Informatie- en Consultatiedocument ten behoeve
van het advies van DTe aan het Ministerie van
Economische Zaken (EZ) inzake Virtual Power
Plant veilingen voor de Nederlandse
groothandelsmarkt
Projectnummer: 300053
Samenvatting... 4
1 Introductie ...5
1.1 Achtergrond ...5
1.2 Definitie VPPs: Wat is een VPP?...5
1.3 Indeling rapport... 6
1.4 Status document ... 6
1.5 Verdere consultatieprocedure ... 6
2 Toepassing van VPPs in competitiezaken ... 8
2.1 Frankrijk, EdF/ENBW ... 8
2.2 België (ECS/IVEKA en verwante zaken)...10
2.3 Nederland (Nuon/Reliant)... 11
2.4 Veilingontwerp... 13
3 VPPs en liquiditeit ... 15
3.1 Effect op liquiditeit... 15
3.2 Effect op marktmacht ...19
4 Relatie met investeringsklimaat ... 24
4.1 Renumeratie van VPP verkopers ... 24
4.2 Bezwaren marktpartijen ...25
5 Kritische punten ...27
5.1 VPP looptijd (Lengte termijn) ...27
5.2 Nominatietermijn ...27
5.3 Zelf terugkopen... 28
5.4 Welke spelers... 28
5.5 Kredietissue ... 28
5.6 Complexiteit VPP ... 29
5.7 Het juridisch kader ... 29
5.8 Kosten van implementatie van een VPP-veiling ... 29
6 Criteria voor het implementeren van een VPP-veiling... 29
7 Bevindingen en consultatievragen... 31
7.1 Inleiding ... 31
7.2 Bevindingen en consultatievragen ... 31
8 Appendix ...34
8.1 Detailed results of the KEMA simulations...34
Samenvatting
De Dienst Uitvoering en Toezicht Energie (DTe) heeft in maart 2004 een rapport over de ontwikkeling van de liquiditeit op de Nederlandse groothandelsmarkt elektriciteit in 2003 gepubliceerd. De conclusie van dat rapport was dat de liquiditeit van de groothandelsmarkt elektriciteit in 2003 is afgenomen ten opzichte van 2002, hetgeen als een minder positieve ontwikkeling kan worden beschouwd. DTe deed in dat rapport tevens een aantal aanbevelingen om de efficiëntie van de Nederlandse groothandelsmarkt te bevorderen. Het beschikbaar stellen van capaciteit via Virtual Power Plants (VPPs) is één van de voorgestelde maatregelen om de liquiditeit van de Nederlandse groothandelsmarkt te bevorderen. DTe deed hierbij de aanbeveling om deze beleidsmaatregel verder uit te werken en voor te bereiden zodat deze geïmplementeerd zou kunnen worden, als het niveau van de liquiditeit van de Nederlandse groothandelsmarkt niet zou verbeteren. Als gevolg van deze aanbeveling, is DTe door het Ministerie van Economische Zaken (EZ) gevraagd om een advies voor te bereiden inzake de ontwikkeling van VPP-veilingen in de Nederlandse groothandelsmarkt voor elektriciteit. Ten behoeve van dit advies worden met dit consultatiedocument de visies van marktpartijen geïnventariseerd.
Onderliggend aan dit document heeft DTe een analyse uitgevoerd om de potentiële effecten van een dergelijke maatregel in kaart te brengen en de implementatie hiervan voor de Nederlandse groothandelsmarkt voor te bereiden. Deze analyse is als volgt opgebouwd. Het start met een bespreking van de definitie van een VPP en presenteert de ervaringen met VPPs in Frankrijk, België en Nederland. Daarna worden de voor- en nadelen van VPPs en de effecten van VPPs op de marktwerking (liquiditeit en mate van mededinging) besproken. Vervolgens staat het effect van VPPs op het investeringsklimaat centraal. Ook worden er verschillende kritische succesfactoren gedefinieerd voor een succesvolle implementatie van VPPs. Tot slot worden er verschillende alternatieven voor het ontwerp van een VPP-veiling bediscussieerd.
Uit deze analyse komt het beeld naar voren dat VPP-veilingen een flexibel beleidsinstrument kunnen zijn om de liquiditeit in de Nederlandse groothandelsmarkt te verbeteren en dat VPPs relatief weinig invloed hoeven te hebben op het investeringsklimaat, mits op de juiste wijze ontworpen en geïmplementeerd.
DTe vraagt consultatie over de volgende vragen, die voortkomen uit de analyse naar VPPs als beleidsinstrument:
• Kunnen VPP-veilingen gezien worden als een flexibel beleidsinstrument om de liquiditeit in de Nederlandse groothandelsmarkt te verbeteren en marktmacht te corrigeren?
• Onderschrijven marktpartijen en andere belanghebbenden de volgende kritische succesfactoren voor een efficiënte implementatie van VPPs, zoals deze in de analyse van DTe zijn geïdentificeerd? Dit zijn de duur van het contract, nominatieregels, het aantal spelers dat VPPs zou moeten aanbieden, het niveau van complexiteit van VPP-contracten en het ontwerp van de veiling.
• Onderschrijven marktpartijen en andere belanghebbenden dat de implementatie van VPPs weinig invloed hebben op het investeringsklimaat, als deze duidelijk worden gedefinieerd en nauwkeurig worden ontwikkeld, zodat marktpartijen hierop kunnen anticiperen en regulatorische risico’s kunnen worden beperkt?
1 Introductie
1.1 Achtergrond
In maart 2004 heeft de DTe (Dienst toezicht uitvoering en toezicht Energie) een rapport gepubliceerd over de mate van mededinging in de Nederlandse elektriciteitsmarkt voor het jaar 2003.1 De hoofdconclusie van dit rapport is dat de liquiditeit van de Nederlandse elektriciteitsmarkt ten opzichte van het jaar 2002 is gedaald hetgeen als een negatieve ontwikkeling voor de Nederlandse elektriciteitmarkt kan worden beschouwd. DTe doet in het rapport de volgende aanbevelingen ter verbetering van de efficiëntie van de Nederlandse elektriciteitsmarkt:
1. Het bevorderen van de coördinatie tussen Tennet en buitenlandse netwerkbeheerders, ter bevordering van het toenemen van de importcapaciteit in de nabije toekomst en de introductie van de marktkoppeling met Duitsland;
2. Het spreiden van de momenten dat de importcapaciteit wordt geveild;
3. Het introduceren van een goed functionerende balansmarkt voor gas in de nabije toekomst; 4. Het beperken van investeringsrisico’s voor marktpartijen;
5. Het vergroten van monitoringsactiviteiten wat betreft de groothandelsmarkt elektriciteit; en
6. Het creëren van meer transparantie in de elektriciteitsmarkt door publicatie van gegevens over de OTC markt en de gerealiseerde elektriciteitsproductie.
Aangezien DTe ten tijde van het schrijven van dit rapport over de de Nederlandse groothandelsmarkt voor elektriciteit 2003 niet in staat was te bepalen of de effecten van de voorgestelde maatregelen voldoende zouden zijn om de liquiditeit structureel te vergroten, deed DTe een laatste aanbeveling:
7. Het beschikbaar stellen van productiecapaciteit voor de markt door Virtual Power Plants (VPPs).
Het doel van een VPP is een toename van de liquiditeit op de elektriciteitsmarkt door een verlaging van het niveau van marktconcentraties in Nederland en door een verdeling van aanbieders in de Nederlandse markt. Deze aanbeveling betreft een structurele maatregel in de Nederlandse elektriciteitsmarkt. Om deze reden heeft DTe een aanbeveling gedaan om deze maatregel eerst verder uit te werken, zodat deze geïmplementeerd kan worden in het geval dat de overige maatregelen niet het gewenste effect hebben op het niveau van liquiditeit in de groothandelsmarkt elektriciteit. De volgende aspecten staan in de uitwerking van de beleidsmaatregel centraal:
• Een overzicht van ervaringen met VPPs vanuit een internationaal perspectief; • De effecten van VPPs op het functioneren van de markt ;
• Identificatie van de kritische succesfactoren;
• Een voorstel voor VPPs met verschillende scenario’s; • Een beschrijving van de voor- en nadelen van VPPs; • Effecten van VPPs op investeringen in de markt.
1.2 Definitie VPPs: Wat is een VPP?
Een VPP kan worden gedefinieerd als een contract voor mogelijkheid (maar geen verplichting) tot afname van elektriciteit gedurende een zekere periode, waarbij zowel een vaste contractprijs (premie) geldt, die tot stand komt in een veiling, als een variabele prijs (uitoefenprijs of strike price) per afgenomen MWh geldt. Met andere woorden, VVP producten zijn opties om elektriciteit te kopen voor een vaststaande prijs (premium),
1
die het resultaat is van een veiling. VPPs geven dus het recht om elektriciteitslevering voor de volgende dag te nomineren tegen een vooraf vastgestelde prijs. Deze twee rechten zijn doorgaans gedefinieerd als pieklast en basislast capaciteitsrechten. De capaciteit wordt aangeboden met een serie van veilingen.
VPP-veilingen zijn normaliter georganiseerd door middel van een oplopende klok veiling (ascending clock auction) voor optiecontracten, die de productiemiddelen weergeeft, waarvan de evenwichtsprijs gelijk is aan de variabele kosten van een productie-eenheid. De procedure bestaat uit vier onderdelen. Ten eerste start in iedere ronde de verkoper (of de veilingmeester) de veiling door het aankondigen van een prijsvector (range) voor ieder product. Vervolgens bieden de kopers de hoeveelheid in, die zij willen kopen bij de gegeven prijsvector. Dan zal de koper de vraag voor ieder product aggregeren en deze vergelijken met het aanbod. Tot slot zal de verkoper de prijsvector aanpassen totdat de geaggregeerde vraag gelijk of kleiner is dan het aanbod.
Door het kopen van VPP-producten wordt het voor marktpartijen mogelijk wordt om “virtueel elektriciteit te produceren”. Een belangrijk verschil met het bezitten van een productie-eenheid is dat de risico’s die spelen bij het bezit (ondernemersrisico en operationele risico’s) niet aan de orde zijn. VPPs kunnen daarentegen niet gebruikt worden voor balansdoeleinden, terwijl productie-eenheden wel voor dit doel kunnen worden ingezet. Het voordeel van een VPP is dat een dergelijk contract is gebaseerd op portfolio basis en niet op basis van één eenheid waardoor een 100% aanwezigheid gegarandeerd kan worden. Een productie-eenheid is nooit 100 procent beschikbaar vanwege onderhoud of storingen.
1.3 Indeling rapport
Dit document is gebaseerd op een analyse uitgevoerd om de potentiële effecten van VPPs in kaart te brengen en de mogelijke implementatie hiervan voor de Nederlandse groothandelsmarkt voor te bereiden. Het document is als volgt opgebouwd. Het informatieve deel van dit document bestaat uit de hoofdstukken 1 en 2. Dit bevat een bespreking van de definitie van een VPP en presenteert de ervaringen met VPPs in Frankrijk, België en Nederland. Het consultatieve deel omvat de hoofdstukken 3 tot en met 7. Ten eerste worden de voor- en nadelen van VPPs en de effecten van VPPs op de marktwerking (liquiditeit en mate van mededinging) besproken. Vervolgens staat het effect van VPPs op het investeringsklimaat centraal. Ook worden er verschillende kritische succesfactoren gedefinieerd voor een succesvolle implementatie van VPPs. Tot slot worden er verschillende alternatieven voor het ontwerp van een VPP-veiling bediscussieerd. Hoofdstuk 7 is de kern van het consultatiedocument.
1.4 Status document
De standpunten en analyses van DTe in dit document zijn voorlopig van aard en kunnen naar aanleiding van reacties van respondenten worden aangepast. Het document bezit derhalve geen juridische status waardoor de directeur DTe of de raad van bestuur van de NMa aan de inhoud van dit document zou zijn gebonden.
1.5 Verdere consultatieprocedure
DTe marktpartijen en belanghebbenden hierop te wijzen. DTe zal de reacties meenemen in het formuleren van eventuele eigen beleidsmaatregelen en een advies aan de Minister.
DTe zal de schriftelijke reacties van de respondenten in beginsel op zijn Internetpagina publiceren. Indien (bepaalde delen van) reacties vertrouwelijk zijn, wordt gevraagd om deze passages als zodanig te markeren.
Reacties op dit consultatiedocument dienen voor 1 oktober 2005 door DTe te zijn ontvangen en kunnen worden gezonden naar:
Dienst uitvoering en toezicht Energie
Onder vermelding van projectnummer P_300053 Postbus 16326
2500 BH Den Haag
Reacties kunnen tevens worden verzonden per e-mail: DTe-consultation@nmanet.nl
2 Toepassing van VPPs in competitiezaken
2.1 Frankrijk, EdF/ENBW
De eerste toepassing van Virtual Power Plants als remedie in een overname betreft de VPP-veilingen door het Franse EdF, dat daar een dominante positie bekleedt zowel in productie als in levering van elektriciteit. Naar aanleiding van EdF’s acquisitie van (een deel van) het Duitse verticaal geïntegreerde bedrijf EnBW vond een onderzoek plaats door de Commissie, die de zaak beoordeelde in het licht van de marktopening in Frankrijk. De Commissie kwam tot een besluit in februari 2001.
EdF is de Franse staatsmonopolist, met een eigendom van ruim 100 GW aan productiecapaciteit, op een totaal van ca 110 GW. Op het moment van de overname werd tevens een deel van het overig Franse vermogen aan EdF geleverd. In 1999 bezat EdF een marktaandeel van ca 95% in levering aan vrije afnemers. De commissie beoordeelde de relevante geografische leveringsmarkt als de Franse, en concludeerde dat EdF een economische machtspositie bezat in deze markt.
Voorts merkte de Commissie op dat de mogelijkheden voor nieuwe toetreders op de productiemarkt beperkt waren, door de hoge investeringskosten, het ontbreken van een liquide markt die prijssignalen zou kunnen afgeven, en door de lage marginale kosten van EdF’s nucleaire productie-eenheden. Door het ontbreken van een actieve, liquide markt, was het bovendien niet goed mogelijk om de energie benodigd voor levering aan eindverbruikers aan te kopen.
De Commissie beargumenteerde dat concurrentie voornamelijk te verwachten viel van buitenlandse leveranciers, en op dat moment bleek inderdaad dat dergelijke partijen concurreerden om het vrije deel van de leveringsmarkt. Uit gegevens van de Commissie bleek echter dat EdF gewoonlijk in staat was deze nieuwe toetreders te onderbieden, tegen prijzen die aanmerkelijk onder de gemiddelde prijzen voor vrije afnemers lagen. Het ontbreken van een liquide markt gaf de mogelijkheid tot dergelijke prijsdiscriminatie. Volgens de gegevens van de Commissie slaagden buitenlandse aanbieders slechts in 9% van de gevallen erin om een benaderde klant over te nemen.
Aan de andere kant moesten, naar het oordeel van de Commissie, met name Duitse aanbieders in staat worden geacht effectief toe te kunnen treden tot de Franse markt. De Duitse markt was reeds volledig geopend, de groothandelsmarkt was daar al redelijk liquide en groothandelsprijzen liggen in het algemeen in de buurt van de Franse prijsniveaus. Op dat moment lagen de prijzen voor sommige vrije Franse afnemers zelfs boven de Duitse prijzen, zodat het aantrekkelijk was deze afnemers te voorzien van elektriciteit via de goed ontwikkelde Duitse markt.
Met name EnBW werd gezien als belangrijke potentiële concurrent, zodat de concentratie de concurrentie voor EdF op de Franse markt aanzienlijk zou verminderen. EnBW was de vierde Duitse speler, en diens leveringsgebied lag bovendien tegen de Franse grens. Dit was, naar het oordeel van de Commissie van belang gezien de non-transparantie van de Duitse nettoegang en tarieven. Bovendien had EnBW reeds contractuele toegang tot een deel van EdF’s Franse productiecapaciteit.
eenheden2). De VPPs zijn opgedeeld in 4000 MW aan basislast eenheden (met een lage uitoefenprijs van 8 Eur/MWh) en 1000 MW aan pieklastvermogen (26 of 23 Eur/MWh). Deze capaciteit wordt verkocht in gedeelten, in veilingen eenmaal per kwartaal, met contracturen tussen de 3 maanden en 3 jaar. De eerste veiling had plaats in september 2001.
De veilingen dienen plaats te vinden, ten eerste gedurende een periode van 5 jaar (zodat het laatst geveilde VPP-contract uiterlijk tot 2008 zal duren). Dan zal beoordeeld worden of de liquiditeit van de Franse markt, en dus de mogelijkheden voor concurrenten om energie in te kopen op de Franse markt, verbeterd zijn. De belangrijkste doelstelling van de maatregel is hier dus het vergroten van liquiditeit van de groothandelsmarkt, teneinde competitie op de leveringsmarkt levensvatbaar te maken.
De Franse regulator (CRE) rapporteerde in haar jaarverslag 2004 dat de VPP, die georganiseerd was door EdF een essentiële rol in de Franse markt heeft gespeeld.
In januari 2004 werd bijvoorbeeld alle elektriciteit, die verkocht werd aan eindverbruikers en aan de systeembeheerder (om netverliezen te dekken) via deze markt verkocht. Figuur 1 laat een overzicht zien van de verschillende hoeveelheiden, die verkocht zijn, (vendue) en de hoeveelheden, die nog steeds te koop zijn (a vendre) voor de maand maart 20043. Hieruit kan geconcludeerd worden dat significante volumes van basislast VPP (“Base vendue”) zijn verkocht in vergelijking tot een relatief klein aandeel van pieklast VPP (“Pointe vendue”)
Figuur 1: Totale capaciteit, verkocht in maart 2004
Bron: CRE jaarverslag 2004
2
Zie voetnoot 3 over PPA
3 In Frankrijk zijn er in navolging van de VPP ook zogenaamde “Power Purchase Agreements” (PPA) (afspraken met betrekking tot de
2.2 België (ECS/IVEKA en verwante zaken)
Het Franse voorbeeld werd gevolg door een Belgische zaak in 2003. Electrabel’s dochter ECS verwierf het recht om voor een aantal leveringsbedrijven (zogenaamde intercommunale leveringsbedrijven) default leverancier te worden. Deze concentratie viel samen met marktopening voor kleinverbruikers in Vlaanderen in Juli 2003. De Belgische Raad voor de Mededinging kwam tot een besluit in deze zaak in Juli 2003.
Electrabel in België beheert ca 90% van de opgestelde productiecapaciteit. Concurrentie uit Frankrijk is beperkt door de interconnectiecapaciteit van 2 GW, die gewoonlijk volledig benut is (deels door Electrabel). Congestie aan de Nederlandse grens is minder gebruikelijk, stromen zijn hier doorgaans in de richting van Nederland. De Raad oordeelde dat de relevante geografische markt beperkt is tot de Belgische markt.
Het besluit oordeelt dat Electrabel een economische machtspositie bezit, met in 2001 een marktaandeel in levering aan vrije eindafnemers in België van 90%. In de productiemarkt controleerde Electrabel vrijwel 100% van het vermogen, deels in een samenwerkingsverband met tweede producent SPE (ca 10%). Door de acquisitie verstevigde Electrabel zijn positie van grote leverancier, door de mogelijkheid van nieuwe aanbieders weg te nemen om op te treden als default leverancier voor de betrokken bedrijven en door zijn levering aan de klanten van deze bedrijven die niet zouden switchen veilig te stellen.
Nieuwe toetreders ondervinden drempels om de Belgische leveringsmarkt te betreden, zo oordeelde de Raad. De belangrijkste drempel was de afwezigheid van een Belgische groothandelsmarkt, waardoor de toelevering van energie ofwel door Electrabel, ofwel vanuit het buitenland zou moeten plaatsvinden (het bouwen van nieuwe capaciteit werd als niet rendabel beschouwd).
Ook deze concentratie werd uiteindelijk goedgekeurd onder voorschriften, met name de verkoop van 1200 MW aan virtuele capaciteit. Het argument hiervoor hing vooral samen met de noodzaak om toegang tot niet-Electrabel productie te garanderen voor nieuwe leveranciers. Het VPP-contract wordt hier, evenals in Frankrijk, aangeboden in contracten van tussen 3 maanden en 3 jaar, onderverdeeld in piek- en basislast (met uitoefenprijzen van 29 en 12 Eur/MWh). Vijf verschillende contractsoorten (wat betreft looptijd), namelijk 3, 6, 12, 24 en 36 maanden bestaan voor zowel basislast als pieklastcontracten. De verplichting zou gelden gedurende 5 jaar, en zou verminderd worden naarmate meer concurrerend vermogen op de markt zou komen, bijvoorbeeld in de vorm van extra importcapaciteit. De eerste veiling vond plaats in december 2003.
Electrabel heeft in Februari 2005, 330 MW aan stroomopwekkingcapaciteit verkocht in de zesde stroomveiling. De capaciteit is aangekocht door tien bedrijven. Er hadden dertien bedrijven geboden op de 400 MW aan capaciteit die beschikbaar was. Er werden 20 pakketten aangeboden, zowel basislast- (267 MW) als pieklastcontracten (133 MW). Het gaat om capaciteit vanaf april en vanaf juli voor een periode van 3, 6, 12, 24 en 36 maanden.
producten. In België is het overigens niet toegestaan voor een bieder om meer dan 40 procent op een veiling te kopen.
De basislastprijzen lopen op van EUR 14.300 per MW per maand voor de drie maanden vanaf april naar EUR 16.618 per MW per maand voor de 36 maanden vanaf april. Dat komt neer op ongeveer EUR 19,60 per MWh tot EUR 22,85 per MWh. De prijzen voor pieklast gaan van EUR 4.550 naar EUR 6.661 voor levering vanaf april en van EUR 5.066 tot EUR 6.651 voor de pakketten die ingaan in juli. De resultaten van deze veiling worden door de tabel hieronder gepresenteerd en vergeleken met de resultaten van eerdere veilingen van twee typen producten van 3 en 36 maanden voor zowel basislast als pieklast producten.
Tabel 1: Overzicht van de resultaten van de Belgische VPP-veiling
Opmerking: Sommige producten waren niet verkocht in de veilingen. Tijdens de eerste veiling werden de producten met een duur van 3 en 36 maanden niet verkocht. Daarentegen werden andere producten met een duur van 6 of 12 maanden wel verkocht.
Uit tabel 1 kan worden afgeleid dat de volumes significant zijn toegenomen tussen de drie eerste veilingen en de drie laatste veilingen. Ten tweede kan worden geconcludeerd dat sommige producten voor bepaalde veilingen niet waren verkocht. Tot slot zijn de prijzen ten aanzien van eerdere veilingen significant gedaald. Het is echter moeilijk om een definitief oordeel over het effect van VPP in België te geven. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door bepaalde kenmerken van de Belgische elektriciteitsmarkt. De Belgische markt wordt namelijk gekarakteriseerd door een relatief laag niveau van liquiditeit als resultaat van de relatief hoog geconcentreerde marktstructuur. Door dit relatief lage niveau van liquiditeit en het niet bestaan van elektriciteitsveilingen in België, is het vrij lastig om de voordelen van een VPP voor de groothandelsmarkt voor België af te leiden.
2.3 Nederland (Nuon/Reliant)
De Franse en Belgische zaken hadden met name betrekking op de zorg om concurrentie op de leveringsmarkt. De introductie van VPPs had in deze landen het doel om liquiditeit in de groothandelsmarkt te introduceren, om zo de concurrentie op de leveringsmarkt aan te zwengelen. In de Nederlandse zaak, Nuon/Reliant, werd het VPP instrument toegepast om marktmacht effecten op de groothandelsmarkt zelf te mitigeren, in plaats van op de leveringsmarkt.
De Nederlandse markt is, in tegenstelling tot de Belgische en Franse markten, niet gedomineerd door een geïntegreerd monopolistisch bedrijf. De vier grootste producenten in Nederland hebben een marktaandeel van ca 75%. De overname in kwestie betrof de aankoop door Nuon, zesde producent, van Reliant’s Nederlandse productie-eenheden.
3 months 36 months 3 months 36 months Base Peak
Auction 1 - - - - 167 83 Auction 2 17530 - 8285 - 180 90 Auction 3 20490 17932 - - 170 85 Auction 4 20650 - - - 277 138 Auction 5 17850 17521 6700 6740 300 150 Auction 6 14300 16618 4550 6651 267 133 Baseload price (Euro/MW/Month) Peakload price (Euro/MW/Month)
De NMa voorzag mededingingproblemen, zowel wat betreft de horizontale aspecten van de zaak (verdere concentratie van de productiemarkt), als de verticale (omdat Nuon één van de grootste leveringsbedrijven is). Het onderzoek richtte zich met name op de horizontale aspecten, daar eerste analyses uitwezen dat met name hier risico’s voor de mededinging aanwezig waren.
Volgens de NMa zou de Nederlandse markt gevoeliger worden voor marktmacht van de grootste producenten. De analyse richtte zich met name op de drie grootste producenten, die in perioden van hoge vraag in staat moesten worden geacht prijzen boven competitieve niveaus te brengen.
De analyse werd ondersteund door speltheoretische modelsimulaties, waarin ook het effect van concurrentie uit Duitsland en België werd meegewogen. Een deel van het mededingingsprobleem was dat de concurrentiedruk van Nuon zou wegvallen, die als kleine concurrent vóór de fusie, de marktmacht van de grootste drie zou beperken. Nuon had bovendien een 15-jarig afname contract gesloten voor de 800 MW Intergen eenheid, waardoor zij een belangrijkere concurrent zou worden. Door de overname van Reliant werd deze concurrentiedruk weggenomen.
De overname werd goedgekeurd onder de voorwaarde dat Nuon 900 MW aan VPP capaciteit zou veilen. Dit zou, zo bleek uit de simulaties, de opwaartse druk op prijzen grotendeels wegnemen. Een positie neveneffect was dat de VPP tevens de liquiditeit op de groothandelsmarkt zou vergroten.
In tegenstelling tot de Belgische en Franse zaken werd het VPP-contract hier opgelegd voor een duur van 5 jaar, zodat slechts eens in de 5 jaar een veiling gepland zou worden. Verder betrof het hier een enkel product, wat uitoefenprijs betreft meer verwant aan de pieklastcontracten uit België en Frankrijk, maar met bovendien een take-or-pay verplichting van 75%. Anders dan in de Belgische en Franse casus is hier de uitoefenprijs van het contract variabel, geïndexeerd aan een mandje van olie en kolenprijzen. Deze prijs wordt elke drie maanden opnieuw vastgesteld.
De premie wordt bepaald in de veiling. Deze reflecteert de waarde van de optie om beschikking te hebben over deze capaciteit, het gegarandeerde aanbod, en bevat flexibiliteit. Elk blok is onderhevig aan een take-or-pay verplichting van 75%. De minimale continue afname voor een koper van een VPP product is 50%. Daarnaast is het mogelijk terug te gaan naar een nulniveau, een “virtuele stop”, maar hier zijn kosten aan verbonden. Opgemerkt moet worden dat in het geval van de Nuon-veiling de uitoefenprijs niet vast is, zoals in België en Frankrijk, maar is gerelateerd aan de prijs formule van de Intergen centrale. De uitoefenprijs varieert gedurende de contractperiode per kwartaal met de gebruikte brandstofindices. Hierbij bepalen de brandstof prijzen in het 3de en 4de kwartaal van 2004 de prijs voor het eerste kwartaal van 2005. De gebruikte formule voor de uitoefenprijs (strike-price (SP) in euro/MWh) is als volgt:
SP = 13,37 + 0,082 Gas index + 0,135 Steenkool index
andere markten zoals de olie- en kolen markt, welke meer liquide markten zijn4. Bovendien kunnen partijen
hun risico´s afdekken met financiële contracten die goed beschikbaar zijn voor deze markten en die internationaal goed ontwikkeld zijn en door meeste marktpartijen worden vertrouwd.
In afwachting van het beroep van Nuon oordeelde de voorzieningenrechter dat de eerste veiling teruggebracht zou worden naar een contractduur van slechts één jaar. Vervolgens besloot Nuon om het Intergencontract (van 800 MW) af te stoten, in ruil voor vermindering van de te verkopen capaciteit.
Dit werd goedgekeurd door de NMa, zodat in september 2004 een VPP-veiling van een eenjaarsproduct werd gehouden, waarbij in totaal 200 MW (in 20 blokken van 10 MW capaciteit) werd geveild. Veertig partijen hebben zich geregistreerd voor de veiling, waarvan 29 partijen daardwerkelijk hebben geboden en 7 partijen capaciteit hebben gekocht. Er zal geen additionele capaciteit worden geveild, zoals oorspronkelijk was gepland, omdat na de verkoop van de Intergen centrale aan Eneco de NMa heeft besloten dat additionele VPP-veilingen niet meer nodig zijn.5
Ten slotte heeft in mei 2005 de rechtbank Rotterdam het oorspronkelijke besluit van de NMa vernietigd. De NMa heeft volgens de rechtbank in onvoldoende mate gepreciseerd, waarom sprake is van het ontstaan dan wel versterken van een economische machtspositie van Nuon. De NMa had de verschillende momenten waarop verschillende partijen een marktmacht hadden, die door omvang, frequentie en duurzaamheid als economische machtspositie gekwalificeerd kon worden, naar het oordeel van de rechtbank beter in kaart moeten brengen en moeten analyseren. De mogelijkheid dat de prijzen gaan stijgen, rechtvaardigt volgens de rechtbank niet de conclusie dat een economische machtspositie ontstaat of wordt versterkt.
2.4 Veilingontwerp
Het gebruikte veilingontwerp in de Franse en Belgische veilingen is vergelijkbaar. Het betreft hier telkens een breed palet aan producten dat tegelijkertijd wordt geveild: zowel piek- als basislastcontracten, voor 5 verschillende looptijden. Sommige van deze producten zijn complementen: voor levering aan eindverbruikers is het met name aantrekkelijk om zowel basislast als pieklast VPPs te bezitten, en is het minder wenselijk om uiteindelijk voor slechts één van beide producten een winnende bieder te zijn. Andere producten zijn juist supplementen: men heeft behoefte aan ofwel het éénjarig contract, of het tweejaarcontract. Om aan deze relaties uiting te geven in het ontwerp, wordt er binnen de veiling tegelijkertijd geboden op alle producten, en kunnen bieders gedurende de veiling ‘switchen’ tussen de verschillende looptijden. Bovendien kunnen aan het eind van de veiling onder omstandigheden bieders hun bod intrekken, indien blijkt dat men bijvoorbeeld niet de benodigde hoeveelheid van het complementaire product heeft kunnen verwerven. De niet-verkochte capaciteit keert vervolgens terug op de veiling in het volgende kwartaal.
Iedere veiling heeft het karakter van een oplopende veiling, waarin de veilingmeester per ronde oplopende prijzen aangeeft voor de verschillende producten. Het totaal aanbod aan piek- en basislast producten ligt vast, niet de verdeling over de verschillende looptijden. Bieders geven per ronde aan welke hoeveelheid van ieder product zij willen bemachtigen tegen de genoemde prijs, en zolang de totale gevraagde hoeveelheid
4
In praktijk betekent dit dat grote spelers verplicht worden om contracten met een prijs, die op een brandstofindex is gebaseerd, te hanteren.
boven het aanbod ligt, blijft de veiling continueren. De veiling eindigt wanneer de gevraagde capaciteit (gesommeerd over alle looptijden) onder de beschikbare hoeveelheid komt.
3 VPPs en liquiditeit
In de liquiditeitsstudie van DTe uit april 2004 is de maatregel “Beschikbaar stellen van productiecapaciteit aan de markt via een veiling” voorgesteld als mogelijke oplossing voor het gebrek aan marktliquiditeit, indien op termijn de situatie onvoldoende verbetert.
Hierbij is aangegeven dat een belangrijke reden voor deze maatregel gelegen is in het herstellen van vertrouwen in de markt van marktspelers, die de groothandelsmarkt als onaantrekkelijk beschouwen door een gebrek aan effectieve concurrentie op deze markt: “Een voorwaarde voor partijen om te participeren in een markt is dat er voldoende vertrouwen is in de prijsvorming op die markt. Dit vertrouwen kan op de Nederlandse elektriciteitsmarkt worden versterkt door de concentratie aan de producentenzijde zodanig te verlagen dat de prikkels bij producenten om strategisch gedrag te vertonen sterk worden verminderd. Wanneer producenten met een groot marktaandeel een gedeelte van hun capaciteit (tijdelijk) afstoten, bijvoorbeeld via veiling van VPPs, zal de concentratie van de productiesector verminderen met daarmee ook het risico dat een producent inderdaad een economische machtspositie heeft.”
De maatregel heeft derhalve, naast potentiële directe vergroting van liquiditeit door verspreiding van het aanbod in de markt, ook betrekking op beperking van marktmacht in de productiemarkt, en brengt dus zowel de doelstellingen van VPPs in de Belgisch/Franse zaken als in de Nederlandse zaak tesamen. Beide doelstellingen worden hieronder besproken.
3.1 Effect op liquiditeit
In Frankrijk en België behoorde het creëren van liquiditeit op de spot (dag-vooruit) en OTC markten tot de belangrijkste doelstellingen van de introductie van VPPs, zoals hiervoor aangegeven. Het is dan ook instructief om te bezien in hoeverre VPPs hebben voldaan aan deze verwachting. In de eerste plaats kan opgemerkt worden dat zowel in Frankrijk als in België een OTC en spotmarkt vrijwel niet ontwikkeld waren voor de VPP-veilingen. In beide landen zijn enigszins liquide OTC markten (tenminste in zoverre dat prijzen voor een aantal standaardcontracten werden gepubliceerd door de vakpers) gelijktijdig ontstaan met de introductie van de VPPs.
Figuur 2: Het verhandelde volume op de Powernext en de verkochte capaciteit van VPPs
Hoewel duidelijk niet alle capaciteit via Powernext wordt verhandeld, is er wel een duidelijke gelijktijdige stijging van volumes waar te nemen. Meer directe aanwijzing dat deze stijging deels gerelateerd is aan de VPP producten kan ontleend worden aan de biedingen op Powernext. Onderzoek van Galli en Armstrong voor Powernext6 laat zien dat biedingen op Powernext duidelijk beïnvloed worden door de uitoefenprijzen van de EDF VPP-contracten (zowel basis- als pieklast). Ook een analyse van de frequentie van resulterende prijzen op Powernext laat zien dat juist de biedingen gerelateerd aan de uitoefenprijs van de piekcontracten (23 Eur/MWh), en in mindere mate tevens de basislastcontracten (8 Eur/MWh) en de oudere piekcontracten (26 Eur/MWh) regelmatig de prijs bepalen (zie figuur 3).
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000
nov-01 feb-02 mei-02 aug-02 nov-02 feb-03 mei-03 aug-03 nov-03 feb-04 mei-04 aug-04 nov-04 feb-05 Powernext capaciteit
Figuur 3: Verdeling van biedprijzen op de Powernext
De introductie van VPP heeft de liquiditeit van de Franse markt vergroot door buitenlands aanbieders de mogelijkheid te bieden om productiecapaciteit in Frankrijk zeker te stellen. De resultaten van de veiling en het niveau van participatie geven nuttige informatie over het succes van een dergelijk mechanisme. In de eerste plaats, geldt voor beide producten, VPP-piek en VPP-basislast, dat de prijzen die door de bieders zijn betaald laag zijn. Vanaf 1 april 2003 is de totale capaciteit van 4400 MW dus beschikbaar voor concurrenten van EdF voor vaste “strike”prijzen tussen 26 en 23 Euro/MWh voor pieklast en 8 Euro/MWh voor VPP-basislast. Ongeveer 30 energiehandelaren en aanbieders, waarvan ongeveer 20 met succesvolle biedingen, namen deel aan de veiling. Naast de mogelijkheid van import, bezitten om deze reden ongeveer 20 handelaren (virtuele) productie capaciteit en deze handelaren kunnen dus concurreren met EdF op de Franse groothandelsmarkt. De introductie van VPP heeft positieve effecten op de liquiditeit van de Franse markt gehad. Volgens de Franse regulator (CRE) representeert de VPP eenderde van het volume op de Franse groothandelsmarkt.
In Frankrijk blijkt de liquiditeit van de korte termijnmarkt derhalve gunstig beïnvloed te zijn door de verkoop van VPPs. In België is vooralsnog geen spotmarkt tot ontwikkeling gekomen. Wel is sinds begin 2004 een markt voor termijncontracten ontstaan. In een recente studie van de Belgische regulator (CREG) worden VPP-veilingen gekwalificeerd als een mogelijkheid om de liquiditeit op de Belgische markt te vergroten.7 De verwachting voor de Nederlandse markt is minder eenvoudig vast te stellen. In het algemeen wordt liquiditeit gestimuleerd door het creëren van een groter aantal aanbiedende partijen op de verschillende markten. De Nuon-veiling is echter wellicht te klein om effecten waar te nemen. In vergelijking tot de Franse en Belgische markten voor het moment van veilingen is de huidige Nederlandse markt relatief goed ontwikkeld. De huidige veiling van 200 MW is in verhouding tot normaal verhandelde volumes dan ook niet zeer groot. Wel is vanaf januari 2005 het effect van deze capaciteit op APX biedingen na gegaan.
7
Etude ARCG-LE102004: Etude de London Economics relative à la structure et au fonctionnement du marché belge de l'électricité dans une perspective européenne. Etude de London Economics exécutée à la demande du Conseil Général de la CREG (pagina 86).
Frequentie
Prijs (Euro/Mwh) Frequentie
Daarbij dient in gedachten gehouden te worden dat de uitoefenprijs hier elke drie maanden zal verschillen. In het eerste kwartaal van 2005 is de uitoefenprijs 34,08 Euro/MWh.
Er is bekeken hoe vaak op de APX wordt geboden tussen de 34,00 en 34,30 euro/MWh. Hierbij is elk prijs-volume-paar als een bieding beschouwd. Dit is gedaan voor de maanden januari en februari 2005, januari en februari 2005, en november en december 2004. De resultaten zijn weergegeven in onderstaande figuur.
Figuur 4: Ontwikkeling aantal geplaatste verkoopbiedingen op de APX
Figuur 5: Ontwikkeling aangeboden verkoopvolume op de APX
Uit de resultaten blijkt dat met name het aantal verkoopbiedingen rond de 34,08 Euro/MWh sterk is toegenomen sinds het effectief worden van de VPP-contracten (per 1 januari 2005).
0 200 400 600 800 1000 1200
1-1-'04 tot 29-2-'04 1-11-04 tot 29-2-04 1-1-05 tot 28-2-05
Periode Aa n tal 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
1-1-'04 tot 29-2-'04 1-11-04 tot 29-2-04 1-1-05 tot 28-2-05
Periode
MW
Dit is een sterke indicatie dat houders van VPP capaciteit (een deel van) deze capaciteit aanbieden op de APX. Na bekendmaking van de APX resultaten kunnen deze partijen besluiten al dan niet hun VPP-contract af te roepen. Men kan dus concluderen dat de VPP-veiling een gunstig effect heeft op de liquiditeit van de Nederlandse markt. Hierbij moet worden aangetekend dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat genoemde biedingen inderdaad gekoppeld zijn aan de VPP-contracten.
Het effect van de Nuon-veiling op de liquiditeit van de APX is moeilijk te herleiden zonder toegang tot gedetailleerde informatie op de feitelijk biedingen op de APX en gedetailleerde informatie over de uitkomsten van de veiling. Het effect op de liquiditeit van de APX lijkt beperkt door het relatief lage volume (200 MW) dat in deze veiling wordt aangeboden. In januari 2005 was het volume dat per uur op de APX werd verhandeld (dat verschilt van het volume dat werd aangeboden) ongeveer gelijk aan 2000 MWh. 8 Als men dus veronderstelt dat net zoals in Frankrijk, eenderde van de VPP-contracten zou worden verkocht op de veiling, zou dit betekenen dat het verhandelde volume met 3 tot 4 procent zou toenemen. Hoewel dit waarschijnlijk een positief effect zou hebben op de liquiditeit van de markt, blijft dit effect beperkt.
Uit bovenstaande blijkt dat de nominatietijd voor de VPP-contracten cruciaal is in het effect van VPPs op spotmarktliquiditeit. Dus op welk moment kan de koper van de VPPs beslissen of hij de gekochte capaciteit daadwerkelijk inzet? Om het mogelijk te maken om VPP-capaciteit aan te bieden op de spotmarkt is het noodzakelijk dat de nominatietijd na het ruimen van de spotmarkt ligt. Alleen dan is het voor VPP-kopers zinvol om, tegen de VPP-uitoefenprijs, een bieding te doen op de spotmarkt. In de Nuon-veiling is dit het geval, nominatie vindt hier plaats direct na het bekend worden van de APX-resultaten. Dit is eveneens zo in Frankrijk; in België daarentegen vindt nominatie plaats voor de ruiming van APX (voor de Belgische markt vooralsnog de belangrijkste beurs).
Een belangrijk verschil tussen de Nuon-veilingen en de veilingen in Frankrijk en Belgie is de “take or pay” verplichting. In het algemeen geldt dat de eigenaar van een VPP-contract zijn optie zal uitoefenen als de prijs boven het niveau van de “strike”prijs ligt. In het geval van de Nuon-veiling hebben partijen een sterke incentive om zelfs gedurende de periodes dat de marktprijs lager is dan de uitoefenprijs hun VPP-optie uit te oefenen. Dit wordt verklaard door de “take or pay” clausules, die als mogelijkheid in het ontwerp van de VPP is gegeven. Met andere woorden, het kan een rationele strategie zijn om een VPP-optie uit te oefenen en daarmee een verlies te accepteren. Dit verlies is echter kleiner dan het verlies in het geval dat de optie niet uitgeoefend zou worden en Nuon betaald zou moeten worden. In dit geval minimaliseert een speler dus het verlies.
3.2 Effect op marktmacht
Wellicht een meer belangrijke reden voor de aanbeveling veiling van capaciteit in Nederland te overwegen ligt in de relatie met de marktpositie van de grotere producenten op de Nederlandse elektriciteitsmarkt. Zoals aangegeven in de liquiditeitsstudie ligt een deel van de verklaring van een rem op de ontwikkeling van de markt in een zekere mate van wantrouwen bij niet-producenten in de marktprijzen. Dit wantrouwen wordt gevoed door regelmatig terugkerende geruchten omtrent prijsmanipulatie in de (contracten)markt. Het bestaan van marktmacht wordt onder meer naar voren gebracht in het NMa besluit ivm Nuon/Reliant.
8
Het is zaak, om ter stimulering van de liquiditeit en het creëren van meer vertrouwen in prijsvorming, in de eerste plaats een grotere transparantie van de markt te creëren, en in de tweede plaats te onderzoeken in welke mate marktmacht ook daadwerkelijk wordt uitgeoefend in de Nederlandse markt. Indien vervolgens hieruit zou blijken dat uitoefening van marktmacht een daadwerkelijk probleem is, kan het middel VPP worden aangegrepen om de effectieve mededinging te vergroten.
Verkoop van virtuele productiecapaciteit beperkt de marktmacht van producenten: indien de verkoop van een deel van de te produceren energie op lange termijn basis plaatsvindt (zoals bij lange termijn VPP-contracten), verlaagt dit de prikkel voor producenten om op de kortere termijn prijzen in spot en contractmarkten te beïnvloeden. Dit heeft dan immers geen effect op de inkomsten uit de lange termijn verkopen.
Dit argument geeft aan dat het cruciale element voor marktmachtsmitigatie ligt in de lengte van contractering. Korte termijn contracten (zoals de 3-maandscontracten in Frankrijk en België) dragen weinig bij aan dit mechanisme, aangezien enerzijds contractprijzen voor dergelijke contracten beïnvloed worden door ontwikkeling van spotprijzen, en anderzijds een groot deel van de normale verkopen van producenten op deze termijn plaatsvinden. Veiling van contracten voor deze termijn zal door dit laatste naar waarschijnlijkheid leiden tot evenredig lagere verkopen in de normale contractmarkt voor deze termijn. Om deze redenen dient de te kiezen contract termijn voldoende lang te zijn. De oorspronkelijk beoogde veiling voor Nuon, met een 5-jaarscontractermijn, voldeed aan dit criterium.
DTe heeft KEMA gevraagd een analyse uit te voeren naar de effecten van verschillende regulatorische maatregelen op de Nederlandse groothandelsmarkt, waarbij gebruik wordt gemaakt van simulatiemodellen. Deze economische simulatiemodellen simuleren strategisch gedrag op basis van de “supply function equilibrium” benadering. In deze simulatie worden VPP-veilingen gemodelleerd en wordt het effect van deze veilingen op de groothandelsmarkt elektriciteit geschat. Hierbij heeft KEMA vier verschillende scenario’s gedefinieerd om de virtuele veiling van productie-eenheden weer te geven9. In alle scenario’s veilen de vier grootste Nederlandse producenten 10 procent van hun geïnstalleerde capaciteit. In de eerste scenario’s “K5a”en “K5b”, hebben de vier grote Nederlandse producenten tijdelijk 10 procent van hun geïnstalleerde vermogen verkocht als een VPP aan respectievelijk één en vier virtuele partijen. Deze nieuwe partijen bezitten slechts basislast productie-eenheden. In de scenario’s “K6a”en “K5b”stellen de vier grote Nederlandse producenten opnieuw 10 procent van hun capaciteit beschikbaar aan respectievelijk één en vier virtuele partijen. In dit geval bezitten deze nieuwe spelers echter 5 procent basislast en 5 procent pieklast productie-eenheden. Tot slot is in scenario “K9” 10 procent van het geïnstalleerde vermogen van Electrabel (50 procent basislast en 50 procent pieklast) beschikbaar gesteld voor de VPP. Dit scenario is overeenkomstig met scenario “K6a”, maar heeft tot doel de effecten van VPP te identificeren, indien slechts één marktpartij wordt gevraagd om een deel van het geïnstalleerd vermogen te veilen.
Tabel 2: Overzicht van de scenario’s in de KEMA analyse.
Bron: KEMA
In de eerste fase van de analyse laat KEMA zien dat de marktconcentratie in de Nederlandse markt significant verschilt per kostensegment. Uit tabel 3 kan worden afgeleid dat de Nederlandse markt niet sterk geconcentreerd is in vergelijking tot de meeste andere Europese elektriciteitsmarkten met een Herfindahl-Hirschman Index (HHI) 11 van 2071. De HHI voor Nederland heeft daarentegen een waarde hoger dan 1800. Dit kan een indicatie voor substantiële marktmacht zijn. Berekeningen van de HHI voor vier verschillende kostsegmenten laat zien dat er vooral in segment 2 en 3 sprake is van een dusdanig niveau van marktconcentratie, dat als problematisch kan worden bestempeld vanuit mededigingsoogpunt. In bijzonder in segment 2 is de HHI groter dan 4900. Dit kan verklaard worden door een relatief hoog marktaandeel van Nuon en Electrabel van respectievelijk 33 en 62 procent van de geïnstalleerde productie in dit segment. Met een HHI boven 3600, lijkt segment 3 meer competitief, maar de concentratie blijft zeer hoog. In dit segment bezit Essent 53 procent van het geïnstalleerde vermogen en Nuon en Electrabel bezitten respectievelijk 22 en 17 procent. Tot slot is het laatste segment, dat piekeenheden bevat competitief. Dit is een gevolg van het feit dat de meeste onafhankelijke producenten zich in dit segment bevinden. In dit laatste segment is E.on de grootste partij met een marktaandeel van 28 procent.
Het onderscheid van kostsegmenten is belangrijk aangezien elektriciteit een bijzonder product is dat per uur wordt verhandeld en waarbij aanbod- en vraag-condities variëren in tijd. Op de groothandelsmarkt hangt de korte termijn marktmacht samen met de mogelijkheid voor een producent om prijzen te vragen die afwijken van de korte termijn marginale kosten op ieder uur van de dag en de mogelijkheid om een deel van de capaciteit achter te houden. De schatting van de marktmacht van productie-eenheden hangt dan af van een analyse van de kosten van productie-eenheden en in het bijzonder de capaciteit om de vraag tijdens piekuren, wanneer er schaarste is, te kunnen bedienen.
10
Virtuele speler
11 De HHI is een indicator voor de mate van mededinging. Indien de markt wordt bepaald door één aanbieder is de HHI 10.000. Bij 10
aanbieders, ieder met een marktaandeel van 10%, is de HHI gelijk aan 1000. Indien er oneindig veel aanbieders op de markt zijn dan is de HHI gelijk aan 0. In de literatuur wordt de HHI als eerste richtlijn gebruikt bij de beoordeling van de daadwerkelijke mededinging op markten. Er is sprake van een niet geconcentreerde markt indien de HHI kleiner is dan 1000, terwijl er sprake is van matige concurrentie als de HHI ligt tussen 1000 en 1800.
Tabel 3: De Hirschman-Herfindahl index voor Nederland
HHI Aandeel
Totaal geïnstalleerde capaciteit 2071 100% Segment 1: 12,72-26,35 Euro/MWh 1920 28% Segment 2: 32,80-42,72 Euro/MWh 4929 28% Segment 3: 43,46-52,74 Euro/MWh 3609 32% Segment 4: 54-125,79 Euro/MWh 1477 12%
Bron: KEMA
Tabel 4 laat de uitkomsten van verschillende scenario’s voor drie verschillende vraagniveaus zien. Uit deze tabel is het effect van VPPs op marktuitkomsten te herleiden. In navolging van de verschillende VPP scenario’s (K5a, K5b, K6a, K6b en K9) worden de resultaten van het model zonder strategisch gedrag (K1), namelijk perfecte competitie, en met strategisch gedrag maar zonder VPP (K2) gepresenteerd als benchmark waarmee de verschillende scenario’s kunnen worden vergeleken.
Er kan worden geconcludeerd dat bij scenario K1 (perfecte competitie) de verwachte prijs het laagste is in tegenstelling tot scenario K2 (geen VPP), waarbij de verwachte prijs het hoogste is. Deze tabel voorziet in de vergelijking van verschillende beleidsmaatregelen. Op het eerste gezicht lijkt een prijsverschil tussen twee scenario’s van één euro niet significant. Echter, dit prijsverschil betreft een gemiddelde jaarprijs. Met een jaarlijkse vraag in Nederland rond 100 TWh, betekent een prijsverschil van één Euro een besparing van 100 miljoen Euro voor kopers van elektriciteit. Deze tabel laat zien dat het effect van een VPP-veiling bij een onderscheid voor basislast en pieklast eenheden (K6) een grotere prijsdaling tot gevolg heeft dan een VPP-veiling voor alleen basislast eenheden (K5). Tegelijkertijd kan geconcludeerd worden op basis van de simulaties dat het hanteren van een VPP voor één partij (K9) een kleiner effect op de prijzen heeft dan een veilingcapaciteit voor vier grote partijen.
Tabel 4: KEMA simulaties en uitkomsten
Bron: KEMA
Deze studie laat duidelijk zien dan VPPs een direct effect hebben op marktprijzen12. Deze analyse laat zien dat sommige producenten wellicht een dominante positie hebben in sommige vraagsegmenten. (Op basis van de simulaties kan overigens geen uitspraak gedaan worden of producenten daadwerkelijk gebruik maken van
12
Gedetailleerde resultaten worden weergegeven in de appendix. In deze analyse worden alleen de marktprijzen gerapporteerd aangezien de uitkomsten van marktsimulaties voor hetzelfde vraagniveau worden gepresenteerd. Een andere wijze om regulatorische maatregelen te meten is het vergelijken van consumenten surplus en producenten surplus. Het consumenten surplus is een maatstaf voor welvaart van consumenten, die verkregen wordt voor consumenten die een product of dienst in de markt voor een lagere prijs hebben gekocht dan de maximale prijs, die zij bereid zijn om te betalen. Het producentensurplus is het verschil tussen de opbrengsten, die producenten genereren door het aanbieden van het product (in vergelijking tot het niet aanbieden van dit product) en de
4 Relatie
met
investeringsklimaat
Een van de voornaamste bezwaren aangevoerd tegen de implementatie van VPPs is het geclaimde negatieve effect op de voorzieningszekerheid. In deze paragraaf wordt ten eerste aangegeven dat uit ervaring met VPPs blijkt dat de prijs die wordt betaald voor de VPPs (in de veilingen) overeenkomt met de marktprijs voor vergelijkbare OTC contacten. Vervolgens wordt een aantal naar voren gebrachte bezwaren besproken.
4.1 Renumeratie van VPP verkopers
Een VPP is in wezen een lange termijn contract, zij het dat de contractvoorwaarden een mate van optionaliteit bevatten: de koper kan, maar hoeft niet, in elk uur de energie af te nemen, tegen de afgesproken energieprijs (uitoefenprijs). Het verplicht laten verkopen van VPPs door marktpartijen komt dus neer op het scheppen van een verplichting ten aanzien van de wijze waarop de energie naar de markt wordt gebracht. De prijs die de VPP verkoper ontvangt bestaat uit twee componenten: de veilingprijs, ofwel de prijs voor de optionaliteit van het contract, en de uitoefenprijs, de additionele vergoeding wanneer daadwerkelijk energie wordt geleverd uit de VPP. De som van deze gelden kan vergeleken worden met de prijs van vergelijkbare alternatieven, in de Franse veilingen die reeds hebben plaatsgevonden.
Deze vergelijking is met name goed mogelijk voor de basislast-producten in Frankrijk. Door de zeer lage uitoefenprijs van 8 Eur/MWh is de optionaliteit in dit product minimaal: het is vrijwel altijd rendabel om deze elektriciteit af te nemen. De kosten van deze VPP-contracten kunnen dan ook vergeleken worden met de prijzen van vergelijkbare basislast-contracten. Hiertoe dient uitoefenprijs van 8 Eur/MWh opgeteld te worden bij de gerealiseerde veilingprijs, omgerekend naar een bedrag in Eur/MWh. Het resultaat van deze berekening voor de kwartaalproducten in Frankrijk staat weergegeven in figuur 6.
Figuur 6: Kwartaalproducten in Frankrijk
Duidelijk is dat de resultaten van de VPP en de OTC prijzen elkaar nauwelijks ontlopen, zeker wanneer tevens de dagelijkse fluctuaties in OTC-prijzen, en de verschillen in bied en laatkoersen, in acht worden genomen. Voor pieklast producten is deze vergelijking niet goed te maken: hierin is een grotere mate van optionaliteit aanwezig, en de precieze benutting zal afhangen van de precieze verwachtingen van uurlijkse prijzen voor de betreffende periode. Deze verwachtingen zullen verschillen per marktdeelnemer, hiervoor bestaan immers geen standaardcontracten. 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Nuon was van mening dat de VPP-veiling tot een verlies leidde aangezien de VPP prijzen een lager niveau hadden dan de OTC prijzen. Verder beargumenteerde Nuon dat OTC-prijzen significant daalden vlak voor de VPP-veiling plaats vond, hetgeen leidde tot een onderwaardering van de VPP-producten. Nuon concludeerde dus dat zij financiële verliezen hadden geleden. In de optiek van DTe is deze conclusie niet overtuigend aangezien de veilingprijs op een transparante en non-discriminatoire wijze wordt bepaald door de markt. Het tweede argument over de prijsdaling suggereert dat marktprijzen gemanipuleerd kunnen worden en dit kan gezien worden als een zwakte van de Nederlandse markt voor strategisch gedrag. Dit bevestigt eerder de stelling dat regulatorische maatregelen zoals VPP mogelijk noodzakelijk zijn.
4.2 Bezwaren marktpartijen
De belangrijkste bezwaren die vaak worden aangevoerd tegen het invoeren van VPPs zijn: • Creëert onzekerheid in de markt
• Onaantrekkelijk voor producenten want men moet productie-eenheid gereed houden • Er is weinig vraag voor lange termijn producten zoals VPPs
Een belangrijk punt is dat ‘het boven de markt hangen’ van een mogelijk toekomstig besluit tot VPP implementatie de marktonzekerheid vergroot, wat remmend werkt op de investeringsbereidheid. Zelfs indien de opbrengsten van verkoop van VPPs gelijk zijn aan de opbrengsten voor partijen in een volledig vrijgelaten markt, kan enige mate van verplichting aanleiding geven tot aarzeling bij investeerders, aldus producenten. Producenten geven aan dat voortdurende onzekerheid over mogelijke invoering van VPPs en eventuele vervolgstappen problematisch is.
Het is afhankelijk van de aard van de verplichting of dit argument ook voor nieuwe toetreders in de productiemarkt opgaat: het ligt in de rede de VPP verplichting alleen aan grotere producenten op te leggen (waar het probleem van gebrek aan vertrouwen in de markt aan gerelateerd is). In dat geval strekt de rem op investering zich niet uit tot kleinere partijen. In tegendeel, juist de impuls aan liquiditeit en marktvertrouwen die deze maatregel kan geven kan toetreding tot productiesector aantrekkelijker maken, aangezien het marktrisico verkleint.
Het is daartoe echter van belang helderheid te geven over de vraag om welke producenten het gaat. Om hier uitsluitsel over te geven dient echter eerst het mogelijke mededingingsprobleem onderzocht te worden. Dit is één van de doelen van DTe’s marktmonitoring.
De implementatie van VPPs kan dus een verbetering van het investeringsklimaat betekenen voor kleinere en nieuwe producenten. VPPs bieden voor deze partijen additionele mogelijkheden in de markt. Deze partijen kunnen met VPP-contracten hun portfolio aanvullen en risico´s (zoals bij uitval van een eigen productie-eenheid) afdekken. Ten slotte verbeteren VPPs het vertrouwen in de markt en de liquiditeit van de markt hetgeen essentieel is voor het investeringsklimaat.
bij toekomstige beslissingen en voldoende tijd beschikbaar maken tussen het moment van het nemen van een bepaald besluit en de implementatie hiervan.
Het optie-element in het VPP-product betekent, naar de mening van producenten, dat de producent productiecapaciteit gereed dient te houden tot deze al of niet afgeroepen wordt. Vooral voor kleinere producenten legt dit een groot beslag op hun capaciteit. Afnemers zouden meer geïnteresseerd zijn in ‘firm’ contracten.
Het is niet duidelijk dat inzet van productie daadwerkelijk zou wijzigen op grond van een geveilde VPP. In beide gevallen zal, idealiter, een producent zijn eenheden laten produceren als de uurprijs boven de (marginale) kosten ligt, en niet produceren als de prijs lager is. Potentieel kan een probleem ontstaan als een groot deel van de capaciteit niet beschikbaar is voor onderhoud. Echter, ditzelfde probleem zou zich voordoen bij het meer gangbare verkopen van elektriciteit in termijncontracten. In de realiteit koopt een producent in die situatie vervangende energie in (op contract of spotmarkt). In het onderhavige geval blijft echter in principe de afzet onzeker tot na het sluiten van de APX. De producent is dan aangewezen op de bilaterale handel. Een gebrek aan liquiditeit in deze markt kan hier daardoor aanleiding geven tot een probleem.
Producenten geven tenslotte aan dat voor lange termijn contracten weinig vraag zou zijn, waardoor de veilingprijs te laag zou uitvallen. Aan de andere kant lijkt er bij sommige industriële afnemers wel vraag te zijn naar lange termijn contracten, het betreft hier doorgaans wel forward-contracten in plaats van VPPs. Ervaring in Frankrijk en België leert dat er zeker ook vraag naar 2- en 3-jaarscontracten is in de VPP-veilingen. Voor de VPP-veiling van Nuon waren bijna 40 gegadigden, ook toen de termijn 5 jaar betrof. Hierbij was wellicht de hoop op een ‘koopje’ van belang. Contractprijzen in de OTC-markt zijn bekend tot ca 3 jaar, tot deze termijn is het risico op onderwaardering door onbekendheid met het product dus klein.
Tabel 5: Percentage lange termijn contracten (> 1jaar) in EdF VPP-veilingen
5 Kritische
punten
DTe heeft meerdere kritische factoren voor het succesvol implementeren van een VPP in praktijk geïdentificeerd, die gebaseerd zijn op de internationale ervaringen en gesprekken met enkele marktpartijen in de Nederlandse markt.
5.1 VPP looptijd (Lengte termijn)
In het algemeen geldt dat een toename van de duur van de termijn van contractuele verplichtingen leidt tot een verkleining van de mogelijkheid voor participanten om strategisch te handelen. De economische theorie, toegepast op de elektriciteitsmarkt, bevestigt dat lange termijn contracten de prikkel om de korte termijn marktprijzen te beïnvloeden reduceert.13 Dit moet echter vergeleken worden met de resultaten uit de praktijk. In het bijzonder, is het noodzakelijk om verschillende bestaande markten waar elektriciteit en brandstof voor het opwekken van elektriciteit kunnen worden verhandeld en hun tijdshorizon te onderscheiden. In praktijk bestaan er twee soorten elektriciteitsmarkten, namelijk korte termijn markten (bijvoorbeeld de spotmarkt (beurs) en korte termijn OTC-contracten) en lange termijn contracten (bijvoorbeeld bilaterale contracten en lange termijn OTC-producten). Bij het ontwerp van een VPP-veiling, moet men rekening houden met het feit dat de duur van lange termijn contracten voor het verhandelen van elektriciteit, die nu beschikbaar zijn in de markt, niet langer is dan drie jaar.
Om deze reden zouden VPP-contracten met een langere looptijd minder aantrekkelijk zijn voor potentiële kopers aangezien deze een te hoog niveau van onzekerheid met zich mee brengen. Het is namelijk relatief moeilijk om een betrouwbare inschatting van de marktcondities over drie jaar te geven. Voor een periode van langer dan drie jaar zullen potentiële bieders het moeilijk vinden om de waarde van een VPP-contract in te schatten aangezien deze zorgt voor een toename van de participatiekosten (met name voor kleine partijen). Daarom lijkt het aannemelijk dat een looptijd van een VPP-contract niet langer dan drie jaar zou moeten zijn. In aansluiting hierbij is het belangrijk dat kortere looptijden van contracten (bijvoorbeeld 3,6,12 of 24 maanden) voor zowel basislast als pieklast producten zouden moeten aansluiten op de behoeften van kopers.
Een pragmatische en flexibele aanpak bestaat uit het aanbieden van alle soorten contractlooptijden en de marktpartijen laten beslissen welke producten het meeste waardevol zijn voor de partijen. In het geval dat niet alle beschikbaar gestelde capaciteit is verkocht, zou het residu aangeboden moeten worden op de volgende veiling.
5.2 Nominatietermijn
Nominaties dienen pas na de spotmarkt gemaakt moeten worden indien de liquiditeit op deze markt beïnvloed moet worden. Met andere woorden, het ontwerp van de nominatietermijn zou het mogelijk moeten maken voor contracteigenaren om hun optie uit te oefenen na de publicatie van de resultaten op de Amsterdam Power Exchange. Een dergelijk mogelijkheid heeft twee voordelen. In de eerste plaats zou het de attractiviteit van VPP-contracten voor potentiële koper vergroten, aangezien hen meer flexibiliteit in het gebruik van het VPP-contract wordt geboden. Zij kunnen namelijk op ieder moment hun VPP-contract op de beurs verkopen. In de tweede plaats zou de liquiditeit van de beurs vergroot worden aangezien er meer
13
capaciteit wordt aangeboden op deze markt. Producenten zijn van mening dat een dergelijk niveau van flexibiliteit leidt tot een additioneel probleem wat betreft het reserve vermogen. Vanuit het gezichtspunt van DTe zijn deze argumenten echter slechts beperkt relevant. Het is inderdaad makkelijk te begrijpen dat een verkoper van VPP-contracten geen voorstander is om capaciteit beschikbaar te houden totdat de resultaten van de beurs zijn gepubliceerd om te weten of deze VPP-capaciteit wordt genomineerd. Als de capaciteit niet wordt genomineerd zal de verkoper geen significante verliezen leiden aangezien hij de uitoefenprijs ontvangt zonder te produceren. Daarnaast moet men voor ogen houden dat het volume van een VPP slechts een klein deel van het totaal geïnstalleerd vermogen van een grote speler representeert. Daarom zal het totale volume van de VPP-veilingen relatief laag blijven in vergelijking tot de totale portfolio van deze participanten en gelijk aan nu voor kleine participanten.
5.3 Zelf terugkopen
VPPs die onder de verkopers blijven, hebben weinig effect. Handel in opties (een VPP is in feite een optie) bestaat ook nu reeds (hoewel illiquide), en het kan dus ook niet uitgesloten worden dat partijen een op een veiling verkochte VPP onderhands terugkopen. Het is altijd mogelijk om de participatie van een bepaalde speler in een veiling te verbieden. Een voorbeeld hiervan is het NMa voorstel voor de Nuon-veiling, waarbij Essent, Electrabel en Nuon werden uitgesloten. Essent tekende hierbij beroep aan en deelname van deze partij aan de veiling werd na een beslissing van de Rechtbank in Rotterdam toegestaan.
5.4 Welke spelers
Het eventuele marktmacht probleem ligt met name bij de grootste 3 of 4 producenten. Op voorhand kan daarom al een drempel aangegeven worden om in aanmerking te komen voor het verplichten tot veilen. Of dit werkelijk nodig is, is afhankelijk van de resultaten van de monitoring. In het algemeen is het onwaarschijnlijk dat kleine partijen gevraagd zouden worden om VPP-contracten aan te bieden. Een exacte definitie van de grootte is moeilijk te geven en dit behoeft een gedetailleerde analyse, die buiten de scope van dit rapport ligt. Toch lijkt een indicatieve waarde van een marktaandeel van 10 procent een redelijke eerste schatting van een mogelijke ondergrens.
5.5 Kredietissue
Indien een VPP voor een aantal jaren is verkocht aan een tegenpartij, en deze tegenpartij gaat failliet, dan vervalt de overeenkomst. Hierdoor ontstaat een kredietprobleem. De verkoper van de VPP moet zijn energie/capaciteit, die hij dacht al verkocht te hebben, dan nogmaals verkopen, tegen de dan geldende prijs. Indien de nieuwe prijs lager is dan de oude, dan loopt hij dus een inkomstennadeel op. Het kredietrisico is het risico dat dit gebeurt. Hoe langer de looptijd, hoe groter het krediet risico, want a) de tijd is langer, dus meer onzekerheid over de toekomstige kredietwaardigheid van de tegenpartij, en b) bij faillissement is de resterende looptijd langer, waardoor het (mogelijke) verlies groter is.
5.6 Complexiteit VPP
Een complexere VPP, zoals die van Nuon, waarbij de uitoefenprijs afhankelijk is van een brandstofprijs en “take or pay” condities gelden, kan minder aantrekkelijk zijn voor kleinere partijen die niet actief handelen in de brandstoffenmarkt, aangezien transactiekosten voor het afdekken van de brandstofprijsrisico’s te hoog kunnen zijn. “Take or pay”condities worden gezien als een beperking voor een koper en beperkt dus de attractiviteit van een dergelijk product. De omvang van het contract moet relatief klein zijn (bijvoorbeeld 10 MW) om het voor kleine partijen mogelijk te maken om deel te nemen aan de veiling. Als algemene regel zouden producten zo simpel mogelijk moeten worden samengesteld en een analyse van de internationale ervaring zou als richtlijn moeten fungeren. Geconcludeerd kan worden dat de complexiteit van de VPP zo laag mogelijk moeten zijn en passende criteria moeten worden vastgesteld na consultatie met mogelijke kopers.
5.7 Het juridisch kader
Er moet in beschouwing genomen worden dat VPPs altijd zijn geïmplementeerd als remedie in een bepaalde mededingingszaak gerelateerd aan fusies en overnames. Daarom is het vanuit juridisch oogpunt onzeker of VPP-veilingen gebruikt kunnen worden om de liquiditeit op de markt te vergroten. Een dergelijke beslissing om VPPs te implementeren zou op weerstand vanuit de sector kunnen rekenen. In dit document wordt aangenomen dat de elektriciteitswet, die stelt dat het Ministerie marktregels kan definiëren, voldoende is om een VPP-veiling te implementeren met als doel de liquiditeit van de Nederlandse groothandelsmarkt te vergroten. Het is echter noodzakelijk om een nauwkeurige juridische analyse van het bestaande juridische kader te maken voordat de implementatie van VPPs kan aanvangen.
5.8 Kosten van implementatie van een VPP-veiling
In de discussie met marktpartijen werden kosten van het implementeren van een VPP-veiling bestempeld als een issue. Het moet inderdaad erkend worden dat het implementeren van een dergelijke maatregel kostbaar is aangezien bepaalde haalbaarheidstudies, consultants, een IT systeem, advertentie, training en werving van mensen om de veiling uit te voeren vereist zijn. Deze kosten moeten in beschouwing genomen worden en in dit geval kunnen de ervaringen opgedaan met de Nuon-veiling van belang zijn. Aangezien DTe geen informatie heeft over de kosten van het veilingproces, is het noodzakelijk om bij een potentiële toekomstige veiling een schatting van deze kosten te maken. Bovendien kan men aannemen dat de kosten van de toekomstige VPP lager zullen zijn vanwege de ervaring opgedaan bij deze eerste VPP. In elk geval moeten deze kosten worden vergeleken met de opbrengsten van het introduceren van een VPP in de markt. DTe is van mening dat deze kosten relatief laag zullen zijn vergeleken met de verwachte opbrengsten door een vergroting van de competitie en liquiditeit op de Nederlandse elektriciteitsmarkt.
6 Criteria voor het implementeren van een VPP-veiling
van de aanbevelingen voor het verbeteren van de prestaties van de Nederlandse elektriciteitsmarkt. DTe zal analyseren in welke mate de eerder geformuleerde aanbevelingen opgevolgd zijn en wat de ontwikkelingen ten aanzien van de liquiditeit zijn. Met andere woorden, DTe kan aanbevelen om verder te gaan met de implementatie van VPPs, indien blijkt dat alle voorgaande aanbevelingen zover als mogelijk zijn geïmplementeerd en dat de liquiditeit is afgenomen of laag gebleven. Wanneer dit het geval is, kan dit rapport als een instructiedocument dienen voor een snelle implementatie van VPP-veilingen en deze zal gevolgd worden door een meer gedetailleerde haalbaarheidsstudie.
7 Bevindingen en consultatievragen
7.1 Inleiding
Dit hoofdstuk geeft de belangrijkste bevindingen uit de analyse van VPPs als beleidsinstrument weer. Op basis van deze bevindingen zijn vier vragen geformuleerd, die DTe met dit consultatiedocument aan marktpartijen en andere belanghebbenden wil voorleggen. Zoals eerder besproken verzoekt DTe marktpartijen en andere belanghebbenden om een onderbouwde reactie op deze vragen te geven. DTe zal deze reacties nauwkeurig bestuderen en gebruiken als input voor het definitieve advies aan het Ministerie van Economische Zaken inzake VPP-veilingen voor de Nederlandse groothandelsmarkt elektriciteit.
7.2 Bevindingen en consultatievragen
De recente internationale ervaringen laten zien dat VPPs gebruikt worden als een middel om de liquiditeit op de markt te vergroten en de toetreding van nieuwe marktspelers te faciliteren. VPP-veilingen kunnen een constructieve methode zijn om de liquiditeit van de Nederlandse markt te vergroten en marktdominantie te voorkomen. Een VPP biedt de volgende kenmerken om de liquiditeit van de Nederlandse groothandelsmarkt te vergroten en het functioneren van de markt te verbeteren: (1) VPPs worden niet beperkt door technische aspecten van een productie-eenheid; (2) Bij VPPs is er geen sprake van handel van een bepaald product; (3) VPPs zijn relatief makkelijk te implementeren en hebben een flexibel karakter; (4) VPPs verbeteren de liquiditeit en faciliteren de toegang tot de markt; en (5) VPPs beteugelen marktmacht.
Aangezien een VPP niet verbonden hoeft te zijn aan één bepaalde productie-eenheid, worden de verkochte hoeveelheden niet beperkt door de technische kenmerken van een productiemiddel. Ook worden moeilijkheden in geval van de verkoop van een productie-eenheid (bijvoorbeeld beschikbaarheid en verschil in technologieën) voorkomen. Daarnaast zijn VPPs relatief makkelijk te ontwerpen en te implementeren. VPPs zijn relatief flexibele producten, aangezien het daadwerkelijk gebruik van het VPP product wordt bepaald door de koper (op basis van een dag-vooruit beslissing) en dit is dus niet van tevoren bepaald, zoals bij andere producten (bijvoorbeeld lange termijn contracten). Ook bestaat er in geval van VPPs een mogelijkheid om het ontwerp aan te passen. Wanneer de marktsituatie verandert over 3-5 jaar (bijvoorbeeld na integratie met België en Duitsland), kunnen de VPP-producten opnieuw worden vastgesteld. VPPs verbeteren dus de marktliquiditeit door het faciliteren van toetreding tot de markt door nieuwe marktpartijen. Het is mogelijk voor de partijen om meer kennis over de markt op te doen tegen relatief lage kosten (in vergelijking tot kosten voor nieuwe investeringen). Tot slot beperken VPPs marktmacht door het beperken van de mogelijkheid van strategisch gedrag van grote producenten. Dit wordt bevestigd door de simulatie van verschillende scenario’s, waarbij strategische gedragsmodellen voor de elektriciteitsmarkt werden gehanteerd.
In dit document zijn verschillende succesfactoren voor een efficiënte implementatie van VPPs besproken. Uit de analyse blijkt bijvoorbeeld dat de duur van VPP-contracten niet langer moet zijn dan drie jaar, aangezien dit een te hoog risico voor zowel kopers als verkopers met zich mee brengt. Daarentegen moeten
