AB 2019/343

AB 2019/343

AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE

13 maart 2019, nr. 201803279/1/A3

(Mrs. H.G. Lubberdink, J. Hoekstra, D.J.C. van den Broek)

m.nt. J.K.M. Buitenhuis en A. Drahmann*

Art. 1, 28 Dienstenwet; art. 4:20a, 4:20b Awb ECLI:NL:RVS:2019:810

Een ligplaatsverbod raakt verhuurders van woonboten niet specifiek. Daarom is het geen vergunning in de zin van de Dienstenwet en is de lex silencio positivo niet van toepassing. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verhuren van woonruimte op de woonboot "woon­ boot 2" is aan te merken als een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet.

De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af dat voor de beoor de ling of een eis de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze eis uit­ sluitend is gericht tot personen die de dienstenacti­ viteit willen verrichten, met uitsluiting van perso­ nen die handelen als particulier. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling beoordelen of het ter plaatse geldende ligplaatsverbod een eis is in de zin van de Dienstenwet en ­richtlijn.

[…] het onderliggende ligplaatsverbod is gericht tot een ieder die met een (woon)boot een ligplaats wil innemen. Het ligplaatsverbod is niet specifiek van invloed op de dienstenactiviteit van wederpar­ tij. Het verhuren van woonruimte wordt niet speci­ fiek geraakt door de om stan dig heid dat de woon­ boot "woonboot 2" ter plaatse geen ligplaats mag innemen. Het ligplaatsverbod is dan ook niet te kwalificeren als eis in de zin van de Dienstenwet en ­richtlijn.

Dat de verzochte ligplaatsvergunning geen ver­ gunning is in de zin van de Dienstenwet, betekent dat artikel 28 van de Dienstenwet niet van toepas­ sing is. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is derhalve evenmin van toepassing, zodat geen ligplaatsver­ gunning van rechts we ge is verleend die het college binnen twee weken bekend had moeten maken. Uitspraak op het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amster-dam,

* J.K.M. Buitenhuis is Masterstudent aan de Universiteit Leiden. A. Drahmann is universitair (hoofd)docent aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden. Deze an-notatie is geschreven voor het vak Bestuursrecht in de Europese rechtsorde.

appellant, tegen de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 3 april 2018 in zaken nrs. 17/6121 en 17/6124 in het geding tussen:

Wederpartij, te Amsterdam, en

Het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost (thans: het college van burge-meester en wethouders van Amsterdam). Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 18 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur de aanvragen van wederpartij om ligplaatsvergunningen voor zijn woonboten "woonboot 1" en "woonboot 2" op de locatie 1 en locatie 2 te Amsterdam, afgewezen.

Wederpartij heeft tegen die besluiten be-zwaar gemaakt en het algemeen bestuur ver-zocht in te stemmen met rechtstreeks beroep, als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet be-stuursrecht (hierna: Awb). Het algemeen bestuur heeft ingestemd met dit verzoek en de bezwaar-schiften doorgezonden naar de rechtbank.

Bij uitspraak van 3 april 2018 heeft de recht-bank de door wederpartij ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 18 augustus 2017 vernietigd, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit dat be-trekking heeft op de woonboot "woonboot 1" en het algemeen bestuur opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak be-kend te maken dat aan wederpartij van rechts-we ge een ligplaatsvergunning voor de woonboot "woonboot 2" is verleend.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

Bij uitspraak van 25 mei 2018 heeft de voor-zieningenrechter van de Afdeling de uitspraak van 3 april 2018 geschorst.

Bij besluit van 9 juli 2018 heeft het college aan wederpartij een dwangsom ter hoogte van € 490 toegekend wegens het niet tijdig bekend maken van de ligplaatsvergunning van rechts we ge voor de woonboot "[woonboot 2]" over de periode van 3 mei 2018 tot en met 25 mei 2018.

Wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzet-ting gegeven.

Overwegingen

Wettelijk kader

1. De relevante bepalingen uit Richtlijn 2006/123 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn), de Dienstenwet, de Awb, de Wet algemene bepalin-gen omgevingsrecht en de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob), alsmede de relevante passages uit het "Gedoogkader woon-boten en bedrijfsvaartuigen 2015" (hierna: het gedoogbeleid), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Aanvragen

2. Wederpartij heeft op 24 maart 2017 twee aanvragen ingediend voor verlening van plaatsvergunningen ter legalisering van de lig-plaatsen voor de woonboten "woonboot 1" en "woonboot 2" aan de locatie 1 en locatie 2.

Besluitvorming algemeen bestuur

3. In de besluiten van 18 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur zich op het stand-punt gesteld dat het ligplaats innemen met de woonboten op de [locatie 1] en [locatie 2] in strijd is met het bestemmingsplan "IJburg 1e fase". 4. Artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob luidt:

"Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. (...)"

Het tweede lid luidt:

"De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veilig-heid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart."

Met ingang van 1 januari 2018 luidt het derde lid: "De vergunning voor woonboten of drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf en die aan te merken zijn als bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevings-recht, kan alleen worden geweigerd in het be-lang van ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart."

Het vierde lid luidt:

"De vergunning kan alleen worden verleend, indien de overige vergunningen of ontheffin-gen zijn of worden verleend."

5. Bij afzonderlijke brieven van 13 februari 2018 heeft het algemeen bestuur de besluiten van 18 augustus 2017 nader gemotiveerd. Ver-meld is dat de woonboten van wederpartij zijn aan te merken als bouwwerken in de zin van de Woningwet, zodat voor de woonboten een om-gevingsvergunning benodigd is. Verder heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld

dat de ligplaatsvergunningen niet kunnen wor-den verleend in verband met de orwor-dening en het milieu en omdat wederpartij niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen. Het al-gemeen bestuur wijst de aanvragen van weder-partij af op grond van artikel 2.3.1, derde en vier-de lid, van vier-de Vob.

De "[woonboot 2]"

6. De rechtbank heeft overwogen dat we-derpartij na het verstrijken van de beslistermijn per post van de verlenging van die termijn op de hoogte is gebracht. De verzending per e-mail was weliswaar binnen de termijn, maar wederpartij heeft nimmer op de wijze als bedoeld in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, kenbaar gemaakt dat hij langs elektronische weg bereikbaar is. Omdat de woonboot "[woonboot 2]" door wederpartij wordt verhuurd aan derden, is volgens de recht-bank sprake van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet. De ligplaatsvergunning is, aldus de rechtbank, een vergunning als bedoeld in artikel 28 van de Dienstenwet. Nu in de Vob niet anders is bepaald, is paragraaf 4.1.3.3 van de Awb van toepassing en is de gevraagde vergun-ning van rechts we ge verleend, omdat niet tijdig op de aanvraag is beslist. De rechtbank heeft het algemeen bestuur opgedragen om binnen twee weken na verzending van de uitspraak verlening van de vergunning aan wederpartij bekend te maken.

7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ligplaatsvergun-ning van rechts we ge is verleend. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank heeft miskend dat tussen het algemeen bestuur en wederpartij, dan wel zijn gemachtigde, een bestendige praktijk be-stond om te e-mailen die maakt dat wederpartij langs elektronische weg bereikbaar was en tijdig van de verlenging van de beslistermijn op de hoogte is gebracht. Er is derhalve tijdig op de aan-vraag beslist. Voorts voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte de verhuur van woon-ruimte heeft aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Volgens het col-lege regelt de ligplaatsvergunning bovendien niet de toegang tot een dienstenactiviteit en valt deze daarom niet onder de Dienstenrichtlijn.

— Is de ligplaatsvergunning voor de woonboot "[woonboot 2]" van rechts we ge verleend? a) Is de beslistermijn tijdig verdaagd?

volgt dat de gemachtigde van wederpartij op 23 juni 2017 per e-mail op de hoogte is gesteld van de verlenging van de beslistermijn. De ge-machtigde van wederpartij stelt dat hij niet op de wijze bedoeld in artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektro-nische weg bereikbaar.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:14, eerste lid, van de Awb (hierna: parlementaire geschiedenis), volgt dat "teneinde een bericht langs elektronische weg te mogen verzenden, is vereist dat de geadresseerde ken-baar heeft gemaakt dat hij langs die weg vol-doende bereikbaar is. De wettekst stelt geen ei-sen aan de wijze van kenbaarmaking. De kenbaarmaking kan meer of minder uitdrukke-lijk geschieden. De geadresseerde zal moeten aangeven op welk elektronisch postadres hij be-reikbaar is. Vergeleken met een conventionele omgeving is het op de elektronische snelweg im-mers veel eenvoudiger om een postadres te wij-zigen of om over meer postadressen te beschik-ken" (Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p. 38). In de memorie van toelichting staat voorts:

"Voorlopig zal nog wel van uitdrukkelijke kenbaarmaking moeten worden uitgegaan". En:

"Wanneer het be stuurs or gaan zich uit eigen beweging tot een betrokkene richt, dient het zich uitdrukkelijk ervan te vergewissen dat de geadresseerde langs elektronische weg be-reikbaar is. Dit weegt het zwaarst indien het be stuurs or gaan een belastend besluit wil ver-zenden, bijvoorbeeld een besluit inhoudende een sanctie of een terugvordering" (Kamer­ stukken II 2001/02, 28483, nr. 3, p. 11). Uit de parlementaire geschiedenis behorende bij artikel 2:14, eerste lid, van de Awb, volgt verder dat "wanneer de afzender bij zijn persoonsgege-vens een e-mailadres opgeeft er niet steeds zon-der meer van uit mag worden gegaan dat hij als geadresseerde voldoende bereikbaar is. Een bur-ger die elektronisch bereikbaar was hoeft dat niet te blijven" (Kamerstukken II 2002/03, 28 483, nr. 5, p. 12).

Uit het voorgaande valt af te leiden dat het kenbaar maken in de zin van artikel 2:14 van de Awb zowel impliciet als expliciet kan geschieden. De memorie van toelichting stelt weliswaar dat ‘voorlopig’ nog van uitdrukkelijke kenbaarma-king moet worden uitgegaan, maar die tekst da-teerde ten tijde van de in dit geval van belang zijnde besluitvorming van ruim vijftien jaar daar-voor. Sindsdien heeft het elektronische verkeer met de overheid zich sterk ontwikkeld. Uit die tekst kan dus niet worden afgeleid dat de ken-baarmaking nu nog steeds uitdrukkelijk zou moeten geschieden. Naar het oordeel van de

Afdeling heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gemachtigde ken-baar heeft gemaakt langs elektronische weg be-reikbaar te zijn. Hij heeft niet expliciet kenbaar gemaakt dat te zijn. Voorts volgt uit de stukken evenmin dat wederpartij dit impliciet heeft ken-baar gemaakt. Zo zijn het Wob-verzoek en de be-zwaarschriften per post verstuurd. De besluiten op het verzoek en de bezwaren zijn op hun beurt ook per post verstuurd. Hoewel uit de dossier-stukken volgt dat tussen par tij en over een aantal zaken wel langs elektronische weg is gecorres-pondeerd, mocht het college er onder deze om-stan dig he den niet van uitgaan dat de beslissing tot verlenging van de beslistermijn, langs elektro-nische weg aan de gemachtigde kon worden ver-zonden. De rechtbank heeft dit terecht onder-kend. Het algemeen bestuur heeft niet tijdig op de aanvraag van wederpartij beslist.

b) Toepassingsbereik Dienstenwet

7.2. Op grond van artikel 2, derde lid, aanhef en onder 2˚, van de Dienstenwet is die wet niet van toepassing op diensten en sectoren die op grond van artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn zijn uitgezonderd. In artikel 2, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn zijn onder meer sociale diensten betreffende sociale huis-vesting, uitgezonderd.

Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het verhuren van woonruimte op de woon-boot "[woonwoon-boot 2]" is aan te merken als een dienst in de zin van artikel 1 van de Dienstenwet. Er is sprake van een eco no mische activiteit, an-ders dan in loondienst, die tegen vergoeding ge-schiedt. Niet is gebleken dat het particulier ver-huren van woonruimte, is uitgezonderd van het toepassingsbereik van de Dienstenwet. Het ver-huren van woonruimte op een woonboot valt on-der het toepassingsbereik van de Dienstenwet. c) Dienstenvergunning

7.3. Om vervolgens te kunnen beoordelen of de ligplaatsvergunning van rechts we ge is ver-leend, dient te worden onderzocht of de verzoch-te vergunning een vergunning is in de zin van de Dienstenwet. Een vergunning in de zin van die wet is een beslissing, uitdrukkelijk of stilzwij-gend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst.

ver-gunning valt dan ook niet onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, aldus het college. 7.5. In het arrest van het Hof van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof in het kader van de door de rechtbank aangehaalde overweging 9 van de Dienstenrichtlijn overwogen dat de richt-lijn niet van toepassing is op eisen die geen be-perking zijn van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun eco-no mische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier (punten 121-123). Het Hof heeft over de brancheringsre-geling in het bestemmingsplan van de ge meen te-raad van Appingedam overwogen dat deze welis-waar is gericht op het behoud van de leefbaarheid en op het voorkomen van leegstand, maar dat deze niettemin als specifiek doel heeft om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. Daarmee zijn deze bepalingen, aldus het Hof, uitsluitend gericht tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van per-sonen die handelen als particulier. Deze bepalin-gen zijn te kwalificeren als eisen in de zin van de Dienstenrichtlijn, aldus het Hof (punt 124). 7.6. De Afdeling leidt uit deze overwegingen van het Hof af dat voor de beoor de ling of een eis de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze eis uitsluitend is gericht tot personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uit-sluiting van personen die handelen als particulier. Aan de hand van deze overwegingen zal de Afdeling beoordelen of het ter plaatse geldende ligplaatsverbod een eis is in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. Als deze vraag bevesti-gend wordt beantwoord, is de ligplaatsvergunning een vergunning in de zin van de Dienstenwet. 7.7. Een (algemeen) ligplaatsverbod voor een bepaald gebied is gericht op de ordening te water. Zo’n ligplaatsverbod geldt in de regel niet alleen voor dienstverrichters bij de uitoefening van hun eco no mische activiteiten, maar ook voor perso-nen die handelen als particulier. Een algemeen ligplaatsverbod is in beginsel dan ook geen eis die een beperking is van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is.

Ook het in artikel 2.3.1 van de Vob opgeno-men ligplaatsverbod is gericht op de ordening te water. Met het verbod beoogt het college regule-ring van fysieke verschijnselen om tot een paalde ordening te komen, gelet op relevante be-langen, zoals doorvaart, veiligheid en milieu. 7.8. Hieruit volgt dat het onderliggende lig-plaatsverbod is gericht tot een ieder die met een (woon)boot een ligplaats wil innemen. Het lig-plaatsverbod is niet specifiek van invloed op de dienstenactiviteit van wederpartij. Het verhuren van woonruimte wordt niet specifiek geraakt door de om stan dig heid dat de woonboot "[woon-boot 2]" ter plaatse geen ligplaats mag innemen. Het gaat immers niet om de weigering van een vergunning om te mogen verhuren. Het ligplaats-verbod is dan ook niet te kwalificeren als een eis in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. Een be-slissing over een aanvraag om een ontheffing van het ligplaatsverbod is daarmee, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, geen beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenwet.

7.9. Dat de verzochte ligplaatsvergunning geen vergunning is in de zin van de Dienstenwet, betekent dat artikel 28 van de Dienstenwet niet van toepassing is. Paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is derhalve evenmin van toepassing, zodat geen lig-plaatsvergunning van rechts we ge is verleend die het college binnen twee weken bekend had moe-ten maken.

Het betoog slaagt.

De "[woonboot 1]"

overeenstemming is met de structuurvisie. Het algemeen bestuur heeft volgens de rechtbank na-gelaten te motiveren welke milieuaspecten in het bijzonder op welke wijze worden belast. Nu uit het gedoogbeleid volgt dat ten tijde van het be-sluit van 18 augustus 2017 geen omgevingsver-gunning voor bouwen vereist was, heeft het alge-meen bestuur de ligplaatsvergunning evenmin op deze grond mogen weigeren, aldus de recht-bank. De rechtbank acht het besluit van 18 augus-tus 2017 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en heeft voorts in de nadere motivering van 13 februari 2018 geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Zij heeft bepaald dat aan wederpartij een lig-plaatsvergunning wordt verleend voor de woon-boot "woonwoon-boot 1" op de locatie locatie 1 te Am-sterdam met ingang van 24 maart 2017.

9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat aan wederpartij een ligplaatsvergunning voor de woonboot "woon-boot 1" wordt verleend. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwo-gen dat de brief van 13 februari 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is. De rechtbank heeft ten onrechte het besluit van 13 februari 2018 niet bij de beoor de ling be-trokken en alleen het besluit van 18 augustus 2017 beoordeeld. Verder voert het college aan dat de rechtbank de strekking van het gedoogbeleid niet juist heeft beoordeeld. Ook heeft zij artikel 2.3.1, derde lid (thans: vierde lid), van de Vob niet goed geïnterpreteerd, aldus het college.

— Is de ligplaatsvergunning voor de woon­

boot "[woonboot 1]" terecht geweigerd?

a. Brief van 13 februari 2018

9.1. Het onderwerp van de brief is "gewijzig-de weigering ligplaatsvergunning woonboot (…)". Vermeld wordt verder dat het besluit tot weigering wordt gehandhaafd, maar dat dit be-sluit nu van een vervangende grondslag dan wel motivering wordt voorzien. Overwogen wordt dat de woonboot is aan te merken als een bouw-werk in de zin van de Woningwet, zodat voor de woonboot een omgevingsvergunning benodigd is. Het algemeen bestuur heeft zich op het stand-punt gesteld dat de ligplaatsvergunning niet kan worden verleend in verband met de ordening en het milieu en omdat wederpartij niet beschikt over een omgevingsvergunning voor bouwen. 9.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oor-deel dat de brief van 13 februari 2018 geen besluit is in de zin van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Doorslaggevend hier-bij is dat het dictum niet is gewijzigd en daarom geen (nieuwe) rechtsgevolgen aan de brief zijn

verbonden. De rechtbank heeft de inhoud van de brief terecht als nadere motivering bij de beoor-de ling van het beroep betrokken.

b. Gedoogbeleid en de Vob

9.3. In het gedoogbeleid is vermeld dat het uitsluitend ziet op de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen en niet-varende woonschepen, die op 16 april 2014 een ligplaats-vergunning hadden. Ook ziet het beleid op het in-nemen van een ligplaats door een bestaande woonboot, in geval de vorige eigenaar op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning had. Voorts is ver-meld dat het college het innemen van een lig-plaats door en de vervanging en verbouwing van arken, woonvaartuigen en niet-varende woon-schepen, die op 16 april 2014 een ligplaatsver-gunning hadden, tot 1 juli 2016 (of zoveel eerder als er landelijke regelgeving voor de bouwwerk-categorie 'woonboten' is vastgesteld) tijdelijk en onder voor waar den wil gedogen. Voor het afge-ven van de gedoogbeschikking voor een woon-boot geldt volgens het gedoogbeleid in ieder ge-val dat op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning op grond van de Vob moet zijn verleend.

9.4. De Afdeling leidt hieruit af dat alleen voor woonboten, ten behoeve waarvan reeds op 16 april 2014 een ligplaatsvergunning was ver-leend, geen omgevingsvergunning voor de activi-teit bouwen benodigd was, althans dat in die ge-vallen overtreding van de vergunningplicht werd gedoogd. Het gedoogbeleid zag dus niet op de si-tuatie van wederpartij, nu hij op die datum geen ligplaatsvergunning had voor de woonboten. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. 9.5. Niet in geschil is dat voor de woonboten "woonboot 1" en "woonboot 2" geen omgevings-vergunningen zijn verleend. Nu ten tijde van de besluiten van 18 augustus 2017 een omgevings-vergunning voor bouwen vereist was, mocht het algemeen bestuur artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob aan de afwijzing van de ligplaatsvergunnin-gen ten grondslag legligplaatsvergunnin-gen. De rechtbank heeft ten onrechte bepaald dat aan wederpartij een lig-plaatsvergunning voor de woonboot "woonboot 1" wordt verleend.

Het betoog slaagt. De overige hogerberoeps-gronden behoeven geen bespreking.

Slotsom

over-wogen, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernie-tigde besluiten in stand blijven. Het algemeen be-stuur was dan ook gehouden de ligplaatsvergun-ningen voor de woonboten "woonboot 1" en "woonboot 2" te weigeren op grond van artikel 2.3.1, vierde lid, van de Vob.

11. De Afdeling overweegt ten overvloede dat de om stan dig heid dat wederpartij, omdat het gebied waar de woonboten lagen na het innemen van de ligplaatsen tot het gebied van de gemeen-te Amsgemeen-terdam kwam gemeen-te behoren, gemeen-ter plaatse met de woonboten legaal ligplaats lijkt te hebben in-genomen een aspect betreft dat in een eventeel toekomstige handhavingszaak betrokken moet worden. In de onderhavige zaak is in zoverre slechts aan de orde of is voldaan aan de voor-waar den van artikel 2.3.1 van de Vob.

12. Het besluit van 9 juli 2018, waarbij het college aan wederpartij een dwangsom ter hoog-te van € 490 heeft toegekend, komt eveneens voor ver nie ti ging in aanmerking.

13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 april 2018 in zaken nrs. 17/6121 en 17/6124;

III. verklaart de in die zaak ingestelde beroe-pen gegrond;

IV. vernietigt de besluiten van 18 augustus 2017, kenmerk Z-17-34005/UIT-17-32582 en Z-17-34000/UIT-17-32583;

V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand blijven;

VI. vernietigt het besluit van 9 juli 2018, ken-merk Z-18-41169;

VII. veroordeelt het college van burgemees-ter en wethouders van Amsburgemees-terdam tot vergoe-ding van bij wederpartij in verband met de be-handeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024 (zegge: duizendvierentwintig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechts-bijstand;

VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan wederpartij het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 336 (zegge: driehonderdzesendertig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt.

Noot

1. Dit is de derde uitspraak in deze afleve-ring van de AB over dienstenvergunningen. Deze uitspraak is interessant omdat de Afdeling hierin verdere duidelijkheid geeft over de vraag wan-neer sprake is van een dienstenvergunning. 2. De casus in deze uitspraak is als volgt. Ar-tikel 2.3.1. Amsterdamse Verordening op het bin-nenwater (Vob) bevat een verbod om zonder ver-gunning met een woonboot een ligplaats in te nemen. Er is een aanvraag om een ligplaatsver-gunning ingediend ter legalisering van twee woonboten. Op de eerste boot wil de aanvrager zelf gaan wonen, de tweede wil hij verhuren. De in de verordening vastgelegde beslistermijn voor het al dan niet toekennen van deze vergunningen bedraagt dertien weken. Deze termijn kan een-malig verlengd worden met acht weken. De aan-vraag is ingediend op 24 maart 2017. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: colle-ge) heeft op 23 juni 2017 per e-mail meegedeeld dat de beslistermijn met acht weken werd ver-lengd. De Afdeling oordeelt dat de aanvrager niet kenbaar heeft gemaakt dat hij langs de elektroni-sche weg bereikbaar was. Dit maakt dat de e-mail niet kan worden aangemerkt als een officiële kennisgeving van de verlenging van de beslister-mijn en dat het college dus niet tijdig op de aan-vraag heeft beslist.

3. Het niet-tijdig beslissen is relevant voor de tweede ligplaatsvergunning, nu de aanvrager deze boot wil gaan verhuren. Verweerder stelt dat het verhuren van de boot een dienst is in de zin van de Dienstenwet en dat de ligplaatsver-gunning daarom kwalificeert als een verligplaatsver-gunning in de zin van die wet. Gelet op artikel 28 Dienstenwet zou de ligplaatsvergunning daarom van rechts we ge aan hem zijn verleend.

namelijk minder eenvoudig te beantwoorden ge-weest. De Franse rechter heeft zelfs recent de pre-judiciële vraag gesteld of het herhaaldelijk kort-stondig, ook niet-beroepsmatig, verhuren van een gemeubileerde woning — die niet de hoofd-verblijfplaats van de verhuurder is — aan inciden-tele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen, kwalificeert als dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn (C-724/18 en C-727/18 Cali Apartments e.a.). De beantwoording van deze prejudiciële vraag kan de uitleg van het begrip ‘dienst’ dan ook beïnvloeden.

5. Nadat is vastgesteld dat het verhuren van een woonboot een dienst is, beoordeelt de Afdeling of de aangevraagde ligplaatsvergunning ook een vergunning is in de zin van de Dienstenwet. Om te beoordelen wanneer er sprake is van een beslissing over de toegang tot de uitoefening van een dienst, zoekt de Afdeling aansluiting bij overweging 121– 123 van het Appingedam-arrest (HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44, AB 2018/181, m.nt. A.G.A. Nijmeijer). Hier overweegt het Hof dat overweging 9 van de Dienstenrichtlijn zo moet worden uitge-legd, dat de Dienstenrichtlijn geen toepassing vindt op eisen die niet de toegang tot een dienstenactivi-teit specifiek regelen of daarop specifiek van in-vloed zijn, maar door dienstverrichters in acht moeten worden genomen op dezelfde wijze als personen die handelen als particulier.

6. De Afdeling leidt hieruit af dat in de eerste plaats moet worden onderzocht of het ligplaats-verbod specifiek geldt voor personen die een dien-stenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Hierover overweegt de Afdeling dat een ligplaatsverbod tot doel heeft de ordening te water. Zo’n verbod geldt niet alleen voor dienstverrichters, maar ook voor personen die handelen als particulier. Zodoende komt de Afdeling tot de tussenconclusie dat een algemeen ligplaatsverbod in beginsel geen eis is die een beperking vormt van het vrije verkeer van diensten. Tot zover lijkt de redenering van de Afdeling op de redenering die de Afdeling hanteert in de uitspraak Parkeerontheffing Rotterdam die eveneens in deze aflevering van de AB is opgeno-men (AB 2019/342). Anders dan in die zaak is er in de onderhavige zaak geen sprake van een vergun-ningplicht die uitsluitend geldt voor dienstverrich-ters.

7. Is voor het antwoord op de vraag of spra-ke is van een dienstenvergunning dan afdoende dat een verbod is gericht tot een ieder? Dat is niet het geval. De Afdeling overweegt in r.o. 7.8 name-lijk vervolgens dat het ligplaatsverbod niet speci-fiek van invloed is op de dienstenactiviteit van de aanvrager: het verhuren van woonruimte wordt niet specifiek geraakt als geen ligplaats mag wor-den ingenomen. De Afdeling concludeert dan ook

zou-den wij menen dat het begrip dienstenvergunning niet te beperkt uitgelegd zou moeten worden. Ze-ker nu de ge meen te raad van Amsterdam in de verordening een uitzondering op lex silencio positivo zou kunnen opnemen wegens dwingende redenen van algemeen belang (zie hierover de uit-spraak terrasvergunning Haarlem, AB 2019/341), is er volgens ons ook geen noodzaak om het begrip dienstenvergunning beperkt uit te leggen. 8. Afrondend kan gesteld worden dat dit één van de eerste uitspraken is waarin de Afdeling beoordeelt of een vergunningstelsel dat ook voor particulieren geldt toch een vergunning-stelsel in de zin van de Dienstenrichtlijn is. Dit is mogelijk als de toegang tot de dienstenactiviteit specifiek wordt geraakt. Uit de uitspraak lijkt ech-ter afgeleid te kunnen worden dat de relevante dienstenactiviteit ruim en in algemene zin moet worden uitgelegd. Wij vragen ons af of dit niet een te beperkte uitleg is en ook gekeken moet worden naar de gevolgen voor de specifieke dienstverrichter. Wellicht dat toekomstige juris-prudentie van ofwel de Afdeling ofwel het Hof van Justitie (bijvoorbeeld in de zaak Cali Apartments) hierover meer duidelijkheid zal ge-ven.

J.K.M. Buitenhuis en A. Drahmann AB 2019/344

CENTRALE RAAD VAN BEROEP 27 maart 2019, nr. 16/4752 WIA

(Mrs. I.M.J. Hilhorst-Hagen, E. Dijt, M.F.J.M. de Werd)

m.nt. A.C. Hendriks

Art. 29, 88, 90 Wet WIA; Maatregelenbesluit soci-alezekerheidswetten; Sanctiebeleid UWV ABkort 2019/199

RSV 2019/106 NJB 2019/944

ECLI:NL:CRVB:2019:1096

Bij een herbeoor de ling van een werk neem ster kan UWV zich beperken tot het onderzoeken van de ar beids on ge schikt heid en de duur-zaamheid daarvan.

Uit het vorenstaande blijkt dat de Wet WIA voorziet in aparte besluitvorming over enerzijds het ont­ staan, voortduren, eindigen en herleven van het recht op uitkering alsmede of sprake is van duur­ zaamheid en anderzijds over de verplichtingen van de verzekerde en het opleggen van sancties bij over­ treding van die verplichtingen. De besluitvorming over het recht op uitkering staat los van en gaat

vooraf aan besluitvorming over de verplichtingen van de verzekerde en het opleggen van sancties. De aard van deze besluitvorming verschilt aanzienlijk wat betreft de toepasselijke criteria, de te maken af­ wegingen en de procedurele regels. De besluitvor­ ming resulteert in verschillende besluiten waarte­ gen afzonderlijk bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

Anders dan appellante betoogt is er in de Wet WIA noch anderszins een verplichting voor het Uwv om bij een beoor de ling van de ar beids on ge schikt­ heid van een verzekerde tevens te beoordelen of er aanleiding is de verzekerde een maatregel op te leg­ gen wegens het niet naleven van diens verplichtin­ gen op grond van de Wet WIA als daartoe geen ver­ zoek is gedaan.

Gelet hierop heeft het Uwv zich kunnen beper­ ken tot het nemen van beslissingen over de mate van ar beids on ge schikt heid en de duurzaamheid van de ar beids on ge schikt heid, resulterend in het besluit tot het ongewijzigd voortzetten van de WGA­uitkering van werk neem ster per 3 juli 2014. Voor het nemen van een beslissing over het onder­ gaan van een medische behandeling of het opleg­ gen van een maatregel wegens het niet naleven van een opdracht een medische behandeling te onder­ gaan, was in het kader van de herbeoor de ling van de ar beids on ge schikt heid geen aanleiding. Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 7 juni 2016, 15/1576 (aangevallen uitspraak) tussen:

Naam B.V., appellante, en

De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werk ne mersverzekeringen (UWV).

Procesverloop

Namens appellante heeft X. hoger beroep inge-steld.

Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft een nader stuk ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevon-den op 5 december 2018. Voor appellante is mr. drs. E.C. Spiering verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Rebel. Overwegingen