‘de uitvoerende overheidsdienst als ondernemende organisatie’

‘de uitvoerende overheidsdienst als ondernemende organisatie’

‘de uitvoerende overheidsdienst als ondernemende organisatie’

Groningen, 14 november 2002 Auteur

S.F. van Wersch In opdracht van

Deloitte & Touche - Nederland Vestiging Rijksoverheid - Voorburg Begeleiding

Rijksuniversiteit Groningen: Mw. drs. C.I. Quispel

Dhr. drs. D. Maccow

Deloitte & Touche: Dhr. drs. A.H.J. Sluijters

V OORWOORD

Deze scriptie is het resultaat van mijn afstudeeronderzoek dat ik van januari 2002 tot en met augustus 2002 uitgevoerd heb bij Deloitte & Touche vestiging Rijksoverheid. Dit afstudeeronderzoek rondt mijn studie Bedrijfskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen af.

Deze scriptie beoogt de beeldvorming omtrent het thema publiek ondernemerschap, vanuit het perspectief van de uitvoerende overheidsdienst, in kaart te brengen. De resultaten zijn mede tot stand gekomen met behulp van de begeleiding vanuit de universiteit en Deloitte & Touche.

Hierbij wil ik drs. C.I. Quispel als eerste begeleider, drs. D. Maccow als tweede begeleider van de universiteit en drs. A.H.J. Sluijters als begeleider van Deloitte & Touche bedanken voor de steun en hulp bij het uitvoeren van mijn onderzoek. De begeleiding was uiterst nuttig op die momenten dat ik met beide benen op de grond gezet moest worden om grip op het proces te behouden.

Daarnaast rest mij nog een woord van dank te richten tot alle externe partijen die hun medewerking hebben verleend aan het onderzoek. Dit zijn de wetenschappers, consultants en managers van de Informatie Beheer Groep, Senter en de Immigratie- en Naturalisatiedienst.

Dit voorwoord zal ik willen afsluiten met een citaat dat mij persoonlijk erg aanspreekt:

“God, geef me de innerlijke rust om de dingen te accepteren die ik niet kan veranderen, de moed om de dingen te veranderen die ik kan veranderen en de wijsheid om het verschil te zien.”

Dit komt uit het boek ‘Crisis en het Wonder van de Liefde’, geschreven door Mansukh Patel &

Helena Waters (1998). Patel heeft dit gebed aangetroffen in de hallen van de Universiteit van Bangor. Deze wijsheid heeft zowel betrekking op mijn persoonlijke proces dat ik heb doorgemaakt tijdens het schrijven van deze scriptie als op de inhoud van de scriptie zelf. Met dit laatste wordt bedoeld dat publieke organisaties vaak in een omgeving opereren waarin zaken worden opgelegd zonder dat zij daar invloed op kunnen uitoefenen.

Stan van Wersch

November 2002

M ANAGEMENTSAMENVATTING

De centrale vraagstelling van het onderzoek is: ‘hoe kan ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten in Nederland door Deloitte & Touche beschreven en bevorderd worden?’ De meerwaarde van het beschrijven en bevorderen van ondernemerschap bij uitvoerende diensten door Deloitte &

Touche is in hoofdstuk 2 aan de orde gekomen. Het kan bijdragen aan het adviesprodukt van Deloitte & Touche op basis waarvan omzet gegenereerd kan worden.

Voordat ondernemerschap bij een uitvoerende dienst in Nederland bevorderd kan worden moet het eerst beschreven worden. Het beschrijven van ondernemerschap bij een uitvoerende dienst kan alleen plaatsvinden indien Deloitte & Touche weet hoe dit beschreven moet worden. Om deze reden is gekeken naar de inhoud van het begrip ondernemerschap in de publieke sector.

Deze inhoud is ontstaan op basis van de verschillende deelonderzoeken die in de hoofdstukken naar voren komen. In hoofdstuk 3 zijn op basis van een literatuuronderzoek aspecten geïdentificeerd die van belang zijn in de thematiek rond publiek ondernemerschap. De nadrukkelijke aanwezigheid van het begrip zelfstandigheid in de literatuur heeft geleid tot een studie naar zelfstandigheidsvormen op organisatorisch niveau. Dit resulteert in hoofdstuk 4 in de formele en materiële zelfstandigheid. De inhoud van het ondernemerschap is in hoofdstuk 5 verder ingevuld door de visies van externe deskundigen te onderzoeken. De externe deskundigen splitsen zich op in twee groepen: wetenschappers en consultants. Tot slot hebben de ervaringen van overheidsmanagers bij de IBG, Senter en de IND in hoofdstuk 6 bijgedragen aan het geven van inhoud aan het begrip publiek ondernemerschap.

Het onderzoek verstaat onder publiek ondernemerschap het realiseren van publieke winst.

Publieke winst vertaalt zich in het verbeteren van de financiële positie van de organisatie om zo de publieke zaak beter te kunnen dienen en het realiseren van kwaliteitsverbeteringen in de dienstverlening en de organisatie. Publieke winst kan verschillende vormen hebben. In onderstaand figuur geeft de blauwe kleur de externe vormen aan. In de rode kleur zijn de interne vormen aangegeven.

vormen van publiek ondernemerschap en de beïnvloedende factoren

Markt Overheid

Organisatie Invloed op ondernemerschap

Extern ondernemerschap:

1) op zoek gaan naar alternatieve vormen van financiering.

2) realiseren van samenwerkings- verbanden die leiden tot een efficiëntie winst./kwaliteitsverbetering

Extern ondernemerschap:

3) in de relatie met de overheid behendig zijn in het binnenhalen van voldoende financiële middelen.

Intern ondernemerschap:

4) meer of hetzelfde doen met minder 5) dingen anders doen

Marktwerking en

concurrentie Politieke gevoeligheid Zelfstandigheid:

materieel en formeel

Om te kijken welke vormen van publiek ondernemerschap van toepassing kunnen zijn op een organisatie moet inzicht verkregen worden in de externe factoren die het ondernemerschap kunnen beïnvloeden. Deze factoren zijn aangegeven in de oranje kleur. Het figuur vormt de basis voor het beschrijven en bevorderen van ondernemerschap bij uitvoerende diensten.

Bij het bevorderen van ondernemerschap spelen de succesfactoren en knelpunten die zijn gesignaleerd een belangrijke rol. Succesfactoren en knelpunten hangen samen met de aspecten van publiek ondernemerschap die worden geïdentificeerd. Dit zijn:

1) zelfstandigheid (zie figuur) 2) publieke winst (zie figuur) 3) externe oriëntatie 4) marktwerking

5) decentralisatie en sturen op ouput 6) innovatie

Deze aspecten hebben op verschillende niveaus betrekking. De niveaus die in dit onderzoek aan bod komen zijn:

1) de omgeving (de overheid, de bedrijfstak en de maatschappij);

2) de organisatie (de uitvoerende dienst);

3) het individu (de overheidsmanager).

De aspecten en de niveaus vertonen verschillende interrelaties. Een belangrijk succesfactor is de

manier waarop de organisatie en haar medewerkers worden gemotiveerd en beloond. Sturen op

output is hierbij een belangrijke factor. Zowel in theorie als praktijk zijn belangrijke knelpunten te

vinden met betrekking tot dit aspect. Voorbeelden zijn de beïnvloedbaarheid van de output, het

aangeven van causale verbanden en het formuleren van doelstellingen.

I NHOUDSOPGAVE

INLEIDING...8

HOOFDSTUK 1 AANLEIDING & OPZET VAN HET ONDERZOEK ... 11

1.1 A ANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK ...11

1.2 P ROBLEEMSTELLING ...12

1.3 E EN CONCEPTUEEL MODEL ...12

1.4 S OORT ONDERZOEK ...14

1.5 D ATAVERZAMELING ...14

1.5.1 Methodes ...14

1.5.2 Niveaus van analyse...19

1.6 F ASERING VAN HET ONDERZOEK ...20

1.7 A FBAKENING ...21

HOOFDSTUK 2 EEN BEKNOPT OVERZICHT VAN DELOITTE & TOUCHE...24

2.1 I NLEIDING ...24

2.2 D ELOITTE & T OUCHE T OHMATSU ...24

2.2.1 De actviteiten...24

2.2.2 Missie & visie...24

2.2.3 Facts & figures ...24

2.3 D ELOITTE & T OUCHE N EDERLAND ...25

2.3.1 Algemeen...25

2.3.2 Facts & figures ...25

2.4 V ESTIGING R IJKSOVERHEID IN V OORBURG ...26

2.4.1 Algemeen...26

2.4.2 Facts & figures ...27

2.5 C ONCLUSIES ...27

HOOFDSTUK 3 DEFINITIES EN ACHTERGRONDEN VAN DE KERNBEGRIPPEN ...28

3.1 I NLEIDING ...28

3.2 E NTREPRENEURSHIP ...28

3.2.1 De basis ...28

3.2.2 Het geven van een definitie: een moeilijke zaak...30

3.2.3 Winst & risico...31

3.3 I NTRAPRENEURSHIP ...32

3.3.1 Verschillende begrippen...32

3.3.2 Twee globale benaderingen ...33

3.4 D E ENTREPRENEUR & DE INTRAPRENEUR ...34

3.5 N EW PUBLIC MANAGEMENT & PUBLIEK ONDERNEMERSCHAP ...35

3.5.1 Inleiding ...35

3.5.2 Het publieke domein op uitvoerend niveau ...35

3.5.3 New Public Management...37

3.5.4 Publiek ondernemerschap: internationaal ...39

3.5.5 Publiek ondernemerschap: nationaal ...40

3.6 C ONCLUSIES ...42

HOOFDSTUK 4 ZELFSTANDIGHEIDSVORMEN OP ORGANISATORISCH NIVEAU...48

4.1 I NLEIDING ...48

4.2 D E ORGANISATIES ...48

4.3 R ESULTATEN ...49

4.3.1 Output & marktwerking...49

4.3.2 Politieke gevoeligheid & financiële afhankelijkheid...50

4.4 C ONCLUSIES ...52

HOOFDSTUK 5 VISIES VAN EXTERNE DESKUNDIGEN...53

5.1 I NLEIDING ...53

5.2 R ESULTATEN ...53

5.2.1 De omgeving ing in het algemeen...53

5.2.2 Omschrijving/ functie ...54

5.2.3 Zelfstandigheid ...56

5.2.4 Winst & risico...57

5.2.5 Externe oriëntatie ...60

5.2.6 Marktwerking & concurrentie...61

5.2.7 Decentralisatie & sturen op output...62

5.2.8 Innovatie...65

5.3 C ONCLUSIES ...66

HOOFDSTUK 6 ERVARINGEN VAN MANAGERS IN DE PRAKTIJK...70

6.1 I NLEIDING ...70

6.2 D E I NFORMATIE B EHEER G ROEP ...70

6.2.1 Zelfstandigheid ...70

6.2.2 Publieke winst...72

6.2.3 Externe oriëntatie ...73

6.2.4 Marktwerking & concurrentie...74

6.2.5 Decentralisatie & sturen op output...75

6.2.6 Innovatie...76

6.3 S ENTER ...76

6.3.1 Marktwerking & concurrentie...77

6.3.2 Zelfstandigheid ...77

6.3.3 Doelstellingen als startpunt van ondernemerschap...77

6.4 D E I MMIGRATIE - EN N ATURALISATIEDIENST ...79

6.4.1 Zelfstandigheid ...79

6.4.2 Publieke winst...80

6.4.3 Externe oriëntatie ...80

6.4.4 Marktwerking & concurrentie...80

6.4.5 Decentralisatie & sturen op output...81

6.4.6 Innovatie...81

6.5 C ONCLUSIES ...81

HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES & AANBEVELINGEN...84

7.1 I NLEIDING ...84

7.2 C ONCLUSIES ...84

7.3 A ANBEVELINGEN ...87

PERSOONLIJKE REFLEXIE ...89

LITERATUURLIJST ...90 BIJLAGE 1 HOOFDLIJNEN WETSVOORSTEL MARKT EN OVERHEID. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

BIJLAGE 2 LIJST MET GEÏNTERVIEWDEN ... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

BIJLAGE 3 VRAGENLIJST INTERVIEWS MET EXTERNE DESKUNDIGEN... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

BIJLAGE 4 VRAGENLIJST INTERVIEWS MET OVERHEIDSMANAGERS... ERROR! BOOKMARK

NOT DEFINED.

Inleidng

I NLEIDING

In de afgelopen decennia zijn maatschappelijke verhoudingen in Nederland fundamenteel gewijzigd. De rollen van burgers, bestuur, maatschappelijk middenveld en de politiek zijn ingrijpend veranderd (Rosenthal e.a., 1996). Tijdens de wederopbouw na de WO II ontwikkelde zich in Nederland aanvankelijk een verzorgingsstaat met een hoog voorzieningenniveau. Zorg van de wieg tot het graf was het ideaal. Een sterke overheidssturing zou dit mogelijk maken, maar een verzorgingsstaat bleek begin jaren 80 onbetaalbaar en onbeheersbaar.

In de jaren tachtig ontstond een brede herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing waarin de legitimiteit van de Nederlandse overheid in al haar geledingen vaak ter discussie stond (Rosenthal e.a., 1996). Het ging daarbij vooral om de kwaliteit van de verbindingen tussen politiek, bestuur en samenleving. De vraag rees of het openbaar bestuur wel voldoende was toegerust om te blijven voldoen aan uiteenlopende en wisselende eisen en verwachtingen van politiek en samenleving. Men vroeg zich af of er geen andere manieren van besturen waren die leidden tot een efficiëntere en effectievere inzet van de publieke middelen.

Vanuit het bedrijfsleven werd aangedrongen op beperking van de overheidsinvloed op het economische leven. De overheid zou zich moeten beperken tot sturing op hoofdlijnen: ze zou wel normen moeten stellen voor wat er bereikt moest worden, maar zich minder gedetailleerd moeten bezighouden met de vraag hoe dit precies moest gebeuren. De overheid moest terugtreden, de markt moest ruimte krijgen haar werk te doen en de burger werd gestimuleerd weer sterker zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen (Van der Meij, 1992).

De overheid is in plaats van spelbepaler meer een medespeler geworden in een omgeving die gekenmerkt werd door technologische vooruitgang, toenemende complexiteit, voortdurende verandering, minder voorspelbaarheid, minder hiërarchie en meer horizontale verhoudingen. Het is een overheid die onderhandelt en voorwaarden schept. Zo nu en dan heeft zij de regie, maar ook speelt zij vaak de rol van scheidsrechter. In deze netwerkachtige besturing, waarbij het accent op interactief ligt, zijn de rollen van politici, individuele bestuurders en ambtelijke organisaties sterk veranderd.

De herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing en de bovengenoemde veranderende rol van de overheid leidde tot de opvatting dat de uitvoerende taken van de overheid meer op afstand gezet zouden kunnen worden (zie o.a. Kickert, 1993). Op betrekkelijk grote schaal kwam het tot verzelfstandiging van uitvoerende overheidsdiensten. Verzelfstandiging van een overheidsonderdeel wordt ook wel aangeduid als ‘functionele decentralisatie’ en heeft betrekking op het opdragen van overheidstaken aan organisaties die een zodanige zelfstandigheid hebben bij het uitoefenen van deze taken dat er geen hiërarchische ondergeschiktheid is aan de minister, gemeenteraad of provinciale staten (Van der Meij, 1992, blz. 17). Centraal bij de discussie over verzelfstandiging staat het argument dat er een beter onderscheid gemaakt moet worden tussen de beleidsmakers en de uitvoerders daarvan (Kickert, 1998). Hieraan licht ten grondslag dat een uitvoerende dienst efficiënter te werk gaat indien zij een bepaalde mate van onafhankelijkheid bezit. ‘De taakvervulling door uitvoerende diensten verdraagt zich soms slecht met de op wisselende inzichten gebaseerde interventies van politieke zijde. Een zekere onafhankelijkheid ten opzichte van een te intensieve politieke bemoeienis kan door verzelfstandiging gewaarborgd worden’ (Rosenthal e.a., 1996, blz. 198).

Voor deze uitvoerende diensten is de dynamische omgeving voelbaar. De burgers die zij

bedienen manifesteren zich als veeleisende consumenten. Zij vragen steeds nadrukkelijker dat

verantwoording wordt afgelegd en tegemoet wordt gekomen aan hun wensen en behoeften. De

consequentie hiervan is dat zij kwaliteit moet leveren om het vertrouwen van de burger te

behouden. Actueel zijn de discussies over de mate van verantwoording die zij moeten afleggen

over hun activiteiten. Een voorbeeld van een consequentie van deze discussie is de ondertekening

in november 2000 van het ‘Handvest Publieke Verantwoording’ door verschillende Zelfstandige

Inleidng

Bestuursorganen (ZBO’s). Staatsbosbeheer, het RDW Centrum voor voertuigtechniek en informatie, de Informatie Beheer Groep, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en het Kadaster erkennen hierin hun bestaansrecht te ontlenen aan de publieke taak en dat zij hier verantwoording voor willen en moeten afleggen (Handvest Publieke Verantwoording, 2000).

Een ander actueel voorbeeld is dat verschillende uitvoerende diensten de afgelopen jaren naast de uitoefening van hun publieke taak ook een aantal marktactiviteiten ontwikkeld hebben. Ook in dit kader is de legitimiteit van de overheid ter discussie komen te staan. Marktactiviteiten van overheidsorganisaties kunnen de normale marktactiviteiten verstoren. Overheidsorganisaties, die op een open markt actief zijn, kunnen in bepaalde situaties voordelen genieten die particuliere ondernemingen niet hebben. Bovendien kan het leveren van goederen of diensten in concurrentie met particuliere ondernemingen de integriteit en het goed functioneren van de overheid onder druk zetten. Het belang dat een overheidsorganisatie als marktpartij heeft kan op gespannen voet staan met de objectieve uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. Om deze reden ligt sinds 15 oktober 2001 het Wetsvoorstel Markt en Overheid bij de Tweede Kamer ter beoordeling. Hierin wordt vastgelegd dat overheidsorganisaties die marktactiviteiten willen ontwikkelen zich aan bepaalde regels moeten houden en aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen. Het wetsvoorstel heeft tot doel om gelijke concurrentieverhoudingen tussen overheidsorganisaties en ondernemingen met een bijzonder of uitsluitend recht én (andere) particuliere ondernemingen tot stand te brengen. ¹

Ook in de interne bedrijfsvoering zijn de gevolgen van de herbezinning op de mogelijkheden van overheidssturing zichtbaar. Mechanismen die zich bewezen hebben op de commerciële markt worden waar mogelijk geïntroduceerd in de publieke sector. Dit uit zich bijvoorbeeld in de doorvoering van een meer resultaatgerichte beoordeling van overheidsdiensten en haar ambtenaren en in de decentralisatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Deze ontwikkelingen hebben er toe geleid dat overheidsorganisaties een meer bedrijfsmatige aanpak hanteren, waarin een efficiëntere en effectievere bedrijfsvoering en een goede dienstverlening verwacht worden. De uitvoerende overheidsinstanties opereren op manieren die sterk te vergelijken zijn met de alledaagse werkelijkheid van het commerciële bedrijfsleven, waarbij de burger de rol van klant vervult. Veel van deze ontwikkelingen worden wel gevat onder de noemer ‘New Public Management’ (NPM), een stroming ontstaan vanuit het public management, waarin wordt gestreefd naar een verbetering van de bedrijfsvoering van de overheid (Budding & De Lange, 2001).

Als gevolg van bovengenoemde verbeteringen in de bedrijfsvoering wordt in toenemende mate van overheidsdiensten verwacht dat zij ondernemend te werk gaan. Dit heeft binnen het NPM geleid tot de term publiek ondernemerschap. Deloitte & Touche Rijksoverheid concludeert echter dat een praktische invulling van dit begrip ontbreekt. Daarnaast is weinig literatuur verschenen dat inzicht verschaft over dit thema.

Dit onderzoek beoogt de beeldvorming omtrent het thema publiek ondernemerschap in Nederland te verscherpen. Hierbij staat de praktische invulling die het kan krijgen binnen uitvoerende overheidsdiensten in Nederland centraal. Onderzoek naar ondernemerschap kan op verschillende niveaus betrekking hebben: de omgeving (de bedrijfstak en de maatschappij), de organisatie, de groep en het individu (Post, 1993; Jennings, 1994). Aspecten van publiek ondernemerschap worden gerelateerd aan verschillende niveaus en de interrelaties daartussen worden beschreven.

In hoofdstuk 1 zullen de aanleiding en opzet van het onderzoek aan bod komen. In hoofdstuk 2 zal een beknopte beschrijving worden gegeven van de opdrachtgever van dit onderzoek, te weten Deloitte & Touche vestiging Rijksoverheid. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie

1 De Tweede Kamer heeft nog niet aangegeven wanneer zij het wetsvoorstel in behandeling neemt. In bijlage 1

worden de hoofdlijnen van het wetsvoorstel beschreven.

Inleidng

waarin de meerwaarde van een onderzoek naar publiek ondernemerschap voor de opdrachtgever beschreven wordt. Vervolgens zullen in hoofdstuk 3 de basiselementen en achtergronden uit de literatuur over de aanverwante kernbegrippen beschreven worden. Deze begrippen zijn entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap. Hoofdstuk 4 bevat een analyse van formele zelfstandigheidsvormen. Uitvoerende overheidsdiensten kunnen verschillende formele zelfstandigheidsvormen hebben. In dit hoofdstuk zal en antwoord gegeven worden op de vraag of een analyse met deze vormen wenselijk is. De visies van externe deskundigen op publiek ondernemerschap worden in hoofdstuk 5 beschreven. Hoofdstuk 6 stelt de ervaringen van overheidsmanagers van de Informatie Beheer Groep, Senter en de Immigratie- en Naturalisatiedienst met betrekking tot de verschillende aspecten van publiek ondernemerschap aan de orde. Tot slot worden in hoofdstuk 7 conclusies en aanbevelingen voor Deloitte &

Touche vestiging Rijksoverheid gegeven. Hierin wordt een integrale visie op publiek

ondernemerschap beschreven en aangegeven hoe Deloitte & Touche publieke organisaties kan

ondersteunen in het bevorderen hiervan.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

H OOFDSTUK 1 A ANLEIDING & OPZET VAN HET ONDERZOEK 1.1 A ANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK

De hoofdopdrachtgever van dit onderzoek is Deloitte & Touche Rijksoverheid. Op onderzoeksgebied werkt Deloitte & Touche Rijksoverheid nauw samen met de Universiteit Nyenrode. Samen hebben zij het Public Governance Research Institute gestart. Dit instituut beoogt een platform te zijn voor mensen in de praktijk, academici en instellingen die onderzoek doen naar de praktijk van Public Governance. Dit instituut is mede opdrachtgever van het onderzoek. Door middel van onderzoek door het Public Governance Research Institute verkrijgt Deloitte & Touche Rijksoverheid informatie over de manier van werken van de (potentiële) klantengroep wat vervolgens in de praktijk gebruikt kan worden. De informatievoorziening draagt bij aan de verbetering van de know-how en het concurrerend vermogen van Deloitte &

Touche Rijksoverheid.

Actuele thema’s binnen het onderzoeksveld van het Public Governance Research Institute zijn onderwerpen die vallen onder het NPM. Een voorbeeld hiervan is het integreren van principes van de markt in de publieke sector, waarbij te denken valt aan interne concurrentie en prijsmechanismen.

Als gevolg van de veranderende omgeving (zie inleiding), zoals de introductie en implementatie van een dergelijke marktwerking, wordt in toenemende mate van uitvoerende diensten verwacht dat zij ondernemend te werk gaan. De veranderende omgeving vereist dat uitvoerende overheidsdiensten meer moeten denken in termen van: kwaliteit, kansen en mogelijkheden, de klant, eigen verantwoordelijkheden (decentralisatie) en vernieuwing. Dit zijn allemaal onderwerpen die in de literatuur worden gerelateerd aan ondernemerschap (zie o.a. Pinchot, 1985; Dijk & Thurik, 1995; Wissema, 1996a/b). Hierbij rijzen onmiddellijk vragen als: wat maakt een overheidsorganisatie nu ondernemend en hoe kan dit geanalyseerd worden? Over welke eigenschappen moeten ambtenaren beschikken om ondernemend te zijn? Hoe kan ondernemerschap vanuit de organisatie gestimuleerd worden? Wat zijn remmende factoren bij de ontwikkeling van ondernemerschap bij uitvoerende diensten? Hoe kan een adviesorganisatie ondernemerschap bij publieke organisaties bevorderen?

Deloitte & Touche Rijksoverheid, als mede het Public Governance Research Institute, hebben geconstateerd dat ondernemerschap in de publieke sector als expliciet thema onderbelicht is. Er is veel informatie op het gebied van ondernemerschap, onderzoek is echter veelal verricht in het private domein. De verbinding naar de publieke sector is niet vaak gelegd. Als gevolg van deze witte vlek in de literatuur is bij Deloitte & Touche Rijksoverheid de volgende vraag ontstaan:

“Hoe kan invulling worden gegeven aan het begrip ondernemerschap indien wordt gekeken naar publieke organisaties?”

Deloitte & Touche is geïnteresseerd in een onderzoek dat de rol van ondernemerschap in de

publieke sector onder de loep neemt, zodat dit de discussie over ondernemerschap als onderdeel

van het NPM kan ondersteunen. Dit onderzoek vormt de eerste aanzet voor de uiteindelijke

ontwikkeling van een instrument waarmee de mate van ondernemerschap binnen een publieke

organisatie geanalyseerd en eventueel gemeten kan worden. Om het in een perspectief van

consultants te plaatsen: dit analyse-instrument kan helpen om in de toekomst publieke

organisaties te adviseren over bepaalde aspecten van ondernemerschap. Alvorens dit instrument

ontwikkeld kan worden moet eerst de plaats van het thema binnen het publieke domein bepaald

worden. Dit is het doel van dit onderzoek. In de volgende paragraaf zullen de doelstelling, de

vraagstelling en de deelvragen van het onderzoek aan bod komen.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

1.2 P ROBLEEMSTELLING

Een probleemstelling bestaat uit een doelstelling, een vraagstelling en deelvragen (De Leeuw, 1996). Op basis van de verkenning van het onderzoeksgebied wordt de volgende probleemstelling geformuleerd:

Doelstelling

‘Aan Deloitte & Touche rapporteren over de manier waarop zij ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten in Nederland kan beschrijven en bevorderen.’

Vraagstelling

‘Hoe kan ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten in Nederland door Deloitte & Touche beschreven en bevorderd worden?’

Deelvragen

1) Op welke wijze kan een onderzoek naar publiek ondernemerschap bijdragen aan de doelstellingen en de activiteiten van de opdrachtgever?

2) Welke aspecten van entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap kunnen in de thematiek rond publiek ondernemerschap betrokken worden?

3) Kan ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten op basis van verschillende formele zelfstandigheidsvormen geanalyseerd worden?

4) Welke visies hebben externe deskundigen in Nederland op publiek ondernemerschap en welke succesfactoren en knelpunten worden daarbij onderscheiden?

5) Welke ervaringen zijn door overheidsmanagers in Nederland opgedaan met betrekking tot de verschillende aspecten van publiek ondernemerschap?

6) Hoe kan ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten in Nederland door Deloitte &

Touche beschreven en bevorderd worden?

1.3 E EN CONCEPTUEEL MODEL

Op de volgende pagina wordt in figuur 1.1 een conceptueel model van het onderzoek gegeven.

De belangrijkste aspecten van elk kernbegrip vormen de basis van het onderzoek. De thematiek rond het begrip publiek ondernemerschap wordt in kaart gebracht door aspecten van de verschillende kernbegrippen samen te voegen. De kleuren van de aspecten staan in verband met het kernbegrip waaruit zij afkomstig zijn. Duidelijk wordt dat de begrippen ‘innovatie’ en ‘externe oriëntatie’ centrale thema’s zijn binnen alle drie de kernbegrippen. Deze vakken hebben een rode, oranje en gele kleur.

Met betrekking tot entrepreneurship vormen de aspecten uit een overzicht van Dijk & Thurik (1995) de basis. Pinchot (1985) introduceerde voor het eerst het begrip intrapreneurship. Het centrale element binnen het intrapreneurship is in zijn visie het introduceren van innovatie in een organisatie. Nederlandse literatuur breidde dit begrip uit tot een strategisch managementinstrument (Van de Loo & Wastijn, 1991; Scholten & Gerrichhauzen, 1994;

Wissema, 1996a/b). De eerste inzichten met betrekking tot publiek ondernemerschap op internationaal niveau zijn afkomstig van Osborne & Geabler (1992). In Nederland is op deze inzichten voortgebouwd door Van Mierlo (1992, 1993) en Noordegraaf e.a. (1995).

Na verkenning van het onderzoeksgebied is duidelijk geworden dat het meest complete NPM-

instrument verzelfstandiging/ privatisering is (Budding & De Lange, 2001). De zelfstandigheid

heeft een grote invloed op de manier waarop overheidsdiensten invulling kunnen geven aan hun

activiteiten. Dit heeft zijn invloed op het ondernemerschap van een publieke organisatie

(Noordegraaf e.a., 1995). Het begrip zelfstandigheid krijgt speciale aandacht, waarbij op basis van

een studie naar zelfstandigheidsvormen (Commissie Sint, 1995) een onderscheid wordt gemaakt

tussen de formele en materiële zelfstandigheid.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

Er worden verschillende niveaus onderscheiden in het onderzoek naar publiek ondernemerschap.

Dit onderzoek onderscheidt de omgeving, de organisatie en het individu (Post, 1993; Jennings 1994). De aspecten worden gerelateerd aan deze verschillende niveaus en de interrelaties daartussen worden beschreven. Dit gebeurt op basis van een praktijkonderzoek waarin externe deskundigen (afkomstig uit de consultancy en wetenschap) hun visies geven op thematiek rond publiek ondernemerschap. Hierbij wordt ook gebruik gemaakt van de informatie die de studie naar zelfstandigheidsvormen oplevert. Op elk niveau worden succesfactoren en knelpunten geïdentificeerd (onderzoeksdoelen Bull & Willard, 1993). De onderzoeken resulteren uiteindelijk in de identificatie van zes aspecten van publiek ondernemerschap op basis waarvan de ervaringen van managers bij de Informatie Beheer Groep, Senter en de Immigratie- en Naturalisatiedienst worden beschreven.

Figuur 1.1: conceptueel model van het onderzoek Entrepreneurship

(Onderzoeksdoelen Bull & Willard, 1993; aspecten Dijk & Thurik, 1995)

Intrapreneurship (Pinchot, 1985; Scholten &

Gerrichhauzen, 1994;

Wissema, 1996a/b)

New Public Managment &

Publiek ondernemerschap (0sborne & Geabler, 1992; Van Mierlo, 1992/1993; Noordegraaf e.a.,

1995)

Externe Oriëntatie Innovatie

Decentralisatie &

sturen op output

Zelfstandigheid

Marktwerking &

concurrentie Persoonlijkheid &

rol manager

Winst & risico Omschrijving/

functie

Thematiek rond publiek ondernemerschap

Omgeving

Organisatie

Individu

Visies van externe deskundigen (11) op aspecten van publiek

ondernemerschap

Casestudies zelfstandigheid: IBG, KNMI, IND en Senter

Ervaringen managers IBG, Senter & IND

Omgeving

Organisatie

Individu

Decentralisatie &

sturen op output

Zelfstandigheid (formeel en

materieel) Externe oriëntatie

Innovatie

Publieke winst Marktwerking &

concurrentie

Conclusies: beschrijven en bevorderen van ondernemerschap bij

uitvoerende overheidsdiensten.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

1.4 S OORT ONDERZOEK

Baarda & De Goede (1997) beschrijven drie soorten onderzoeken, te weten: beschrijvend, explorerend en toetsend onderzoek. Afhankelijk van de probleemstelling wordt er gekozen voor een bepaald type onderzoek. “Bij een beschrijvend onderzoek gaat het om het beschrijven van het voorkomen van één of meer kenmerken binnen een specifieke groep. Wanneer het om het ontdekken van verbanden of verschillen tussen kenmerken gaat is er spraken van een explorerend onderzoek” (Baarda & De Goede, 1997, blz. 22). In de lijn van de probleemstelling is dit onderzoek beschrijvend en explorerend van aard.

Er zal een beschrijving worden gegeven van verschillende aspecten van ondernemerschap die naar voren kunnen komen bij publieke organisaties. Daarnaast richt het onderzoek zich op het ontdekken van knelpunten en samenhangende succesfactoren alsmede het ontdekken van verbanden tussen aspecten van ondernemerschap en verschillende vormen van zelfstandigheid.

In paragraaf 1.1 is naar voren gekomen dat ondernemerschap in de publieke sector een onderbelicht thema is. Ideeën en theorieën moeten grotendeels nog gevormd worden. Om deze reden wordt er niet gekozen voor een toetsend onderzoek. Eerst moet op zoek worden gegaan naar mogelijke en inhoudelijk relevante verklaringen voordat deze getoetst kunnen worden.

Gestreefd wordt naar een kennisverrijking op basis waarvan ideeën en theorieën kunnen gaan ontstaan. Dit heeft zijn invloed op de uitspraken die in het onderzoek kunnen worden gedaan.

De Leeuw (1996) onderscheidt een vijftal uitspraken: definities, empirische beweringen, analytische beweringen, normatieve beweringen en mengvormen. De beweringen in dit onderzoek zullen overwegend normatief van aard zijn. Dit sluit aan op de probleemstelling waaraan een witte vlek op het gebied van ondernemerschap binnen het NPM ten grondslag ligt.

Normatieve beweringen zijn beweringen over hoe iets hoort te zijn of zou kunnen zijn. Zij zijn niet waar of onwaar en worden niet bewezen met regels (De Leeuw, 1996). Dit komt overeen met het ideaaltype van ondernemerschap dat vaak door onderzoekers opgesteld wordt (Dijk &

Thurik, 1995). Het doel van deze beweringen is om nieuwe ideeën te genereren die eventueel in vervolgonderzoeken nader onderzocht kunnen worden. Daarnaast zullen er mengvormen naar voren komen met empirische kenmerken aangezien er beweringen worden gedaan op basis van waarnemingen uit de praktijk. Deze waarnemingen worden vervolgens in relatie gebracht met bestaande theoretische concepten en ideeën in de wetenschap over ondernemerschap.

Resumerend betekent het dat het onderzoek enerzijds beschrijvend en anderzijds explorerend van aard is waarin normatieve uitspraken worden gedaan met empirische kenmerken.

1.5 D ATAVERZAMELING

1.5.1 M ETHODES

Het onderzoek bestaat uit vijf deelonderzoeken, die elk een deelvraag centraal stellen. Op de laatste deelvraag wordt antwoord gegeven in het hoofdstuk ‘conclusies & aanbevelingen’.

Informatie wordt verzameld op basis van literatuur- en praktijkonderzoek. In de praktijk kunnen een drietal methodes worden onderscheiden: desk research, observeren en interviews met een mondelinge en schriftelijke variant (Baarda & De Goede, 1997). Om te komen tot een inzicht in het thema publiek ondernemerschap zal gebruikt worden gemaakt van een literatuuronderzoek, desk research en mondelinge interviews. In het vervolg van deze paragraaf zal de gebruikte methode per deelonderzoek beschreven worden.

1) "Op welke wijze kan een onderzoek naar publiek ondernemerschap bijdragen aan de doelstellingen en de activiteiten van de opdrachtgever?" (Hoofdstuk 2)

Om een antwoord te krijgen op deze vraag moet inzicht verkregen worden in de activiteiten en

doelstellingen van Deloitte & Touche. Om deze reden wordt op basis van een desk research een

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

beschrijving gegeven van de organisatie. Hierbij wordt gebruik gemaakt van bestaande rapporten zoals jaarverslagen en onderzoeken over Deloitte & Touche. Indien dit is gebeurd, kan worden gekeken naar de manier waarop een onderzoek over publiek ondernemerschap kan aansluiten op de activiteiten en doelstellingen van de organisatie.

2) "Welke aspecten van entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap kunnen in de thematiek rond publiek ondernemerschap betrokken worden?" (Hoofdstuk 3)

Een antwoord op deze vraag wordt verkregen door middel van een literatuuronderzoek. In dit onderzoek worden de definities en achtergronden over de kernbegrippen entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap in kaart gebracht. Voorafgaand aan dit onderzoek is niet specifiek voor een denkkader uit het NPM gekozen. Dit heeft als reden dat er zo breed mogelijk naar het thema wordt gekeken. Hoewel het denken over publiek ondernemerschap vanuit dit thema ontstaan is (Noordegraaf e.a., 1995; Rosenthal e.a., 1996), betekent dit niet dat hier per definitie op moet worden voortgebouwd. Dit kan leiden tot een manier van dataverzameling waarbij met oogkleppen op naar het thema wordt gekeken. Het risico bestaat dat relevante aanverwante begrippenkaders buiten beschouwing worden gelaten.

Om deze reden zal de literatuur over privaat ondernemerschap (ondernemerschap afkomstig uit de private markt) worden gebruikt gedurende het onderzoek. Vanuit het meer commerciële denken over ondernemerschap en intern ondernemerschap zullen elementen worden aangehaald die vertaald zouden kunnen worden naar het publieke domein. Uiteindelijk kunnen de resultaten van het onderzoek wel binnen het thema NPM geplaatst worden.

Het doel van het onderzoek is aspecten te identificeren die in de thematiek rond publiek ondernemerschap opgenomen kunnen worden. Op basis van deze inzichten kan er een discussie over het thema ontstaan. De dialogen tussen de verschillende betrokken partijen (auteur, opdrachtgever en universiteit) hebben gedurende het literatuuronderzoek een belangrijke bijdrage geleverd aan de identificatie van de acht aspecten (conceptueel model).

3) "Kan ondernemerschap bij uitvoerende overheidsdiensten op basis van verschillende formele zelfstandigheidsvormen geanalyseerd worden?" (Hoofdstuk 4)

Deelonderzoek 2 wijst uit dat een centraal thema binnen het denken over publiek ondernemerschap zelfstandigheid is. De Commissie Sint (1995) onderscheidt drie formele vormen van zelfstandigheid, te weten: interne verzelfstandiging, externe verzelfstandiging en privatisering. Dit onderscheid heeft geleid tot de vraag of ondernemerschap op basis van deze formele vormen geanalyseerd kan worden. Met behulp van een desk research zal een antwoord worden gegeven op deze vraag.

Het desk research bestaat uit een onderzoek naar verzelfstandigde overheidsdiensten op het niveau van de rijksoverheid waarbij gebruik gemaakt wordt van bestaand casusmateriaal en bestaande persberichten en documenten (zoals jaarverslagen). Deze overheidsdiensten zijn de Informatie Beheer Groep (IBG), Senter, het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). De diensten vallen respectievelijk onder het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W), het Ministerie van Economische Zaken (EZ), het Ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W) en het Ministerie van Justitie. De IBG is een extern verzelfstandigde dienst en de andere organisaties zijn intern verzelfstandigde diensten.

Het materiaal wordt gebruikt om uitspraken te kunnen doen over de zelfstandigheid van de uitvoerende diensten. Er wordt geen uitvoerige analyse gemaakt van de organisaties.

Er wordt om verschillende redenen voor een onderzoek bij deze organisaties gekozen. In eerste

instantie is uit een vooronderzoek gebleken dat over deze organisaties bruikbaar casusmateriaal te

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

vinden is dat betrekking heeft op de thematiek van het onderzoek. De tweede reden heeft betrekking op de onderzoeksdoelen die worden geïdentificeerd in het onderzoek naar ondernemerschap door Bull & Willard (1993). Successtrategieën, eigenschappen en externe factoren zijn drie van deze doelen die sterk naar voren komen bij deze organisaties. Bij de IBG is gebleken dat zij succesvol is in de externe oriëntatie. De directrice van de Klantenservice ontving bovendien in 1998 de eretitel ‘Overheidsmanager van het Jaar’. De aanwezigheid van interne marktmechanismen (concurrentie) bij Senter leidt tot een positieve invloed op de verhouding tussen prijs en kwaliteit en de daarmee samengaande efficiency van de organisatie. De IBG en de IND zijn goede voorbeelden van de invloed van de politiek op de uitoefening van het primaire proces. Dit heeft als externe factor zijn invloed op de zelfstandigheid en het ondernemerschap van de organisatie. Het primaire proces van het KNMI leende zich (vroeger) goed voor de ontwikkeling van marktactiviteiten. Daarnaast spelen in de keuze voor deze organisaties de wensen van de opdrachtgever en de contacten die zij heeft binnen de publieke sector een belangrijke rol.

Tot slot moet worden aangegeven waarom gekozen wordt voor alleen interne (3) en externe (1) verzelfstandigde organisaties. De verhouding hangt samen met bovengenoemde redenen. Bij deze vier organisaties komen duidelijk successtrategieën en externe factoren naar voren (Bull &

Willard, 1993). Daarnaast is het niet noodzakelijk om bij zowel intern als extern verzelfstandigde organisaties te kijken om een antwoord te geven op de vraag van dit deelonderzoek. Indien de zelfstandigheid tussen verschillende intern verzelfstandigde organisaties varieert, verschaft dit genoeg informatie om een antwoord te geven op de vraag.

De taakorganisatie (geen verzelfstandiging) en het geprivatiseerde staatsbedrijf worden buiten beschouwing gelaten omdat deze vormen zich theoretisch gezien niet goed lenen voor het verkrijgen van inzicht in de factoren die de zelfstandigheid van een organisatie bepalen. Een privatisering veronderstelt immers een zeer grote zelfstandigheid (theoretisch gezien 100%) en een taakorganisatie een zeer kleine zelfstandigheid (theoretisch gezien 0%). Indien naar het onderzoeksdoel ‘succesfactoren’ (Bull & Willard, 1993) wordt gekeken zou het zinvol kunnen zijn om geprivatiseerde bedrijven die in het verleden verzelfstandigd zijn te onderzoeken. Hier wordt niet voor gekozen omdat in twijfel wordt getrokken of de informatie die dit oplevert accuraat en actueel genoeg is. Uitspraken moeten dan worden gedaan over zelfstandigheidsposities die zich in het verleden hebben voorgedaan. ²

Ook de doelgroep van de opdrachtgever speelt een rol in het keuzeproces voor bepaalde organisaties. Het gaat om organisaties waarbij een nadrukkelijke relatie moet zijn met de rijksoverheid. Deloitte & Touche Rijksoverheid heeft geprivatiseerde staatsbedrijven niet als doelgroep. Een taakorganisatie behoort wel tot de doelgroep maar geeft geen informatie over de zelfstandigheid van de organisatie. Wenselijk is om inzicht te verkrijgen in de zelfstandigheidspositie van intern en extern verzelfstandigde organisaties. Taakorganisaties waarbij een verzelfstandiging op de agenda staat zouden hierover geadviseerd kunnen worden.

4) "Welke visies hebben externe deskundigen in Nederland op publiek ondernemerschap en welke succesfactoren en knelpunten worden daarbij onderscheiden?" (Hoofdstuk 5)

In dit onderzoek zijn interviews gehouden met externe deskundigen. De externe deskundigen bestaan uit twee groepen: wetenschappers en consultants. In het voorgaande is naar voren gekomen dat er een gebrek is aan kennis over het begrip ‘ondernemerschap’ in de publieke sector in Nederland. Een belangrijke vraag die hierbij rijst is hoe informatie verzameld kan worden over

2 Dit wordt mede gebaseerd op het feit dat het onderzoek in beginsel ook bij Pink Roccade zou plaatsvinden. Pink

Roccade is een succesvol verzelfstandigd staatsbedrijf. Na contact met de afdeling voorlichting bleek echter dat

moeilijk informatie te vinden was over de zelfstandigheidsvormen in het verleden. Bovendien waren de betrokken

managers niet meer te traceren.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

een onderwerp waar nog weinig over bekend is. Een antwoord op deze vraag zegt iets over de betrouwbaarheid en kwaliteit van het onderzoek (De Leeuw, 1996). Het boek ‘The Art of the Long View’ (Schwartz, 1996), waarin bepaalde methodes van dataverzameling worden gebruikt, helpt bij het beantwoorden van deze vraag. Een belangrijke vorm van informatieverzameling over nieuwe, inhoudelijk nog onbekende thema’s is volgens Schwartz het houden van interviews met zogenaamde ‘remarkable people’. “People, especially unconventional thinkers, are a key source of information” (Schwartz, 1996, blz. 75). Indien weinig informatie voorhanden is en de uitkomst onzeker, is Schwarz van mening dat mensen geïnterviewd moeten worden die opvallende inzichten kunnen verschaffen over het thema. Baarda & De Goede (1997) sluiten hierop aan door interviews te zien als de aangewezen methode van dataverzameling als geen informatie voor handen is en het gaat om kennis, houdingen, attitudes of opinies.

Bij voorkeur zijn de geïnterviewden onconventionele mensen met onorthodoxe werkwijzen of inzichten. Dit komt overeen met het begrip vernieuwing dat een belangrijke rol speelt binnen het thema ondernemerschap (Schumpeter, 1934; Pinchot, 1985). Vernieuwers of mensen met vernieuwende inzichten zijn in vele gevallen onconventionele mensen met onorthodoxe werkwijzen (Schwartz, 1996). Het onderzoek veronderstelt dat mensen die zich verdiept hebben in de thematiek rond het begrip publiek ondernemerschap getypeerd kunnen worden als onconventionele denkers. Zij hebben zich immers bezighouden met het denken over vernieuwing binnen de publieke sector.

Om ‘remarkable people’ te vinden kan volgens Schwartz van verschillende methodes gebruik gemaakt worden. De methodes die in dit onderzoek worden gebruikt zijn het in contact komen met auteurs van opvallende en uitdagende artikelen of boeken en het in contact komen met personen die door anderen worden gezien als zijnde ‘remarkable’. Hiermee wordt gedoeld op mensen die relevante inzichten kunnen verschaffen met betrekking tot het thema. Op deze manier kan er toch op een betrouwbare manier informatie verzameld worden ondanks het feit dat weinig literatuur beschikbaar is. De geïnterviewden mensen zijn:

• Prof. Dr. J.G.A. van Mierlo, professor of Public Finance, Universiteit Maastricht Naast zijn kennis over de publieke sector schreef hij twee rapporten over ‘Ambtelijk Ondernemerschap’ (1992/1993).

• Dhr. L.A.F.M Kerklaan, partner Holland Consulting Group

Heeft het artikel ‘publiek ondernemerschap’ (1998) geschreven. Het doel van dit artikel was om meer te kunnen werken naar praktische oplossingen. Praktische begrippen rond dit thema zijn moeilijk aan te treffen.

• Drs. M. Noordegraaf, docent Utrechtse School of Governance

Hoofd van de redactie die het boek ‘de ambtenaar als publiek ondernemer’ (1995) samenstelde.

• Dhr. Bogaart, partner BDW-advies

Adviesbureau dat een definitie van ‘publiek ondernemen’ hanteert op de website. Definitie is opgesteld met behulp van Dhr. V. Bekkers, hoogleraar bestuurskunde (Erasmus universiteit).

• Drs. F. Meerhof, directeur ‘Stichting Overheidsmanager van het Jaar’ (tevens directeur Milieudienst Zuid-Holland Zuid)

Deze stichting roept eens in het jaar ‘de overheidsmanager van het jaar uit’. Voorzitter van de jury is oud-minister van financiën Zalm. Verondersteld wordt dat de eigenschappen die

‘overheidsmanagers van het jaar’ hebben, opgenomen kunnen worden in de thematiek rond het begrip publiek ondernemerschap.

• Drs. R. Goudriaan, partner APE Public Economics (Hiervoor werkzaam bij Erasmus Universiteit Rotterdam)

Daarnaast heeft hij gewerkt bij het Sociaal Cultureel Planbureau en het Onderzoeksbureau

Overheidsuitgaven. APE’s primaire activiteit is voor 2/3 onderzoek en voor 1/3 advies in

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

publieke sector. Hij heeft verschillende onderzoeken gedaan en artikelen geschreven over de doelmatigheid en produktiviteit van de Nederlandse overheid. De relatie met publiek ondernemerschap is dat het efficiency en sturen op output veronderstelt.

• Drs. Sluijters, Senior Manager Deloitte & Touche Vestiging Rijksoverheid

Daarnaast is hij ook docent aan de ‘Public Governance MBA’ van de Universiteit Nyenrode en houdt zich veel bezig met NPM.

• Overige consultants Deloitte & Touche Vestiging Rijksoverheid (4)

In bijlage 3 is een algemene vragenlijst te vinden die in de interviews als uitgangspunt diende voor het gesprek. Deze is opgesteld op basis van de conclusies die zijn getrokken in hoofdstuk 3 en 4.

Daarnaast dienden de conclusies van hoofdstuk 3 (paragraaf 3.6) als themalijst om de achterliggende gedachtes aan de externe deskundigen zichtbaar te maken.

De interviews zijn niet conform deze lijst afgenomen. Alle interviews zijn ongestructureerd en worden in bepaalde gevallen afgestemd op het expertisegebied van de geïnterviewde. De interviews zijn ongestructureerd omdat het nog niet duidelijk is welke informatie precies gewenst is en welke informatie verkregen kan worden. Dit sluit aan op de witte vlek in het onderzoeksveld. Het gaat om het verkrijgen van kwalitatieve informatie in plaats van kwantitatieve (Baarda & de Goede, 1997). Het doel van de vragen was om de externe deskundigen een indruk te geven welke kant het interview moest opgaan. Deze vragenlijst diende als basis voor het gesprek, waarbij er ruimte bestond om te discussiëren over nieuwe aanvullende zaken die werden aangevoerd door de externe deskundigen zelf. Deze nieuwe inzichten werden vervolgens weer gebruikt in het volgende interview.

De thematiek rond het begrip publiek ondernemerschap (zie conceptueel model) wordt in de interviews besproken. Deze thematiek is opgesteld op basis van voorgaande deelonderzoeken.

Speciale aandacht krijgen de succesfactoren en knelpunten die externe deskundigen hebben gesignaleerd binnen de verschillende aspecten. De aspecten die aan de orde komen zijn:

1) de omgeving in het algemeen;

2) omschrijving/ functie, waarbij op individueel niveau de persoonlijkheid en de rol van de manager centraal staat;

3) zelfstandigheid: formeel en materieel;

4) winst en risico;

5) externe oriëntatie;

6) marktwerking en concurrentie;

7) decentralisatie en sturen op output;

8) innovatie.

5) "Welke ervaringen zijn door overheidsmanagers in Nederland opgedaan met betrekking tot de verschillende aspecten van publiek ondernemerschap?" (Hoofdstuk 6)

In dit onderzoek staan de ervaringen van overheidsmanagers in de praktijk bij de IBG, IND en

Senter centraal. In de opzet van deelonderzoek 3 is reeds aangegeven waarom voor deze

organisaties gekozen is. Vanwege het niet verkrijgen van medewerking aan de zijde van het

KNMI wordt zij niet in dit onderzoek betrokken. Uitvoerig wordt ingegaan op de IBG. Vanwege

het tijdspad van het onderzoek worden bij Senter en de IND die aspecten aangehaald die een

aanvulling geven op de informatie van de IBG. Het tijdspad van het onderzoek heeft ook zijn

invloed op het aantal interviews dat gehouden kan worden. Bij Senter en de IND zijn dit er

minder. Aangezien het om ervaringen van managers gaat, wordt gesteld dat elk interview

bruikbaar is. Indien in vervolgonderzoeken inzichten getoetst worden, is het wenselijk dat er

meerdere interviews worden gehouden bij één dezelfde organisatie. Het doel is een

kennisverbreding, geen toetsing.

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

De data wordt verzameld met behulp het desk research uit deelonderzoek 3. Daarnaast worden interviews gehouden met managers van de IBG, IND en Senter (bijlage 2). Wegens vertrouwelijkheid van de verkregen informatie zullen niet alle namen genoemd worden. Er zijn vijf interviews gehouden bij de IBG, twee bij de IND en Senter.

De informatiebehoefte bij deze interviews is enigszins gerichter. Er is immers op basis van literatuur en interviews met wetenschappers en consultants in kaart gebracht aan welke aspecten van ondernemerschap aandacht besteed moet worden in de publieke sector. De interviews hebben derhalve een meer gestructureerde vorm, maar zullen wel afgestemd worden op de organisatie zelf. De interviews zijn afgenomen op basis van de zes aspecten van publiek ondernemerschap die na deelonderzoek 4 zijn geïdentificeerd. Een algemene vragenlijst is te vinden in bijlage 4. De aspecten zijn:

1) zelfstandigheid: formeel en materieel;

2) publieke winst;

3) externe oriëntatie;

4) marktwerking en concurrentie;

5) decentralisatie en sturen op output;

6) innovatie.

De afstemming op de organisatie heeft betrekking op de onderzoeksdoelen die worden geïdentificeerd door Bull & Willard (1993). Speciale aandacht krijgen de succesfactoren en knelpunten die de managers met betrekking tot de aspecten van publiek ondernemerschap ervaren. Reeds is naar voren gekomen dat de IBG succesvol is in de externe oriëntatie. De aanwezigheid van interne marktmechanismen (concurrentie) bij Senter leidt tot een positieve invloed op de verhouding tussen prijs en kwaliteit en de daarmee samengaande efficiency van de organisatie. Ingegaan wordt op het bedrijfsmatig werken van Senter. De IBG en de IND zijn voorbeelden van organisaties waaruit de invloed van de politiek op de uitoefening van de activiteiten van de organisatie blijkt. Deze onderwerpen zullen in de interviews nadrukkelijk naar voren komen. Er zal naar bevestigingen worden gezocht in de praktijk, maar er zal ook naar de beeldvorming van de overheidsmanager over het thema worden gevraagd.

1.5.2 N IVEAUS VAN ANALYSE

Om de data voor het onderzoek te kunnen verzamelen is het belangrijk om inzicht te verkrijgen in de verschillende niveaus waarop de data geanalyseerd kunnen worden. Entrepreneurship kan op verschillende niveaus onderzocht worden. Jennings (1994) onderscheidt het individu, een groep, een organisaties, een bedrijfstak en de maatschappij. Multilevel studies (Jennings, 1994, blz. 29) zijn onderzoeken die zich richten op verschillende niveaus. Post (1993) onderscheidt vier verschillende niveaus, te weten: de omgeving, de totale organisatie, een afdeling en het individu.

Op individueel niveau wordt de entrepreneur of intrapreneur als uitgangspunt genomen voor het te onderzoeken object. Op het organisatorische niveau is dat de organisatie.

De aspecten van publiek ondernemerschap (zie conceptueel model) hebben betrekking op

verschillende niveaus. Een analyse van de zelfstandigheid van de organisatie heeft bijvoorbeeld

betrekking op organisatorisch niveau. Dit onderzoek draagt verschillende niveaus in zich waarbij

niet altijd een duidelijke grens te trekken is tussen de niveaus. Op organisatorisch niveau kan de

cultuur van een organisatie worden onderzocht. Indien dit gebeurt, komt het individuele niveau al

snel aan de orde aangezien de attitude van de medewerkers moet worden achterhaald. In dit licht

wordt er naast het individu en de organisatie een onderscheid gemaakt tussen cultuur en

instituties (Wennekers en Thurik, 1999) indien aspecten van entrepreneurship onderzocht

worden. Verheul e.a. (2001, blz. 62) voegt hieraan toe: “we consider culture mainly as unobservable and

institutions as observable”. Dit pleit voor een analyse op organisatorisch niveau. Dit betekent niet dat

het culturele en daarmee het individuele niveau buiten beschouwing wordt gelaten. In dit

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

onderzoek wordt de cultuur van een organisatie als deel van het organisatorische niveau gezien, wat strijdig is met bovenstaande bewering van Wennekers en Thurik. De culturele kenmerken die een knelpunt vormen op het ondernemerschap zullen aan bod komen.

Het individuele niveau komt deels tot uiting in de centrale aandacht voor het managementniveau van de publieke organisatie. Aan het NPM licht het managementniveau ten grondslag aangezien het op een bepaalde manier ‘managen’ van publieke organisaties centraal staat. De

‘ondernemende’ manager die leiding geeft aan de ‘ondernemende’ medewerker weerspiegelt de individuele dimensie. Ook hier is een duidelijke scheidslijn niet aanwezig indien wordt gekeken naar de niveaus afdeling en individu (Post, 1993; Jennings 1994). Interviews zullen worden gehouden op het managementniveau van de organisatie. De managers kunnen een unit vertegenwoordigen en daarom informatie verschaffen op het niveau van de afdeling in plaats van het individu. Daar het onderzoek het verkrijgen van informatie op het niveau van de afdeling niet centraal stelt, wordt dit niveau buiten beschouwing gelaten.

Daarnaast wordt de problematiek op het niveau van de bedrijfstak en de maatschappij (Jennings, 1994) in het thema betrokken. In een publieke context moeten zaken die spelen op maatschappelijk niveau onderzocht worden. De maatschappij bepaalt immers in grote mate welke activiteiten publieke organisaties moet uitvoeren. De heersende waarden en normen hebben een grote invloed op de manier waarop zij dat doen. Denk bijvoorbeeld aan de toenemende hoeveelheid milieuvriendelijke maatregelen die worden genomen als gevolg van de maatschappelijke aandacht hiervoor. Daarnaast kunnen karakteristieken van de bedrijfstak van invloed zijn op het ondernemerschap van publieke organisaties. Post (1993) voegt deze twee niveaus van Jennings samen tot het niveau van de omgeving. Op basis van de niveaus van Post en Jennings worden in dit onderzoek drie niveaus onderscheiden die als uitgangspunt dienen voor de data-analyse. De niveaus zijn:

4) de omgeving (de overheid, de bedrijfstak en de maatschappij);

5) de organisatie (de uitvoerende dienst);

6) het individu (de overheidsmanager).

Het onderzoek zal de aspecten van publiek ondernemerschap relateren aan de verschillende niveaus en de interrelaties daartussen zichtbaar maken.

1.6 F ASERING VAN HET ONDERZOEK

De onderzoeksperiode bij de opdrachtgever bestond uit acht maanden. De eerste drie maanden van het onderzoek bestonden uit het bekend worden met de opdrachtgever van het onderzoek en het onderzoeken van de literatuur over de aanverwante kernbegrippen. Tijdens het literatuuronderzoek zijn de ideeën en achtergronden over entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap in kaart gebracht (deelonderzoeken 1 & 2). Bij de totstandkoming van de thematiek rond publiek ondernemerschap is veelal gebruik gemaakt van de dialogen die plaatsvonden tussen auteur, universiteit en Deloitte & Touche.

In de vierde maand van het onderzoek is begonnen met deelonderzoek 3. Op basis van het

literatuuronderzoek wordt erkend dat verzelfstandiging en de daarmee samengaande

zelfstandigheid een belangrijke rol speelt binnen het denken over publiek ondernemerschap. Het

is het meest complete NPM-instrument (Budding & De Lange, 2001). Het eerste deel van het

praktijkonderzoek heeft tot doel het begrip zelfstandigheid binnen het denken over publiek

ondernemerschap beter te kunnen positioneren. Is een analyse op basis van de formele

zelfstandigheidsvormen wenselijk? Dit onderzoek leidt tot de conclusie dat er een onderscheid

moet worden gemaakt in de materiële en formele zelfstandigheid. Daarnaast leidde dit onderzoek

tot een identificatie van factoren die van invloed zijn op het ondernemerschap van uitvoerende

diensten. Hoewel dit niet het onderzoeksdoel was van dit onderzoek, was deze informatie zeer

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

bruikbaar. Deze externe factoren zijn een van de onderzoeksdoelen die kunnen worden onderscheiden in de literatuur over ondernemerschap (Bull & Willard, 1993).

In de vijfde en zesde maand van het onderzoek zijn wetenschappers en consultants benaderd (deelonderzoek 4). De basis voor deze interviews vormden de thema’s die naar voren zijn gekomen binnen het entrepreneurship, intrapreneurship, NPM en publiek ondernemerschap (zie conceptueel model). In sommige gevallen vond terugkoppeling plaats naar de literatuur. De inzichten worden op de verschillende niveaus beschreven en de interrelaties daartussen worden aangegeven.

In zesde en zevende maand is naar de ervaringen in de praktijk gekeken (deelonderzoek 5). Het onderzoek krijgt bij de IND, IBG en Senter een vervolg door middel van het houden van interviews. Het KNMI is niet in dit onderzoek betrokken aangezien zij geen medewerking verleende aan het houden van interviews. De inzichten verkregen uit de literatuur, het onderzoek naar de zelfstandigheidsvormen en de interviews met wetenschappers en consultants zijn gebruikt om ervaringen bij de IBG, Senter en de IND te beschrijven. Tot slot zijn in maand acht en negen de resultaten geanalyseerd waarbij een antwoord wordt gegeven op de laatste deelvraag, tevens de vraagstelling van het onderzoek. De fasering van het onderzoek is in figuur 1.2 verduidelijkt.

Figuur 1.2: fasering van het onderzoek

1.7 A FBAKENING

Tot slot worden in deze paragraaf een aantal afbakeningen gemaakt. Rekening houdend met de verkenning van het onderzoeksgebied, de probleemstelling, de achtergrond en de wens van de opdrachtgever en het tijdspad van het onderzoek worden de volgende definities gehanteerd en keuzes gemaakt:

De publieke sector wordt verduidelijkt met behulp van figuur 1.3 op de volgende bladzijde.

Onder de publieke sector wordt verstaan het openbaar bestuur en de particuliere organisaties met publieke taken (Rosenthal e.a., 1996, blz. 22).

Het onderzoek stelt drie niveaus centraal: de omgeving, de organisatie en het individu. Onder de omgeving valt de bedrijfstak, de overheid (kerndepartement) en de maatschappij. Op organisatorisch niveau wordt de uitvoerende dienst als uitgangspunt genomen en de overheidsmanager vertegenwoordigt het individuele niveau.

1) Deelonderzoek 1 & 2: maand 1 t/m 3

2) Deelonderzoek 3: maand 4

3) Deelonderzoek 4: maand 5 en 6

4) Deelonderzoek 5: maand 6 en 7

5) Analyseren resultaten en antwoord geven op de laatste deelvraag: maand 8 en 9

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

Analyse vindt plaats op basis van data die afkomstig zijn van uitvoerende diensten uit het ambtelijk apparaat of de semi-overheid (figuur 1.3) op het niveau van de rijksoverheid.

- Hieraan licht ten grondslag dat de doelgroep van Deloitte & Touche zich op het niveau van de rijksoverheid bevindt.

- Gekozen wordt voor een analyse op uitvoerend niveau. Centraal bij de discussie over verzelfstandiging staat het argument dat er een beter onderscheid gemaakt moet worden tussen de beleidsmakers en de uitvoerders daarvan (Kickert, 1998).

Dit onderzoek verstaat onder ondernemerschap zowel entrepreneurship als intrapreneurship.

Figuur 1.3: de publieke en private sector (Rosenthal e.a., 1996)

Toelichting figuur 1.3:

- Politiek: het politieke systeem in enge zin: kiezers, politieke partijen, volksvertegenwoordigers en gezagsdragers met politieke verantwoordelijkheid.

- Ambtelijk apparaat: de aan politieke gezagsdragers ondergeschikte organisaties en functionarissen, zoals departementen, provinciale en gemeentelijke diensten en de daaraan verbonden ambtenaren.

- Overheid: politieke gezagsdragers plus ambtelijk apparaat.

- Semi-overheid: niet rechtstreeks aan politieke gezagsdragers ondergeschikte publieke organisaties en functionarissen, zoals zelfstandige bestuursorganen, overheidsbedrijven, adviesorganen, PBO-instellingen en hun personeel.

- Openbaar bestuur: overheid plus semi-overheid. Het geheel van organisaties en activiteiten die zijn gericht op de besturing van de maatschappij.

De organisaties die tot het openbaar bestuur behoren, hebben taken en bevoegdheden die betrekking hebben op de besturingsfunctie. Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding van de overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect verantwoording schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding. Zij dienen de politieke leiding bij te staan en uitvoering te geven aan politieke beslissingen. Veel dagelijkse contacten tussen burgers en het openbaar bestuur vinden plaats tussen burgers en ambtenaren. De politieke gezagsdragers opereren op grotere afstand. In

Publieke sector

Private sector

Politiek Ambtelijk Semi-overheid

Particuliere organisatie/

publieke taak

Particuliere organisatie/

non-profit

Particuliere organisatie/

profit Bedrijfsleven

Middenveld

Openbaar bestuur

Overheid

Hoofdstuk 1 Aanleiding & opzet van het onderzoek

semi-overheidsorganisaties, zoals zelfstandige bestuursorganen, is de relatie met politieke gezagsdragers nog losser (Rosenthal e.a, 1996).

In de loop der tijd zijn particuliere organisaties in samenspraak met de overheid bepaalde openbare bestuurstaken gaan vervullen. Een voorbeeld zijn de woningbouwcorporaties. De term maatschappelijk middenveld duidt de positie aan die particuliere instellingen in het maatschappelijk bestel innemen. Zij vormen tezamen een veld van organisaties dat zich tussen de overheid en de individuele leden van de samenleving bevindt (Rosenthal e.a., 1996, blz. 21).

Nu de onderzoeksopzet met de gemaakte afbakeninningen is beschreven, wordt in hoofdstuk 2

gekeken naar de manier waarop een onderzoek naar publiek ondernemerschap kan bijdragen aan

de activiteiten en doelstellingen van Deloitte & Touche. Hiervoor wordt een beschrijving gegeven

van de organisatie.

Hoofdstuk 2 Een beknopt overzicht van de organisatie

H OOFDSTUK 2 E EN BEKNOPT OVERZICHT VAN D ELOITTE & T OUCHE 2.1 I NLEIDING

In dit hoofdstuk wordt een beknopte beschrijving gegeven van de opdrachtgever van het onderzoek. De kernactiviteiten van Deloitte & Touche zijn over de gehele wereld hetzelfde, maar kunnen per land anders georganiseerd zijn. In paragraaf 2.2 wordt in het kort de internationale Deloitte & Touche Tohmatsu organisatie beschreven. Vervolgens komt Deloitte & Touche Nederland aan de orde. De uiteindelijke opdrachtgever van het onderzoek, namelijk Deloitte &

Touche Rijksoverheid, wordt in paragraaf 2.4 beschreven. Tot slot wordt in de conclusie een antwoord gegeven op de vraag op welke wijze een onderzoek naar publiek ondernemerschap kan bijdragen aan de doelstellingen en de activiteiten van de opdrachtgever.

2.2 D ELOITTE & T OUCHE T OHMATSU

2.2.1 D E ACTVITEITEN

Deloitte & Touche Tohmatsu is een internationaal opererende organisatie die actief is op het gebied van de financieel-zakelijke dienstverlening. De activiteiten van Deloitte & Touche zijn samengebracht in vier kerndisciplines: accountancy, belastingadvisering, consultancy en juridische dienstverlening. Deze activiteiten zijn georganiseerd rondom drie deelmarkten, te weten:

1) kleine en middelgrote ondernemingen,

2) grote nationale en internationale organisaties, en 3) overheids- en non-profitinstellingen

2.2.2 M ISSIE & VISIE

Missie

“To help our clients and people excel”

Visie

“To be recognised as the best professional services firm in the world”

Deloitte & Touche Tohmatsu heeft een aantal ‘shared beliefs’ geformuleerd, te weten:

1) Outstanding value to clients 2) Commitment to each other 3) Integrity

4) Strength from cultural diversity 2.2.3 F ACTS & FIGURES

Circa 95.000 medewerkers.

Activiteiten in ongeveer 140 landen.

Meer dan 750 multinationals als klant.

Deloitte & Touche is de afgelopen jaren snel gegroeid. Dit is mede te danken aan de vele

acquisities die hebben plaatsgevonden. Een actueel voorbeeld is de overname van

verschillende onderdelen van Arthur Andersen in verschillende landen. De omzet in 2001

bedroeg 12,4 miljard dollar (Jaarverslag, 2001). In figuur 2.1 op de volgende bladzijde is de

groei in omzet (wereldwijd) weergegeven.