, waar ‘onverantwoord gedrag van private partijen en de overheid tot chaos heeft geleid’, maar ‘waar de ‘lessen inmid-dels zijn geleerd’. Janse de Jonge pleit voor een vormgeving van contracten waarbij de reiziger via kwaliteitsoordelen de vervoerder ook gedurende de concessieperiode scherp en bij de les kan houden. Via kleinschalige experi-menten zou volgens hem de juiste mix tussen overheidssturing, marktwer-king en burgerinvloed moeten worden gevonden.
Jan Prij, redactiesecretaris CDV
Ten dienste van de christendemocratie
Dit is het eerste nummer van Christen Democratische Verkenningen sinds jaren dat niet onder verantwoordelijkheid van Thijs Jansen tot stand is gekomen. Een arbeidsgeschil maakte — helaas — een einde aan zijn hoofd-redacteurschap, een periode waarin ons tijdschrift naam en faam heeft verworven. Ook na zijn vertrek zal CDV een kritisch platform blijven met volop discussie ten dienste van de christendemocratie.
Keihard de waarheid zeggen, zo nodig bele-digen. Sussen en vooral respect tonen. Dat zijn de twee benaderingen die het Neder-landse debat over immigratie en integratie domineren.
De roep om de harde waarheid gaat in de Tweede Kamer soms gepaard met een zich onttrekken aan de aldaar geldende nor-men. Bij Wilders van de PVV bespeur je een neiging om zich aan een werkelijk debat te onttrekken, en bij interrupties alleen met sneren te antwoorden. Als je wilt blijven volhouden dat één van de zegeningen van de moderne liberale democratie gelegen is in de procedures die we hebben bedacht om conflicten geweldloos, via debat en on-derhandeling, op te lossen, dan kun je die ontwikkeling alleen maar betreuren. Wie de spelregels van de vormen niet meer wil delen, speelt vals. En wie beledigt, kleineert zijn eigen motieven.
Maar die roep bij voorbaat om respect is minstens zo dubieus. Evenals het debat in de Tweede Kamer berust het maatschappelijk leven als geheel op gedeelde vormen. Een
samenleving waarbinnen burgers bepaalde vormen delen, en een fatsoenlijke en beleefde omgang van elkaar mogen verwachten, is een samenleving waarin burgers elkaar erkennen en elkaar op grond daarvan respect betonen. Maar in een multiculturele samenleving als de onze heeft een groot deel van de oorspron-kelijke bevolking die vormen al lang weg ge-relativeerd en hebben nieuwkomers vormen geïntroduceerd die bij de oorspronkelijke bevolking vooral vervreemding oproepen. Die gebrekkige realiteitszin leidt van de weeromstuit tot een volgend probleem. De gewoonte om altijd en overal eerst en vooral om respect te roepen, blijkt in de praktijk vooral tot een sussende benadering en een ontwijken van de problemen te leiden.
Een treffend voorbeeld gaf CDA-fractie-voorzitter Van Geel tijdens de recente alge-mene en politieke beschouwingen. Hij werd geïnterrumpeerd door Wilders die hem vroeg wat het CDA, als christelijke partij, nu toch vond van het provocerende perspectief dat minister Vogelaar had geschetst, het onontkoombare vooruitzicht van een joods-christelijk-islamitische cultuur. Goede vraag van Wilders, en je verwacht dat Van Geel, als leider van de christen-democrati-sche fractie in de Tweede Kamer, een goed antwoord heeft.
Het liedje en de toon [ 1 ]
Roep om respect verhult gebrekkige
realiteitszin christendemocraten
door Bart Jan Spruyt
respect’, zei Van Geel, en daar liet hij het bij. Even teleurstellend waren de woorden van premier Balkenende. De discussies tus-sen hem en Wilders waren stekelig en peste-rig, om te beginnen met het moment waarop Balkenende zei dat hij Wilders bijna wilde
prijzen omdat hij bij een discussietje de voor hem ‘buitengewoon milde’ kwalificatie ‘on-gelooflijk’ had gebruikt (‘Wilders die mild wordt, is nieuws’).
Dat maakte natuurlijk alle schoolplein-instincten in Wilders wakker, en hij kon die de vrije loop laten op het moment dat Bal-kenende de gebruikelijke panacee van stal haalde: hij sprak met Marokkaanse buurtva-ders, met ‘honderden Turkse ondernemers’ en hij zag ‘buurtprojecten’ en allemaal an-dere ‘prachtige dingen’ in dit tolerante land, en hij koos voor ‘een samenleving waarin mensen elkaars geloof respecteren, welk geloof dat dan ook is. Dat heeft Nederland sterk gemaakt.’
Geroffel op de Kamerbankjes, gevolgd door een kaakslag door Wilders: ‘De minister-president zou eens niet alleen moeten gaan praten met imams en Turkse ondernemers, maar met Nederlanders in de moeilijke wijken, die er iedere dag last van hebben dat zij worden bestolen en in elkaar geslagen en dat er verschrikkelijke dingen gebeuren. Als de minister-president zegt dat dit Nederland alleen maar sterker maakt, vind ik dat hij een heel groot risico neemt. Over twintig of dertig jaar zal de geschiedenis oordelen dat ook deze minis-ter-president ervoor heeft gezorgd dat
Ne-uitverkoop, u bent een bangerik.’
Balkenende zegt dan nog: ‘Ik meen dat het beter is om maar eens niet op deze woor-den in te gaan’. En de voorzitter geeft hem natuurlijk gelijk.
Wat was er nu eerst? Die sussende toon en dat eeuwige gepreek over respect, waar-door de meedogenloze toon is opgeroepen waarmee de taal en de voorbeelden van de straat (Kanaleneiland!) in de Tweede Kamer zijn binnengedrongen? Of was het an-dersom, en heeft de harde toon geleid tot de pleidooien, onder anderen door Jan Schin-kelshoek, voor beleefde omgangsvormen en meer afstand tussen politici en burgers?
Het antwoord op die vraag doet er niet eens toe (al denk ik het eerste). Beide hou-dingen zijn volstrekt inadequaat. Wie zich beklaagt over de toon, wil vaak vooral het liedje van de straat niet horen. En wie zich beklaagt over het sussende liedje dat de con-stituerende partijen van het Nederlandse politieke centrum zingen, ergert zich in één moeite door aan de regenteske toon waarop dat liedje wordt gezongen. Zolang dat zo blijft, zullen beide kampen elkaar nooit serieus nemen. En het probleem is dat het centrum de taal van Wilders aangrijpt om voorbij te kijken aan het onderwerp dat hij terecht aankaart.
Het is onbegrijpelijk dat er in Nederland geen politici zijn die de vervreemding in de samenleving als gevolg van de ravages die daar door het multiculturele ideaal zijn aangericht, heel precies kunnen aanvoelen en tegelijk de woorden weten te vinden waarin die problemen nauwkeurig worden benoemd en onontkoombaar geagendeerd. Er is een gapend gat in de Nederlandse democratie, maar er zijn vooralsnog geen Churchilliaanse politieke virtuozen die dat zien en de uitdaging aankunnen.
De afgezette minister: ‘Nu de minister-pre-sident me voor gek verklaart en de oppositie-leider me een verrader noemt, weet ik bijna zeker dat ik op de goede weg zit...’
Stem uit het parlement: ‘…naar de uit-gang…’
Gejoel: ‘Ga, ga, ga…’
Waarom zijn zelfs de meest felle, hoog-oplopende debatten in het Britse parlement zo’n genoegen?
Waarom krijgen eenzelfde soort debatten in de Tweede Kamer zo vaak iets ongeremds, iets grofs?
Waarom grijpen Nederlandse parlemen-tariërs zo veel liever naar de hakbijl dan naar het floret?
Nee, kom me niet aan met verhalen over die gevatte, droge, rake Britse humor. Kom me niet aan met verhalen over Hollandse lompheid. En kom me helemaal niet aan met verhalen over een volksvertegenwoordiging die het zo veel beter doet als ze de taal van het volk spreekt.
Zou het iets te maken hebben met het Grote Ongemak dat sinds een jaar of wat Nederland in de greep heeft? De
ontnuch-tering, de desoriëntatie van een voormalig, nogal zelfverzekerd gidsland?
Zo is het aan het Binnenhof niet altijd geweest.
Jarenlang gold de Tweede Kamer als een saai, duf parlement, waar Kamerleden een nauwelijks veredeld soort ambtenarentaal-tje spraken — een Binnenhofbargoens, on-begrijpelijk voor iedereen die er geen studie van had gemaakt.
Er vielen natuurlijk wel eens harde, ronde woorden: ‘apekool’, ‘onbeschaamdheid’, ‘verlakkerij’. Maar van dat soort taalgebruik was iedereen zó uit z’n doen dat de Kamer-voorzitter de spreker-achter-de-katheder onmiddellijk afhamerde en de gewraakte krachtterm zonder veel omhaal van woorden uit de Handelingen liet schrappen.
Het is nog niet zo lang geleden dat een Kamerlid een dag de toegang tot het Kamer-gebouw werd ontzegd, omdat hij collega’s aan de overzijde voor ‘schoelje’ had uitge-maakt. Nog in de jaren tachtig mocht een Amerikaanse minister in de Kamer niet voor ‘nitwit’ worden uitgemaakt.
Dat is sinds enige tijd anders.
Wat buiten het Binnenhof begon — ver-ruwing van het politieke taalgebruik — heeft ook de Tweede Kamer bereikt. Het is eerder regel dan uitzondering om iets dat je niet bevalt ‘schande’ of een ‘schandaal’ te noe-men. Let eens op hoe sommigen bij het min-ste of geringmin-ste vuur beginnen te spuwen,
door Jan Schinkelshoek
Voorzitter redactie CDV
Het liedje en de toon [ 2 ]
vooral te onpas wordt iets vergeleken met nazipraktijken of een andere gruwelijkheid uit de Tweede Wereldoorlog. Dit begon al tijdens de verkiezingscampagne.
Maar het is toch een stap verder om in de Kamer — zonder greintje humor — bloedse-rieus een minister-president voor ‘verrader’, een minister voor ‘knettergek’ en een paar Kamerleden voor ‘een stelletje lafaards’ uit te schelden. Of om zonder gêne aan een minis-ter te vragen of ze haar fatsoen heeft verloren.
Er zit kennelijk hier en daar veel ongemak. En dat vindt z’n uitweg op een grove, onluisterende manier.
Dat wordt, half verontschuldigend, door fellow travellers van dit type politiek ook als verklaring aangevoerd: er móet wel zo luid, zo hard worden gesproken, anders luistert niemand.
Werkelijk?
Zou het werkelijk zo zijn dat je moet schreeuwen om te worden gehoord? Is het niet veeleer zo dat de toon de muziek maakt? Dat een schrille, valse toonhoogte zelfs de muzikaalste compositie kan bederven? Dat getetter de problemen alleen maar groter maakt, de tegenstellingen dieper en de op-lossing uitzichtlozer?
Ja, ik erger me groen en geel aan die Grote Woorden.
Natuurlijk omdat het een gebrek aan stijl laat zien. Natuurlijk omdat krachttermen geen bewijs van kracht zijn. En natuurlijk omdat het de Tweede Kamer naar beneden haalt. Maar vooral ook omdat het niet de goede toon is om gezamenlijk problemen aan te pakken.
Die grote, grove woorden binnen en bui-ten de Kamer vertroebelen het zicht waar het werkelijk om gaat. In plaats van iets op te lossen, vergroten ze problemen.
Dit heeft niks zalvends, niks ontwij-kends, niks verdoezelends.
deren omgaat — Pieter van Geel maakte dat punt tijdens een debatje met Geert Wilders terecht —, is niet uit op een gezamenlijke oplossing.
Achter de vergroving van het politieke taalgebruik gaat een ander, veel ernstiger verschijnsel schuil: het verval van het klas-sieke parlement.
Ooit opgericht als een neutrale arena waarin vertegenwoordigers uit de heffe des volks meningsverschillen bespreken, verwordt de Kamer in hoog tempo tot een ordinaire zeepkist. In plaats van een middel-eeuws toernooi in negentiende-middel-eeuwse vorm om geschillen vreedzaam uit te praten, gaat het parlement steeds meer dienst doen als theater, waar tegenstellingen worden geëta-leerd, aangezet. Waar de traditionele volks-vertegenwoordiging een ingetogen, fatsoen-lijke omgang vergde, is het parlement à la Wilders eerst en vooral een schiettent.
Dit klinkt veel spannender. En dat is het ook.
Wie het parlement bewust of onbewust prijsgeeft, laadt een zware verantwoorde-lijkheid op zich om een einde te maken aan een wellicht verouderde, maar nog steeds vreedzame methode om geschillen te be-slechten. Te meer waar een goed alternatief voor de parlementaire democratie nog niet is gevonden.
Het gaat om meer dan protest tegen een ‘potje onbeschoft schelden’ (Van Geel). Ver-scholen achter alle grote, lelijke woorden gaat het om de manier waarop we in Nederland met elkaar omgaan, hoe we problemen aan-pakken: parlementair of niet-parlementair. Hoe zei Churchill dat ook al weer ooit in het Britse parlement: ‘Democratie is rege-ren door met elkaar te discussiërege-ren. Maar het werkt alleen als je niet door elkaar heen schreeuwt.’
Vandaag aan de dag wordt veel onbehagen in de schoenen gescho-ven van wat onder een algemene noemer valt van een te veel aan ‘marktwer-king’. Het onbehagen en het ontbreken van enthousiasme is bezien vanuit economisch perspectief vreemd. Immers, veelal wordt juist het gebrek aan goed functionerende markten als een probleem gezien. Voorts geldt zeker in termen van het genereren van economische groei en welvaart dat de markt het instrument bij uitstek is. Niet alleen de economische theorie is hierover vrij stellig, ook vele empirische studies laten zien dat markten innovatie stimuleren en motoren van economische groei zijn, waarbij wel moet worden aangetekend dat de markt er niet automatisch voor zorgt dat de groei, gelijk en evenwichtig verdeeld is.1
Kortom, de case voor marktwerking lijkt vrij sterk. Toch laten de feite-lijke ervaringen met marktwerking een vrij diffuus beeld zien. Het beeld is niet zo positief als men op basis van de economische theorieën wellicht zou mogen verwachten, maar ook niet zo negatief als de doemdenkers ons wil-len doen geloven. Er lijkt zich inzake ‘marktwerking’ een duidelijke span-ning tussen ideaal en werkelijkheid af te tekenen. Hoe is dat te verklaren? Een eerste complicatie is dat meer welvaart en economische groei nog
Leren van marktwerking
Ideologische vooringenomenheid maakt het niet mogelijk
in concrete situaties goed te kunnen beoordelen of en
hoe marktwerking kan bijdragen aan de realisatie van
maatschappelijke doelstellingen. Een ondoordachte
introductie van marktwerking is vragen om problemen.
Alleen op basis van gedegen onderzoek vooraf naar de
te verwachten effecten, een rechte rug van politici en
goed doordachte plannen kunnen transities naar meer
marktwerking slagen.
door Raymond Gradus, Gerrit de Jong & Jan Prij
niet meer welzijn betekent. De samenhang tussen overvloed en onbehagen kan er mogelijk mee worden verklaard. Wanneer de onzekerheid door een teveel aan marktwerking te groot wordt, worden we er niet gelukkiger op. Dit is de stelling die Graafland in zijn bijdrage verdedigt.
Een tweede complicatie tekent zich af in de bijdragen van Claassen. Lang niet altijd kan de markt als een moreel neutraal middel worden inge-zet voor een buiten de markt te bereiken doel, zoals het bieden van goede basisvoorzieningen. Soms verandert marktwerking de aard van de dienst en de professionele praktijk zelf (in bijvoorbeeld zorg of onderwijs). Ook dit compliceert de beoordeling van marktwerking. Als gevolg van markt-werking kunnen onder bepaalde condities morele praktijken eroderen.2
Een derde complicatie is dat de concurrentie ook in theorie lang niet altijd goede resultaten oplevert; bij marktmacht, of onvolledige informatie (nog afgezien van het probleem van ongeprijsde schaarste en externe ef-fecten) hoeft marktwerking niet te leiden tot efficiency, hogere kwaliteit en meer innovatie. Dit hangt met name af van marktkenmerken. Op veel markten is de competitie imperfect. Ook het borgen van bepaalde publieke belangen (toegankelijkheid, kwaliteit en leveringszekerheid) is complex en werkt per markt verschillend.
Een laatste complicerende factor is dat het voor politici moeilijk is om zich te gedragen zoals wenselijk zou zijn voor het laten welslagen van pri-vatiseringsoperaties: zij beheersen de daarbij behorende kunst van het loslaten niet — zie het artikel van Teulings, Bovenberg & Van Dalen. Bij privatisering is van belang dat de politiek zich zo veel mogelijk moet laten binden door de belofte van non-interventie, om de interventies die in het uiterste geval wel noodzakelijk kunnen zijn, zo geloofwaardig mogelijk te maken (de interventieparadox). Bij de voormalige staatsbedrijven ING (Postbank) en KPN heeft de politiek een voldoende lange adem gehad en is de verleiding van interventies op de korte termijn weerstaan. Bij de NS daarentegen zijn de plannen voor privatisering halverwege gesmoord in een poel van politieke interventies over dienstregelingen en tarieven.
Ideaal en werkelijkheid
Het is onmiskenbaar zo dat ‘de markt’ een centrale plaats inneemt bin-nen het economisch denken. Daarbij gaat het echter niet om een concrete beschrijving van markttaferelen met handige kooplui, stalletjes koopwaar en keurende klanten, maar om een abstract beginsel van menselijk hande-len. Het marktbegrip is slechts een metafoor, een figuurlijke analogie met een beperkte benadering van de dagelijkse werkelijkheid. De marktmeta-foor wordt door verschillende economische scholen gebruikt en refereert aan sterk uiteenlopende veronderstellingen, processen en streefbeelden. Ook de theorie is een complicerende factor. Het ‘juiste’ wetenschappelijke beeld op markten en de effecten van marktwerking bestaat niet en is sterk afhankelijk van de feitelijke omstandigheden en de context waarbinnen de markt functioneert — zie ook de bijdrage Van de Klundert. Van hieruit wordt al snel duidelijk dat het welhaast onmogelijk is algemene beleids-aanbevelingen te geven die pro of contra ‘de’ markt wijzen. De werkelijke vraag zou moeten zijn of in een bepaalde concrete situatie het voorgestelde ordeningsmechanisme daadwerkelijk de beste oplossing is. Algemene blauwdrukken zijn niet te geven.
Ook in veel politieke discussies of beleidsnota’s wordt gesproken over ‘marktwerking’, waarbij niet altijd duidelijk is wat men precies op het oog heeft. Voorts worden bepaalde samenhangen, met name de koppeling van marktwerking aan verbeterde efficiency en kwaliteit, als een vanzelfspre-kend gegeven gepresenteerd, in plaats van een te onderbouwen veronder-stelling.
Veel onbehagen over marktwerking wordt gevoed doordat veelal abstrac-te betogen over de voorondersabstrac-telde voor- of nadelen van marktwerking niet altijd corresponderen met de ervaringen van burgers met marktwerking en met de feitelijke werkzaamheid van concrete markten. Een stortvloed van keuzemogelijkheden leidt eerder tot keuzestress, dan dat het de soevereini-teit van de consument vergroot. Ook het uitblijven van de beloofde prijsver-lagingen heeft twijfel gezaaid over het nut van marktwerking.
goede veranderen — zie het gesprek met Van Damme. Ook in het geval van de NS is — achteraf gezien — onvoldoende nagedacht over hoe concurrentie daadwerkelijk vorm zou moeten krijgen. Mede door deze slechte ervarin-gen wordt met name de invoering van marktwerking in maatschappelijke sectoren als zorg, energie en openbaar vervoer met argusogen bekeken. Maar in hoeverre is dat terecht? Welke lessen zijn er te trekken uit de bot-sing tussen theorie en praktijk, ideaal en werkelijkheid van marktwerking?
Ontwikkelingen in de economische theorie
Er zijn verschillende economische theorieën over de markt. Vanuit de economische theorie is in de (neo)klassieke benadering de marktwerking even schoon als steriel. Immers, de perfecte markt steunt op atomistische concurrentie, waar geen machtsposities kunnen overheersen, op afwezig-heid van toetredingsdrempels en perfect inzicht bij zowel aanbieders als vragers en is altijd in evenwicht. Maar in werkelijkheid bestaat een perfecte markt dus niet en zijn er tal van marktimperfecties. In de Keynesiaanse theorie was het vooral de manipulatie van de effectieve vraag door de over-heid, die ervoor moest zorgen dat markten volledig ruimden. Ook dit liep spaak, niet alleen door de onmogelijkheid van finetuning wegens vertra-gingen, maar ook doordat gedragsreacties van consumenten niet altijd kloppen met wat het beleid beoogt.
De Oostenrijkse theorie, met Hayek en Schumpeter, bracht de markt met al haar dynamiek weer terug in het centrum van de aandacht. Op de markt is het opgaan (groeien), blinken en verzinken. Creatieve destructie zorgt voor dynamiek en innovatie, zo stelde Schumpeter. Hayek benadruk-te daarbij vooral het voordeel dat door ruil via markbenadruk-ten veel efficiënbenadruk-tere informatie-uitwisseling mogelijk is dan via centrale planning.
In ons land wordt de marktwerking meestal besproken vanuit het per-spectief van de collectieve sector: is meer marktwerking in de collectieve sector efficiencyverhogend of valt bureaucratie te prefereren? Het is met name de Public Choice-theorie geweest die in de jaren zeventig van de vo-rige eeuw de nadelen van het budgetmechanisme en de erbij behorende bureaucratie aan de kaak stelde.4 Privatisering en decentralisatie waren
hierbij het principaal-agent model centraal, dat steunt op de asymmetri-sche informatieverdeling. De opdrachtgever (de centrale overheid) weet per definitie minder dan de agent, die de opdracht uitvoert. Hoe kan de opdrachtgever, de principaal, er zeker van zijn dat de agent de opdracht effectief en efficiënt uitvoert? Risicoselectie en moreel gevaar liggen op de loer. Risicoselectie betekent bijvoorbeeld dat verzekeraars vooraf proberen personen met ‘slechte’ risico’s de toegang te ontzeggen of een hogere
pre-mie te vragen. Het morele gevaar schuilt in het uitlokken van onge-wenst gedrag: verzekerden houden bijvoorbeeld informatie achter die voor de verzekering relevant is, of vertonen risicovol gedrag omdat de verzekering toch de schade dekt. Het introduceren van marktprikkels in zo’n omgeving is dus geen gelopen zaak. Wat wel steeds duidelijker wordt is dat marktwerking niet een sub-stituut is voor overheidsingrijpen, maar dat beide veeleer complementair zijn. Meer markt vraagt om en andere overheid: minder sturend, meer randvoorwaarden stellend. Zo stelt de overheid bijvoorbeeld publieke randvoorwaarden aan de zorgverzekeringsmarkt. Zorgverzekeraars mo-gen geen verzekerden weigeren of noodzakelijke zorg niet verzekeren. De marktwerking is gereguleerd.
Het complexe geheel van relaties waarin de min of meer zelfstandige uitvoerende instellingen zich bevinden, en waarvoor de institutionele eco-nomie een theoretisch kader biedt,5 maakt het noodzakelijk dat introduc-tie van marktprikkels alleen kan worden overwogen nadat gedegen studie is gemaakt van de mogelijke effecten van een dergelijke introductie en dat overhaaste invoering dikwijls tot veel ruis op de lijn leidt — zie onder meer de bijdrage van Schut.
Onbehagen over de plaats van de markt in de samenleving In veel abstract denken over ‘markt’ en ‘marktwerking’ komen veel con-crete vragen die burgers hebben over de markt niet echt aan de orde. De uitdaging is dat wel te doen. Zo kan veel onbehagen over de markt worden opgehelderd. Vragen die onder meer leven zijn:
* Wat kan wel en niet aan de markt worden overgelaten? Welke plaats heeft de markt in de samenleving en binnen welke context kan de markt goed functioneren?
* De Europese economische politiek krijgt een steeds belangrijkere rol, maar wordt hierdoor ons eigen speelveld niet teveel verkleind?
Een overhaaste invoering van
* Wanneer levert marktwerking kwaliteit op en wanneer niet? De intuïtie is dat als die kwalitatieve aspecten niet duidelijk waarneembaar zijn, er vooral concurrentie plaatsvindt op prijs en dat is niet alleen wat we willen. * Hoe kan worden voorkomen dat de mogelijke voordelen van
marktwer-king worden tenietgedaan door een overmaat van bureaucratie en con-trole?
* Leidt marktwerking niet tot commercialisering van de samenleving? Hoe kunnen we het marktmechanisme benutten om meer dynamiek te genereren en tegelijkertijd belangrijke waarden borgen?
Marktwerking en een waaier van daarbij mee geassocieerde begrippen
Bij een toename van marktwerking horen begrippen als liberalisering, deregulering, verzelfstandiging, privatisering en toelaten van concurren-tie — zie Mosch. Andere wel gebruikte begrippen in de bundel zijn vraag-sturing, ondernemerschap (Dolsma c.s.), interne prestatiemeting (DBC, Schut), commercialisering (Schouten). Toch betekenen deze allerminst allemaal hetzelfde. Een deel van de verwarring zit in het niet helder onder-scheiden van deze begrippen.
Laten wij een poging doen deze begrippen te verhelderen. Bij markt-werking staat het concurreren van ondernemingen of overheidsorgani-saties op markten centraal. Meer marktwerking betekent dan ook: meer concurrentie op bestaande markten toelaten of het creëren van nieuwe (quasi)markten waarop vormen van concurrentie mogelijk zijn — zie ook de bijdrage van Aalbers c.s. in deze bundel, die concluderen dat de intro-ductie van markten door bedrijven te laten betalen voor emissierechten het milieuprobleem kan verminderen doordat het probleem van ‘ongeprijsde schaarste’6 wordt aangepakt. Van liberalisering is sprake als de overheid
actief beperkingen opheft om tot een bepaalde markt toe te treden en dus concurrentie toestaat. Bij privatisering gaat staatseigendom over in private handen, zoals bij energie, enige busbedrijven, telefonie, post. Vaak wordt privatisering vooraf gegaan door verzelfstandiging, door het op afstand van de overheid plaatsen van overheidsproductie in een entiteit zoals een bv of een nv. Privatisering is dus niet hetzelfde als marktwerking, maar is wel vaak een logische volgende stap. Wanneer privatisering niet wordt gevolgd door marktwerking, leidt dit tot publieke monopolies zoals bij het loodswezen.
concurrentie binnen voorheen publieke diensten (op quasimarkten). Er kan in de publieke sector (quasimarkt) uitgegaan worden van a. maatstafcon-currentie, b. concurrentie óm de markt; dat wil zeggen het via aanbesteding openbreken van bestaande monopolies (streekvervoer); c. concurrentie óp de markt (energie, post, telecom), het via toetreding op de markt openbre-ken van bestaande verhoudingen. De focus van de uitgave ligt vooral bij de invoering van marktwerking binnen voorheen publieke diensten.
Marktwerking en de politiek
De periode-Lubbers stond in het teken van liberalisering en deregulering, ingegeven door de uit het lood geslagen overheidsfinanciën. Met de invoe-ring van de mededingingswet kon ‘Nederland kartelparadijs’ worden aan-gepakt. Onder Paars (binnen de operatie MDW) en daarna de eerste drie ka-binetten-Balkenende (passend binnen de filosofie om de maatschappelijke sectoren te ontketenen van de staat) is werk gemaakt van marktwerking.
In het nieuwe kabinet wordt enerzijds op een aantal terreinen pas op de plaats gemaakt (openbaar vervoer) en zetten anderzijds een aantal hervor-mingen zich naar verwachting door (Wmo, zorgstelsel). In de samenleving is er twijfel over de effecten van marktwerking. De FNV pleit in deze voor een time-out op marktwerking, waaronder zij vooral de privatisering en de liberalisering van publieke diensten lijkt te verstaan. Berichten over de effecten van marktwerking op de kwaliteit van het openbaar vervoer (de busverbindingen) en de kwaliteit van de thuiszorg lijken met name zorgpunten. Het ministerie van EZ heeft onder meer naar aanleiding van de petitie van de FNV en het Kamerdebat hierover een onderzoek ingesteld naar de effecten van marktwerkingoperaties, maar geeft aan niets te zien in een moratorium.
maatschappelijke onderneming, waarbij de voordelen van marktwerking worden gecombineerd met een afwijzing van commercialisering — zie de bijdrage van Dolsma c.s.). Tegelijk is gewezen op de mogelijkheden die overheden hebben om ‘markten te creëren’ door strenge eisen te stellen aan producten. Een voorbeeld daarvan zijn de strenge Europese emissie-ei-sen voor nieuwe auto’s, waardoor autofabrikanten worden uitgedaagd om te zoeken naar nieuwe, innovatieve technieken.
Lessen
De mate waarin wel of niet kan worden vertrouwd op de inzet van markt-werking in de samenleving, is cruciaal. De vraag lijkt nu te zijn: hoe is die inbedding van de markt binnen de samenleving op een vertrouwenwek-kende manier te organiseren? Dit kan alleen op basis van fact finding, zoals ook voorzien in het aangekondigde onderzoek van de minister van Econo-mische Zaken naar de effecten van marktwerking en niet op basis van al te veel ideologische vooringenomenheid of angst. Het lijkt erop dat al te gemakkelijk een idealistisch plaatje van de markt wordt gehanteerd, zowel ten faveure van de markt als ten kwade.
Er zijn naar ons oordeel drie voorname lessen te trekken uit de ervarin-gen tot nu toe met de introductie van marktwerking.
plaats van subsidiëring van het aanbod kan voordelig uitpakken. Dat gaat niet vanzelf, want vraagsturing moet worden geleerd en het pakken van de eigen verantwoordelijkheid is voor veel burgers een nieuwe tak van sport. Terecht wordt ook in dit nummer veel aandacht gevraagd voor de bewa-king van de kwaliteit. Louter concurrentie op de prijs kan tot verschraling van publieke dienstverlening leiden. Maar sturing op kwaliteit is niet op voorhand uitgesloten en kan contractueel op een slimme manier worden vormgegeven. In het interview met Eric Janse de Jonge (ervaringen aanbe-stedingen stad -en steekvervoer in Noord-Brabant) wordt wel duidelijk dat in de wijze waarop de contracten worden vormgegeven, nog veel te winnen is, zodat de concurrentieslag niet ontaardt in een te felle prijsconcurrentie. Het publieke belang moet altijd zijn geborgd. Daarvoor zit de overheid aan haar kant van de tafel wanneer wordt onderhandeld over introductie van marktwerking. Non-profits en de rechtsvorm van de maatschappelijke onderneming kunnen ervoor zorgen dat niet de commerciële winstprikkel overheerst, maar ook maatschappelijke doelstellingen worden verankerd, terwijl dat niet ten koste behoeft te gaan van voldoende concurrentie — zie ondermeer de bijdrage van Gradus/Koning.
Een tweede les die kan worden getrokken is dat marktwerking bijna nooit pardoes kan worden ingevoerd. Dat is vragen om moeilijkheden. Wat uit diverse bijdragen aan dit nummer naar voren komt is dat markt-werking slechts kan worden geïntroduceerd als van te voren goed is nage-dacht. De analyse moet uitputtend zijn en liefst op feiten (evidence based) zijn gestoeld en op lessen uit internationale ervaringen. Bij de taximarkt lijkt tot marktwerking te zijn besloten zonder eerst de casus volledig uit te werken. De wetenschap over de introductie van marktwerking is al ver gevorderd, maar wordt lang niet altijd en in voldoende mate ingeroepen, zoals de bijdrage van Van Damme duidelijk maakt. Het zou jammer zijn als marktwerking het slachtoffer wordt van de politieke waan van de dag. Er is geen andere weg dan stapsgewijs maar wel consequent op pad te gaan met marktwerking — zie Schut. Dit in de wetenschap dat marktwerking die met voldoende prudentie wordt geïntroduceerd, kan leiden tot een betere publieke dienstverlening voor een lagere prijs, waarbij de burger door het aanhalen van de band tussen beslissen, betalen en genieten een deel van zijn eigen verantwoordelijkheid terugkrijgt, in plaats van nog langer te worden gepamperd op kosten van het gemeen.
de energiesector trapten de energiemaatschappijen op de rem. Er worden machtsposities aangetast, en dat lokt weerstand uit. Er zijn partijen die wat te verliezen hebben bij nieuwe toetreders die zonder de ballast van het verleden de markt betreden. Toch kan het vanwege het algemene belang nodig zijn dat toe doen. Naast de fallacy of misplaced concreteness is er dus ook nog de fallacy of composition. Dat individuele bedrijven of instellingen nadeel kunnen ondervinden van marktwerking, betekent nog niet dat dit ook voor de samenleving als geheel zo is en dat er geen grotere baten kun-nen liggen achter het hele idee. De positieve ontwikkelingen in de telecom-sector waren bijvoorbeeld niet ontstaan als het aan de PTT had gelegen.
Een rechte rug van politici en uiteraard goed doordachte plannen zijn een voorwaarde voor het slagen van veranderingen.
Ook geeft dit nummer aan dat de context van de sector van groot belang is. In bepaalde sectoren zoals de zorg kan marktwerking, mits goed vorm-gegeven, leiden tot kantelende verhoudingen en betere dienstverlening aan burgers en in het milieu tot een betere beprijzing. In andere sectoren is de ruimte voor marktwerking en concurrentie geringer. Zo laat de bijdrage van Plantenga zien dat als men eenmaal voor een bepaald kinderopvang-centrum gekozen, heeft, ouders nauwelijks overwegen om over te stappen,
juist doordat kinderopvang wordt gekenmerkt door een persoonlijke relatie en daarbij opgebouwde loy-aliteitsbanden. Vraagfinanciering leidt er in beperkte mate tot markt-werking, maar zorgt er wel voor dat niet de overheid, maar de keuze van ouders de groei van het aanbod aan kinderopvangplaatsen bepaalt.
Het is precies deze verandering van de verhoudingen die vanuit christendemocratische invalshoek cruciaal is. Marktwerking is geen doel op zichzelf. De vraag moet zijn of en hoe marktwerking ten dienste kan staan bij het ruimte geven aan de keuzes die burgers maken en het realise-ren van maatschappelijke doelstellingen.
Auteurs als Graafland, Mosch en Claassen wijzen erop dat de ‘maatvoe-ring’ van groot belang is. Waar een te weinig aan marktwerking in de sa-menleving tot verstarring leidt en gebrek aan ontwikkeling, kan een teveel aan marktwerking tot onzekerheid, uithollen van vertrouwen, intrinsieke motivatie en het weglekken van kwaliteit leiden. Een zekere balans tus-sen overheid, markt en vele onbetaalde en onbeprijsde maatschappelijke taken in de samenleving, is cruciaal. Het is zaak een juist evenwicht te
Dat individuele bedrijven
vinden tussen de verschillende waarden, economische sectoren en private en publieke belangen die in het geding zijn. Juist deze evenwichtskunst maakt het bepleiten van marktwerking tot zo’n precaire aangelegenheid. Het vraagt om een zorgvuldige en op onderzoek gebaseerde afweging van waarden en belangen vooraf, en een zekere bestendigheid en betrouwbaar-heid van overbetrouwbaar-heidshandelen. Daarom geldt ook hier het motto dat Teu-lings, Bovenberg & Van Dalen aan hun artikel over privatisering meegaven: ‘Bezint eer ge begint, en voltooit wat is ontplooid!’
Noten
1 Zie voor een recent overzicht Coyle The
Soulful Science. What economists really do and why it matters, Princeton, 2007,
hoofdstuk .
2 Zie ook in: Van den Brink, Jansen &
Pessers. Beroepszeer. Waarom Nederland
niet goed werkt, Amsterdam, 2005.
Zie in: Daly & Cobb, For the Common
Good, Boston 1994, p.25.
4 Zie bijvoorbeeld William A. Niskanen,
Bureaucracy and representative govern-ment, Chicago 1971.
5 Zie C. Voisin, La réduction de l’Etat au marché dans la theorie des incitations,
in : Bertrand Bellon et al. (red), L’Etat et le Marché, Economica 1994
Het is modieus om over het marktstelsel te spreken terwijl het in feite gaat om de werking van het kapitalistisch systeem. De renaming of the system verbloemt de werkelijkheid, zoals John Kenneth Galbraith (2004) aan het einde van een lang en bewogen leven opmerkt. Bij marktwerking denkt men aan concurrentie en efficiëntie, maar wordt niet ingegaan op machtsuitoefening en ongelijkheid. Galbraith behoorde tot de dissiden-ten, tot de groep van economen met heterodoxe opvattingen. Daarbij gaat het om een minderheid tegenover de meerderheid van economen met meer gangbare opvattingen over economie en markten. In dit artikel komen de opvattingen van beide groeperingen aan bod, omdat niet kan worden gesteld dat de ene visie juist en de andere onjuist is. Dit heeft be-langrijke consequenties voor het beleid, zoals in de afsluitende paragraaf zal worden betoogd.
Marktwerking: het is niet alles
goud wat er blinkt
De dominante orthodoxe economische opvatting rond
markten is zonnig. Bij volkomen concurrentie brengt
marktwerking harmonieuze evenwichten en efficiëntie.
Maar ook bij onvolkomen concurrentie en informatiegebrek
bevordert handel deugden als punctualiteit, ijver,
hulpvaardigheid en eerlijkheid. De heterodoxe visie heeft oog
voor machtsuitoefening en ongelijkheid en de ondeugdzame
trekjes die marktwerking kunnen bevorderen. Welke
economische school de beste papieren heeft, is onduidelijk.
Beleidsmaatregelen moeten in het teken staan van de
no regret-optie. Het terugdringen van marktactiviteiten op
grote schaal is daarbij niet aan de orde; bij uitbreiding van
het marktbereik is voorzichtigheid geboden.
door Theo van de Klundert
De orthodoxe opvatting
De markt is een ontmoetingsplaats van kopers en verkopers. Er worden goederen of diensten geruild tegen geld. Als we het over markten hebben, denken we gewoonlijk niet aan concrete ontmoetingsplaatsen, maar aan de mogelijkheden om via bovengenoemde ruil bepaalde goederen of
dien-sten te verwerven. Markten bestaan bij de gratie van instituties, dat wil zeggen regelingen die de ruil ener-zijds mogelijk maken en anderener-zijds beperken. Eigendomsrechten die kunnen worden afgedwongen, bevorderen de marktwerking. Re-gelgeving met betrekking tot de mededinging of de uitstoot van schadelijke stoffen, beperkt de mogelijkheden van producenten of aanbieders. Octrooiwetgeving is daar-entegen weer gunstig voor deze groep, omdat het de gelegenheid biedt de onderzoekskosten terug te verdienen. De concurrenten moeten dan even wachten. Ook de consumenten of vragers op de markten zijn aan allerlei regels onderworpen. Al de genoemde instituties, en nog veel meer, bepa-len mede de uitkomsten van marktprocessen. Het is derhalve van belang te weten hoe deze instituties tot stand komen. Het antwoord lijkt simpel. De politiek regelt het en de economie ziet wel wat er uitkomt. Zo simpel is het echter niet, maar voor we daar nader op ingaan, zullen de gevolgen van marktwerking aan een nader onderzoek worden onderworpen.
Als er aan beide zijden van de markt voldoende concurrentie is, kan geen van de partijen de prijs van de ruiltransactie bepalen. Niemand heeft macht in de economische betekenis van het woord. De prijzen weerspie-gelen dan de kosten, die moeten worden gemaakt om de goederen of dien-sten te produceren. Bovendien worden de consumenten zo goed mogelijk bediend. Het ruilproces leidt tot de gewenste behoeftebevrediging, gege-ven de budgettaire middelen. Het ruilen van goederen tegen geld wordt soms aangeduid als een halve ruiltransactie. Het gaat niet om het geld als zodanig, maar om de tegenwaarde die kan worden gerealiseerd. Complete ruiltransacties betreffen derhalve het ruilen van goederen en diensten, al kan dat in de tijd via sparen en investeren worden gefaseerd.
Onder de conditie van volledige mededinging is het ruilproces efficiënt. In de gangbare economie heeft men hiervoor een fraaie definitie bedacht, waaraan de naam van Vilfredo Pareto is verbonden. Van Pareto-efficiëntie is sprake als productie en consumptie zodanig verlopen dat niemand door
Van orthodoxe noch
op een andere manier te ruilen, erop vooruit kan gaan zonder dat iemand anders erop achteruit gaat. Efficiëntie is echter een statisch concept. Het streven naar een efficiënte inrichting staat in veel discussies centraal, maar lijkt van secundair belang als naar de groei van de economie wordt geke-ken. Dank zij de technologische ontwikkeling neemt het vermogen om goederen en diensten te produceren, gestaag toe. De technologische ont-wikkeling komt echter niet geheel uit de lucht vallen, al is dat in de econo-mische theorie wel lange tijd gedacht. Ondernemingen moeten investeren in kennis en om dat te kunnen, moet winst worden gemaakt. Een zekere mate van onvolledige mededinging is daarom volgens de bekende Oosten-rijkse econoom Joseph Schumpeter (188-1950) noodzakelijk om economi-sche groei te genereren. Al met al maakt dit het mededingingsbeleid er niet eenvoudiger op.
Er zijn nog andere problemen die moeten worden aangestipt. Het marktstelsel in zijn geheel vertoont gaten. Niet alle voorkeuren worden afgedekt. In vakjargon: er bestaan externe effecten die niet in het ruilpro-ces zijn verdisconteerd. Het meest in het oog springend voorbeeld is tegen-woordig de milieuproblematiek. Mensen willen een schoon milieu, maar bedrijven kunnen de kosten daarvan niet terugverdienen als consumenten er niet vrijwillig voor betalen. Om de milieuproblematiek op te lossen, moet er iets van bovenaf worden geregeld. De burgers zouden in minder gecompliceerde gevallen ook zelf tot een regeling kunnen komen, zoals Nobelprijswinnaar Ronald Coase heeft gesteld. In de meeste gevallen mag daarvan echter niet teveel worden verwacht.
De markt functioneert evenmin in het geval van publieke goederen, omdat het onmogelijk is mensen ervoor te laten betalen. Openbaar bestuur en defensie zijn voorbeelden. Maar in veel gevallen ligt het gecompliceer-der en zijn er wel mogelijkheden om de voorziening aan de markt over te laten. Het onderwijs lijkt een duidelijk voorbeeld. Men kan leerlingen laten betalen en scholen dwingen te concurreren. De Amerikaanse econoom Andrei Shleifer (1998) is hiervan een sterke voorstander. Maar privatisering verloopt niet altijd goed en misschien zijn er gegronde redenen om daar in dit geval vanaf te zien. In het vervolg komen we hierop terug.
eigen-domsrechten worden verdedigd. In de VS heeft herverdeling een geringere prioriteit dan in Europa, ondanks het feit dat de inkomens er ongelijker zijn. De bescherming van eigendomsrechten is in de VS sterk verankerd in de politieke instituties. Verschillen in ideologie tussen Europa en VS reflec-teren volgens de auteurs de vigerende economische en politieke machts-verhoudingen. In Van de Klundert (2007) wordt hierop nader ingegaan. De relatie tussen economische en politieke macht komt opnieuw ter sprake in de volgende paragraaf, maar eerst besteden wij aandacht aan een oud the-ma, te weten het directe effect van marktwerking op waarden en normen.
Volgens de klassieke auteurs David Hume en Adam Smith bevordert de invoering van handel en industrie deugden als punctualiteit, ijver, hulp-vaardigheid en eerlijkheid. In de literatuur spreekt men in dit verband van de doux commerce thesis. De genoemde deugden zijn van belang in een wereld met onvolledige informatie, waarbij men erop moet kunnen ver-trouwen dat afspraken worden nagekomen en niemand opportunistisch handelt door er met de buit vandoor te gaan. Wetgeving en sancties onder-steunen de markttransacties, maar bij onvolledige contracten is het niet altijd mogelijk de schuldige partij aan te wijzen. Hier staat tegenover dat als mensen herhaaldelijk met elkaar zaken doen, eerlijkheid en betrouw-baarheid vanzelf worden afgedwongen. Naast deze meer optimistische kijk op het marktsysteem, is er ook een stroming die benadrukt dat mark-ten individualisme en het nastreven van eigenbelang bevorderen. Deze self destruction thesis is verbonden met Marx, Schumpeter en Hirsch. Door de nadruk op berekening zou het zogenoemde sociaal kapitaal afbrokkelen, waardoor de basis van het stelsel wordt ondermijnd. Voor beide thesen valt wat te zeggen. Hirschman (1982) vat deze mening in een bekend artikel als volgt samen: ‘The moral basis of capitalist society will be seen as constantly depleted and replenished at the same time. An excess of depletion over re-plenishment and a consequent crisis of the system is then of course possible, but the special circumstances making for it would have to be noted, just as it might be possible to specify conditions under which the system would gain in cohesion and legitimacy’. Normen maken deel uit van de vigerende in-stituties in de samenleving. Inin-stituties zijn echter endogeen, zoals in de heterodoxe opvatting over de werking van de ‘volkshuishouding’ wordt benadrukt.
De heterodoxe zienswijze
(bijvoor-beeld ICT) worden perioden met massale toetreding gevolgd door perioden van consolidatie. Concentratie treedt op en blijft in stand omdat het voor-delig is. De literatuur wijst op het bestaan van schaaleffecten, maar deze zijn veelal niet technisch maar organisatorisch en commercieel van aard. Grote ondernemingen kunnen besparen op transactiekosten door uitscha-keling van tussenhandel en stroomlijning van het beheer. Soms blijft er een plaats voor kleinere bedrijven in een niche, maar de vraag is altijd: voor hoe lang?
Grote ondernemingen met substantiële marktaandelen hebben econo-mische macht. In de gangbare economie betekent dit dat ze de prijs van hun producten zelf kunnen bepalen om daarmee de winst te maximalise-ren. Dat is echter niet het voornaamste aspect van machtsuitoefening. Van groter belang is dat de ondernemingen het vermogen hebben om de con-sument te manipuleren. Concon-sumenten worden met uitgebreide reclame-campagnes en beheersing van bepaalde informatiekanalen verleid meer te consumeren dan ze eigenlijk willen. De preferenties zijn dan ook niet autonoom. Consumentensoevereiniteit, het uitgangspunt van de gang-bare economie, is een fictie. Daarmee is niet gezegd dat altijd sprake is van een vooropgezette strategie, maar wel dat het kapitalistische systeem niet anders kan functioneren. Galbraith (2004) refereert hieraan als hij spreekt over The Economics of Innocent Fraud.
Om te begrijpen wat er aan de hand is, kan men te rade gaan bij Maslov (1954), die in zijn klassieke studie uitgaat van een hiërarchie van preferen-ties. In volgorde van dringendheid gaat het om de volgende behoeften: (1) voedsel als levensnoodzakelijkheid; (2) veiligheid en onderdak; () liefde en sociale relaties; (4) erkenning en achting; (5) creativiteit en zelfexpres-sie. In ontwikkelde samenlevingen is aan (1) en (2) ruimschoots voldaan, al wordt heel wat werk gemaakt van de verkoop van luxe producten en life-style op het gebied van voeding, kleding en huisvesting. Daarmee wordt in feite ingespeeld op de behoeften aan erkenning en zelfexpressie. Met de productie van duurzame consumptiegoederen en specifieke diensten wordt daar nog een schepje bovenop gedaan.
anderen onderscheiden door een bepaald consumptiepakket. Als die ande-ren dit imiteande-ren, gaat het effect verloande-ren. In termen van de gangbare eco-nomie kan worden gesproken van een negatief extern effect. Filosofen heb-ben het over de mimetische [nagebootste; red.] begeerte. Maar hoe men het ook noemt, het probleem is dat er teveel wordt geconsumeerd. Reclame en verleiding spelen hierop in. Te veel consumptie betekent te veel werk ten koste van andere vormen van tijdsbesteding, waarmee evengoed of beter sociale erkenning en zelfontplooiing kunnen worden bereikt. Bij minder werk is er meer tijd voor sociale relaties en worden de behoeften op een meer evenwichtige manier bevredigd. Als gevolg van de verkeerde beslis-singen die bij de keuze van de tijdsbesteding worden gemaakt, zijn men-sen minder goed af dan eigenlijk zou kunnen. Dit vraagt om maatregelen ter correctie van de allocatie, zoals Easterlin (200), één van de pioniers op dit gebied van onderzoek, concludeert: ‘Once it is recognized that individu-als are unaware of some of the forces shaping their choices, it can no longer be argued that they will successfully maximize their well-being. It is, perhaps, time to recognize that serious attention is needed to devising measures that may contribute to more informed preferences’.
groeidenken. Daarbij past een beperking van de invloed van marketing en reclame. Claassen is zich ervan bewust dat zijn voorstellen slechts aandui-dingen of vingerwijzingen zijn die om een concrete invulling vragen. Los hiervan schiet de analyse tekort met betrekking tot een verkenning van de macro-economische haalbaarheid van ingrijpende vernieuwingen. Laat de concurrentiepositie van het land toe dat minder wordt gewerkt? Komt de werkgelegenheid niet in gevaar door een reductie van de consumptie? De beantwoording van deze en soortgelijke vragen is geen taak voor de filo-soof, maar dat neemt niet weg dat die vragen moeten worden gesteld.
Bovendien moet niet worden onderschat dat economische macht sa-mengaat met politieke macht. Dit is het duidelijkst in de Verenigde Staten, waar allerlei vormen van soft corruption floreren. Kevin Phillips (2002) heeft dit in zijn boek Wealth and Democracy uitvoerig aangetoond. Het bedrijfsleven en de ondernemingen hebben belang bij het beïnvloeden van wet- en regelgeving. Redressering van externe effecten gaat rechtstreeks ten koste van de winst. Bijvoorbeeld, voor de mogelijkheden om naar olie te boren in natuurgebieden hebben oliemaatschappijen heel wat over. Verder kan worden opgemerkt dat managers en politici in veel gevallen een hechte groep vormen met uitwisseling van banen en posities, een soort van draaideurpolitiek (cf. Noreena Hertz, 2001). De gang van zaken in de VS is voor Galbraith (2004) aanleiding om te wijzen op the myth of the two sectors. Daarmee bedoelt hij dat het onderscheid tussen privaat en publiek vervaagt: ‘In recent times the intrusion into what is called the public sector by the ostensibly private sector has become a common place’ (p.2).
Wat voor de VS geldt, is niet zonder meer van toepassing op Europa. Alesina en Glaeser (2004) laten zien dat het politieke spectrum in Europa anders is ingekleurd. De politieke elite in Europa heeft onder invloed van historische ontwikkeling aan macht ingeboet. Er is meer countervailing power dan in de VS, maar onder invloed van de globalisering wordt het moeilijker een eigen koers te varen. Daar komt bij dat de Europese eenwor-ding primair gericht is op marktwerking en economische expansie. Vakbe-wegingen en consumentenorganisaties blijven nationaal gericht. Wat dit uiteindelijk betekent voor de machtsbalans, laat zich moeilijk voorspellen.
Evaluatie
Pareto-efficiëntie aan betekenis in. Natuurlijk stelt de econoom dat op basis van de waardevrijheid efficiëntie geen dwingende noodzaak is. Dat neemt echter
niet weg dat heel wat beweringen verwijzen naar dit concept.
De heterodoxe economie gaat uit van een hiërarchie van behoeften. Marktwerking leidt ertoe dat deze behoeften op een onevenwichtige manier worden bevredigd. Empi-risch onderzoek met betrekking tot negatieve externe effecten en de mate van welbevinden van consumenten, leveren belangrijke indicaties voor deze stelling. Al met al is dit evenwel nog onvoldoende en is er behoefte aan verdere theoretische verdieping en systematisch onderzoek.
Tegen deze achtergrond zouden beleidsmaatregelen in het teken kunnen staan van de no regret-optie. Dit betekent dat terugdringen van marktactiviteiten op grote schaal niet aan de orde is. Het impliceert wel dat bij uitbreiding van het marktbereik voorzichtigheid geboden is. Hierbij kan worden gedacht aan twee terreinen: de discussie over arbeidsvoor-waarden en de visie op privatisering of verzelfstandiging van overheidsac-tiviteiten.
Bij de discussie over arbeidsvoorwaarden gaat het niet enkel om langer werken, maar ook om investeringen in bedrijfsgebonden human capital en langdurige betrokkenheid van werknemers. Er is niet aangetoond dat langere werktijden of een flexibelere arbeidsmarkt noodzakelijk zijn om de internationale concurrentiepositie te handhaven. De productiviteit per uur is in Europa niet lager dan in de VS. De kans dat maatregelen om marktwerking bij de inzet van arbeid te bevorderen tot welvaartsverlies leiden, moet serieus worden genomen. Het is voor het beleid natuurlijk gemakkelijker om simpele criteria te hanteren als concurrentiepositie en efficiëntie, maar dat mag niet de doorslag geven.
Soortgelijke overwegingen gelden bij de verzelfstandiging of privati-sering van overheidsactiviteiten. Decentralisatie kan grote voordelen met zich meebrengen. Als aanhanger van de orthodoxe visie legt Shleifer (1998) hierop de nadruk, zoals uit het volgende citaat blijkt: ‘The benefits of pri-vate delivery – regulated or not – of many goods and services are only begin-ning to be realized. Health, education, some incarceration, some military and police activities, and some of what now is presumed to be “social” insurance like Social Security, can probably be provided more cheaply and attractively by private firms’ (p. 148). Het is echter de vraag of, zoals de auteur beweert, de geleverde goederen en diensten door privatisering aantrekkelijker
De mythe van volledige
soevereiniteit van de
worden. Als de overgang naar de markt gepaard gaat met concentratie van ondernemingen, manipulatie van informatie en beïnvloeding van de con-sumentenvoorkeur, zoals de heterodoxe visie stelt, is de welvaart daarmee niet gediend. Het is zeer de vraag of met regulering achteraf deze proble-men kunnen worden opgelost. Dit betekent niet dat elke vorm van priva-tisering of verzelfstandiging moet worden uitgesloten, maar wel dat de mogelijke nadelen van marktwerking in alle gevallen serieuze bestudering behoeven. Daarbij kan tevens worden nagegaan of door het oprichten van non-profit organisaties of missiegebonden publieke ondernemingen (cf. Wolfson, 2005) de genoemde nadelen kunnen worden vermeden.2
Noten
1 Zie de bijdrage van Graafland in deze bundel.
2 Zie hierover ook Gradus & Koning en
Dolsma & Van Asselt in deze uitgave.
Literatuur
Alesina, A en E. Glaeser (2004), Fighting
Poverty in the U.S. and Europe: A World of Difference, Oxford: Oxford University
Press
Claassen, R. (2004), Het eeuwig tekort. Een
filosofie van de schaarste, Amsterdam:
Ambo.
Easterlin, R.A. (200), Explaining happi-ness, Proceedings of the National
Acad-emy of Sciences, 100, 11176-1118
Galbraith, J.K. (2004), The Economics of
In-nocent Fraud, Penguin Books.
Hertz, N. (2001), The Silent Takeover. Global
Capitalism and the Death of Democracy,
London: Arrow Books.
Hirschman, A.D.(1982), Rival Interpreta-tions of Market Society: Civilizing, De-structive or Feeble, Journal of Economic
Literature, xx.
Klundert, Th. van de (2007), Economie en ideologie, in: Adagio.
Macro-economi-sche Dynamiek en Sociale Zekerheid.
Liber Amicorum Ad Kolnaar (redactie: J. Donders, P. Meulendijks en M. van Tuijl).
Maslov, A.H. (1954), Motivation and
person-ality, Harper and Row, New York.
Phillips, K. (2002), Wealth and Democracy.
A political History of the American Rich.
New York: Broadway Books.
Shleifer, A. (1998), State versus Private Own-ership, Journal of Economic Perspectives, 12, 1-150.
Tuinen, H.K. van (2007), Innovative statis-tics to Improve our notion of Reality, paper for the second World Forum on “Measuring The Progress of Societies”, Istanbul, June 27-0, 2007.
Wolfson, D.J. (2005), Transactiestaat als
bestuurlijke vernieuwing. Op zoek naar samenhang in bestuur en uitvoering,
CDV sprak met Eric van Damme over marktwerking en de kloof tussen theorie en praktijk. Hij is de expert op het gebied van marktwerking en mededinging in Ne-derland. Volgens Van Damme is er in het verleden, ten tijde van de Operatie MDW (Marktwerking, Deregulering en Wetge-vingskwaliteit) onder Paars, te veel gedacht dat het slechten van de toetredingsbarrières en het opengooien van markten vanzelf tot goede marktresultaten zou leiden. Dit is een foutieve en te simplistische gedachte geble-ken. Er is intussen bijgeleerd, vooral door de toezichthouders die met de gevolgen van (gebrekkige) marktwerking worden gecon-fronteerd. Maar de bijgeleerde kennis, ook op universiteiten, over het functioneren van markten in niet-perfecte omstandigheden, vindt nog te weinig weerklank in nationaal en internationaal EU-beleid. Omgekeerd geldt dat in Nederland de kennisbasis op universiteiten nog steeds smal is en dat in-formatie over ‘knelpunten’ in het beleid de wetenschappers niet altijd bereikt. Het de-bat over marktwerking moet wetenschappe-lijker worden. Algemene ideologische
argu-menten pro en contra lossen weinig op. We moeten niet een radicale stop op marktwer-kingoperaties willen, zoals de FNV bepleit, maar wel rustig kijken naar de zorgpunten van tegenstanders van marktwerking. De tegenstanders hebben genoeg punten om je zorgen over te maken.
Naïef geloof in de markt
‘Er kunnen drie fasen in marktwerkingope-raties worden onderscheiden. Deregulering onder Lubbers, de MDW-operaties onder Paars en dan nu, sinds Paars II, de liberalise-ring van de nutssectoren. In een terugblik op de MDW-operatie heb ik al eens een bepaald naïef geloof in de werking van de markt geconstateerd. Als de toetredingsdrempels maar zijn geslecht, dan zal de markt vanzelf goede resultaten genereren en ons naar een welvaartsoptimum brengen, zo was de ge-dachte. Maar de taak van marktmeester en van het ontwerpen van een adequaat markt-design is minstens zo belangrijk.’
‘De markt werd veelal geïdentificeerd met de marktvorm van volledig vrije
me-‘Veel marktwerkingbeleid steunt op
ideologie en niet op wetenschap’
In gesprek met Eric van Damme
Redactiesecretaris CDV.
dedinging (VVM). Eén van de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn, wil er sprake zijn van VVM, is die van vrije toetreding. Economen onderscheiden daarbij verschil-lende toetredingsbarrières, maar de eenvou-digste en ook de makkelijkste te slechten, is het verminderen van allerlei wettelijke voorschriften waaraan je moet voldoen. Dat is bijvoorbeeld gebeurd bij de Vestigingswet en de Winkeltijdenwet, waarbij een derge-lijke aanpak goed werkte. Men had weinig oog voor andere vormen van marktfalen, met name de aanwezigheid van marktmacht en onvolledige informatie (nog afgezien van het probleem van de externe effecten). Kortom, bij beleidseconomen was weinig gevoel voor het gegeven dat bepaalde goede eigenschappen van markten wél gelden onder condities van volledig vrije mede-dinging, maar juist níet noodzakelijkerwijs onder condities van onvolledige informatie of marktmacht. Beleidseconomen werden
toen wel gezien als advocaat van het vrije-marktmodel, terwijl juist in die tijd acade-mische economen al met heel andere dingen bezig waren: hoe om te gaan met markten als er marktfalen is, leidt marktwerking bij-voorbeeld tot een welvaartsverbetering als er informatie-asymmetrie is? De literatuur is op dit punt niet uitgekristalliseerd. De conclusies kunnen negatief of positief uit-pakken, afhankelijk van micro-economische en sectorspecifieke aspecten, en zijn dan ook lastig te vertalen naar heldere, eenvoudige beleidsconclusies. Dit is waarschijnlijk ook één van de redenen waarom deze ontwik-kelingen niet door de beleidsvoorbereiders zijn opgepikt.’
‘Het denkkader van de MDW-operatie was veelal gebaseerd op de idee van volledig vrije mededinging, maar dat is zeker bij de libe-ralisering van de nutssectoren, geen goed uitgangspunt. Daar is men zich bovendien te weinig bewust geweest van het onder-scheidende karakter van de verschillende netwerksectoren. Ik vermoed dat het Euro-pese beleid te veel is gericht op de bereikte successen van telecom en luchtvervoer, waarbij ontegenzeggelijk grote vooruitgang is geboekt en enorme welvaartswinst is ge-realiseerd. Maar deze successen zijn niet alleen te danken aan de liberalisering van de markt, maar, zeker bij telecom, aan exogene ontwikkelingen, zoals met name de enorme technologische innovatie. Mede door deze technologische vooruitgang worden er nog steeds enorme successen geboekt.’
‘Op de energiemarkt bijvoorbeeld liggen de zaken alweer een stuk lastiger en deze complexiteit is onvoldoende onderkend. Daar speelt bijvoorbeeld de vraag of er in een vrijgemaakte markt voldoende prikkels tot investeren zijn. Een ander punt is dat elektriciteit niet economisch kan worden opgeslagen, wat betekent dat de productie gepaard gaat met veel prijsschommelingen
en prijspieken, die politiek gezien onwense-lijk zijn, maar economisch gezien noodza-kelijk. Het cruciale punt hier is dat er op het vlak van energie missing markets zijn. Wij betalen voor geleverde energie, maar niet voor capaciteit, terwijl er wellicht juist een markt voor capaciteit nodig is om het inves-teringsprobleem op te lossen. Dit is dus een vraag op het terrein van marktdesign voor de overheid. Toen de markten op Europees niveau werden geliberaliseerd, is er onvol-doende over dit vraagstuk, deze specifieke vorm van marktfalen nagedacht. Inmiddels heeft de toezichthouder, Directie Toezicht Energie (DTe), expertise opgebouwd. Deze kennis zou op één of andere wijze moeten worden benut, pas dan kunnen er adequate maatregelen worden genomen’.
‘Concreet is de vraag of er bij het huidige marktontwerp voor bedrijven voldoende prikkels zijn om in extra capaciteit (voor opwekking, of transport en distributie) te in-vesteren. Economisch geformuleerd: betaalt een investering zich terug? Op dit moment wordt alleen voor geleverde energie betaald en capaciteit is nodig om piekvraag op te vangen. Die capaciteit wordt echter slechts heel beperkt ingezet, een paar uur per jaar is deze nodig. Dit betekent dat de investering alleen rendabel is als de prijs in die periode extreem hoog is. Als de prijs wordt geregu-leerd, is het rendement negatief, en wordt er niet geïnvesteerd, dan ontstaan op termijn tekorten. De trade-off is hier tussen de korte en de lange termijn. In de VS is dit missing
money-probleem kwantitatief onderbouwd,
en hebben verschillende staten capaciteits-markten ingevoerd: producenten krijgen niet alleen de daadwerkelijk geleverde ener-gie vergoed, maar ook de capaciteit die ze be-schikbaar houden voor het geval van schaars-te. In Nederland discussiëren we vooralsnog vooral over de “excessieve” winsten van de energiebedrijven op de korte termijn.’
Gebrek aan adequate onderbouwing ‘In Brussel en bij de Europee Commissie wordt het denken nog steeds vooral ge-stuurd vanuit de theorie van volledig vrije mededinging. Dit is vanuit wetenschappe-lijk perspectief niet de juiste blikrichting. Zie bijvoorbeeld de beleidsstukken waarin de realisatie van de Lissabonagenda centraal staat; het streven om van Europa de meest competitieve en welvarende regio ter wereld te maken. Deze stukken leggen heel duide-lijk de link tussen de concurrentiekracht van Europa en het concurrerend zijn van de Europese markten, en verwijzen in feite naar het VVM-model als achterliggend in-terpretatiekader, van toepassing geacht op de werkelijkheid. De redenering is dan dat concurrentie goed is, want het leidt tot lage-re kosten, betelage-re kwaliteit van producten en tot meer innovatie. Deze boodschap klinkt steeds door, ook in de Nederlandse situatie, maar voor die stelling is het wetenschappe-lijk bewijs maar magertjes.’
‘Wat direct opvalt, is hoe weinig empi-risch onderzoek er is verricht om deze stel-ling te onderbouwen. Voor veel economen was ze zo vanzelfsprekend, dat ze niet de moeite hebben genomen hiervoor bewijs te verzamelen. In de rede ‘The economist and
the state’ behandelde George Stigler al in
