Actualisering van porteringsinformatie voor OPTA

(1)

EINDRAPPORT

Actualisering van porteringsinformatie voor OPTA

(2)

EINDRAPPORT

Actualisering van porteringsinformatie voor OPTA

Lucas Korsten, Piet Hein Minnecré, Frans van den Dool 21 maart 2003

status Definitief versie 1.0

interne toets Joost Beukers en Frans van den Dool

Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mecha- nisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteursrechthebbende.

(3)

Management Samenvatting

Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) beheert en onderhoudt het nationale openbare nummerregister. Specifiek ten aanzien van geporteerde

nummers (geografische, mobiele en informatienummers) geeft het nummerregister momenteel geen actueel, compleet en correct beeld van de feitelijke situatie. Verdonck Klooster & Associates (VKA) heeft deze problematiek onderzocht en beschrijft in dit rapport, na een onderbouwde selectie, twee alternatieve mogelijkheden om OPTA's nummerregister zo volledig en actueel mogelijk te maken en te houden.

Op basis van met name een aantal interviews in het veld komt een aantal belangrijke bevindingen naar voren.

De oorzaak van het niet volledig zijn van OPTA’s porteringsregister is vooral terug te voeren op het ontbreken van inzicht bij de betreffende operators over het nut en noodzaak van een actueel porteringsregister, en het feit dat OPTA niet gehandhaafd heeft op het verstrekken van rapportages door de operators. De ondervraagde partijen vinden de huidige procedure (floppyprocedure) omslachtig. Zij willen liefst zo weinig mogelijk doen om het register te onderhouden. De

geïnterviewde COIN leden gaven allen aan dat gebruik van COIN door OPTA hier een oplossing voor zou bieden.

Naar schatting wordt meer dan 95% van alle porteringen in Nederland via de Vereniging COIN en de daarbij horende infrastructuur afgehandeld. KPN neemt als COIN-lid, nummerhouder van zowel geografische, mobiele en servicenummers, én als transitoperator een centrale plaats in

‘porteringsland’ in. Zowel vanuit de Vereniging COIN zelf als door verschillende leden van de vereniging is gemeld dat gebruik van COIN door OPTA een positieve uitstraling zou hebben (voor de vereniging) en dat deze toegang (in de vorm van de dienst leesrechten) ook ‘om niet’ zou kunnen worden verstrekt aan OPTA. Vooraleer OPTA zou besluiten tot het gebruik van COIN, dient het belang van de niet-COIN leden ten opzichte van de COIN leden zorgvuldig afgewogen te worden én moet goed in beeld worden gebracht of er wellicht bestuurlijk-politieke risico’s kleven aan het gebruik van COIN door OPTA.

In dit rapport worden twee oplossingen beschreven die OPTA een goed beeld geven van geporteerde en vervallen nummers. Daarbij is ervoor gekozen om de geografische en mobiele nummers enerzijds te behandelen, en de informatienummers in een apart traject onder te brengen.

Bij informatienummers is namelijk sprake van een (overigens nauwelijks in het veld onderkende) complexiteit bij porteren, die veroorzaakt wordt door het gegeven dat informatienummers individueel worden toegekend (in plaats van in blokken zoals bij geografische en mobiele nummers).

In oplossing A speelt COIN een rol. Dagelijks wordt door OPTA een overzicht van porteringen die via het COIN verlopen gedownload via een geautomatiseerd systeem. OPTA maakt gebruik van de dienst leesrechten van het COIN om een overzicht van alle via COIN verlopen porteringen te verkrijgen. Daarmee heeft OPTA een dagelijks overzicht van naar schatting meer dan 95% van de plaatsgevonden porteringen. Daarnaast worden porteringen die buiten COIN om zijn verlopen en porteringen van informatienummers, periodiek gemeld via e-mail. De partijen die bij deze

(4)

porteringen betrokken waren, sturen via e-mail aan OPTA een overzicht van alle door hen verrichte porteringen. Een geautomatiseerd systeem vergelijkt de overzichten, die via COIN en via e-mail zijn aangeleverd, met elkaar en maakt er één register van. De porteringen van informatienummers worden handmatig gewijzigd in het register van toekenningen van informatienummers.

In oplossing B wordt COIN buiten beschouwing gelaten. Hier leveren alle partijen hun volledige porteringsoverzicht periodiek aan OPTA via e-mail. Een geautomatiseerd systeem vergelijkt de bestanden en creëert één register. Ook hier worden porteringen van informatienummers handmatig gewijzigd.

Beide aangereikte oplossingsscenario’s voldoen aan de criteria die OPTA eraan stelt. Uit de door VKA uitgevoerde multicriteria-analyse blijkt dat beide scenario's op veel punten gelijk scoren. Een van de belangrijkste verschillen is dat scenario A vanwege de vereiste samenwerking met de Vereniging COIN lager scoort op criteria die gerelateerd zijn aan de onafhankelijke positie van OPTA. Daar staat tegenover dat scenario B veel meer werk oplevert voor alle betrokken partijen.

De keuze tussen scenario A en scenario B is in essentie een afweging tussen bestuurlijke

haalbaarheid (het voorkomen van een schijn van afhankelijkheid door gebruik van COIN) enerzijds, en draagvlak bij marktpartijen (met name het verlichten van de last van rapporteren) anderzijds.

Beide scenario’s zijn schematisch en (dus) op hoofdlijnen weergegeven in de onderstaande figuur.

Links staat scenario A (met COIN). Rechts staat het scenario zonder COIN.

Invoer via COIN van COIN

porteringen

Porterings register invoer via

e-mail invoer via

e-mail invoer via e-mail van niet-COIN

porteringen en 4.10 porteringen van informatienummers

OPTA bewerking porteringsregels

en samenvoeging

bestanden porteringen

en verval porteringen 4.10 porteringen

informtienummers

OPTA bewerking

Register van toekenningen van informatienummers

Porterings register invoer via

e-mail invoer via

e-mail invoer via e-mail van porteringen en 4.10

porteringen van informatienummers

OPTA bewerking porteringsregels

en samenvoeging

bestanden porteringen

en verval 4.10 porteringen

informtienummers

OPTA bewerking

Register van toekenningen van informatienummers

Scenario A Scenario B

(5)

Inhoudsopgave

1 Inleiding 2

1.1 Aanleiding 2

1.2 Doelgroep 2

1.3 Aanpak 2

1.4 Scope en afbakening 3

1.5 Leeswijzer 4

2 Huidige situatie nummerportabiliteit 5

2.1 Inleiding 5

2.2 Porteren in Nederland 5

2.3 Porteren via COIN 6

2.4 Porteren via de faxprocedure 7

2.5 De Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit 8

2.6 Problematiek rond informatienummers 9

2.7 De functie van het porteringsregister 10

2.8 Afsluitend 12

3 Criteria voor beoordeling van oplossingsrichtingen 14

3.1 Inleiding 14

3.2 Onderscheid actueel maken en actueel houden 14

3.3 Criteria voor beoordeling oplossingsrichtingen 14

3.4 Afsluitend 16

4 Mogelijke oplossingsrichtingen 17

4.1 Inleiding 17

4.2 Vijf oplossingsrichtingen 17

4.3 De selectie van twee oplossingsrichtingen 21

5 Uitwerking en vergelijking van de voorkeursscenario’s 23

5.1 Beschrijving scenario A: COIN met een oplossing voor niet-COIN-leden 23

5.2 Functioneel ontwerp scenario A 25

5.3 Beschrijving scenario B: de combinatie van gegevens van alle nummerhouders 30

5.4 Functioneel ontwerp scenario B 30

5.5 Multicriteria-analyse 35

5.6 Overzicht scores 38

5.7 Afsluitend 39

6 Conclusie 41

(6)

1 Inleiding

1.1 Aanleiding

Het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) beheert en onderhoudt het nationale openbare nummerregister. De toekenning, reservering en portering van nummers moet in het register zijn opgenomen, zodat inzichtelijk is welke nummers bij welke nummerhouders in gebruik zijn. Specifiek ten aanzien van geporteerde nummers geeft het

nummerregister momenteel geen actueel, compleet en correct beeld van de feitelijke situatie. Dit is onder meer een van de constateringen van het evaluatieonderzoek dat Twynstra Gudde in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 2001 uitvoerde.

Het college heeft Verdonck Klooster & Associates (VKA) gevraagd te assisteren bij het inventariseren en onderzoeken van een aantal alternatieve mogelijkheden om OPTA's nummerregister zo volledig en actueel mogelijk te maken en te houden.

1.2 Doelgroep

Dit document is gericht aan de opdrachtgever, drs. J.B. van Brecht, hoofd van de afdeling Nummers en Registraties van OPTA, en de heren A.J. Woutersen en dr. ir. H.J. Barnard, alsmede aan alle overige bij dit project betrokken medewerkers van OPTA.

1.3 Aanpak

De aanpak, zoals VKA die gevolgd heeft, bestaat uit de volgende fasen. VKA heeft een

inventarisatie en een analyse gemaakt van alle beschikbare informatie ten aanzien van de huidige procedure waarmee aan OPTA wordt gerapporteerd over geporteerde (en vervallen) nummers. De procedure is gebaseerd op de door OPTA opgestelde Richtlijn Informatieverschaffing

Nummerportabiliteit, maar wordt in de praktijk nog door weinig partijen gevolgd. Het register is daardoor momenteel niet meer volledig en correct. Daarom moet OPTA's porteringsregister ten eerste actueel gemaakt worden. Daarnaast moet een procedure ontworpen worden om het register vervolgens ook actueel te houden. VKA maakt in dit onderzoek een onderscheid tussen deze beide stappen.

VKA heeft negen interviews uitgevoerd met partijen die betrokken zijn bij het porteringsregister. De interviews zijn gehouden om informatie te vergaren ten aanzien van de wijze waarop thans in de praktijk informatie over porteringen aan OPTA wordt verstrekt, eventuele (negatieve) gevolgen daarvan, de rol van OPTA en andere betrokkenen en mogelijke oplossingsrichtingen ten aanzien van het actueel maken en houden van het porteringsregister van OPTA. Alle informatie die verkregen is tijdens de interviews komt –geanonimiseerd en gebundeld – terug in dit onderzoeksrapport.

De te interviewen organisaties en personen zijn in afstemming met OPTA bepaald. Het betrof:

• De heer Beune, directeur, Plex;

• De heer Mahler, bedrijfsjurist, en de heer Bosman, productmanager van de BU Telephony, UPC;

(7)

• De heer Van den Berg, regulatory manager en de heer Buis, junior voucher & numbering manager bij Ben;

• De heer Harmsen, Corporate Strategy and Regulatory Affairs en de heer Brill, productmanager nummerportabiliteit, Koninklijke KPN N.V.;

• Mevrouw De Heer, purchase telecom manager, Tele2 en Mevrouw Schoonen, salesmanager PortingXS;

• De heer Eshuis, directeur, Vereniging COIN;

• De heer Beekenkamp, directeur, Edutel;

• De heer Wendt, managing director, Golden Bytes;

• De heer Ganpat, manager klantenservice dealers, Debitel.

Bij de keuze van deze partijen is bewust gekozen voor actoren die verschillende rollen en belangen hebben ten aanzien van nummerportabiliteit. UPC, Ben, Tele2 en KPN zijn operators en lid van de Vereniging COIN. KPN is momenteel tevens de enige transitoperator in Nederland. Edutel en Plex zijn operators, maar geen lid van de Vereniging COIN. Golden Bytes en Debitel maken gebruik van de netwerken van mobiele operators, respectievelijk als SMS-dienstenaanbieder en mobiele serviceprovider (via de netwerken van KPN Mobile, Vodafone en O2). De Vereniging COIN faciliteert operators in de mogelijkheid tot nummerportering via een eigen netwerk, het COIN- netwerk. PortingXS tenslotte, assisteert onder meer Tele2 op zowel technisch als organisatorisch vlak bij het porteringsproces via COIN.

Niet verrassend, maar wel van belang voor de weging van de in de interviews verkregen informatie, is de notie dat de meningen die naar voor kwamen tijdens de interviews sterk afhankelijk zijn van de relatie die de geïnterviewden en hun bedrijven hadden met nummerportabiliteit, en meer specifiek of zij verbonden zijn met de Vereniging COIN.

Aan de hand van (onder meer) de uit de interviews verworven kennis en de door OPTA meegegeven randvoorwaarden en criteria heeft VKA vijf mogelijke oplossingsrichtingen voor de actualisering en het actueel houden van het porteringsregister geschetst. Er is vervolgens na overleg met OPTA, op basis van de door OPTA aangegeven criteria, gekozen om twee scenario's nader uit te werken en deze ook te wegen aan de hand van door OPTA aangegeven criteria.

1.4 Scope en afbakening

OPTA verwacht van VKA dat in elk geval een aantal hoofdvragen beantwoord wordt. In een gesprek bij OPTA op 23 oktober 2002 zijn enkele van die hoofdvragen nader gespecificeerd. Ter afbakening van de opdracht wordt de nadere specificatie (in cursieve tekst) hierna achter de originele

hoofdvraag van OPTA weergegeven:

1) Wat zijn de resultaten van de uitvoering van OPTA's huidige beleid? Meer specifiek: wat zijn de gevolgen van het gegeven dat het porteringsregister van OPTA thans niet volledig en actueel is?

2) Welke kloof bestaat er tussen deze resultaten en het resultaat dat door betrokken partijen gewenst is? Meer specifiek: welk onderscheid bestaat volgens een aantal betrokken partijen tussen de huidige toestand (zie vraag 1) en de toestand zoals die volgens die betrokken partijen idealiter zou moeten zijn?

(8)

3) Wat zijn de mogelijke implementatiescenario's voor OPTA om deze kloof te overbruggen zodanig dat de in de Telecommunicatiewet voorgeschreven taken met betrekking tot het nummerregister en porteringen adequaat vervuld kunnen worden? Meer specifiek: welke zijn de mogelijke

implementatiescenario's die vanuit wettelijk oogpunt voldoen én die ervoor zorgen dat de gegevens in het porteringsregister maximaal een week, maar bij voorkeur één dag, achter lopen op de werkelijkheid?

4) Welk implementatiescenario is aan te bevelen op basis van belangrijke door OPTA aangegeven criteria?

Daarnaast worden nog de volgende afbakeningen gehanteerd:

Het onderzoek beperkt zich tot de Nederlandse situatie. Er wordt niet gekeken naar de situatie in het buitenland.

De, tijdens dit onderzoek te houden, interviews worden beperkt tot aanbieders van telecommunicatiediensten en telecommunicatienetwerken, en andere marktpartijen die direct dan wel indirect te maken hebben met het porteringsregister van OPTA. Er worden geen (particuliere of zakelijke) eindgebruikers geïnterviewd.

Bij de afweging tussen verschillende oplossingen gaat VKA uit van de criteria, en de daaraan toegekende gewichten, zoals door OPTA aangegeven. Deze criteria worden toegelicht en uitgewerkt in hoofdstuk 3.

Bij de uitwerking van de opdracht ligt, op verzoek van OPTA, de nadruk meer op de bestuurlijk-politieke aspecten dan op de technische invoeringsaspecten, al kan tussen beide uiteraard overlap optreden.

Er wordt door VKA geen kant-en-klaar technisch functioneel ontwerp van de

voorkeursvarianten opgesteld. Wel wordt ingegaan op functies die het nieuwe systeem moet hebben, de vraag of en waar menskracht ingezet moet worden en de eventuele koppeling met andere systemen binnen OPTA.

1.5 Leeswijzer

De opbouw van dit rapport is als volgt. In hoofdstuk twee wordt een overzicht gegeven van de huidige situatie. Daarbij wordt ingegaan op hoe geporteerd wordt in Nederland, hoe de rapportage aan OPTA verloopt, de specifieke problematiek rond porteren van informatienummers en wat de functie van het porteringsregister van OPTA is. In hoofdstuk drie wordt aandacht besteed aan de criteria waaraan de oplossingen moeten voldoen. Deze criteria zijn bij het begin van de opdracht door OPTA meegegeven. Hoofdstuk vier schetst vijf mogelijke oplossingsrichtingen, waaruit er twee worden gekozen. Deze twee gekozen voorkeursscenario's worden in hoofdstuk vijf verder

uitgewerkt. In hoofdstuk vijf worden ze getoetst aan de hand van de in hoofdstuk drie besproken criteria. Hoofdstuk zes bevat de conclusies.

(9)

2 Huidige situatie nummerportabiliteit

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de huidige situatie ten aanzien van porteren in Nederland. Er wordt daarbij ingegaan op de twee verschillende manieren waarop partijen

momenteel nummers porteren. Namelijk via het netwerk van de Vereniging COIN en via een procedure met faxberichten. Daarna wordt ingegaan op de Richtlijn Informatieverschaffing

Nummerportabiliteit waarin OPTA de manier beschreven heeft waarop nummerhouders porteringen dienen te rapporteren (aan OPTA). Daarbij wordt expliciet ingegaan op de functie van het

porteringsregister van OPTA.

In paragraaf 2.6 van dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op het onderwerp nummerportabiliteit in relatie met informatienummers. Gebleken is dat het porteren van dit type nummers – en daarover rapporteren - een extra dimensie kent en daarmee doorgaans gecompliceerder is dan bij mobiele en geografische nummers.

Voor dit hoofdstuk is zowel informatie gebruikt die is aangereikt door OPTA, die naar voren is gekomen tijdens de door VKA uitgevoerde verkenning van de problematiek, als uit de interviews verkregen is. Gezien het onderwerp van dit onderzoek is de invalshoek die in dit hoofdstuk gekozen wordt bij de beschrijving van de praktijk van nummerportabiliteit, met name die van de

telecommunicatieaanbieder.

2.2 Porteren in Nederland

Sinds 1999 is het, op basis van een wettelijke verplichting in de Telecommunicatiewet, mogelijk voor eindgebruikers om hun telefoonnummer te behouden bij de overstap naar een andere

telecommunicatieaanbieder (nummerportabiliteit). Het gaat dan specifiek om mobiele nummers (op digitale netwerken), geografische nummers en 0800/090x nummers (informatienummers).

In het najaar van 1998 is onder aanvoering van met name KPN door een groot aantal

telecommunicatieaanbieders – die allen moesten voldoen aan de wettelijke verplichting tot het verschaffen van nummerportabiliteit – het plan opgevat een gezamenlijke procedure op te zetten voor het verschaffen van nummerportabiliteit aan eindgebruikers. In eerste instantie kwam een faxprocedure tot stand waarmee op handmatige en (dus) arbeidsintensieve wijze vanaf de wettelijk vastgelegde datum van 1 januari 1999 nummerportabiliteit, zij het op beperkte schaal, kon worden verschaft. Als meer definitief bedoelde oplossing werd door deze aanbieders in het voorjaar van hetzelfde jaar een geautomatiseerde oplossing geïntroduceerd, waarmee vanaf 1 april 1999 op een grotere schaal nummers konden worden geporteerd.

Zowel de ooit als interim-oplossing bedoelde faxprocedure als de geautomatiseerde variant (hierna genoemd COIN naar de daarvoor in het leven geroepen infrastructuur en gelijknamige vereniging) drukken ook nu nog hun stempel op de porteringspraktijk.

(10)

2.3 Porteren via COIN

Het overgrote deel van de porteringen verloopt via de Vereniging COIN. Deze vereniging telt momenteel 29 leden, waaronder het overgrote deel van de vaste aanbieders (met geografische nummers en 0800/090x nummers) en alle mobiele aanbieders. Alle leden zijn aangesloten op de zogenaamde COIN. Deze COIN (COmmunications INfrastructure) bestaat uit een frame-relay netwerk waarop telecomoperators zijn aangesloten en een centrale database (‘Central Reference DataBase’; CRDB). De COIN wordt gebruikt voor het uitwisselen en opslaan van informatieberichten over porteringen. De leden hanteren hiervoor een contractueel afgesproken standaard (binnen de Vereniging ook ‘de standaard’ genoemd.)

De ontvangende operator porteert op verzoek van de klant zijn nummer(s) van de latende operator via een aantal elektronische berichten. Pas nadat de volledige berichtenstructuur succesvol is doorlopen door beide betrokken operators, is de portering verwezenlijkt en wordt dit door de ontvangende operator via de infrastructuur gemeld aan alle op de COIN aangesloten partijen (via een zogenaamde ‘broadcast’). Hierbij wordt de portering tevens geregistreerd in de CRDB.¹

Indien een geporteerd nummer komt te vervallen, dan stuurt de operator waarbij het nummer vervalt een bericht via de COIN naar alle operatoren (wederom via een broadcast) met de boodschap dat het nummer is vervallen. Het nummer wordt dan verwijderd uit de CRDB en de oorspronkelijke nummerhouder zou het nummer wederom, na een afkoelingsperiode, in gebruik kunnen nemen.

Hoewel niet direct samenhangend met dit onderzoek, wordt hierna ter informatie kort ingegaan op de kosten die met porteren via COIN samenhangen. De kosten voor lidmaatschap van de Vereniging COIN en daarmee voor het gebruik van COIN worden gedeeltelijk bepaald door het (variabele) entreegeld van € 2.111,- en een variabel vastrecht aan de hand van het aantal porteringen. Partijen die tot vijftig porteringen per jaar verrichten, betalen € 1.150,-. Voor partijen met een portering aantal tussen de 50 en 100 worden zowel het entreegeld als het vastrechtbedrag verdubbeld. Voor partijen boven de 100 porteringen wordt het vastrecht vier keer (€ 4.600,-) en het entreegeld drie keer (€ 6.334,-) zoveel als het tarief van de kleinste porterende partijen. Daarnaast zijn er kosten verbonden aan de apparatuur, software en te huren verbindingen die – aan de zijde van de operator zelf - vereist is om aan te sluiten op de COIN.

Met name van deze laatste categorie kosten geven de kleine door VKA geïnterviewde partijen aan dat deze voor hen te hoog zijn (in verhouding tot het kleine aantal te porteren nummers) en dat mede hierdoor gebruik van COIN niet interessant voor hen is.

2.3.1 ‘Small operator solution’

De meeste leden van de Vereniging zijn rechtstreeks aangesloten op de COIN, maar 13 leden zijn, veelal om kostentechnische redenen, indirect aangesloten, namelijk via een ‘loket’ van CMG of van

1 Volledigheidshalve: na de broadcast van de ontvangende operator aan de op COIN aangesloten operators, passen deze operators de wijziging zelf aan in hun interne routeringsdatabases. De CRDB wordt als zodanig niet (real-time) gebruikt door operators om de routering te laten plaatsvinden. De CRDB fungeert als ‘collectief geheugen’ voor de aangesloten operators waarin alle porteringen zijn opgeslagen die hebben plaatsgevonden.

Operators kunnen de CRDB raadplegen, bijvoorbeeld om hun eigen routeringsdatabase te controleren.

(11)

PortingXS². Deze twee bedrijven beschikken beide over een aansluiting op de COIN. Deze

aansluiting stellen zij tegen betaling beschikbaar aan hun klanten zodat deze niet zelf de apparatuur hoeven aan te schaffen. In de terminologie van de Vereniging gaat het hierbij om de zogenoemde

‘small operator solution’.

2.3.2 De dienst leesrechten van de Vereniging COIN

De Vereniging biedt de mogelijkheid aan niet-leden om leesrechten te verwerven voor de CRDB.

Van de gehele integrale database, dus niet alleen van de wijzigingen, worden dagelijks drie uitvoerbestanden gemaakt: één voor mobiele nummers, één voor vaste geografische nummers en één voor 0800/090x nummers. Klanten van deze dienst kunnen van de COIN website een

gecomprimeerd bestand downloaden dat is samengesteld uit de drie genoemde uitvoerbestanden.

Dit bestand wordt dagelijks ververst en heeft de vorm van een tekstbestand met daarin per regel de gegevens van één verrichte portering. Per portering zijn nummer, ontvangende operator en porteringsdatum aangegeven³. Bij servicenummers is daarnaast ook tariefinformatie ingevoegd.

Van de mobiele en geografische nummers bevat de CRDB alleen de huidige geporteerde nummers;

vervallen nummers verdwijnen uit de CRDB.

De dienst leesrechten kost € 2200 per jaar en wordt momenteel afgenomen door vijf partijen, allen SMS-leveranciers.

2.4 Porteren via de faxprocedure

Naast de porteringen die verlopen via de COIN wordt er in Nederland een aantal porteringen verricht door partijen die geen lid zijn van de Vereniging. Het gaat om een beperkt aantal partijen (op dit moment drie voor zover ons bekend) en daarmee direct samenhangend om een relatief zeer beperkt aantal porteringen, hooguit een honderdtal per jaar. Tot nu toe betreffen dit nummers van KPN die naar kleine partijen geporteerd zijn. Hiertoe stuurt de ontvangende operator per fax een verzoek naar KPN om een nummer te porteren. De berichtenuitwisseling tussen beide partijen verloopt via fax en lijkt qua opzet sterk op de berichtenuitwisseling zoals die via de COIN

elektronisch plaatsvindt. Deze porteringen komen niet in de CRDB van de Vereniging terecht omdat de fysieke portering niet via COIN verloopt. De ontvangende operator stuurt in sommige gevallen een fax naar alle operatoren om de voltooide portering bekend te maken, maar dat is geen gewoonte. Niet alle operators zijn dus op de hoogte van de porteringen door de niet op COIN aangesloten operators. Op dit moment levert dat geen problemen op omdat KPN, behalve betrokken in de specifieke portering, ook in al deze gevallen als transitoperator verantwoordelijk is voor routering. Ook andere operators routeren nummers, die ze niet direct kunnen routeren via het eigen netwerk of via het netwerk van een gelieerde operator, via KPN. KPN houdt haar eigen routeringsdatabase actueel door de invoer van enerzijds gegevens van COIN, anderzijds door gegevens van de porteringen via de faxprocedure van kleine partijen. Daarmee is KPN dan ook op dit moment de enige partij met een volledig en actueel overzicht van alle geporteerde nummers.

2 Het onderscheid tussen CMG en PortingXS zit grofweg in de taken die verricht worden voor hun klanten. De oplossing van CMG biedt een aansluiting op het netwerk. PortingXS verricht de gehele portering voor haar klanten en kan tevens uit naam van haar klanten bij de Vereniging om de tafel zitten.

3 Volledigheidshalve: het COIN-systeem registreert op basis van individuele nummers en niet op het niveau van nummerblokken.

(12)

2.4.1 Geschil tussen Plex en KPN

Met betrekking tot de faxprocedure ontstaat in 2002 een geschil tussen Plex en KPN, dat aan het college van OPTA wordt voorgelegd. KPN weigert medewerking te verlenen aan het verzoek van Plex om nummers van KPN via de faxprocedure te porteren naar het Plex-netwerk. KPN stelt dat Plex via COIN moet porteren, Plex is echter van mening dat zij geen toegang onder redelijke voorwaarden tot COIN kan krijgen en eist te mogen porteren via de faxprocedure. In eerste aanleg heeft OPTA besloten dat KPN, kortweg, door middel van de faxprocedure aangemelde porteringen in behandeling dient te nemen. KPN (en overigens ook de Vereniging COIN) is hiertegen in bezwaar gegaan. OPTA buigt zich momenteel over dit bezwaar.

2.5 De Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit

De Telecommunicatiewet stelt dat nummerhouders OPTA op de hoogte dienen te stellen van nummers waarvan toekenning van hen of op hen is overgegaan. Met de Richtlijn

Informatieverschaffing Nummerportabiliteit heeft het college van OPTA een procedure

gespecificeerd waarmee nummerhouders hieraan uitvoering kunnen geven. De richtlijn specificeert de aan te leveren informatie en de wijze waarop de informatie aangeleverd dient te worden. De manier van aanleveren is ook bekend als de 'floppyprocedure'.

Partijen dienen per kwartaal een diskette aan te leveren met daarop onder meer de gegevens over de overgangen van de toekenningen van nummers waarvan de porteringen geheel zijn uitgevoerd van de rapporterende nummerhouder op een andere nummerhouder, of omgekeerd. Het feit dat zowel de ontvangende als de latende nummerhouder moet rapporteren, maakt het mogelijk voor OPTA om de gegevens te controleren. De diskette moet ook gegevens bevatten van nummers die na portering vervallen zijn. Deze nummers vallen op basis van de Telecommunicatiewet namelijk terug aan de oorspronkelijke nummerhouder. OPTA heeft de plicht om de originele nummerhouder te laten weten dat één van zijn nummers, dat geporteerd was naar een andere nummerhouder, nu is komen te vervallen bij die andere nummerhouder. De originele nummerhouder kan het nummer na een afkoelingsperiode weer in gebruik nemen.

OPTA heeft op basis van aangeleverde diskettes een overzicht met geporteerde en vervallen nummers vastgesteld tot en met het eerste kwartaal van 1999. Daarna is er geen sluitend overzicht meer gemaakt. Ook heeft OPTA geen handhaving toegepast op de aanlevering van de diskettes.

2.5.1 Operators voldoen niet aan verplichtingen Richtlijn

Uit de gehouden interviews blijkt dat de Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit bekend is bij de betrokken nummerhouders. De meeste geïnterviewde partijen zijn daarmee tevens op de hoogte van de verplichtingen waaraan ze moeten voldoen. Echter, slechts een enkele partij levert nog elk kwartaal de diskettes aan OPTA aan. Hiervoor zijn twee hoofdverklaringen. De meeste partijen zien het nut van het porteringsregister van OPTA niet en vinden het dus ook niet van belang om de diskettes in te leveren. Hier wordt in paragraaf 2.7 verder op ingegaan. Daarbij komt dat OPTA nakoming van de richtlijn niet actief gehandhaafd heeft, hetgeen door de betrokken partijen is uitgelegd als bevestiging van het door hen gepercipieerde geringe belang van nakoming van de richtlijn. Tenslotte geven partijen aan dat zij in de praktijk geen hinder ondervinden van het feit dat

(13)

OPTA niet over de gevraagde informatie beschikt (“niemand blijkt er in de praktijk toch last van te hebben dat OPTA niet beschikt over de juiste porteringsinformatie?”)⁴.

2.6 Problematiek rond informatienummers

Bij de rapportage van porteringen vormen informatienummers een speciaal geval. De achtergrond daarvan is dat deze nummers individueel worden uitgegeven door OPTA (waar geografische en mobiele nummers bloksgewijs worden toegekend). Op basis van toekenningen bestaan er twee

‘soorten’ informatienummers:

• Ten eerste informatienummers die aan operators (platformhouders) zijn toegekend. De operators kunnen deze nummers zelf gebruiken of ze in gebruik geven aan eindgebruikers.

Indien een eindgebruiker het nummer wenst te porteren, dan geschiedt dit op dezelfde wijze als de portering van een niet-informatienummer. De toekenning van het nummer gaat over van de ene operator op de andere. Hiermee is sprake van een portering zoals die bedoeld is in artikel 4.10 Telecommunicatiewet.

• Ten tweede zijn er informatienummers die door OPTA rechtstreeks toegekend zijn aan eindgebruikers. Deze nummers kunnen, indien de eindgebruiker dit wenst, heraangesloten worden bij een andere operator. Dit is echter geen portering volgens art. 4.10

Telecommunicatiewet; de toekenning van het nummer gaat immers niet over op de operator waarbij het nummer heraangesloten wordt, maar het nummer blijft toegekend aan de eindgebruiker.

Op basis van de Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit is OPTA enkel geïnteresseerd in porteringen die zijn gebaseerd op artikel 4.10 Telecommunicatiewet, dat wil zeggen de

bovenbeschreven eerste ‘soort’. Operators dienen slechts te rapporteren over deze porteringen (hierna genoemd: 4.10 porteringen). Het is dus van belang dat het onderscheid tussen beide soorten gemaakt wordt bij het actueel maken en houden van het register. Het gaat hierbij overigens om maximaal enkele tientallen porteringen per jaar.

COIN maakt geen onderscheid tussen beide soorten informatienummers; ook heraansluitingen van nummers, toegekend aan eindgebruikers, worden geregistreerd in de CRDB van COIN. De reden hiervoor is waarschijnlijk dat het voor COIN van minder groot belang is om te weten aan wie het nummer is toegekend dan hoe het nummer gerouteerd moet worden en welk tarief er aan het nummer hangt.

Voor wat betreft het vervallen van informatienummers geldt tevens een afwijkend regime: vervallen informatienummers vallen immers niet terug in een blok en daarmee terug naar de oorspronkelijke nummerhouder, maar worden door OPTA ingetrokken. Op grond hiervan heeft OPTA aangegeven dat vervallen informatienummers niet in een apart register hoeven te worden bijgehouden, maar rechtstreeks in het OPTA register van toegekende informatienummers aangepast kan worden.

4 Hierbij kan opgemerkt worden dat het niet melden van porteringen van informatienummers waarbij de toekenning van rechtswege overgaat, evenals het niet verwerken van wel aan OPTA gemelde porteringen van informatienummers, geleid kan hebben tot een overzicht waarin de toekenningen van informatienummers niet meer kloppend is. Als dat het geval is, betalen partijen ten onrechte jaarlijkse toezichtskosten aan OPTA voor deze nummers.

(14)

2.7 De functie van het porteringsregister

Ten behoeve van dit onderzoek heeft OPTA vijf redenen (niet limitatief) aangegeven om bij te houden waar geporteerde nummers zich bevinden en om een overzicht te hebben van vervallen nummers. Deze redenen worden hieronder kort besproken. Bij deze bespreking per reden zal, indien van toepassing, ingegaan worden op wat de door VKA geïnterviewde partijen hierover naar voren hebben gebracht tijdens de interviews.

2.7.1 Wettelijke rapportageplicht

Ten eerste hebben houders van geografische, mobiele en informatienummers op basis van Telecommunicatiewet de plicht om geporteerde nummers aan OPTA door te geven. OPTA moet dus in ieder geval een procedure hebben om hier aan te kunnen voldoen. De geïnterviewde partijen geven aan dat zij deze wettelijke plicht erkennen en begrijpen dat OPTA hieraan moet voldoen. De partijen geven echter ook aan dat voor hen niet duidelijk is waarom dit een wettelijke plicht is. Deze onduidelijkheid vindt met name zijn oorzaak in het gegeven dat partijen het nut van het

porteringsregister niet kennen, c.q. niet kunnen bedenken (zie paragraaf 2.5.1). Daarnaast maken de aanbieders op dit moment geen gebruik van het door OPTA via de website beschikbaar gemaakte porteringsregister (mede omdat het niet actueel is).

2.7.2 Het vervallen van nummers

Ten tweede moeten nummers die vervallen, nadat zij geporteerd zijn, terug naar de originele nummerhouder (behalve, zoals toegelicht, informatienummers). Vervallen nummers moeten door de nummerhouder, waarbij het nummer vervalt, gerapporteerd worden op basis van de Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit. OPTA heeft de wettelijke plicht om vervallen nummers aan de originele nummerhouder te melden, zodat deze ze opnieuw (normaliter na een

afkoelingsperiode) in gebruik kan nemen. Deze problematiek is ook van toepassing wanneer nummerhouders failliet gaan: OPTA moet een overzicht hebben van de nummers die, behalve dat ze naar een andere aanbieder worden geporteerd, vervallen (bij faillissement). Daarmee kan OPTA zien of het oorspronkelijk aan de betreffende nummerhouder toegekende blok nog compleet is of dat er uit dat blok nummers zijn weggeporteerd.

De geïnterviewde partijen maken momenteel geen gebruik van OPTA om te weten of nummers vervallen. Binnen COIN is hiervoor een aparte procedure: het vervallen van nummers is zo geregeld dat alle aangesloten partijen bericht ontvangen van het verval van een nummer (via een ‘broadcast’

in COIN). De partij, waar het nummer oorspronkelijk thuishoort, kan het nummer hierna wederom gaan gebruiken. De niet-COIN leden hebben momenteel geen procedure voor het bekend maken van het verval van nummers.

2.7.3 Het bijhouden van toekenningen en reserveringen

Ten derde houdt OPTA een overzicht van geporteerde nummers bij in combinatie met het register met alle toegekende en gereserveerde nummers. Het overzicht van geporteerde nummers wordt door OPTA openbaar gemaakt teneinde een compleet overzicht van toekenningen, inclusief toekenningen die van rechtswege zijn overgegaan (i.c. porteringen) en gereserveerde nummers te verstrekken, aldus OPTA. Zoals in de vorige paragraaf al aangegeven, is het in dit verband ook van

(15)

belang dat OPTA op de hoogte is van waar nummers zich bevinden. In het geval van het

faillissement van een nummerhouder vallen de nummerblokken terug aan OPTA. OPTA kan deze in principe wederom uitgeven. Ze moet dan wel op de hoogte zijn van eventuele nummers die uit dat nummerblok die geporteerd zijn. Een nummerblok waarin sommige nummers geporteerd zijn kan immers niet (in zijn geheel) opnieuw worden uitgegeven door OPTA.

2.7.4 Justitie

Als vierde reden noemt OPTA de wens van Justitie om, vanwege aftapverplichtingen, te weten welke nummers bij welke nummerhouders in dienst zijn. Justitie beschikt momenteel wel over een eigen manier om te achterhalen waar mobiele nummers zich bevinden. Het is niet bekend of Justitie voor geografische of servicenummers gebruik maakt of zou willen maken van het porteringsregister van OPTA.

2.7.5 Tarieftransparantie

Tenslotte is er volgens OPTA, in verband met tarieftransparantie, een toenemende vraag van eindgebruikers om per nummer te kunnen zien welke aanbieder daarbij hoort. Het wordt zo eenvoudiger om vooraf per gesprek het bijbehorende tarief te kunnen achterhalen. In Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad, ook bekend als de Universele Dienstrichtlijn, wordt op dit onderwerp ook gewezen en is aangegeven dat de nationale regelgevende instanties waar mogelijk een passende tarieftransparantie moeten bevorderen als onderdeel van de uitvoering van nummerportabiliteit. De regelgevende instantie mag zelf beslissen hoe deze informatie bekend gemaakt wordt.

Ten aanzien van tarieftransparantie geven de door VKA geïnterviewde partijen aan geen

toegevoegde waarde te zien voor het porteringsregister van OPTA. Hiervoor worden verschillende redenen aangegeven:

De partijen zien het bieden van tarieftransparantie niet als taak van OPTA, maar primair als een eigen taak of van een partij als de Consumentenbond.

Indien men eindgebruikers inzicht wil bieden in wat een telefoongesprek zal kosten heeft men veel meer gegevens nodig dan de porteringsgegevens. Men moet dan bijvoorbeeld ook op de hoogte zijn van het soort abonnement dat de beller heeft en bijhorende piek- en daltarieven.

De partijen vinden het niet aannemelijk dat eindgebruikers via een ingewikkelde zoektocht (o.a. via het porteringsregister van OPTA) vooraf gaan achterhalen wat een gesprek hen gaat kosten.

Vanwege bovenstaande redenen zien de geïnterviewde partijen weinig nut in het porteringsregister als instrument met toegevoegde waarde voor tarieftransparantie.

2.7.6 Het gebruik van het register

Geen van de geïnterviewde partijen geeft aan gebruik te maken van het huidige op de OPTA website beschikbare porteringsregister. De meeste partijen hebben het register voor het eerst bekeken nadat bekend werd dat er een onderzoek over was gestart. De partijen hebben hun eigen manier om te weten waar een nummer heen is geporteerd (i.c. COIN). Voor geen van de partijen is

(16)

het gegeven dat OPTA's porteringsregister niet actueel is, van invloed op hun eigen porteringsproces, de routering of op andere bedrijfsaspecten. Dit geldt niet alleen voor de

nummerhouders maar ook voor de geïnterviewde partijen die geen nummerhouder zijn. Ook zij zien niet hoe ze nuttig gebruik zouden kunnen maken van het porteringsregister⁵.

2.8 Afsluitend

Concluderend kan gesteld worden dat OPTA door het in stand houden van het porteringsregister voldoet aan haar wettelijk plichten. Daarnaast is het voor OPTA van belang op de hoogte te zijn van porteringen en vervallen nummers in verband met het heruitgeven van nummerblokken na

faillissement van partijen. Het belang van het porteringsregister sec én het nu actueel maken en daarna houden is daarmee aangetoond voor OPTA.

Naast deze meer ‘intern’ gerichte redenering is het echter van belang, mede voor het verkrijgen van draagvlak in de markt, ook het ‘externe’ in beschouwing te nemen.

Marktpartijen erkennen enerzijds dat OPTA aan haar wettelijke plichten moet voldoen en zien in dat opzicht het belang van het register. Ze zien anderzijds echter niet in waarom deze wettelijke plicht bestaat en daarmee hebben zij ook vraagtekens over de toegevoegde waarde van het register.

Kortom, de vraag naar het nut van het porteringsregister leeft sterk bij marktpartijen. Het is niet verwonderlijk dat de hiermee samenhangende rapportageverplichting ook een belangrijk

aandachtspunt voor marktpartijen is. Met het oog op de voorgenomen consultatie⁶ van OPTA over dit onderwerp is het dan ook van belang dat OPTA voor de marktpartijen het belang van het register duidelijk maakt. Indien OPTA het onderwerp tarieftransparantie in dat kader zou willen aanvoeren zou dat, blijkende uit de interviews, ook nadere toelichting voor marktpartijen behoeven.

Naast het bovenstaande is nog een aantal conclusies uit dit hoofdstuk en overige aandachtspunten van belang, omdat enerzijds daarop verder wordt gebouwd in de rest van het rapport. Anderzijds zijn het ook aandachtspunten voor consultatie.

Ten eerste: naar schatting wordt meer dan 95% van alle porteringen in Nederland via de Vereniging COIN en de daarbij horende infrastructuur afgehandeld. Hoewel dit gegeven niets hoeft af te doen aan het streven dat ook de (enkele) porteringen die buiten COIN om plaatsvinden, bij OPTA bekend moeten zijn⁷, kan het wel een relativering geven van het streven van volledigheid. Meer concreet kan de vraag gesteld worden hoe belangrijk het is om een 100% volledig register te hebben wanneer het verkrijgen van die enkele niet-COIN porteringen relatief veel tijd en moeite kost⁸. Bij de beschrijving van de mogelijke scenario’s zal hierop kort worden teruggekomen.

5 Dat heeft vooral te maken met het feit dat het porteringsregister van OPTA niet actueel is.

6 Overigens hebben alle geïnterviewde partijen, met name ook degenen die niet rechtstreeks bij het porteringsproces betrokken zijn, uitdrukkelijk aangegeven graag betrokken te willen worden in de consultatieronde.

7 Met name voor informatienummers geldt immers, zoals eerder opgemerkt, dat bij ontbreken van 100%

volledigheid verkeerde facturering voor toezichtskosten kan plaatsvinden.

8 Deze notie is met name van belang in het geval dat OPTA gebruik zou maken van COIN voor actualisering van haar porteringsregister. Of dit een reële en werkbare optie is, komt later in dit rapport aan de orde.

(17)

Ten tweede: KPN neemt als COIN-lid, nummerhouder van zowel geografische, mobiele en

servicenummers, én als transitoperator (vooralsnog als enige in Nederland) een belangrijke plaats in

‘porteringsland’ in. Deze plaats wordt nog versterkt omdat KPN in praktijk de enige partij is die ook met niet-COIN leden nummers uit- en inporteert. Op basis van deze positie kan geconcludeerd worden dat KPN als enige partij in de Nederlandse markt (inclusief de vereniging COIN) beschikt over informatie omtrent alle porteringen die plaatsvinden. Immers, KPN beschikt als enige over informatie over COIN-porteringen én porteringen die buiten COIN om gaan.

Ten derde: zoals het eerste punt impliceert, bevat de CRDB van COIN weliswaar het leeuwendeel, maar niet de gegevens van alle porteringen. Zij bevat slechts porteringen die via het COIN-netwerk zijn verricht. Daarom wil de Vereniging op basis van de KPN database, waarin ook alle porteringen worden bijgehouden die niet via COIN verlopen, de database van COIN periodiek schonen. De Vereniging wil met KPN afspraken maken over hoe en hoe vaak deze schoning precies moet plaats vinden. Op dit moment zijn nog geen definitieve afspraken gemaakt, maar is het streven om te komen tot een schoning op kwartaalbasis. De schoning zorgt er voor dat de COIN database direct na schoning compleet en correct is.

Ten vierde: de problematiek rond het porteren van informatienummers verschilt aanmerkelijk van die van geografische en mobiele nummers. Dit verschil dient in acht genomen te worden bij het

onderzoeken van manieren om OPTA een goed en getrouw beeld te geven van geporteerde informatienummers.

Ten vijfde dient het belang van de niet-COIN leden ten opzichte van de COIN leden zorgvuldig afgewogen te worden. De strekking van hetgeen de niet-COIN leden over (de Vereniging) COIN en rapporteren aan OPTA vonden, is: “Prima dat de vereniging bestaat, maar vanuit kostentechnische overweging (vanwege de geringe aantallen porteringen) geen reële optie voor ons. OPTA dient er bij het zoeken naar een oplossing voor haar porteringsregister rekening mee te houden dat wij niet gedwongen willen worden om lid te worden van de Vereniging COIN, alleen maar omdat we enkel op die manier aan OPTA kunnen rapporteren over porteringen”.

Ten zesde en tenslotte: zowel vanuit de Vereniging COIN zelf als door verschillende leden van de vereniging is gemeld dat gebruik van COIN door OPTA een positieve uitstraling zou hebben (voor de vereniging) en dat deze toegang (in de vorm van de dienst leesrechten) ook ‘om niet’ zou kunnen worden verstrekt aan OPTA. Daarbij speelt uiteraard mee dat de leden van COIN ervan uitgaan dat zij niet meer periodiek aan OPTA behoeven te rapporteren als OPTA zijn porteringsinformatie rechtstreeks van COIN betrekt. Ook echter zouden zij liever niet zien dat het register van OPTA een integrale kopie wordt van het register van COIN. Hiervoor bestaan verschillende redenen:

De Vereniging verkoopt momenteel leesrechten aan partijen die inzage willen in haar register.

Deze inkomsten zouden verdwijnen indien OPTA's register dezelfde mogelijkheden biedt.

En met het vorige punt samenhangend: de leden van de Vereniging hebben geïnvesteerd in COIN. Het zou volgens hen niet fair zijn de gegevens van COIN zomaar (dat wil zeggen integraal en/of real-time) kosteloos beschikbaar te stellen aan alle partijen.

Later in dit rapport zal worden teruggekomen op de voor- en nadelen van deze optie, met name bezien vanuit de onafhankelijke positie van OPTA als toezichthouder en het tot nu toe aangehangen standpunt van OPTA dat zij zich niet op deze wijze wil verbinden aan de vereniging.

(18)

3 Criteria voor beoordeling van oplossingsrichtingen

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk, dat beschrijvend van aard is, worden de criteria en randvoorwaarden beschreven en toegelicht zoals OPTA die in eerste instantie heeft gesteld aan mogelijke oplossingen. Het betreft zowel punten die door OPTA al genoemd zijn in de offerteaanvraag aan VKA als punten die in de loop van het onderzoek door OPTA zijn ingebracht naar aanleiding van voortschrijdend inzicht. De vijf mogelijke oplossingsrichtingen die in het volgende hoofdstuk naar voren komen, zijn getoetst aan alle criteria. In hoofdstuk 5 komen de criteria nog nadrukkelijker aan bod bij de beschrijving en beoordeling van twee volledig uitgewerkte voorkeursscenario's. In dit hoofdstuk worden OPTA's criteria weergegeven. Waar nodig, wordt nader toegelicht hoe VKA de criteria heeft geïnterpreteerd en geoperationaliseerd.

3.2 Onderscheid actueel maken en actueel houden

Zoals in hoofdstuk 1 al aangegeven, maakt de opdracht van OPTA impliciet onderscheid tussen het actueel maken én het (daarna) actueel houden van het porteringsregister. VKA neemt dit

onderscheid over en maakt dat als volgt expliciet:

1. De eerste stap is het actueel maken van OPTA's porteringsregister (hierna stap 1). Hiertoe moet een procedure ontworpen worden die het mogelijk maakt om een actueel overzicht te verkrijgen van alle porteringen die hebben plaatsgevonden.

2. Ten behoeve van de tweede stap moet een procedure ontworpen worden voor het actueel houden van dit overzicht (hierna stap 2).

De voor stap 1 en stap 2 in te zetten procedures kunnen identiek zijn, maar dit is in principe niet noodzakelijk. De criteria die van belang zijn bij stap 1 zijn niet noodzakelijk dezelfde als de criteria die van belang zijn bij stap 2. OPTA heeft aangegeven welke criteria het meest belangrijk zijn bij de verschillende stappen. Bij de hieronder beschreven criteria is daarom telkens de mate van belang aangegeven.

3.3 Criteria voor beoordeling oplossingsrichtingen

De onderstaande criteria zijn even belangrijk voor stap 1 als stap 2:

Draagvlak marktpartijen. Het draagvlak voor een oplossing zal van verschillende zaken afhankelijk zijn. Het nut dat partijen zien in het meewerken aan een oplossing, de mate waarin de gekozen oplossing aansluit op oplossingen die nu in de markt gebruikt worden, de kosten voor partijen en de hoeveelheid werk die de oplossing partijen kost, zijn de belangrijkste. Het creëren van een draagvlak is voor de uitvoering van beide stappen belangrijk volgens OPTA.

Technische haalbaarheid: operationele kosten. Onder operationele kosten vallen in dit onderzoek kosten die gemaakt worden om een oplossing te laten functioneren. Hierbij gaat het enkel om de kosten voor OPTA, niet om de kosten voor marktpartijen (zie daarvoor criterium 'draagvlak marktpartijen'). Daarbij worden met name de kosten meegenomen die voortkomen uit de inzet van menskracht. Dit criterium is in beide stappen belangrijk volgens OPTA.

(19)

Foutbestendigheid. De mate waarin het systeem voorkomt dat er fouten in het porteringsregister voorkomen.

Volledigheid. Dit criterium is (negatief) gerelateerd aan het aantal gerealiseerde

porteringen dat niet terug te vinden is in OPTA's porteringsregister. De oplossing die het mogelijk maakt om het register van OPTA zo volledig mogelijk te maken zal op dit criterium het hoogst scoren. Dit criterium is in beide stappen belangrijk volgens OPTA.

De volgende criteria zijn volgens OPTA van minder groot belang bij stap 1, maar wel van groot belang bij stap 2:

Toekomstvastheid van de oplossing. Onder toekomstvastheid van de oplossing wordt met name gedoeld het bestand zijn van de oplossing tegen veranderingen in de omgeving van het systeem. Mogelijke voorbeelden van zulke veranderingen zijn het wegvallen van bijvoorbeeld nummerhouders of van andere instanties (bijvoorbeeld de Vereniging COIN) waarvan de oplossing mogelijk afhankelijk is. Tevens speelt afhankelijkheid van mogelijke veranderingen ten aanzien van technische hulpmiddelen een rol.

Bestuurlijke haalbaarheid. OPTA moet aan bepaalde wettelijke plichten voldoen. De oplossingen moeten het mogelijk maken voor OPTA om aan deze plichten te voldoen.

Tevens moet OPTA de oplossing kunnen implementeren met de instrumenten die zij heeft.

Daarnaast hangt het criterium ook samen met het feit dat OPTA een onafhankelijke instantie moet zijn. Elke schijn van afhankelijkheid heeft een negatieve invloed op dit criterium.

Technische haalbaarheid: andere aspecten. De technische haalbaarheid van de oplossing wordt bepaald door technische complexiteit van de oplossing. Hoe hoger de complexiteit van de oplossing, hoe groter de kans is dat de uiteindelijke implementatie van de oplossing OPTA voor onvoorziene problemen stelt. Een technisch makkelijk te implementeren oplossing zal hoog scoren op dit criterium.

Tenslotte is een aantal criteria aangegeven die weliswaar meewegen, maar die ten opzichte van eerdere criteria van minder belang zijn voor zowel stap 1 als stap 2:

Fraudebestendigheid/integriteit van gegevens/controleerbaarheid. Dit criterium is

afhankelijk van de mate waarin het mogelijk is om de integriteit van gegevens te schenden, en van het belang dat partijen daar bij kunnen hebben.

Publicitaire risico's. Dit criterium houdt verband met de kans dat externe uitlatingen van partijen, die voortkomen uit de implementatie van één van beide oplossingen, een negatieve invloed hebben op het imago van OPTA.

Beveiliging. Het criterium beveiliging is gerelateerd aan de mogelijkheid het

porteringsregister te beschadigen, hetzij met kwaadaardig bedoelingen, hetzij per ongeluk.

Daarnaast is het gerelateerd aan het belang dat partijen kunnen hebben bij het beschadigen van het register.

Invloed op nummeruitgifteproces, nummerhandhaving. Dit criterium wordt positief gescoord indien de oplossing bijdraagt aan het nummeruitgifteproces van OPTA of aan

nummerhandhaving door OPTA.

(20)

3.4 Afsluitend

Op basis van bovenstaande criteria heeft VKA vijf oplossingsrichtingen ontworpen. Deze worden in het volgende hoofdstuk toegelicht.

Van belang om hier vast op te merken is het gegeven dat OPTA na de presentatie van de vijf oplossingsrichtingen enkele aanvullende criteria heeft geformuleerd die mede hebben bijgedragen aan de selectie van twee voorkeursvarianten. Deze aanvullende criteria worden besproken in hoofdstuk 4.

(21)

4 Mogelijke oplossingsrichtingen

4.1 Inleiding

Tijdens het onderzoek heeft VKA vijf mogelijke oplossingsrichtingen geformuleerd en gepresenteerd aan OPTA. Deze zijn hieronder weergegeven. Deze weergave vindt kortheidshalve plaats op hoofdlijnen; de beschrijving en uitwerking van de hierna te selecteren (twee) voorkeursvarianten zal uitgebreider plaatsvinden. Bij de keuze voor de oplossingsrichtingen is rekening gehouden met de door OPTA aangegeven criteria, zoals ze beschreven zijn in het vorige hoofdstuk. Invullingen waarvan van tevoren reeds duidelijk was dat ze niet voldeden aan de criteria van OPTA, zijn niet inhoudelijk beschreven⁹.

Tenslotte nog een opmerking ter verduidelijking over de afbakening van de oplossingsrichtingen.

Deze zien namelijk op het beschikbaar komen én blijven van een actueel porteringsregister. De wijze waarop OPTA vervolgens dat register (eventueel) openbaar maakt, bijvoorbeeld via de website zoals nu het geval is, valt buiten de reikwijdte van dit hoofdstuk.

4.2 Vijf oplossingsrichtingen

Ook in deze paragraaf wordt bij elke oplossingsrichting een onderscheid gemaakt tussen stap 1 en stap 2, respectievelijk het actueel maken én het actueel houden van het porteringsregister van OPTA. Per oplossingsrichting is kort aangegeven wat de voor- en nadelen zijn van de variant.

4.2.1 Oplossingsrichting 1: COIN met een periodieke schoning, voor zowel stap 1 als 2.

In deze oplossingsrichting levert COIN de benodigde gegevens over de porteringen van haar leden aan OPTA. OPTA kan deze gegevens via de dienst leesrechten integraal downloaden van de website van de Vereniging COIN en vervolgens beschikbaar maken op haar eigen website. De voorziene schoning van de CRDB aan de hand van KPN-informatie (zie hoofdstuk 2) zorgt er voor dat de COIN database en daarmee OPTA's porteringsregister direct na schoning compleet en correct is.

Deze oplossingsrichting heeft de volgende voordelen:

9 Ter achtergrondinformatie ging het onder andere om de volgende onderkende invullingen:

- OPTA bouwt en gebruikt een eigen kopie van het systeem zoals de Vereniging COIN dat heeft ingericht.

- OPTA verplicht elke betrokken aanbieder aansluiting te zoeken bij de Vereniging COIN, zodat COIN een volledig beeld geeft van porteringen. OPTA betrekt vervolgens een integraal overzicht van COIN.

- OPTA zoekt aansluiting bij de invulling (voor mobiele nummers) die Justitie heeft.

- Opzet van een gedistribueerd systeem waarin het porteringsregister en het toekenningenregister van OPTA gekoppeld zijn aan de individuele nummerbeheersystemen van de operators.

- OPTA laat enkel porteringen van niet-COIN leden rapporteren en verstrekt die aan COIN. OPTA betrekt vervolgens een integraal overzicht uit COIN.

- Voortzetting van de wijze van rapporteren zoals bepaald in de Richtlijn Informatieverschaffing Nummerportabiliteit.

- Varianten waarin eindgebruikers worden betrokken bij rapporteren in plaats van operators.

(22)

OPTA beschikt over een integraal overzicht van naar schatting meer dan 95% van alle porteringen.

Het gebruik van COIN door OPTA is via de dienst leesrechten gemakkelijk en via een standaardoplossing te realiseren.

Zeer kleine initiële investeringen.

Doordat de gegevens uit de CDRB makkelijk elektronisch verwerkt kunnen worden levert deze oplossingsrichting weinig werk op voor OPTA én geen werk voor de porterende partijen. De operationele kosten blijven hierdoor laag.

De CRDB wordt samengesteld door meerdere partijen en is, mede door de vastgelegde berichtstructuur, betrouwbaar. Bovendien vindt een interne controle plaats op juistheid van gegevens tussen de bij een portering betrokken aanbieders.

Deze oplossingsrichting heeft de volgende nadelen:

De CRDB van de Vereniging is niet ten allen tijde geheel volledig. Afhankelijk van de afspraken over schoning aan de hand van de KPN database en periodiciteit daarvan zal er telkens een achterstand in aanwezig zijn. Deze achterstand betreft echter slechts de kleine aantallen geporteerde nummers van de partijen die niet aangesloten zijn op de COIN.

Bovendien is de achterstand niet groter dan tijdens de huidige procedure acceptabel geacht werd.

OPTA wordt in deze oplossingsrichting afhankelijk van COIN én (in mindere mate) van KPN voor de porteringsgegevens.

4.2.2 Oplossingsrichting 2: COIN, met een aparte regeling voor niet-COIN leden, voor zowel stap 1 als stap 2

In oplossingsrichting 2 wordt, net zoals in oplossingsrichting 1, op basis van de COIN-database het porteringsregister van OPTA actueel gemaakt. In deze oplossingsrichting wordt het register daarnaast echter ook gevuld met porteringen die niet via COIN zijn gerealiseerd. Voor niet-COIN leden blijft echter de huidige procedure van OPTA in stand¹⁰. Het register wordt dus op twee manieren gevuld met informatie.

OPTA beschikt over een integraal overzicht van nagenoeg alle porteringen en is daarvoor niet afhankelijk van de (marktpartij) KPN.

Ten opzichte van de huidige 'floppyprocedure' levert deze oplossingsrichting relatief weinig werk op voor OPTA; naar schatting gaat het om drie niet op COIN aangesloten aanbieders met maximaal een honderdtal te porteren nummers op jaarbasis. Ook voor de

aanleverende partijen bestaan voordelen: de COIN leden hoeven niet te rapporteren (gebeurt immers via COIN). Voor de niet-COIN leden verandert niets ten opzichte van de huidige praktijk.

10 Waarbij eventueel kan worden gedacht aan een andere wijze van aanlevering dan de huidige 'floppyprocedure'. De procedure met de floppies neemt nu immers veel tijd van zowel OPTA als van de nummerhouders in beslag. Men zou bijvoorbeeld kunnen denken aan webforms of e-mail als middelen om de rapportage te vergemakkelijken.

(23)

De niet-COIN leden worden in staat gesteld op een eigen wijze te rapporteren en worden aldus niet impliciet ‘gedwongen’ om aan te sluiten bij COIN.

De CRDB wordt samengesteld door meerdere partijen en is, mede door de vastgelegde berichtstructuur, betrouwbaar. Bovendien vindt een interne controle plaats op juistheid van gegevens tussen de bij een portering betrokken aanbieders.

Het gebruik van COIN door OPTA is via de dienst leesrechten gemakkelijk en via een standaardoplossing te realiseren.

OPTA wordt afhankelijk van COIN voor de porteringsgegevens.

De gegevens van de porteringen tussen leden en niet-leden van COIN moeten worden gecontroleerd. Hiervoor moet een systeem worden ontworpen en/of is eventueel inzet van menskracht bij OPTA benodigd.

4.2.3 Oplossingsrichting 3: KPN (stap 1) en COIN met een periodieke schoning (stap 2)

In deze oplossingsrichting maakt OPTA éénmalig gebruik van de database van KPN om het register actueel te maken (stap 1). De KPN database is momenteel de meest volledige database aangezien zij ook de porteringen bevat die niet via COIN zijn verlopen. Voor het actueel houden (stap 2) van de database wordt gebruik gemaakt van de database van COIN. OPTA downloadt de gegevens over de porteringen van de website van de Vereniging en voegt de nieuwe porteringen toe aan haar eigen register. In stap 2 is sprake van een incrementele update. Het porteringsregister wordt niet telkens volledig vernieuwd, maar slechts de nieuwe porteringen worden toegevoegd. In deze oplossing is niet inbegrepen de rapportage van porteringen die niet via COIN (zoals in

oplossingsrichting 2) verlopen. Door periodieke schoning van de COIN-database aan de hand van de database van KPN zullen de porteringen die buiten COIN om plaatsvinden uiteindelijk wel in OPTA's porteringsregister terechtkomen.

Deze oplossingsrichting levert relatief weinig werk op voor OPTA. De database van KPN kan gekopieerd worden. Voor de aanbieders is deze oplossingsrichting erg gunstig: zij hoeven geen gegevens aan te leveren.

De KPN database is momenteel de meest volledige database voor porteringsgegevens;

Zie voor overige voordelen van gebruik van COIN de vorige oplossingsrichtingen.

OPTA is, behalve van COIN, afhankelijk van de marktpartij KPN voor het actueel maken van de gegevens. Bovendien is voor het raadplegen van KPN’s database geen

standaardprocedure voorhanden (zoals die wel voor COIN bestaat in de vorm van de dienst leesrechten).

Voor stap 1 en stap 2 wordt een andere invulling gekozen. Juist omdat stap 1 maar een keer zal plaatsvinden, lijkt het inefficiënt om daarvoor een andere invulling te kiezen dan voor stap 2.

De CRDB van de Vereniging is niet ten alle tijden geheel volledig. Afhankelijk van de afspraken over schoning aan de hand van de KPN database en periodiciteit daarvan zal er

(24)

telkens een achterstand in aanwezig zijn. Deze achterstand betreft echter slechts de geporteerde nummers van de partijen die niet aangesloten zijn op COIN.

4.2.4 Oplossingsrichting 4: KPN (stap 1), COIN met procedure voor niet-COIN leden(stap 2)

In deze oplossingsrichting wordt het register eenmalig actueel gemaakt aan de hand van de KPN database. Vervolgens wordt het register op twee verschillende manieren actueel gehouden. Er wordt een incrementele update van COIN verwerkt in de database, net zoals in oplossingsrichting 3.

Daarnaast biedt OPTA de mogelijkheid aan niet-COIN leden om hun porteringsgegevens op een andere manier aan te leveren, net zoals in oplossingsrichting 2. Dit actualiseringproces herhaalt zich periodiek.

Ten opzichte van de 'floppyprocedure' levert deze oplossingsrichting relatief weinig werk op voor OPTA; naar schatting gaat het om drie niet op COIN aangesloten aanbieders met maximaal een honderdtal te porteren nummers op jaarbasis. Ook voor de aanbieders is het niet veel werk. De partijen met veel porteringen rapporteren immers via COIN. Voor de niet-COIN leden verandert niets ten opzichte van de huidige praktijk.

De CRDB wordt samengesteld door meerdere partijen, er is dus controle van de gegevens Ook de gegevens van niet-COIN leden verschijnen zonder veel tijdverlies in de database, zowel bij het actueel maken, als bij het actueel houden.

OPTA moet een procedure ontwerpen voor niet-leden (hierbij moet een bepaalde verificatie van de aangeleverde gegevens verricht worden).

OPTA is afhankelijk van marktpartij KPN voor het actueel maken van de gegevens.

OPTA wordt voor een groot deel afhankelijk van COIN voor de updates van de porteringsgegevens.

4.2.5 Oplossingsrichting 5: Combinatie van integrale data van operators (stap 1), COIN met procedure voor niet-COIN leden (stap 2)

In oplossingsrichting 5 wordt het volledige porteringsbestand van alle nummerhouders integraal aangeleverd. OPTA houdt deze bestanden tegen elkaar en stelt zo haar eigen register samen. Het register wordt actueel gehouden door incrementele updates van COIN. Daarnaast ontwerpt OPTA een regeling voor niet-COIN leden om hun porteringen te melden aan OPTA.

Het initieel samenstellen van het register gebeurt zeer grondig.

De CRDB wordt samengesteld door meerdere partijen, er is dus controle van de gegevens Ook de gegevens van niet-COIN leden verschijnen in de database, zowel bij het actueel maken, als bij het actueel houden.

(25)

Voor het koppelen van de porteringsbestanden van de verschillende nummerhouders moet een aparte procedure ontworpen worden, zowel door OPTA als door de nummerhouders.

Dit zal naar verwachting veel tijd en geld kosten.

OPTA moet een procedure ontwerpen voor niet-COIN leden (hierbij moet een bepaalde verificatie van de aangeleverde gegevens verricht worden).

De gegevens van de porteringen tussen leden en niet-leden van COIN moeten worden gecontroleerd. Hiervoor moet een systeem worden ontworpen en/of is eventueel inzet van menskracht benodigd.

OPTA wordt alsnog voor een groot deel afhankelijk van COIN voor de updates van de porteringsgegevens.

4.3 De selectie van twee oplossingsrichtingen

Op basis van deze vijf door VKA geformuleerde oplossingsrichtingen heeft OPTA na interne afstemming een aantal nieuwe randvoorwaarden en criteria geformuleerd waaraan de oplossingen dienen te voldoen. Zo acht OPTA alle opties waarbij KPN betrokken is, niet opportuun om de volgende redenen:

De positie van KPN als alles wetende transitoperator is niet blijvend. Er komt meer directe interconnectie vanwege ‘mobile terminating-acces’ en ‘fixed terminating acces’ geschillen.

OPTA heeft geen invloed over eventuele afspraken tussen KPN en COIN.

Een eventuele inhaalslag in stap 1 via de informatie van KPN wijkt te veel af van de vervolg procedure. De bronnen van de informatie zijn te zeer verschillend.

De oplossingsrichtingen waarbij KPN betrokken is, vallen bijgevolg af.

Daarnaast heeft OPTA enkele aanvullende criteria en functionele eisen geformuleerd waaraan de oplossingen moeten voldoen:

OPTA wil geen ‘delta’ informatie (gebaseerd op wijzigingen) verwerken, maar steeds over integrale bestanden van geporteerde nummers beschikken¹¹.

OPTA wil portabiliteitsbestanden kunnen verwerken van zowel COIN als van de andere partijen¹².

De procedure voor stap 1 en stap 2 moet gelijk zijn, dit volgt logischerwijs uit de vorige eis¹³.

Het porteringsregister staat los van het register van toekenningen en reserveringen¹⁴. Beide bestanden bevatten verschillende gegevens.

Zowel het informatienummerregister met de daarin verwerkte porteringen als het register met porteringen uit nummerblokken worden door OPTA openbaar gemaakt. De

11 Redenen van OPTA zijn: zelfreinigend vermogen waardoor minder kans op terugkerende fouten en eenvoud van rapporteren.

12 Reden van OPTA hiervoor is streven naar volledigheid, met name voor informatienummers.

13 OPTA tekent hier bij aan dat dit specifiek voor informatienummers niet hoeft te gelden omdat daar naar 100%

volledigheid wordt gestreefd.

14 Met uitzondering van informatienummers. Omdat informatienummers niet afkomstig zijn uit nummerblokken (zoals geografische en mobiele nummers), zijn toekenningen van informatienummers die van rechtswege overgaan definitief en daarom is er geen noodzaak voor een apart register.

(26)

Telecommunicatiewet schrijft immers voor dat OPTA een overzicht openbaar maakt van toekenningen en reserveringen.

4.3.1 Twee voorkeursscenario’s

Op basis van deze argumenten en de door VKA aangegeven oplossingsrichting heeft OPTA twee verder uit te werken voorkeursscenario’s geformuleerd. Dit zijn:

COIN met een aparte regeling voor niet-COIN leden, voor zowel stap 1 als stap 2. Deze oplossing is gelijk aan nummer 2 van de door VKA voorgestelde oplossingsrichtingen.

Een combinatie van gegevens van alle nummerhouders voor zowel stap 1 als stap 2. Deze oplossing lijkt erg op oplossingsrichting nummer 5. Achtergrond van deze optie is dat OPTA (ook) een oplossing wenst die volledig onafhankelijk van COIN zou zijn. De reden hiervoor is dat OPTA een variant wil hebben die om kan gaan met het eventuele wegvallen van COIN of het niet opportuun zijn van het gebruik van gegevens uit COIN.

4.3.2 Inhoudelijke invulling van voorkeursscenario’s

In een tweede afstemmingsronde met OPTA is vervolgens gesproken over de inhoudelijke invulling van beide voorkeursscenario’s. Meer specifiek is gesproken over de vraag welke gegevens door de operators aan OPTA nu precies moeten worden aangeleverd voor het actueel maken en houden van het porteringsregister van OPTA. Daaruit zijn uiteindelijk twee mogelijke varianten van invulling naar voren gekomen¹⁵:

• de variant op basis van historische informatie en

• de variant op basis van statusinformatie.

In de eerste variant rapporteert de operator al zijn uitporteringen, inporteringen en vervallen nummers, ook als die in het verleden hebben plaatsgevonden. Hij doet dit - en blijft dit doen – voor alle porteringen die hij ooit verricht heeft, inclusief de porteringen waarvan de nummers inmiddels vervallen zijn.

In de tweede variant rapporteert de operator alle uitporteringen van nummers waarvan hij de oorspronkelijke nummerhouder is. Daarnaast rapporteert hij alle nummers die momenteel bij hem in gebruik zijn, maar niet thuishoren in de oorspronkelijk aan hen toegewezen nummerblokken. Een operator die een nummer in gebruik heeft gehad na portering, hoeft dus na een herportering, waarbij het nummer van hem overgaat op een derde partij, dit nummer niet meer te rapporteren aan OPTA.

Op basis van een aantal criteria¹⁶ is in afstemming met OPTA besloten te kiezen voor de variant van historische informatie.

De twee voorkeursscenario’s, inhoudelijk uitgewerkt op basis van historische informatie, zullen in het volgende hoofdstuk verder worden uitgewerkt, waarbij deze ook door middel van een multicriteria analyse dieper inhoudelijk beoordeeld worden.

15 Bij deze beschrijving zijn informatienummers buiten beschouwing gelaten. Hiervoor geldt een specifieke problematiek (zie paragraaf 2.6).

16 De meegewogen criteria zijn (in willekeurige volgorde): omvang van de rapportage van de operators, complexiteit van rapporteren voor operators, controlemogelijkheden van OPTA en mogelijkheid tot herstel van fouten door OPTA, en compatibiliteit met COIN.